Федеральный бюджет и его роль в регулировании доходов нижестоящих бюджетов

/>/>/>/>/>/>/>/>/>КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине: «Финансы»
На тему: «Федеральный бюджет и его роль в регулированиидоходов нижестоящих бюджетов»
 

/>Введение
Тема моейкурсовой работы «Межбюджетные отношения. Роль Федерального бюджета врегулировании доходов нижестоящих бюджетов». Вопрос совершенствования системы государственногорегулирования бюджетов всех уровней является неотъемлемой частью общейстратегии развития России на среднесрочную перспективу. Неразвитость системыбюджетного регулирования, отсутствие стабильности в ней блокирует развитиемногих стратегически важных направлений государственной политики, в частности,становления в России института местного самоуправления, развития инвестиционнойинициативы регионов, перехода к системе автономных бюджетов на каждом бюджетномуровне.
Большинство современных проблем системы бюджетного регулирования в России лежитуже вне сферы формализованных способов распределения финансовой помощисубъектам Федерации и местным бюджетам. Неизбежность применения механизмовбюджетного выравнивания обусловлена принципиальной невозможностью достижения«идеального» распределения расходов и соответствующих им доходов между всемиуровнями бюджетной системы, включая как минимум два уровня местных бюджетов.Разнообразие структуры органов местного самоуправления в регионах вынуждаетфедеральный центр предоставлять им существенные законодательные права в формированииэффективной модели регулирования субрегиональных финансов с учетом местныхреалий.
Системабюджетного регулирования в России в настоящее время – это сложный ипротиворечивый комплекс финансовых методов и механизмов, вектор развитиякоторых в долгосрочном плане ориентирован на реализацию федеративных принциповфункционирования российского государства. Актуальность совершенствованияроссийской системы бюджетного регулирования определяется незрелостью и малымопытом функционирования федеративных отношений как таковых. Принципы еепостроения и функционирования находятся в постоянном движении, она приводится всоответствие с объективными требованиями времени и прогресса. В этом смыслеактуальность совершенствования системы бюджетного регулирования в России нагоды вперед определяется объективным ходом политического развития молодогофедеративного государства.
В первойглаве раскрыто понятие «Межбюджетные отношения», раскрыты принципы и моделимежбюджетных отношений, а также описано межбюджетное устройство в странах сразличным государственным устройством. Дан новый подход к бюджетномурегулированию. Вторая глава посвящена межбюджетным отношениям на уровне федерация– регион. В ней показаны взаимоотношения ФБ с региональными и рассказано ореформах Минфина и Министерства регионального развития региональных бюджетов ио последствиях этих реформ. В третьей главе рассказано о ПерспективахМежбюджетных отношений.
Цель моейкурсовой работы – раскрыть содержание бюджетного регулирования в РоссийскойФедерации как системы отношений между бюджетами разных уровней и конкретнымиполучателями бюджетных средств, в качестве которых выступают как нижестоящиебюджеты. Показать место межбюджетных отношений в системе бюджетногорегулирования.
А задачисостоят в том, что подробнее разобраться в межбюджетных отношениях в нашейстране, а также в странах с различным государственным устройством, раскрытьосновные принципы и методы межбюджетного регулирования, рассказать онововведениях и реформах межбюджетного регулирования и т.д. описано одальнейших перспективах межбюджетных отношений и т.д.

/>1. Особенности межбюджетных отношенийв странах с различным государственным устройством/>1.1 Принципы и модели межбюджетных отношений
 
Межбюджетныеотношения – это отношения между органами государственной власти РоссийскойФедерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местногосамоуправления при осуществлении бюджетного процесса. Межбюджетные отношенияреализуются в любом государстве, имеющем административно-территориальноеделение, но развиваться они могут на основе разных принципов. Различаютунитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствуетвысокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительныйобъем бюджетных средств бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративнымбюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальныхбюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, наоснове которых функционируют федеративные бюджетные системы, называютпринципами бюджетного федерализма.
Бюджетныйили фискальный федерализм – это система управления общественными финансами, основаннаяна разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий вобласти формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересовучастников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересоввсего общества в целом[1]. Основнаязадача бюджетного федерализма заключается в том, чтобы в конкретныхэкономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетныхотношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходныефункции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источникифинансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансовонеблагополучным регионам.
Каждая странарешает задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Эффективностьмежбюджетных отношений не степенью централизации (децентрализации) бюджетнойсистемы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов(расходов) федерального правительства, не объемом и способами передачифинансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этихфакторов, соответствующей особенностям данного федеративного государства. Какправило, более высокая централизация бюджетной системы и большим объемомперераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степеньюнеравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации
Россияотносится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в КонституцииРФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа,города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург – всего 89 субъектов.Согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Принциправенства прав здесь не исключает различия в степени соответствия этих правреально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическимусловиям для функционирования и развития субъектов РФ. В соответствии сКонституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственнойвласти РФ и ее субъектов РФ, в том числе в области бюджета. Асимметричностьфедерации не означает отступления от принципов федерализма. Когда такаяасимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условиедля сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохраненияединства федеративного государства.
Л.И. Якобсонотмечает: «Межтерриториальные экономические отношения неизбежно испытываютвлияние многообразных исторических, географических, политических и этнокультурныхфакторов. Несомненно, не все, что имеет место во взаимоотношениях любойфедерации с ее субъектами и местными органами, исчерпывающим образом отражаетсяв моделях и положениях теории бюджетного федерализма. В той мере, в какойдецентрализованное в территориальном разрезе распоряжение общественнымиресурсами не сводится к реализации бюджетных полномочий (так, регионы могутвладеть собственными предприятиями), фискальный федерализм составляет аспектболее широкого понятия, а именно экономического федерализма – впрочем, аспектнаиболее важный, определяющий[2]».
Экономическийфедерализм, или экономические федеративные отношения, складываются в области бюджета,инвестиций, промышленности и т.д. Для определения государственно-правовойстратегии эффективного решения всеми уровнями публичной власти современныхзадач экономического развития в условиях федерализации России экспертами ТАСИСразработан проект Кодекса основных принципов федеративных экономическихотношений в России[3]. Данныйпроект составлен, прежде всего, на основе Конституции РФ, законодательства и судебнойпрактики России, а также опыта зарубежных стран в построении федеративноймодели государства. Кодекс определяет следующие принципы федеративныхэкономических отношений:
– единстваэкономического пространства России;
– конституционногоразграничения предметов ведения РФ и ее субъектов в сферах экономическогорегулирования;
– разграниченияфедеральным законодательством компетенции между органами государственной властиРФ и ее субъектов;
– согласованногоформирования и осуществления единой экономической политики РФ и ее субъектами;
– субсидиарности(децентрализации управления экономическими отношениями адекватно региональным иместным потребностям и ресурсам, территориальным условиям развития);
– равныхусловий экономического развития территорий;
– федеративнойлояльности (приверженности федеративной идее, или лояльности Федерации);
– кооперациидеятельности РФ и ее субъектов при осуществлении полномочий в экономическойсфере;
– свободногоперемещения товаров, услуг, финансовых средств и рабочей силы в стране;
– равноправияхозяйствующих субъектов; и др.
Такаямногогранность федерализма позволяет сделать вывод, что он основан на уважениитех основных принципов, которые гарантируют демократическую направленностьгосударственной политики.
БК РФрегламентирует следующие принципы межбюджетных отношений, которые с большейдолей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:
– распределенияи закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
– разграничения(закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативамрегулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
– равенствабюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
– выравниванияуровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальныхобразований;
– равенствавсех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных бюджетовво взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Особо следуетостановиться на принципе равенства во взаимоотношениях бюджетов субъектов РФ сфедеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всехсубъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборови единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения междуРоссийской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единыйпорядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ идругие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральномбюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению неподлежат.
Арсеналинструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников,расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовойпомощи. Важно заметить, что самым «объемным» направлением межбюджетныхотношений остается распределение «расщепления» регулирующих доходов. «Широкоеприменение в России расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетнойсистемы расщепления налоговых поступлений превосходили ее преимущества.Расщепление налоговых поступлений включает элемент политического торга, что ужесамо по себе предполагает его «мягкость». Действующее законодательство,позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговыхдоходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс разделения доходовкрайне политизированным и неэффективным», – отмечают экономисты А. Лавров,Дж. Литвак, Д. Сазерленд»[4].
Одним изнаправлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов содного уровня бюджетной системы на другой. БК РФ устанавливает, что отдельныевиды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФпутем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон офедеральном бюджете с одновременным внесением изменений в БК РФ. Аналогичнорешаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты.Передача отдельных государственных полномочий на нижестоящий уровень должнасопровождаться соответствующей компенсацией, передаваемой бюджету другогоуровня. Таким образом, применение «нефинансируемых мандатов» становитсяневозможно. Данный термин характеризует процесс передачи полномочий другимуровням бюджетной системы РФ без наделения соответствующим источником –явление, часто встречающееся в бюджетной практике РФ начала и середины 1990-хгодов.
В настоящеевремя система межбюджетных отношений в Российской Федерации находиться всостоянии развития, идет поиск оптимальной модели бюджетного федерализма. Вэтой связи полезно изучить опыт организации межбюджетных отношений в зарубежныхстранах, особенно в тех, которые добились реальных успехов в региональномвыравнивании.
Эффективностьмодели межбюджетных отношений, действующей в любом государстве, зависит отоптимального сочетания различных методов и форм бюджетного регулирования,которое осуществляется с помощью горизонтального и вертикального бюджетноговыравнивания. В процессе вертикального бюджетного выравнивания устраняютсянесоответствия между расходными функциями бюджетов всех уровней и их доходнымивозможностями, т.е. достигается сбалансированность всех звеньев бюджетнойсистемы по вертикали. К собственным налоговым источникам центрального бюджета,как правило, относят те виды, которые соответствуют функциям центра, связаннымс перераспределением и использованием ресурсов и макроэкономическимрегулированием ресурсов и макроэкономическим регулированием (походные личные икорпоративные налоги, НДС, ряд акцизов и таможенные пошлины). Собственныминалоговыми источниками региональных бюджетов являются, прежде всего, налоги напотребление, в том числе акцизы, а местными – налоги на собственность. Этиформы обложения в меньшей степени, чем подоходные налоги, подверженыциклическим колебаниям, что особенно важно для региональных и местных бюджетов,несущих основную нагрузку по финансированию социальных расходов.
Страны потипу государственного устройства условно подразделяются на: унитарные ифедеративные. В табл. 1.[5]рассматриваются особенности межбюджетных отношений в зарубежных государствах наоснове стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР),произведенной по таким признакам, как общие подходы к регулированиюмежбюджетных отношений и соотношение ролей центральной и субнациональныхвластей.
Табл. 1.1. Группировкастран ОЭСР по типам регулирования межбюджетных отношений
Группа
Страны
Тип госустройства
Количество стран
Характеристика межбюджетных отношений
1
Австралия, Канада, США
федеративное
3
Высокая степень самостоятельности региональных и местных властей
2
Австрия, Германия, Швейцария
Федеративное
3
Существенная степень автономии бюджетов и развитая система их сотрудничества
3
Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия
Унитарное
4
Высокая доля участия местных органов власти в финансировании социальных расходов
4
Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания
Унитарное
7
Значительная финансовая зависимость регионов от центрального бюджета
Из таблицывидно, что в первую группу включены страны, где имеется относительно большаябюджетная самостоятельность органов власти нижестоящих уровней, причем в этугруппу входят как унитарные, так и федеративные государства.
Австралия по конституции –федеративное государство со значительной автономией штатов. Суть бюджетногофедерализма в этой стране состоит в четком разделении расходных полномочиймежду федеральным уровнем и штатами. Особенностью разграничения полномочиймежду уровнями власти в Австралии является то, что социальная защита населениянаходится исключительно в ведении федерального правительства. В других странахобеспечение социальных гарантий населению относится к компетенции в основномрегиональных и местных органов власти. Однако в Австралии действует единаясистема налогов, которая существенно ограничивает права штатов. В результате вфедеральном бюджете аккумулируется около 80% всех налогов, что позволяетцентральному правительству сохранять жесткий контроль над государственнымирасходами и проводить политику бюджетного выравнивания путем предоставленияштатам субсидий. Для преодоления финансовых трудностей, вызванных например,резким изменением мировых рыночных цен, штатам предоставляются специальныесубсидии, которые носят временный характер.
В СШАв отличие от Австралии межбюджетные отношения строятся на основе четкогоразграничения как расходных, так и доходных полномочий, поэтому формируютсяпрактически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти и все бюджетыфункционируют автономно. Взаимоотношения федеральной власти и штатовопределяются конституцией, принятой в 1789 г. Взаимоотношения междуштатами и местными органами власти обычно регулируются «ПравительствомДилона», но в отдельных случаях так называемым «правилом дома». По «правилуДилона» местные органы власти пользуются такими полномочиями, которыепредоставлены им правительствами штатов. По «правилу дома», штаты могутпредоставлять местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетнойавтономии. «Правилом дома» на практике пользуются редко.
Основнымидоходными источниками федерального бюджета США является налог на доходыфизических лиц (48% всех доходов федерального бюджета), взносы на социальноестрахование и в пенсионные фонды (33,8%), налог на доходы корпораций (9,6%) иакцизы (3,8%). Главными источниками доходов штатов служат фонды социальногострахования и пенсионные фонды (25,4%), налог с продаж (18,7%), налог на доходыфизических лиц (17,9%), акцизы (9%) и доходы от использования собственности (9%).Основные источники местных бюджетов: налоги на имущество (37,4%), доходы отиспользования собственности (21,6%), прочие доходы (19,4%) и налог с продаж (5,6%).
Финансоваяпомощь из федерального бюджета нижестоящим уровням власти предоставляется вформе бюджетных грантов. Они подразделяются на целевые и узкоцелевые, которыепреобладают. Узкоцелевые гранты предназначены в основном для финансированиярасходов штатов на здравоохранение, социальную поддержку, образование,занятость и профподготовку. На федеральные бюджетные гранты приходится около 25%совокупных доходов штатов. Местные бюджеты в еще большей степени зависят отфинансовой помощи из вышестоящих бюджетов (доля трансфертов в среднемсоставляет около 45%, в том числе доля трансфертов штатов – 36%, федеральногоправительства – 9%).
Подобныймеханизм организации межбюджетных отношений используется в Канаде (являетсяфедерацией, в которую входят десять провинций и две территории). Списокналогов, устанавливаемый бюджетами провинций, территорий и местными бюджетами,является открытым. Основа этого механизма – система трансфертов из специальногофонда, сформированного на уровне федерального бюджета. Финансовая помощь вбюджеты провинций предоставляется на основе программно-целевого подхода по тремосновным федеральным программам: здравоохранения и социальной помощи.
Такие страны,как Германия, Австрия и Швейцария, имеющие федеративноеустройство, отнесены ко второй группе в силу специфики организации межбюджетныхотношений. Особенность бюджетной системы Германии (состоит из 16 земель)состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти формируютсяпреимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов – личном икорпоративном подоходном налоге, – а также НДС. В федеральном бюджете совместныеналоги составляют около 75%, в бюджетах земель – в среднем 87%, местныхбюджетах – 41%. При этом поступления от личного и корпоративного подоходногоналога распределяются между федерацией и землями на основе предусмотренногофедеральной конституцией долевого участия. Долевое участие местных властей впоступлениях от личного подоходного налога определяется не конституцией, афедеральным законом, одобренным бундесратом.
Нарегиональном уровне эффективным средством горизонтального бюджетноговыравнивания является личный подоходный налог. Общим подходом к выращиванию науровне земель является аккумулирование части бюджетных доходов земель в фондсубсидирования местных бюджетов. Примерно 30% этих средств направляется в формецелевых и 70% – нецелевых грантов, использование которых не оговаривается.Нецелевые гранты в основном распределяются между муниципалитетами согласноформуле, учитывающей их налоговый потенциал и потребность в финансовых средствах.
Основнойпринцип межбюджетных отношений в Австрии состоит в том, что собственныерасходы каждый уровень власти должен полностью покрывать собственными жедоходами. Практически все налоги разделяются на долевой основе. Пропорцииделения налогов между федеральным бюджетом и бюджетами земель устанавливаютсяфедеральным законом о бюджетном выравнивании сроком на пять лет. Параметрыразделения налогов определяются в процессе переговоров земель с федерацией,которая может их изменить в одностороннем порядке. Основными налоговымиисточниками бюджетов всех уровней являются налоги на доходы физических лиц,НДС, налог на доходы корпораций, налог на недвижимость, акцизы. Доля финансовойпомощи из федерального бюджета в доходах земель невелика и носит целевой характер.
Среди перечисленных странособого внимания заслуживает опыт Швеции. Система управления налогамипостроена таким образом, что государство осуществляет сбор налогов центральногои местных уровней, хотя последние и принимают решение о своих налогах. Так,муниципалитеты определяют ставку налога на доходы физлиц (76%), а также тарифына определенные услуги (водоснабжение, энергоснабжение). Система выравниванияпостроена по принципу самофинансирования и состоит из двух частей –выравнивания доходов и выравнивания расходов.
К четвертойгруппе стран по классификации ОЭСР отнесены Бельгия, Франция, Греция, Италия,Нидерланды, Португалия, Испания. Государственные трансферты местным органамвласти предоставляются в трех формах: через перераспределение налоговыхпоступлений, дотации общего назначения и специальные субсидии. В последниедесятилетия в большинстве стран с унитарным устройством интенсивно идет процессдецентрализации, большая самостоятельность в бюджетных вопросах предоставляетсяместным органам власти. Модели бюджетных отношений в разных странах имеютобщенациональные и региональные особенности. Проведенный анализ показал, что вовсех государствах, будь то унитарные или федеративные, в большей или меньшейстепени реализуются принципы бюджетного федерализма. В ряде стран с унитарнымтипом госустройства, таких как Скандинавские страны, применяются болеепрогрессивные, чем в федеративных, механизмы взаимоотношений с местнымиорганами власти, на которые возлагается большая часть социальных расходов. Это оправдано,поскольку местные органы власти непосредственно соприкасаются с проблемамижизнеобеспечения населения и способны наиболее эффективно их решать.
Но, тем неменее, ни в одной стране пока не удалось создать эффективные механизмыбюджетного выравнивании.
/>/>1.2 Роль ФБ в регулировании доходов нижестоящихбюджетов
Бюджетное регулирование – распределение доходов федерального бюджета междуразличными уровнями в целях их сбалансированности [6].
Процессбюджетного регулирования начинается с того, что все виды государственныхрасходов распределяются по различным звеньям и уровням бюджетной системы.Например, устанавливается, что судебная система будет финансироваться за счетфедерального бюджета, а школы – будут содержаться за счет бюджетов субъектовРоссийской Федерации. Одновременно все виды бюджетных доходов такжераспределяются по различным звеньям бюджетной системы. Например,устанавливается, что налог на добавленную стоимость будет зачисляться в доходфедерального бюджета, налог на недвижимость – в доход бюджетов субъектовРоссийской Федерации, налог на рекламу – в доход местных бюджетов.
Соответственноэтому доходы подразделяются на федеральные, субъектов Российской Федерации иместные. Эти доходы Бюджетный кодекс Российской Федерации именует«собственными» доходами соответственно федерального бюджета, бюджета субъектаРоссийской Федерации и местного бюджета. Ранее в теории бюджетного права такогорода доходы именовались «постоянно закрепленными».
При строениибюджетной системы на основе принципов самостоятельности и автономности бюджетов(как например, в США) каждое звено бюджетной системы покрывает свои расходы засчет своих закрепленных (собственных) доходов. И если возникает проблеманеравномерности бюджетного обеспечения населения тех или иных регионов страны(в силу, например, неравномерности экономического развития этих регионов), тосглаживание этой неравномерности производится за счет целевых федеральныхпрограмм, адресатами которых выступают непосредственно граждане.
Но пристроении бюджетной системы на основе принципов централизации и единствараспределение государственных доходов между звеньями бюджетной системыосуществляется таким образом, что доходов, закрепленных за бюджетами субъектовРоссийской Федерации и местными бюджетами (собственных доходов бюджетовсубъектов Российской Федерации и местных бюджетов), недостаточно дляобеспечения финансовых потребностей этих общественно-территориальныхформирований. Поэтому вступает в силу механизм бюджетного регулирования.
Для пониманиясущности бюджетного регулирования необходимо раскрыть значение таких категорий,как «профицит бюджета» и «дефицит бюджета».
Профицитбюджета[7] – это превышение доходовбюджета над его расходами.
Дефицитбюджета[8] – это превышение расходовбюджета над его доходами.
Дефицитбюджета является отрицательным фактором, профицит – рассматривается какположительное явление, поскольку оно свидетельствует о финансовом благополучиигосударства и нормальной организации бюджетного планирования.
Смыслбюджетного регулирования заключается в следующем.
Приразработке бюджетов на очередной год, на всех уровнях бюджетной системыпроизводится подсчет ожидаемых доходов и планируемых расходов каждого избюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т.е. ожидаетсяпрофицит бюджета. Тогда в пределах допустимого можно несколько увеличитьрасходы. Сложности возникают, когда доходы не покрывают расходов (дефицитбюджета), что является более типичной ситуацией. Решить эту проблему в принципеможно двумя путями: увеличить доходы или уменьшить расходы. Для федеральногобюджета главными способами увеличения доходов выступает либо увеличение размераналоговых поступлений (путем введения новых налогов или увеличения налоговыхставок по уже существующим), либо размещение государственного займа (каквнутреннего, так и внешнего). Конечно, в распоряжении государства остается итакой способ, получения дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но всеэти способы увеличения бюджетных доходов имеют известные пределы: увеличениеналогового бремени приводит к замедлению темпов экономического развития,вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем,что их нужно рано или поздно возвращать (да еще с процентами), и тогда онипревращаются из дохода в расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссиядезорганизует денежную систему, порождают инфляцию, обесценивает национальнуюденежную единицу. Поэтому для федерального бюджета в данной ситуации наиболееприемлем такой метод бюджетного регулирования, как сокращение бюджетныхрасходов.
Несколько вдругом положении находятся бюджеты субъектов Российской Федерации и местныебюджеты: закрепленных за этими бюджетами доходов заведомо не хватает дляпокрытия их расходов. Собственно в разграничение доходов и расходов междуфедеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетомзаложен именно этот принцип. Возможности же по увеличению собственных доходов уэтих бюджетов весьма невелики.
Поэтомувключается «в работу» механизм бюджетного регулирования, который заключается втом, что каждый вышестоящий бюджет передает часть своих доходов нижестоящемубюджету, обеспечивая тем самым его сбалансированность. Доходы,выделенные вышестоящим бюджетом для сбалансирования нижестоящего бюджета,получили название «регулирующих доходов».
Обычно вкачестве регулирующих доходов используется передача нижестоящему бюджету(полностью или частично) тех налогов, которые являются закрепленными завышестоящими бюджетами.
Так,федеральный бюджет уступает бюджету право на зачисление денежных сумм,собранных на территории данного региона в результате уплаты налогов, отнесенныхк федеральным. В этом случае федеральный налог становится регулирующим доходомбюджета субъекта Российской Федерации. Отметим, что практика бюджетнойдеятельности «подсказала» какие из видов федеральных налогов наиболее удобноиспользовать в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов РоссийскойФедерации, т.е. наработаны определенные стандарты при использовании налогов вроли методов бюджетного регулирования.
Аналогичнымобразом осуществляется бюджетное регулирование в связке «бюджет субъектаРоссийской Федерации – местный бюджет»: бюджет субъекта Российской Федерации уступаетместному бюджету право на зачисление денежных сумм, собранных на территорииданного муниципалитета в результате уплаты налогов, отнесенных к налоговсубъектов Российской Федерации. В этом случае налог субъекта РоссийскойФедерации становится регулирующим доходом местного бюджета. Кроме того, бюджетсубъекта Российской Федерации может передать местному бюджету доходы, которыеполучит от федеральных налогов, переданные бюджету субъекта РоссийскойФедерации в качестве регулирующего дохода. В результате будет иметь место вторичноеперераспределение федеральных налогов, с преобразованием их из регулирующегодохода бюджета субъекта Российской Федерации в регулирующий доход местногобюджета.
Посколькуразмер регулирующего налога, идущего на нужды нижестоящего бюджета, выражаетсяв процентах от общей суммы этого налога, собранной на данной территории, то впрактике бюджетной деятельности этот метод бюджетного регулирования именуетсякак «метод установления процентных отчислений от регулирующих налогов».
Но можетсложиться ситуация, когда средств, собранных посредством регулирующих налогов,окажется все-таки недостаточно для решения проблемы обеспечения бездефицитностирегулируемого бюджета. Тогда подключаются дополнительные средства бюджетногорегулирования в виде оказания вышестоящим бюджетом финансовой помощинижестоящему бюджету.
Этафинансовая помощь может быть осуществлена как на безвозвратной основе (в видебюджетных дотаций, субвенций, субсидий), так и на возвратной основе (в видебюджетных кредитов и бюджетных ссуд).
Отметим, чтосогласно Бюджетному кодексу Российской Федерации дотация – это бюджетныесредства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РоссийскойФедерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов[9].
Субвенции – бюджетные средства,предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерациина безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевыхрасходов[10].
Таким образомосновное отличие дотацииот субвенции заключается в том, что субвенцияносит целевой характер, дотация же может быть использована по усмотрению тогобюджета, которому она предоставлена (т.е. предоставленные деньги не носятцелевого характер).
Субсидия – бюджетные средства,предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему, на условиях долевогофинансирования целевых расходов[11]. Следовательно,субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежныхсредств носит целевой характер, а также то, что они осуществляются набезвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участиевышестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетнойпрограммы нижестоящего звена бюджетной системы, т.е. в данном случае частьрасходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть – нижестоящим.
В указанныхслучаях денежные средства предоставляются из вышестоящего бюджета нижестоящемуна безвозвратной и безвозмездной основе. Кроме того, предоставление денежныхсредств из вышестоящего бюджета нижестоящему в процессе бюджетногорегулирования может быть осуществлено на возвратной основе, т.е. посредствомкредитования.
Бюджетныйкодекс Российской Федерации говорит в данном случае о двух формах кредитования:бюджетном кредите и бюджетной ссуде.
Бюджетный кредит[12] – денежные средства,предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РоссийскойФедерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных)учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу навозвратной и возмездной основах.
формафинансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставлениесредств другому бюджету на возвратной и возмездной основе.
Бюджетнаяссуда[13] – бюджетные средства,предоставленные одним бюджетом другому бюджету на возвратной, безвозмездной иливозмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года(ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Как мы видим,отличие бюджетной ссуды от бюджетного кредита заключается лишь в срокепредоставления денежных средств на заемной основе: в определении бюджетногокредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды он оговаривается(не более шести месяцев).
Следуетотметить, что данного признака явно недостаточно для установления каких-либосущественных различий между бюджетным кредитом и бюджетной ссудой. И в целомпредставляется, что введение а законодательство столь тонких и недостаточноопределенных различий между методами бюджетного регулирования, основанных накредитной основе, лишь запутывает систему этих методов и затрудняет практикубюджетного регулирования. К тому же, если быть точным, то кредит представляетсобой экономическую категорию, выражающую возвратное движение денежных средств.Понятие «ссуда» более относится к правовой категории, опосредующей «кредит» какэкономическую категорию. Иными словами, соотношение понятий «бюджетная ссуда» и«бюджетный кредит» это соотношение правовой формы и экономического содержаниябюджетного отношения, опосредующего возвратное движение денежных средств.
Отличительнымичертами бюджетной ссуды и бюджетного кредита от других форм финансовой помощи(дотаций, субсидий и субвенций) выступает следующее. Во-первых, бюджетная ссудаи бюджетный кредит предоставляются на договорной основе, т.е. на основевстречного волеизъявления сторон: при предоставлении ссуды или кредита изфедерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации – соответственноорганов государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и органовгосударственной власти субъекта Российской Федерации, с другой стороны, гденазванные органы представляют федеральный бюджет и бюджет субъекта РоссийскойФедерации; при предоставлении ссуды или кредита из бюджета субъекта РоссийскойФедерации местному – на основе встречного волеизъявления соответственно органовгосударственной власти субъекта Российской Федерации, с одной стороны, иорганов местного самоуправления, с другой, где названные органы представляютбюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет. Следует иметь в виду,что данный договор будет не гражданско-правовым, а финансово-правовым(конкретнее, бюджетно-правовым), а само кредитование как метод бюджетнойдеятельности будет выражать диспозитивный метод правового регулированиябюджетного отношения. Во-вторых, бюджетная ссуда и бюджетный кредитпредоставляются на условиях возвратности, срочности и (возможно) возмездности.Дотация, субвенция и субсидия предоставляются на условиях безвозвратности ибезвозмездности. В-третьих, – и это отличие в финансово-правовой науке считаетсяпринципиальным – использование бюджетной ссуды как метода бюджетногорегулирования производится на стадии исполнения бюджета, в то время как дотация(субвенция, субсидия) применяются на стадии его составления[14].
Существуетпрактика, когда вышестоящий бюджет берет на финансирование расходовнижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется в рамках общефедеральныхцелевых программ. Так, в федеральном бюджете на 2003 год в рамках федеральнойцелевой программы «Сохранение и развитие архитектуры и исторических городов(2002–2010 годы)» предусмотрено финансирование специальной подпрограммы«Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга».Существуют и более целевые федеральные программы, прямо нацеленные на развитиесубъектов Российской Федерации. Например, федеральный бюджет на 2003 годсодержал финансирование таких специализированных программ, как «Социально-экономическоеразвитие Республики Татарстан до 2006 года», «Социально-экономическое развитиеРеспублики Башкортостан до 2006 года», «Социально-экономическое развитиеРеспублики Курильских островов Сахалинской области (1994–2005 годы» и т.п.
Наконец, еслив процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся доходов недостаточнодля покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процессполучил название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный кодексРоссийской Федерации не содержит данного понятия, но то, что в практикебюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально применяется какметод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает[15].
Секвестр [от лат. sequestrum –ограничение] – специальный механизм, предусматривающий запрет на расходованиесредств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда приисполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетногодефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результатечего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренныхбюджетом расходов[16].
Такимобразом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: каждыйвышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты[17].
При этомосновное правовое отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующихдоходов бюджетов заключается в том, что право на собственный доход возникает убюджета в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодексаРоссийской Федерации или Бюджетного кодекса Российской Федерации) и это праводействует столько, сколько будет действовать тот нормативный правовой акт,которым данное право установлено. Право же на регулирующие доходы возникает приутверждении того бюджета, который регулирует нижестоящие бюджеты. И это праводействует в течение текущего финансового года (то есть столько, сколькодействует правовой акт, утвердивший вышестоящий бюджет). Впрочем, бюджетноезаконодательство России несколько отошло от этой достаточно традиционной схемы,о чем будет сказано ниже.
Такимобразом, бюджетное регулирование, выражая взаимодействие различных видовбюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает следующие явления: а)структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев; б) принципы и порядокраспределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; в) порядоксбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета.
Цель бюджетного регулирования– обеспечение надлежащего взаимодействия всех компонентов бюджетной системы,сбалансирование каждого его элемента и всей системы в целом с тем, чтобы данныймеханизм нормально функционировал и бесперебойно работал.
Методами бюджетного регулированияявляются: а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящихв бюджетную систему; б) установление собственных (постоянно закрепленных)доходов для каждого звена бюджетной системы; в) установление налогов,передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансированияпоследних. Данные налоги принято именовать «регулирующие налоги»; г)сбалансирование нижестоящего бюджета путем оказания ему финансовой помощи извышестоящего бюджета на основе безвозвратного предоставления денежных средств(дотация, субвенция, субсидия); д) межбюджетное кредитование в виде в видебюджетного кредита или бюджетной ссуды; е) сокращение бюджетных расходов,включая секвестирование.
Такова вобщих чертах схема бюджетного регулирования с вытекающим из этогораспределением доходов нижестоящих бюджетов на собственные (закрепленные) ирегулирующие.
Что касаетсябюджетов субъектов Российской Федерации, то они в соответствии с Бюджетнымкодексом Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующихналоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулированияместным бюджетам (п. 1 ст. 55 Бюджетного кодекса РоссийскойФедерации). Другими словами, в данном случае мы также имеем достаточнотрадиционную схему деления доходов на собственные и регулирующие.
К собственнымдоходам бюджета субъекта Российской Федерации Бюджетный кодексРоссийской Федерации относит следующие виды доходов.
1. Налоговыедоходы, закрепленные за бюджетами субъектов Российской Федерациизаконодательством Российской Федерации.
К числу такихдоходов относятся налоги и сборы субъектов Российской Федерации, переченькоторых устанавливает Налоговый кодекс Российской Федерации.
Согласноэтому Кодексу к налогам и сборам субъектов Российской Федерации относятся: 1)налог на имущество организаций; 2) налог на недвижимость; 3) дорожный налог; 4)транспортный налог; 5) налог с продаж; 6) налог на игорный бизнес; 7)региональные лицензионные сборы (ст. 14 Налогового кодекса РоссийскойФедерации).
2. Неналоговыедоходы в виде:
а) доходов отплатных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в веденииорганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, после уплатыналогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
б) средства,полученные в результате применения гражданско-правовой, административной иуголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, атакже средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектамРоссийской Федерации, и иные суммы принудительного изъятия, после уплатыналогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.
3. безвозмездныепоступления, это дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ; субсидиииз других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии); субвенции издругих бюджетов бюджетной системы РФ; иные межбюджетные трансферты из другихбюджетов бюджетной системы РФ, а также безвозмездные поступления от физическихи юридических лиц, международных организаций и правительств иностранныхгосударств, в том числе добровольные пожертвования[18].
Что касается регулирующихдоходов бюджетов Российской Федерации, то они представляют собой, какуже было сказано выше, федеральные налоги и иные платежи, по которыхустанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектовРоссийской Федерации на очередной финансовый год, а также на долговременнойоснове (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов (ст. 48Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Отметим,установление регулирующих налогов в качестве доходов бюджетов субъектовРоссийской Федерации на долговременной основе стирает разницу междурегулирующими и закрепленными (собственными) доходами этих бюджетов.Действительно, если тот или иной налог, относящийся к системе федеральныхналогов, определен в качестве регулирующего дохода бюджетов субъектовРоссийской Федерации на долговременной основе, то не проще ли этот налогперевести из разряда федерального в разряд налога субъекта РоссийскойФедерации, превратив тем самым его в постоянный доход субъекта РоссийскойФедерации.
Нормативыотчислений федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерациисогласно Бюджетному кодексу Российской Федерации определяются Налоговымкодексом Российской Федерации либо законом о федеральном бюджете, которыйпередает регулирующие доходы в бюджет субъекта Российской Федерации.
Сам Бюджетныйкодекс Российской Федерации устанавливает нормативы отчислений по следующимвидам налогов:
а) налог надобычу полезных ископаемых (за исключением углеводородного сырья иобщераспространенных полезных ископаемых), который распределяется следующимобразом:
40 процентовот суммы налога – в доход федерального бюджета;
60 процентовот суммы налога – в доход бюджета субъекта Российской Федерации;
б) налог надобычу углеводородного сырья, который распределяется следующим образом:
80 процентовот суммы налога – в доход федерального бюджета;
20 процентовот суммы налога – в доход бюджета субъекта Российской Федерации.
При добычеобщеполезных ископаемых полная сумма налога подлежит уплате в доход бюджетовсубъектов Российской Федерации;
в) доход отуплаты налога при применении упрощенной системы налогообложения, которыйраспределяется следующим образом:
в федеральныйбюджет – 30 процентов;
в бюджеты субъектовРоссийской Федерации – 15 процентов;
в местныебюджеты – 45 процентов;
в бюджетФедерального фонда обязательного медицинского страхования – 0,5 процента;
в бюджеттерриториальных фондов обязательного медицинского страхования – 4,5 процента;
в бюджетФонда социального страхования Российской Федерации – 5 процентов.
г) доходы отуплаты единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности,который распределяется следующим образом:
в федеральныйбюджет – 30 процентов;
в бюджетысубъектов Российской Федерации – 15 процентов;
в местныебюджеты – 45 процентов;
в бюджетФедерального фонда обязательного медицинского страхования – 0,5 процента;
в бюджетытерриториальных фондов обязательного медицинского страхования – 4,5 процента;
в бюджетФонда социально страхования Российской Федерации – 5 процентов.
Надопризнать, что перечисленные доходы мало отвечают своему статусу «регулирующих»доходов, поскольку они, во-первых, перечислены непосредственно в Бюджетномкодексе Российской Федерации (т.е. в правовом акте, носящем нормативныйхарактер), во-вторых, нормативы их распределения также установлены внормативном правовом акте. В результате данные доходы, будучи не связанными спроцессом ежегодного перераспределения между федеральным бюджетом и бюджетамисубъектов Российской Федерации, переходят скорее в разряд постояннозакрепленных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и иных нижестоящихбюджетов.
К болееклассическим видам регулирующих доходов, относятся те, размеры отчисленийкоторых в бюджеты субъектов Российской Федерации устанавливаютсянепосредственно в законе о федеральном бюджете на текущий год.
Например, вФедеральном законе «О федеральном бюджет на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» в качестве регулирующихналогов субъектов Российской Федерации предусмотрена передача этим бюджетам вполном объеме (т.е. в размере 100 процентах) налога на доходы физических лиц,который относится к числу федеральных налогов.
Обычно же вкачестве регулирующих доходов субъектов Российской Федерации федеральный центриспользует акцизы, отнесенные к разряду доходов федерального уровня.
Установлено,что 80 процентов доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долейспирта этилового свыше 9 до 25 процентов включительно (за исключением вин) иалкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 25 процентов (заисключением вин), производимую на территории Российской Федерации, указанных встатье 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации, направляется вуполномоченный территориальный орган Федерального казначейства и перечисляетсяим в бюджеты субъектов Российской Федерации не реже одного раза в 10 дней всоответствии с нормативами распределения на 2008 год согласно приложению 2 кнастоящему Федеральному закону и на 2009–2010 годы согласно приложению 3 кнастоящему Федеральному закону.
Такжеустановлено, что 60 процентов доходов от акцизов на автомобильный и прямогонныйбензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных(инжекторных) двигателей, указанных в статье 56 Бюджетного кодекса РоссийскойФедерации, направляется в уполномоченный территориальный орган Федеральногоказначейства и перечисляется им в бюджеты субъектов Российской Федерации нереже одного раза в 10 дней в соответствии с нормативами распределения на 2008год согласно приложению 4 к настоящему Федеральному закону и на 2009–2010 годы согласноприложению 5 к настоящему Федеральному закону.
Что касаетсямежбюджетных трансфертов предоставляемых бюджетам субъектов РФ, тораспределение межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерацииутверждается Правительством Российской Федерации или осуществляется вустановленном им порядке.
Установленочто, оплата услуг почтовой связи и банковских услуг, оказываемых банками,определяемыми субъектами Российской Федерации (местными администрациями) вустановленном законодательством порядке, по выплате денежных средств гражданамв рамках обеспечения мер социальной поддержки и (или) компенсация затрат наобеспечение деятельности исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации (местных администраций) и учреждений,находящихся в их ведении, в связи с осуществлением переданных им полномочийРоссийской Федерации могут осуществляться за счет соответствующих субвенций,предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, в порядке,устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Что в 2008году операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федеральногобюджета в форме субсидий и субвенций, в рамках исполнения бюджетов субъектовРоссийской Федерации учитываются на лицевых счетах, открытых получателямсредств бюджетов субъектов Российской Федерации в территориальных органахФедерального казначейства. При передаче указанных межбюджетных трансфертов избюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты операции с указаннымимежбюджетными трансфертами учитываются на лицевых счетах, открытых получателямсредств местных бюджетов в территориальных органах Федерального казначейства,но эти требования не распространяются на субсидии и субвенции, предоставляемыев порядке компенсации произведенных кассовых расходов.
УстанавливаемыйПравительством Российской Федерации порядок предоставления бюджетам субъектовРоссийской Федерации субсидий или субвенций должен предусматривать возможностьполучения указанных субсидий или субвенций в порядке компенсации произведенныхкассовых расходов и право выбора высшего органа исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации (местной администрации) между получением указанных субсидийили субвенций в порядке, установленном частью 4 настоящей статьи, или в порядкекомпенсации произведенных кассовых расходов.
Кроме тоговыделяются субвенции и субсидии целевого характера (на возмещение убытков отсодержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурнойсферы, переданной в ведение органов местного самоуправления, на финансированиедорожного хозяйства, на проведение оздоровительной компании детей и подростков ит.п.).
В федеральномбюджете специально утверждается перечень высокодотационных субъектов РоссийскойФедерации, что призвано подчеркнуть особое отношение к бюджетному регулированиюуказанных субъектом.
Завершаярассмотрение вопроса о соотношении собственных (закрепленных) и регулирующихдоходов субъектов Российской Федерации, следует подчеркнуть, что именнособственные доходы этих субъектов, выражая их финансовую самостоятельность,отражают степень реальности федерализма в государственном устройстве страны.Так, в соответствии с Законом Российской Федерации «Об основах бюджетных прав иправ по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных иисполнительных органов государственной власти республик в составе РоссийскойФедерации, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,органов местного самоуправления» доля закрепленных доходов бюджетов субъектовРоссийской Федерации (без учета дотаций и субвенций) в субфедеральном (т.е.консолидированном) бюджете должна была составлять не менее 70 процентов. Всоответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации эта доля снижается иналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять неменее 50 процентов от суммы доходов консолидированного бюджета РоссийскойФедерации. Практически же эта доля приближается к 30 процентам./>1.3 Методы бюджетного регулирования и способыраспределения доходов между бюджетами (о новом подходе к бюджетномурегулированию)
Действующиймеханизм бюджетного регулирования не лишен недостатков и нуждается всовершенствовании.
Теоретическиразграничение бюджетных полномочий должно основываться на принципедостаточности расходных прав. Однако на практике на федеральном уровнепроисходит перекос в сторону доходных полномочий, на других уровнях бюджетнойсистемы – в направлении расходных обязательств. Существующих подход кперераспределению доходов заметно ограничивает возможности бюджетногорегулирования, снижает самостоятельность территориальных бюджетов.
До вступленияв действие поправок к Бюджетному кодексу РФ, принятых Федеральным законом от20.08.2004 г. №120-ФЗ, бюджетное регулирование осуществлялось сприменением регулирующих доходов. В числе недостатков этого метода отмечались:отсутствие стимулов к развитию налогооблагаемой базы, ежегодная конкуренция свластью за источники доходов, отсутствие должного уровня ответственностиисполнительных органов власти субъектов РФ за сбор доходов в бюджетную систему ит.д. Однако замена регулирующих доходов на закрепленные при плохо развитойсобственной доходной базе бюджетов только повысила зависимость регионов отсредств, передаваемых из федерального центра.
Основнымметодом бюджетного регулирования в РФ являются межбюджетные трансферты. Приэтом методики распределения средств специализированных фондов имеют недостатки,основным из которых является недостоверность расчетов. Например, прираспределении средств ФФФПР на 2007 г. использовались отчетные данные за2002–2005 гг., в то время как уже к концу первого квартала 2007 г.Федеральной службой государственной статистики была подготовлена отчетность за 2006 г.
Специалистаминеоднократно указывалось на сложность расчетов межбюджетных трансфертов. Подсомнение ставятся экономическая обоснованность критериев, положенных в основураспределения средств фондов, а также целесообразность изменений, вносимых вметодики распределения средств на очередной финансовый год. Гарантированноепредоставление средств федерального бюджета, по мнению большинства финансистов,не способствует социально-экономическому развитию регионов.
Стимулирующаяроль трансфертов зависит от того, каким образом был определен их объем, а от того,как относятся к финансовой помощи на местах. Если ее воспринимают какдополнительный доход, то стимулирующего эффекта не наблюдается. Наличие специализированныхфондов, имеющих сходные функции (Фонд софинансирования социальных расходов,Фонд компенсаций) только усугубляют ситуацию.
Одним изосновополагающих принципов бюджетной системы России является равенствобюджетных прав субъектов РФ. Однако согласно конституции страны, имеетсянесколько разновидностей субъектов РФ, различающихся по своему статусу:республики, города Федерального значения и т.д. существуют и сложносоставныесубъекты РФ, в которых больше прав принадлежит более крупному административно-территориальномуобразованию. Так, перераспределение бюджетных средств между автономнымиокругами может осуществлять только край, в который они входят. Поэтомуавтономный округ изначально имеет меньше полномочий, нежели край, хотя тот идругой являются субъектами РФ.
В связи сэтим следует внимательнее взглянуть на практику выравнивания бюджетнойасимметрии. С одной стороны, государство обязано обеспечить своих гражданодинаковым набором общественно значимых услуг. С другой стороны, стоимость этихуслуг напрямую зависит от социально-экономического положения региона.
Еслипоставить цель – обеспечить выравнивание бюджетных возможностей на всейтерритории страны, в этом случае нарушится принцип справедливости: регионы,которые вкладывают в свое развитие больше средств, больше и потеряют. Отсюдастановится понятным пассивное отношение дотационных регионов к повышениюкачества управления своими бюджетными средствами.
В то же времяне стоит забывать, что большая часть регионов-доноров имеют на своей территориикрупные месторождения природных ресурсов, которые принадлежат государству вцелом. Такие субъекты РФ обязаны перечислять повышенные доходы в федеральныйбюджет, из которого в последующем будет происходить перераспределение междудругими субъектами РФ.
Получается,что не стоит стремиться к абсолютной симметрии в бюджетной сфере, поскольку этонедостижимо в принципе. Механизмы горизонтального выравнивания, хотя и далеки осовершенства, все-таки позволяют осуществить выравнивание бюджетнойобеспеченности регионов до законодательно установленных критериев. Другойвопрос, что необходимо исключить влияние на бюджетный процесс субъективныхфакторов, повысить прозрачность операций, стимулировать субъекты РФ кувеличению доходной базы, повышению эффективности использования бюджетныхсредств.
Возможностирегионов могут быть расширены за счет выявления резервов роста бюджетныхдоходов. Такие резервы существуют, но часто остаются невостребованными. Речьидет о неналоговых доходах бюджетов, в первую очередь, от региональнойсобственности (аренды земли, лесного фонда, другого имущества).
Чтобысобственность начала приносить доход, необходимо ее структурировать,разработать порядок администрирования данного источника бюджетных доходов иметоды взаимодействия предприятий и организаций с бюджетной системойгосударства (в части уплаты неналоговых платежей в бюджет). В рамкахреформирования системы управления региональной собственностью целесообразнопредусмотреть наличие системы учета и мониторинга объемов и реальной стоимостинедвижимого имущества.
Последнеепредполагает следующее:
– утверждениеконцепции управления долями участия администрации в приватизированныхпредприятиях;
– соответствиесписка предприятий, долями участия в которых владеет администрация, заявленнойконцепции;
– оценкуэффективности использования активов администрации;
– практикупродажи объектов недвижимости, не соответствующих концепции управления долямиучастия в капитале предприятия;
Все это ужесейчас может быть реализовано на уровне субъекта РФ.
Аккумулированиеденежных средств в государственную казну обеспечивается не только комплексомфискальных мер, сколько проведением превентивных мероприятий, направленных насокращение кредиторской задолженности перед бюджетом. Немаловажную роль здесьиграет государственный финансовый контроль, результативность которого во многомзависит от организационной структуры, правовой базы и функциональноговзаимодействия контролирующих органов. Решение имеющихся в этой области проблемтакже позволит увеличить доходы бюджетов.
В своюочередь, эффективность применения механизма бюджетного регулирования во многомзависит от используемых в бюджетном процессе методик.
Предлагаетсяметодический подход, направленный на совершенствование механизма бюджетногорегулирования в РФ. Данный подход предполагает исследование в качестве объектабюджетного регулирования не отдельно взятого субъекта РФ, а целого федеральногоокруга и состоит из 6 этапов, характеризующимися прямыми и обратными связями.Переход к каждому последующему этапу осуществляется только после реализациипредыдущего этапа. В подходе предусмотрена обратная связь, обеспечивающая возвратк предыдущим этапам.
Этап 1 предусматриваетрассмотрение Федерального округа в качестве укрупненного субъекта РФ.
Учитываясовременные тенденции пространственно-экономической трансформации бюджетноерегулирование на Федеральном уровне будет осуществляться не относительнореспублик, краев, областей, а относительно федеральных округов, образованных всоставе Российской Федерации.
Выделеныобщие социальные и экономические особенности субъектов РФ, образующих одинфедеральный округ, с целью определения для него механизма бюджетногорегулирования.
Посколькуформирование федеральных округов основывалось на социально-экономическомрайонировании, которое использовалось в советском государстве, демографическиеи природно-климатические факторы учитывались изначально. Также рассматриваласьвзаимосвязь показателей отдаленности от центра и развития территории с учетомфактора транспортной связи. В то же время бюджетные особенности территории неисследовались и в расчет не принимались.
Устойчивостьбюджета можно представить четырьмя типами его состояния:
1) абсолютноустойчивым;
2)нормальным;
3)неустойчивым;
4) кризисным.
Абсолютноустойчивое состояние бюджета возможно при условии, если минимальных расходовменьше значения собственных доходов бюджета.
Нормальноесостояние бюджета характеризуется равными значениями минимальных расходов исобственных доходов бюджета.
Неустойчивоесостояние бюджета характеризуется тем, что для покрытия минимальных расходовдополнительно к собственным доходам бюджета привлекаются средства федеральногобюджета и другие финансовые ресурсы (свободные остатки бюджетных средств,внебюджетные средства и т.д.).
Кризисноесостояние бюджета возможно при условии, если абсолютное значение минимальныхрасходов больше значения консолидированных доходов бюджета.
Подминимальными бюджетными расходами понимаются средства, предусмотренные вбюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий пожизнеобеспечению населения. Собственные доходы бюджета не учитывают средства,предоставляемые из федерального бюджета в качестве межбюджетных трансфертов, заисключением субвенций.
По каждомусубъекту РФ, входящему в федеральный округ, анализируется устойчивостьфинансовой системы региона и способность экономики региона к дальнейшемуразвитию.
Для целейданного анализа предлагается след. Система показателей:
– объем ВРП втекущих ценах на душу населения;
– темп ростаВРП, в% к соответствующему периоду прошлого года;
– дефицитрегионального бюджета, в% к ВРП;
– доходнаячасть регионального бюджета (фактическое исполнение), в % к ВРП;
– расходнаячасть регионального бюджета, в% к ВРП;
– объемгосударственного долга субъекта РФ, в% к ВРП;
– средстварегионального бюджета, в% к общему объему инвестиций в отчетном периоде;
– соотношениесобственных и совокупных доходов регионального бюджета (коэффициент автономии);
– обеспеченностьминимальных расходов консолидированными доходами бюджета (коэффициент бюджетногопокрытия);
– уровеньбюджетной задолженности от общей суммы расходов бюджета (коэффициент бюджетнойзадолженности);
– объембюджетных доходов в расчете на душу населения (коэффициент бюджетнойрезультативности региона);
– объембюджетных расходов на 1 жителя региона (коэффициент бюджетной обеспеченностинаселения).
Отметим, чтов расчетах используется среднегодовая численность населения региона.
Для болеетщательного анализа бюджета можно воспользоваться методикой оценки финансовогоположения и качества управления финансами, разработанной министерством финансовРФ для распределения средств федерального фонда реформирования региональных имуниципальных финансов.
Этап 2 предусматривает выборэкономического критерия, на основании которого будет производиться оценкаэффективности бюджетного регулирования.
В качестветакого критерия выбирается показатель достаточности бюджетных доходов, либопоказатель бездефицитности бюджета.
Поддостаточностью бюджетных доходов понимается соотношение объема доходов, заложенныхв бюджет на очередной финансовый год, и планируемой величины расходов,необходимой для реализации бюджетных полномочий на соответствующей территории вочередном финансовом году. Показатель бездефицитности бюджета характеризуетплановый уровень бюджетного дефицита и определяется как отношение объемадефицита бюджета к общей сумме бюджетных расходов на очередной финансовый год.
Посколькугосударственных стандартов стоимости предоставления бюджетных услуг несуществует, необходимый объем бюджетных средств может быть рассчитан наосновании стандартов, принятых на региональном уровне.
Указанныепоказатели являются взаимоисключающими, поэтому оптимизация структуры бюджетаможет производиться только по одному из них.
Этап 3 – анализ действующихметодов бюджетного регулирования – подразумевает исследование влияния отдельныхметодов бюджетного регулирования на формирование структуры бюджета.
Аналогичнопервому этапу, сначала анализ проводится в разрезе субъектов РФ, далеевыделяются особенности применения отдельных способов, приемов и форм бюджетногорегулирования для федерального округа.
Решениепроблем бюджетного регулирования, в первую очередь, должно быть связано споиском и привлечением в бюджетный процесс резервов бюджетных доходов.
этап 4 имеет своей цельюопределение резервов роста бюджетных доходов и объективную оценку возможностимобилизовать эти резервы в бюджет.
Ростналоговых доходов возможен в следующих случаях:
– измененияналогового законодательства в части закрепления отдельных налогов за субъектамиРФ в полном объеме либо в виде фиксированного процента отчислений врегиональный бюджет;
– повышенияпоступлений налоговых доходов в бюджет в результате эффективного проведения нарегиональном уровне мер бюджетно – налогового администрирования.
Ростненалоговых доходов может быть обеспечен качественным учетом региональнойсобственности, ее мониторингом и эффективным бюджетным администрированием.
На объеммежбюджетных трансфертов также может повлиять информация, которая используетсяпри расчете их величины.
Какпоказывает практика, в последние годы значительно повысилась оперативностьзаконодательных процедур. Поэтому все перечисленные резервы могут быть успешномобилизованы в бюджет.
Этап5 предусматриваетпостроение универсальной модели оптимизации структуры бюджета.
Универсальностьмодели заключается в том, что, во-первых, в качестве неизвестной величины мыможем выбрать любую составляющую, во-вторых, каждая такая составляющая с учетомпоставленной задачи может быть дополнительно детализирована.
Возможномоделирование и сравнение ситуаций с учетом бюджетных резервов, выявленных напредыдущем этапе.
Допустим, вфедеральный округ входит М субъектов РФ со следующими показателями[19]:
Aj – налоговые доходы j-го субъекта РФ,
Bj – неналоговые доходы j-го субъекта РФ,
Cj – средства федеральногобюджета, предоставленные j-му субъекту РФ в качестве межбюджетного трансферта,
Rj – расходныеобязательства j-госубъекта РФ.
Учет этихпоказателей осуществляется в следующей модели оптимизации структуры бюджета:
1) />
В качествецелевой функции модели принимаем минимизацию суммарного дефицита бюджетасредств округа:
2) />
Если вкачестве критерия эффективности бюджетного регулирования принимаетсядостаточность бюджетных доходов, то целевая функция примет вид:
3) />
при этом:
4) />
величинуналоговых доходов j-го субъекта РФ находим по формуле:
5) />/>

где: Nij – размер налоговой базыпо i-му региональному налогу j-го субъекта РФ.
Si – ставка i-налога, закрепленнаяналоговым законодательством.
Ngj – размет налоговой базыпо g-му федеральному налогу j-го субъекта РФ.
Sg – ставка g-го налога, закрепленнаязаконодательством за региональным уровнем бюджетной системы.
n – число региональныхналогов, m– число федеральных налогов, закрепленных за региональным уровнем.
Величинуненалоговых доходов j-го субъекта РФ находим по формуле:
6) />
где: Rij – базовая величина дляисчисления неналогового платежа,
Fi – ставка неналоговогоплатежа,
s – число видовненалоговых платежей.
Предположим,что в качестве неизвестной определен показатель межбюджетных трансфертов – Cj. Его велечина из базовойформулы выводится следующим образом:
7) />
при этомитоговая сумма межбюджетного трансферта федеральному округу на очереднойфинансовый год рассчитывается следующим образом:
8) />

где: Cj – объем межбюджетноготрансферта на очередной финансовый год,
Jj – уровень инфляции,прогнозируемый в очередном финансовом году.
То есть мыпредлагается производить индексацию расчетных показателей, а не фондовфинансовой поддержки регионов.
Этап 6 предполагает разработкурекомендаций, предусматривающих всесторонний анализ полученных результатов пооценки эффективности бюджетного регулирования для федерального округа.
Подводя итогэтого параграфа можно сделать вывод, что представленный методический подходвполне вписывается в концепцию бюджетирования, ориентированного на результат, итем самым направлен на решение задач бюджетной политики государства насреднесрочную перспективу./> 
2. Межбюджетныеотношения на уровне федерация–регион/> 2.1 Финансовое обеспечение регионов. ВзаимоотношениеФБ с региональными бюджетами
Достижениеустойчивого экономического роста в России, стабильного социально –экономического развития регионов невозможно без создания оптимальной системыбюджетных отношений. В современных условиях важно обеспечить направленностьреформирования процесса исполнения региональных и местных бюджетов на созданиеэффективных средств управления региональными и муниципальными финансовымиресурсами.
В настоящеевремя не только ведущие экономисты, но и практически все действующие политики ируководители субъектов и муниципальных образований Российской Федерацииосознали, что дальнейшее поступательное развитие экономики и равномерноеулучшение благосостояния граждан во всех регионах может быть достигнуто толькопри условии совершенствования бюджетной и налоговой политики, в том числе истратегии реформирования межбюджетных отношений и законодательного обеспеченияфинансовых основ местного самоуправления.
С моментапринятия Правительством РФ Программы развития бюджетного федерализма в РоссийскойФедерации достигнуты значительные позитивные результаты. В частности сделанбольшой шаг в направлении уточнения расходных полномочий всех уровней бюджетнойсистемы. Удалось продвинуться в направлении разработки нормативов минимальнойбюджетной обеспеченности. Существенно усовершенствован механизм распределенияФедерального фонда поддержки субъектов РФ. Приняты Федеральные законы «Овнесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулированиямежбюджетных отношений», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон«Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органовгосударственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ».
Все этоговорит о том, что в настоящее время представляется совершенно необходимымсоздание в России модели финансового выравнивания уровня развития отдельныхрегионов, адекватной современным об эффективности и справедливости.
Обычно подмоделью финансового выравнивания уровня социально-экономического развитияпонимают схему перечисления дотаций на выравнивание уровня бюджетнойобеспеченности из федерального бюджета региональным бюджетам.
Табл. 2.2. Группировкасубъектов РФ по доходам консолидированных бюджетов в расчете на одного жителя в2003 г. (в руб.)
№
п/п показатели Колмчество субъектов РФ в данной группе Средний доход по группе Максимальное значение в группе Минимальное значение в группе 1 Свыше 20000 15 37800,6 161566,1 20107,3 2 От 15000 до 20000 7 16137,5 17548,5 15054,3 3 От 10000 до 15000 24 11750,5 14877,5 10001,7 4 От 5000 до 10000 43 8142,7 9795,6 6089,8 Итого*: 89 13356,5 161566,1 6089,8
В 2003 годууже 15 территорий имели доходы в расчете на одного жителя у Чукотского АО –161566,1 руб., минимальное – у Кабардино – Балкарской Республики – 6089,8 руб.Разницу между максимальным и минимальным показателями – 26,5 раз. 14 регионовРоссии имели расходы в расчете на одного жителя свыше 20000 руб. максимальноезначение расходов в расчете на одного жителя у Эвейского АО – 175272 руб. От5000 до 10000 руб. расходов в расчете на одного жителя в 2003 году имеет 41территория. минимальное значение у Кабардино-Балкарской Республики – 6360,4руб. Разница между максимальным и минимальным показателями по расходам врасчете на одного жителя в 2003 году – более 27 раз, или практически неизменилась за четыре года.
Исходя изанализа данных таблиц можно сделать вывод, что механизм финансовоговыравнивания уровня развития регионов России необходимо совершенствовать. Ипервое, о чем сразу необходимо сказать – это распределение между регионамиРоссии средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Табл. 2.3. Группировкасубъектов РФ по доходам консолидированных бюджетов в расчете на одного жителя в2003 г. (в руб.)
№
п/п показатели Колмчество субъектов РФ в данной группе Средний доход по группе Максимальное значение в группе Минимальное значение в группе 1 Свыше 20000 14 40916,7 175272,0 20779,6 2 От 15000 до 20000 9 16844,3 19247,7 15244,1 3 От 10000 до 15000 25 11754,4 14810,2 10050,3 4 От 5000 до 10000 41 8138,5 9870,9 6360,4 Итого*: 89 13707,9 175272,0 6360,4

Анализпоступлений дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности с 2000 г.показывает, что темп роста 2001 г. к 2000 г. составляет в среднем поРоссии 152%. Вместе с тем в Ненецком АО данный показатель составляет только 11%от уровня 2000 г., в Белгородской области – 12%, тогда как в Ленинградскойобласти увеличивается на 345%, а в Челябинской – на 1134%.
В 2002 г.в среднем по России темп роста поступлений дотаций на выравнивание уровнябюджетной обеспеченности 2002 г. к 2001 г. составляет 132%. ВИркутской области и Удмуртской Республики темпы роста соответственно – только 29%и 39% от уровня 2001 г. тогда как в Челябинской обл. – 355%, а вБелгородской обл. – 1810%. Белгородская область со 156,8 млн. руб. и уже в 2002 г.– 329,9 млн. руб.
В 2003 г.темп роста поступлений дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченностик уровню 2002 г. в целом по России составляет 119%. 38 территорий Россииимеют показатель темпа роста 112%, но вместе с тем Таймырский АО прирастает на285%, а Иркутская область при катастрофическом падении год назад – на 981%.
Анализпоступления дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в 2000–2003 гг.показывает, что минимальные и максимальные значения темпов роста трансферта уряда регионов имеют большой разброс. Проведенный анализ говорит о том, чтометодику распределения средств Федерального фонда финансовой поддержкинеобходимо совершенствовать. Но не так, как это было сделано при определенииобъема средств этого Фонда в 2004 г., когда был установлен предельныйуровень отклонения объема его средств в сравнении с 2003 г. – 15%.
Расчетныйобъем средств Федерального фонда финансовой поддержки для каждого региона в 2004 г.скорректирован на коэффициенты стабилизации. Как указано в методике распределениясредств Фонда «корректировка расчетного объема средств производится с цельюобеспечения стабилизации распределения фонда и повышения достоверностибюджетного планирования консолидированных бюджетов субъектов РФ».
К чемупривела такая «корректировка» показывают, например, данные по ряду территорий всравнении с Волгоградской областью.
Оценкадоходных возможностей и расходных потребностей Волгоградской области позволяетв 2004 г. рассчитывать на объем финансовой помощи из федерального бюджетав сумме 1865,5 млн. руб., а реально область получает 1255 млн. руб., теряя610,5 млн. руб. (табл. №…анализ расчета дотаций…).
В то же времяРеспублика Калмыкия, Астраханская обл. выигрывают в сложившейся ситуации. Каквидно из табл. (№…анализ расчета дотаций…), уже при распределении средств Фондана 2003 г. данные территории выиграли, получив компенсационную частьтрансферта, Республика Калмыкия – 381,2 млн. руб., Астраханская обл. – 408,9 млн.руб. В 2004 г. их опять «подтягивают» до уровня 2003 г., но ведьтакое «подтягивание» уже было произведено.
Проанализироваврезультаты распределения средств Фонда в 2002–2004 г., можно сказать, чтоВолгоградская область на протяжении последних лет «проигрывает» прираспределении дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. И если в2002 г. этот проигрыш можно было объяснить относительно «благополучными»по сравнению с другими территориями социально-экономическими, демографическимии прочими показателями Волгоградской области, то счет индекса налоговогопотенциала и индекса бюджетных расходов в 2003 г. «третьей» частитрансферта, в 2004 г. – установлением предельного уровня отклонения объемасредств Фонда на 2003 г. от объема средств Фонда на 2004 г. (15%),Волгоградская область потеряла значительные суммы дотаций на выравниваниеуровня бюджетной обеспеченности.
Естественнонапрашивается вывод, что введение в методику в 2003–2004 гг. поправокфактически обесценивает методику расчета индекса налогового потенциала, а такжеиндекса бюджетных расходов и, соответственно, нарушает общую идеологию методикираспределения средств из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Анализраспределения средств Фонда финансовой поддержки в 2004 г. в расчете на одногожителя (табл. Группировка…в 2004 г.) показывает, что 9-ти территориямРоссии размер трансферта определяется более 10000 руб. на человека,максимальный показатель у Чукотского АО – 42187,1 руб. на человека, минимальныйпоказатель у Свердловска – 7,7 руб. на чел. Не получают трансферта 18территорий.
Табл. 2.5. Группировкасубъектов РФ по объему средств из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ врасчете на одного жителя в 2004 г. (в руб.)
№
п/п Количество субъектов РФ в данной группе Средний объем по группе Максимальное значение в группе Минимальное значение в группе 1 Свыше 10000 9 14798,6 42187,1 10832,2 2 От 5000 до 10000 6 7070,5 9586,2 5271,8 3 От 2000 до 5000 22 3188 4971,9 2220,1 4 От 1000 до 2000 18 1279,9 1893,7 1038,4 5 От 500 до 1000 8 776,2 956,8 613,5 6 От 200 до 500 7 340,3 469,7 205 7 Менее 200 1 7,7 7,7 7,7 8
Не получают дотации
На выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 18 ИТОГО: 89 1227,1 42187,1 7,7

Финансовоевыравнивание уровня развития территорий зависит не только от перечислениятрансфертов из федерального бюджета, хотя этот фактор должен игратьсущественную роль, но и от налогообложения, реализации целевых федеральныхпрограмм, реализации федеральных законов и других способов вторичногораспределения финансовых ресурсов между регионами.
Что касаетсяналогообложения, то изменения в федеральном налоговом и бюджетномзаконодательстве, принимаемые на протяжении последних лет, привели кзначительному сокращению источников доходов бюджетов субъектов РФ.
Так, с 1 января2001 г. были отменены налог на содержание жилищного фонда и объектов всоциально-культурной сферы, являвшийся одним из источников формирования доходовместных бюджетов, налог на приобретение автотранспортных средств, а такжеснижена в 2 раза ставка налога на пользователей автомобильных дорог,зачисляемого в территориальные дорожные фонды. В 2001 г. регионы лишилисьдоли отчислений по налогу на добавленную стоимость (15%), и налог надобавленную стоимость стал в полном объеме зачисляться в федеральный бюджет.Также был снижен норматив зачисления в региональный бюджет
платы занормативные и сверх нормативны е выбросы и сбросы вредных веществ, размещениеотходов с 90 до 81%.
Выпадающиедоходы бюджета Волгоградской обл. в 2001 г. только по трем бюджетообразующимналогам составили около 3,7 млн. руб., в том числе:
– по налогуна добавленную стоимость – 1,6 млрд. руб.;
– по налогуна содержание жилищного фонда – 0,8 млрд. руб.;
– потерриториальному дорожному фонду – 1,3 млрд. руб.
в 2002 г.потери бюджета Волгоградской области стали еще больше. С принятием главы 25 ч. 2НКРФ «Налог на прибыль организаций» сократились ставки, исчисленные по которымсуммы налога на прибыль зачислялись в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, аименно:
– вбюджеты субъектов РФ – с 19% до 14,5%;
– вместные бюджеты – с 5% до 2%.
Несмотря нато, что практически в полном объеме отменены все налоговые льготы, потерибюджета Волгоградской обл. по налогу на прибыль организаций в 2002 г.составили более 1 млрд. руб.
Кроме того,федеральным законодательством с 2002 г. отменены отчисления навоспроизводство минерально-сырьевой базы и платежи за пользование недрами, атакже значительно сокращена доля субъектов РФ в поступлениях от налогов надобычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья. Предусмотренноераспределение налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья– в федеральный бюджет – 80%, региональный – 20% (при действовавших ранеенормативах в федеральный бюджет – 40%, региональный – 60%) – существенноснизило доходную базу областного и местных бюджетов.
Общая суммапотерь консолидированного бюджета области по вышеуказанным причинам в 2002 г.превысила 6 млрд. руб.
Дальнейшеепроведение налогово-бюджетной реформы, повлекло за собой очередное сокращениедоходной части бюджета области и в 2003 г.
С 1 января 2003 г.отменены налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцевтранспортных средств, налог на покупку иностранных денежных законов и акцизы наювелирные изделия. Акцизы на табачные изделия в полном объеме переданы вфедеральный бюджет. В системе налогообложения в виде единого налога навременный доход для определенных видов деятельности изменены нормативызачисления налога. Теперь в федеральный бюджет зачисляется 30% доходов (ранее –30% по юридическим лицам и 0% по индивидуальным предпринимателям), в бюджетсубъекта РФ и местные бюджеты – 60% доходов (ранее – 70% по юридическим лицам и100% по индивидуальным предпринимателям), в государственные внебюджетные фонды– 10% доходов (ранее – 0%).
Кроме того,начавшееся разграничение государственной собственности на землю также привело кснижению поступлений в бюджет Волгоградской области.
Такимобразом, в результате проведенной в 2002–2003 гг. реформы, потериконсолидированного бюджета области в 2003 г. оцениваются в сумме 7,2 млрд.руб.
В 2004 г.потери консолидированного бюджета Волгоградской области еще больше. Это связанос отменой с 1 января 2004 г. налога с продаж, большинства региональных иместных налогов и сборов, а также снижением норматива зачисления в бюджетысубъектов РФ налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырьяс 20 до 14,4%. Потери бюджета области по указанным налогам в 2004 г.составят около 1,2 млрд. руб. Предусмотренная же из федерального бюджетакомпенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Федерации не покрывает суммупотерь бюджета области в полном объеме.
Такимобразом, происходит перераспределение налоговых поступлений, влекущее за собойуменьшение доходов бюджетов регионов. При этом объеме обязательств региональныхбюджетов, в том числе за счет принимаемых на федеральном уровне решений,постоянно увеличивается, что естественным образом обуславливает несоответствиемежду уровнем необходимого финансового обеспечения законодательно закрепленныхрасходных обязательств и фактически возможным расходов за счет средстврегиональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база исчислениярегиональных местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходоврегионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данныхналогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.
Все этостановится наиболее острым в период, когда необходимо претворять в жизнь новоезаконодательство о местном самоуправлении.
Основныеположения закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»говорят о том, что:
1. унифицируетсясистема организации местного самоуправления, устанавливается обязательноеформирование местного самоуправления на двух территориальных уровнях, создаетсядвухуровневая система местных бюджетов (городской или районный и поселенческийв районах).
2. разграничиваютсяполномочия между уровнями публичной власти, определяется перечень вопросовместного значения.
3. определяютсяправа РФ в вопросах регулирования местного самоуправления.
4. изменяетсясистема федеральных, региональных и местных налогов.
5. законкретным уровнем бюджетной системы доходы закрепляются на долгосрочнойоснове.
6. вносятсясущественные изменения в бюджетное и налоговое законодательство.
Таким образом,органы государственной власти и органы местного самоуправления субъектов РФбудут поставлены в новые условия формирования межбюджетных отношений.
 
2.2 Анализрегулирования Федеральным Бюджетом доходов бюджета Кемеровской области в 2007–2010 гг.
Кемеровская область является одним извысокодотационных субъектов РФ. Например, при распределениисубсидий из Федерального фонда регионального развития по субъектам РоссийскойФедерации на 2007 год, Кемеровская область получила 94 328, 1 тысячирублей, а, к примеру, Томская область получила 30 846,1 тысяч рублей,Новосибирская область – 44 178 т.р., Владимирская область (совсем мало) –5 559 т.р., Волгоградская область – 55 091,1 т.р.
При распределении субвенций бюджетам субъектов РоссийскойФедерации на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости дляшахтерских городов и поселков на 2007 год, Кемеровская область получила отФедерального бюджета 512 180,4 т.р. В том числе: Администрация г. Березовскогополучила – 6 400,0 т.р., Администрация г. Анжеро-Судженска – 36 838,0т.р., Администрация г. Кемерово – 185 182,4 т.р., Администрация г. Ленинска-Кузнецкого– 49 000,0 т.р., Администрация г. Белово – 46 710,0 т.р., Администрация г. Киселевска– 30 400,0 т.р., Администрация г. Прокопьевск – 91 250,0 т.р., Администрацияг. Новокузнецка – 35 700,0 т.р., Администрация г. Осинники – 30 700,0т.р. Республика Коми получила 428 159,5 тысяч рублей, и лишь Ростовская областьполучила больше средств, чем Кемеровская область – 618 959,9 тысяч рублей. В2009 году эти субвенции будут составлять для Кемеровской области 3 560 346,6 т.р., а в 2010 г. – 3 429 490,0 т.р.
При распределениисубвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов наобеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территориисоответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан,оказание мер социальной поддержки, который относится к ведению РоссийскойФедерации, на 2007 год, Кемеровской области Федеральный бюджет выделил72 041,4 тысячи рублей, Томская область получила 16 883,1 т.р.,Новосибирская область – 57 222,6 т.р., а город Москва – 621 196,9 т.р.
При распределениисубсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия по организацииоздоровительной кампании детей
в 2007 годуФедеральный бюджет направил в Кемеровскую область 23 540,0 т.р.
При распределении субсидийбюджетам субъектов Российской Федерации на ежемесячное денежное вознаграждениеза классное руководство в государственных и муниципальных образовательныхучреждениях, перечень типов которых определен Правительством РоссийскойФедерации, на 2007 год в Кемеровскую область было направлено 267 957,2 т.р.
При распределении дотаций на выравнивание бюджетнойобеспеченности субъектов Российской Федерации на 2008 год в Кемеровскую область поступило 1 394 917,5 т.р.
Нормативы распределения доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемнойдолей спирта этилового свыше 9 до 25 процентов включительно (за исключениемвин) и алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 25процентов (за исключением вин), производимую на территории РоссийскойФедерации, в бюджеты субъектов Российской Федерации на 2008 год для Кемеровскойобласти составляли 2,3783%.
Нормативы распределения доходов от акцизов на алкогольную продукцию собъемной долей спирта этилового свыше 9 до 25 процентов включительно (заисключением вин) и алкогольную продукцию с объемной долей спирта этиловогосвыше 25 процентов (за исключением вин), производимую на территории РоссийскойФедерации, в бюджеты субъектов Российской Федерации на 2009–2010 годы будутсоставлять для Кемеровской области 2,3783%.
Нормативы распределения доходов от акцизов на автомобильный ипрямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных(инжекторных) двигателей в бюджеты субъектов Российской Федерации на 2008 годдля Кемеровской области составляли 1,5229%. А нормативы распределения доходов от акцизов на автомобильный ипрямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных(инжекторных) двигателей в бюджеты субъектов Российской Федерации на 2009–2010годы в Кемеровской области будут составлять 23 540,0%.
В распределении субвенцийбюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий пообеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных Федеральнымзаконом «О ветеранах» (вредакции Федерального закона от 2 января 2000 года №40-ФЗ) и Федеральнымзаконом от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РоссийскойФедерации», на 2007 год Кемеровская область получила от Федерального бюджета 72194,0 т.р.
Прираспределении бюджетных ассигнований на 2008 год по субъектам РоссийскойФедерации на осуществление социальных выплат для приобретения жилья гражданами,выезжающими из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а такжегражданами, выехавшими из указанных районов и местностей не ранее 1 января1992 года, в соответствии с федеральной целевой программой «Жилище» на2002–2010 годы Кемеровская область получила 5 441,2 т.р.
В распределении субвенций бюджетам субъектов РоссийскойФедерации на осуществление полномочий по обеспечению жильем инвалидов войны иинвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевыхдействий, военнослужащих, проходивших военную службу в период с 22 июня 1941года по 3 сентября 1945 года, граждан, награжденных знаком «Жителю блокадногоЛенинграда», лиц, работавших на военных объектах в период Великой Отечественнойвойны, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников ВеликойОтечественной войны, ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющихдетей-инвалидов, на 2008 год Кемеровскаяобласть получила 81 666,0 т.р.
Одной изцелей межбюджетных отношений в новых условиях является не обеспечениеминимальных бюджетов, а выравнивание финансовых возможностей местных органоввласти осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.Управление финансовыми потоками бюджетных средств в рамках межбюджетныхотношений должно быть направлено, прежде всего, на достижение указанной цели. Ив этих условиях особо актуальным является механизм и методика финансовоговыравнивания уровня развития регионов России./> 2.3 Реформирование региональных бюджетов ипоследствия
Министерствофинансов России планирует оптимизировать объем субсидий субъектам РФ, сократитьколичество «ручейков», которые текут в региональные бюджеты с тем, чтобысделать едиными принципы распределения финансовых средств, а также упорядочитьколичество видов предоставления финансовой помощи. Можно создать «объединенные»субсидии, которые направлялись бы субъектам РФ, например, на поддержкусоциальной или инженерной инфраструктуры, сельского хозяйства и т.д. При этомрегионы самостоятельно могли бы определять направления расходования этихсредств. Распределяться такие «объединенные» субсидии должны с учетомпоказателя бюджетной обеспеченности региона.
С вязи с этимвозникает вопрос: как эти планы Минфина России согласуются с тем, что вфедеральном бюджете на «2008–2010 гг. заложены конкретные объемыфинансовой помощи регионам? Не повлечет ли за собой такое объединение«социальных» субсидий сворачивание мероприятий в этой сфере на региональномуровне?
Естественно,если региону будет предоставляться «объединенная» социальная субсидия, то снего потом и будет спрашиваться результат его социальной политики, например, урегиона не должно быть задолженности по социальным выплатам и по зарплате.Субъект РФ должен выполнять рекомендации федерального центра по переходу нанормативно-душевое финансирование и т.д. Все эти позиции необходимо закладыватьв соглашение между федеральными ведомствами и субъектами РФ. Помимо констатацииусловий взаимодействия, такие соглашения должны побуждать регионы реформироватьотрасли своей экономики.
Предложенныеизменения возможно реализовать и в рамках трехлетнего бюджета, поскольку не всесубсидии распределены между субъектами РФ на первый и второй годы плановогопериода.
Несмотря назначительный рост доходов региональных бюджетов в 2007 г., объемпрофицита, по сравнению с 2006 г., снизился более чем на 70%, при этомнаибольшее падение зафиксировано у субъектов РФ, в доходах которых помощь ихфедерального бюджета составляет менее 5%, т.е. у самых сильных. Общееколичество профицитных бюджетов сократилось на 4, а дефицитных выросло на 3.Вообще судить о дефицитности или профицитности бюджетов не совсем правильно.Профицит мог образоваться потому, что регион получил финансовую помощь илидополнительные доходы в четвертом квартале и не успел потратить деньги. Дефицитможет возникнуть в результате произведенного регионом заимствования нареализацию инвестиционного проекта. Это касается в первую очередь сильныхрегионов, активно действующих на рынке заимствований или выпускающихсобственные облигационные займы, финансирующих за счет привлеченных средствсвои инфраструктурные проекты.
Более точнымпоказателем достаточности финансовых ресурсов является перевыполнение плана подоходам бюджета и сокращение кредиторской задолженности, накопленной в прежниегоды. Последний показатель говорит о том, что регион, помимо осуществлениятекущих расходов, погашает свои долги. На начало 2008 года объем кредиторскойзадолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ составляет 41,6 млрд.руб., или сократился за год на 14%. В 11 регионах она вовсе отсутствует, а в 52составляет крайне незначительную величину.
То, чтосократилось количество профицитных региональных бюджетов, не свидетельствует оснижении уровня сбалансированности бюджетов регионов. Было бы странно, если бы,получая дополнительные доходы, власти субъектов РФ не принимали бы решений орасходовании этих средств.
Сейчас всредствах массовой информации идет дискуссия о том, каким образом ликвидироватьтакое явление, как дотационные регионы. Некоторые экономисты высказываются впользу сохранения за региональными бюджетами части федеральных налогов, за счетчего эти регионы могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу.
Согласно действующемузаконодательству из федерального бюджета предоставляются дотации тем регионам,у которых уровень бюджетной обеспеченности, т.е. уровень бюджетных доходов надушу населения, ниже среднего по России. Учитывая значительную дифференциациюэкономических потенциалов субъектов РФ, возникшую в результате различи всложившейся структуре экономики, численности проживающего населения и другихсамых разных объективных и субъективных причин, добиться одинакового уровнядоходов на душу населения невозможно. Поэтому тема выравнивания бюджетнойобеспеченности за счет предоставления дотаций из федерального бюджета будетдолго сохранять свою актуальность. Из этого вовсе не следует, что не нужносоздавать условий для того, чтобы субъекты РФ зарабатывали собственныесредства. Задачу ежегодного снижения уровня зависимости региональных бюджетовот помощи федерального центра тоже никто не снимает. Ее нужно ставить и решать– путем развития экономического потенциала регионов. Передача дополнительныхдоходных источников в бюджеты субъектов РФ приведет лишь к росту доходовкрепких регионов с уже сложившимся экономическим, налоговым потенциалом.
/>3. Межбюджетные отношения: перспективыразвития 3.1 Перспективы межбюджетных отношений
 
В настоящеевремя все большую актуальность приобретают такие средства финансовой помощи,которые не только восполняют недостатки собственных ресурсов регионов, но испособствуют созданию базы для их экономического и социального роста, стимулируютмодернизацию отраслей, предоставляющих основные услуги населению. В условияхвозрастающей межрегиональной дифференциации экономического потенциала и, какследствие, бюджетной обеспеченности территорий, сохраняется необходимостьпредоставления дотаций на выравнивание, обеспечивающих поддержку наименееобеспеченных регионов.
Межбюджетныеотношения в России на данный момент формируются на основе идей, которые былизаложены еще в 1999 г., когда была принята первая концепция посовершенствованию межбюджетных отношений. Доходы бюджетов субъектов РФприрастают каждый год примерно на 25% в номинальном выражении, на 11 – 16% вреальном выражении[20].
Спор о том,что важнее – дотации или субсидии, наверное, должен закончиться компромиссом.Через субсидии Федерация стимулирует региональные власти к осуществлениюполитики, которую она считает приоритетной. На 2009 год в федеральном бюджетепредусмотрено 1,2 трлн. руб. в виде межбюджетных трансфертов[21].Закрепленные налоговые источники и финансовая помощь дают субъектам РФвозможность стабильно исполнять свои обязательства.
Дальнейшеесовершенствование финансовых отношений с субъектами планируется в следующихнаправлениях:
– разграничениерасходных обязательств.
– любаясубсидия предоставляется в течение определенного срока, например, 5 лет.
– формированиефондов финансовых резервов.
– расширениепрактики мониторинга соблюдения бюджетного законодательства для того, чтобыусилить нацеленность на качество финансового менеджмента.
В Бюджетномкодексе есть глава «Временная финансовая администрация». Она не работает попричине порога просроченной кредиторской задолженности в 30%. Только послеэтого может вводиться такая администрация. В сегодняшних условиях этот порогзавышен. Предлагается понизить его до 10%, но главное – это ограничениесамостоятельности в принятии бюджетных решений теми субъектами, которые покажутнизкий уровень финансового управления.
В последниегоды уровень финансовой поддержки субъектов, которые показывают экономическийрост, не снижался. Это может привести к тому, что высокодотационные субъекты РФостанутся в недалеком будущем вообще без финансовой поддержки. У федеральногобюджета нет идля сохранения финансовой поддержки быстроразвивающхся регионов, иодновременно для поддержки высокодотационных. Поэтому было принято решениепрекратить в 2011 году практику сохранения объема дотаций на выравнивание вобъеме предыдущего года. Это решение остается открытым для дальнейшегообсуждения. Но в любом случае субъекты РФ, обеспечивающие экономический рост,будут иметь преференции. В качестве премии региону оставляется весь приростналоговых поступлений в субъекте РФ.
В 2009 г.придется решать проблемы повышения тарифов на теплоэнергоносители и повышениязаработной платы. В Федеральном бюджете предусмотрена возможность увеличитьфонд оплаты труда работникам бюджетной сферы на 30%, но далеко не все субъектысмогут найти у себя такие ресурсы на эти цели.
Что жекасается распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности, то пометодике объем дотаций, утвержденный Федеральным законом, распределяется в дваэтапа. На первом этапе получают дотацию 38 субъектов, а это 40%. Финансоваяпомощь составляет 56 млрд. руб. Это – 75% от всего распределения средств. Притаком подходе сохраняются существенные различия (в 1,7 раза) по уровнюбюджетной обеспеченности среди субъектов, получающих дотацию.
Было быправильным допустить участие муниципалитетов в налоговых правоотношениях. Нафоне серьезной перестройки функций и полномочий, которые возложены намуниципальный уровень, возникают проблемы скрытности дефицитов муниципальногоуровня и если это явление будет присутствовать в последующем, то это означаетне выполнение обязательств, неоказание бюджетных услуг населению.
Следует ещеисследовать законодательную природу отсутствия дифференцированных нормативов науровне «субъект Федерации – муниципалитет». Это позволило бы снять оченьбольшое напряжение и ликвидировать негибкость механизмов межбюджетногорегулирования./> 3.2 Перспективы развития муниципальных финансов
В современных условиях развитие муниципальных финансовпредопределяется новым форматом организации и функционирования местногосамоуправления, особенностями формирования доходов и расходов местных бюджетов,новыми бюджетными процедурами, которые направлены на реализацию модели «управлениярезультатами» на всех уровнях бюджетной системы и призваны повыситьответственность местных органов власти в бюджетной сфере.
По логике проводимой реформы каждому типу муниципальныхобразований на законодательной основе вменен перечень вопросов местногозначения, которые определяют направления деятельности муниципальных властей.Кроме собственных вопросов ведения муниципальные образования должны исполнятьотдельные государственные полномочия, а также в инициативном (добровольном)порядке принимать к исполнению иные вопросы, не отнесенные к компетенцииорганов государственной власти и других органов местного самоуправления. Впоследнем случае обязательным условием является наличие собственныхматериальных и финансовых ресурсов, позволяющих выполнять принятые на себяобязательства.
Однако незавершенность процесса разграничения расходныхобязательств по уровням бюджетной системы ставит перед муниципалитетами новыепроблемы. Развитие федерального законодательства, по сути, привело к размываниючеткости разграничения расходных обязательств по типам муниципальныхобразований. Например, на уровень муниципальных районов добавились такиевопросы местного значения, как организация и осуществление мероприятиймежпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, создание условийдля обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами поорганизации досуга и услугами организаций культуры. В большинстве этих вопросовместного значения четко разграничить полномочия между районом и поселениемневозможно. Более того, на федеральном уровне установлено и право органовместного самоуправления на реализацию полномочий, которые напрямую не могутбыть отнесены к вопросам местного значения (совершение нотариальных действий,предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса ит.п.).
Продолжающийся процесс разграничения полномочий практическипревращает провозглашенный закрытый перечень этих вопросов в открытый. Этопроявляется в том, что местные власти всех типов муниципальных образованиймогут и должны принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные кгосударственным полномочиям, прежде всего в социальной сфере. Иными словами,разные уровни публичной власти теперь могут решать неопределенный круг одних итех же вопросов. На наш взгляд, это означает девальвацию концепции четкогоразграничения зон ответственности и финансирования, что повышает риски возвратак практике «нефинансируемых» федеральных мандатов. Единственным фактом, которыйне позволяет полностью провести параллели с прежней моделью делегированияответственности без полномочий, является наличие в федеральном законодательствеинститута расходных и бюджетных обязательств. Однако и здесь существуютпроблемы: в условиях отсутствия выверенного сводного реестра расходныхобязательств, которым четко детерминируются основания для бюджетныхобязательств соответствующего уровня власти, органы местного самоуправления немогут использовать собственные доходы местных бюджетов для решения отдельныхгосударственных полномочий, в осуществлении которых они могут приниматьучастие. Иными словами, самим законодательством закладываются внутренниепротиворечия, которые могут иметь в том числе и серьезные социальныепоследствия. В целом, эти институциональные изменения привели к увеличениюполномочий органов местного самоуправления, но не как результат расширенияавтономии муниципалитетов, а как новое качество ранее существующей формы «квазигосударственного»управления.
Детального исследования требуют модели регионального регулированиявновь созданных муниципальных образований. В настоящее время проявилсядостаточно широкий набор возможных вариантов регламентации вопросов местногозначения вновь созданных муниципальных образований (поселений). Анализразличных моделей регионального регулирования вновь созданных муниципальныхобразований, проведенный Институтом экономики города и Институтом экономикипереходного периода, показывает неоднозначные результаты. Во-первых, нет ниодного вопроса местного значения, который субъекты Федерации однозначнопередали бы для решения на уровень поселений: в каждом регионе существует свойперечень передаваемых полномочий, который не повторяется нигде. Во-вторых,среди причин и факторов, определяющих выбор варианта регламентации вопросовместного значения вновь созданных поселений, не всегда доминирует объективныйпосыл – финансовая и организационная неготовность муниципальных образованийвыполнять весь комплекс полномочий. По экспертным оценкам, субъекты Федерацииподчас подходят к проблемам наделения вновь созданных поселений необходимымиполномочиями очень практично, исходя из уже сформированных к началу реформыреалий в разграничении доходных источников и имущественного комплекса.Поддерживать сложившиеся «традиции» в переходный период позволяет практикачастичного наделения поселений минимальным объемом вопросов местного значения.При этом любой подход, который избирает субъект Федерации в определении правилнаделения вновь образованных поселений полномочиями по решению вопросовместного значения, потенциально несет в себе конфликтную ситуацию, арегиональное законодательство и муниципальное нормотворчество определяютдополнительные методы регламентации вновь образованных муниципалитетов.Последнее проявляется, прежде всего, в практике делегирования полномочий суровня поселений на уровень муниципального района. Складывающаяся тенденцияодностороннего перераспределения полномочий в пользу муниципальных районовдостаточно ярко проявляется во многих регионах, что равнозначно существованиюодноуровневой модели местного самоуправления.
Следует сказать и о возможности формирования местных бюджетов. ПоБюджетному кодексу РФ органы местного самоуправления самостоятельноосуществляют подготовку проекта местного бюджета, его утверждение, исполнение,утверждение отчета об исполнении бюджета и контроль за бюджетным процессом.Иными словами, формально все муниципальные образования должны иметь собственныебюджеты и вести эффективную работу по обеспечению бюджетного процесса. Напрактике ситуация обстоит много сложнее. Официальные цифры свидетельствуют, что36% вновь образованных поселений продолжают оставаться на сметномфинансировании, что позволяется действующим законодательством по переходномупериоду и, следовательно, можно предположить, что к 2009 г. всемуниципалитеты будут иметь самостоятельные местные бюджеты. Но законодательствоопределяет и возможность передачи полномочий по бюджетному процессу с уровняпоселений на уровень муниципальных районов, оставляя за муниципальнымиобразованиями поселенческого типа права на утверждение бюджета и отчета обисполнении бюджета. Такая институциональная норма уже привела к тому, что дажете муниципалитеты, которые юридически имеют местный бюджет, фактическипродолжают финансироваться на принципах сметного финансирования, при чем в эточисло вошли не только вновь образованные сельские поселения, но и городскиепоселения с развитой экономической базой.
Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов являетсявысокая значимость финансовой помощи в финансировании основной массымуниципальных образований. Безвозмездные и безвозвратные перечисления отбюджетов других уровней по итогам 2006 г. составили в среднем 58% доходовместных бюджетов. В некоторых регионах местные бюджеты формировалисьпрактически только на основе финансовой помощи. Так, в Республике Дагестан доляфинансовой помощи в местных бюджетах достигла значения 90,1%, в Республике Саха(Якутия) – 75,6%, Республике Тыва – 87%, в Амурской области – почти 74%.
Проблемы доходов, полученных с самой территории муниципальногообразования, сводятся к тому, что налоговая база большинства налогов,закрепленных за муниципалитетами, нестабильна и имеет трудности в мобилизации.Незавершенность государственного нормативно-правового регулирования вопросов,связанных с формированием налогооблагаемой базы местных налогов, приводит ксерьезным проблемам в доходной части местных бюджетов. Так, наличие значительногочисла федеральных льгот по земельному налогу, проблемы разграничения правсобственности на землю между государством и местным самоуправлением приводят кснижению арендной платы за землю, к выпадению из местных бюджетов до 60%поступлений от земельного налога. Исчисление земельного налога с использованиемгосударственной кадастровой оценки земли в соответствии с федеральной методикойпо рыночной стоимости привело к тому, что в 2006 г. доходы от этого налогаснизились в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельныммуниципальным образованиям – в 5 – 10 раз.
Поступления от налога на имущество физических лиц на протяженииряда лет не являются серьезным источником доходов местного бюджета, чтоопределяется рядом причин. С одной стороны, правовые механизмы формированияимущественных прав физических лиц требуют совершенствования и дальнейшегоразвития, а с другой – муниципалитеты имеют различный потенциал поступлений отданного налога, потому что собственность физических лиц, как и их доходы, дифференцированапо группам домохозяйств и неравномерны по территориям.
Закрепленные федеральным законодательством за муниципалитетамидоходы от федеральных налогов и сборов, а также отчисления от федеральных ирегиональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъектаФедерации для зачисления их в местный бюджет (по региональномузаконодательству), по данным Минфина России, составляют около 88% в структуреналоговых доходов местных бюджетов. В целом закрепленные за муниципалитетамидоходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся наих территории, что исключает прямую заинтересованность местных органовуправления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличениясобственной налоговой базы. Положительные примеры были продемонстрированы в техрегионах, где в целях пополнения доходной части местных бюджетов на местныйуровень региональным законодательством была передана часть налога на прибыль,зачисляемого в региональный бюджет. Но необходимость закрепления передаваемыхналоговых доходов по единым нормативам, делая систему регулирующих налоговболее прозрачной, исключает возможность маневра и гибкости при использованииданного инструмента межбюджетного регулирования. Использование единыхнормативов приводит к еще большей дифференциации в бюджетной обеспеченностимуниципалитетов, так как данная модель не позволяет учитывать особенностикаждого муниципального образования (численность и структуру населения, степеньразвития промышленности, торговли, социальной инфраструктуры и т.п.). Данныенормативы по-прежнему можно закреплять на ежегодной основе. При этомпроявляются все ранее известные негативы регулирующих налогов: невозможностьбюджетного планирования этих доходов на среднесрочную перспективу, высокаязависимость от политических решений региональных властей, использование доходових этих источников только на текущее потребление в силу неясности перспектив изпоступлений в будущих периодах.
Межбюджетные трансферты, поступающие из региональных бюджетов вместные, подчиняются в своем распределении общим принципам, на которых строитсяв современных условиях вся система трансфертного механизма в межбюджетномрегулировании. Однако конкретные модели создания и распределения средств изразличных фондов финансовой помощи муниципальным бюджетам на региональномуровне только формируются. В ряде случаев в основу разработанных методикоказания финансовой помощи посредством дотаций закладывается расчетный дефициттерритории без оценки бюджетной обеспеченности, или оценка бюджетнойобеспеченности муниципальных образований осуществляется на основе фактическихдоходов и расходов местных бюджетов, что не позволяет объективно оценитьфинансовые потребности муниципалитетов в дополнительных средствах. Действующиеметодики достаточно сложные, непрозрачные.
Таким образом, развитие муниципальных финансов в условияхреформирования местного самоуправления можно охарактеризовать как достаточнопротиворечивое. С одной стороны, подавляющее большинство регионов активны вполномасштабном внедрении муниципальной реформы. Формально данный процесс идетдостаточно успешно: к началу 2007 г. 57 субъектов Федерации реализуютмуниципальную реформу в полном объеме. С другой стороны, ее первые итоги ставятпод сомнение саму возможность самостоятельного выполнения всего комплекса прави обязанностей по осуществлению бюджетного процесса со стороны органов местногосамоуправления во всех муниципальных образованиях.
Перспективы развития муниципальных финансов в России определяютсяне только муниципальной реформой, но процессами реформирования бюджетнойсистемы страны в целом. В частности, введены институциональные нормы порегламентации межбюджетных отношений для муниципалитетов, в которых долямежбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) превышает установленныеБюджетным кодексом РФ (табл.).
Табл. 3.5. Дополнительная регламентация межбюджетных отношений длямуниципальных образований
Доля финансовой помощи в
доходах местных бюджетов
Дополнительные и жесткие бюджетные ограничения по БК РФ
в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г.
№63-ФЗ (ст. ст. 136, 92.1, 107) менее 10%
Общие требования, установленные БК РФ в части соблюдения
ограничений на предельный размер долга и дефицит бюджета от 10 до 30% Дополнительные ограничения
Запрещается
1. Превышать установленные субъектом РФ
нормативы формирования расходов на оплату
труда депутатов, выборных должностных лиц
(работающих на постоянной основе),
муниципальных служащих и (или) содержание
органов местного самоуправления от 30 до 70%
Запрещается
2. Устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных федеральным и региональным законодательством к полномочиям органов местного самоуправления свыше 70% Жесткие ограничения
3. Подписание соглашений с фин. органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов.
4. Заключение фин. органа субъекта РФ о проекте решения о местном бюджете.
5. Проведение не реже 1 раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ.
6. Размер дефицита бюджета субъекта РФ не должен превышать 5% общего годового объема доходов данного бюджета (без учета объема безвозмездных поступлений и / или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений).
7. Предельный объем муниципального долга не должен превышать 50% общего годового объема данного бюджета (без учета объема безвозмездных поступлений и / или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений).
8. Иные меры, установленные федеральными законами
Ограничительные меры для территорий, получающих высокие объемыфинансовой помощи, не должны доминировать в решении вопросов укрепленияфинансовой самостоятельности местных властей. Высокая доля финансовой помощи неозначает априори неэффективного управления муниципальными финансами и можетнаблюдаться в муниципалитетах, проводящих разумную бюджетную политику. Размерфинансовой помощи определяется различными факторами, в числе которых могут бытьособенности методики распределения межбюджетных трансфертов, общий объемсредств, выделяемых властями на цели межбюджетного выравнивания, прочиефакторы, не зависящие от решений местных властей. Кроме того, возможностьустановления ограничений для территорий по причинам, не связанным с нарушениямибюджетного законодательства или неэффективным расходованием бюджетных средств,может привести к искажению соответствующих статистических данных и снижениюпрозрачности бюджетного процесса. В связи с этим очевидно, что системабюджетных ограничений должна строиться на критериях эффективного илинеэффективного управления муниципальными финансами.
Развитие финансовых взаимоотношений между органами власти всехуровней, реализация нового бюджетного законодательства (в том числе и повопросам реформирования бюджетного процесса) требуют осуществления комплексамероприятий, которые, согласуясь с Концепцией повышения эффективностимежбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальнымифинансами в Российской Федерации на 2006–2008 гг. для муниципалитетовпредусматривают:
– повышение результативности бюджетных расходов,достоверности и объективности среднесрочного бюджетного планирования. Данноенаправление предусматривает внедрение принципов бюджетирования,ориентированного на результат, целевых индикаторов для планирования и оценкиработы главных распорядителей (распорядителей) средств местных бюджетов,создание систем управления качеством муниципальных услуг, текущего мониторингаих предоставления и контроля за результатами;
– совершенствование механизмов распределения инвестиционнойфинансовой помощи местным бюджетам путем формализации принципов и условий еепредоставления;
– усиление ответственности органов местного самоуправления заисполнение делегируемых полномочий, в том числе и через развитие системымониторинга и контроля за реализацией переданных полномочий;
– установление различных условий осуществления бюджетногопроцесса для муниципалитетов в зависимости от их дотационности в целяхстимулирования органов власти к увеличению поступлений доходов в местныебюджеты. Инструментами данного направления призваны стать дополнительныетребования по контролю за эффективностью использования бюджетных средств;
– проведение работы по профилактике неплатежеспособностимуниципальных образований посредством введения регулярного мониторинга оценкиплатежеспособности и качества управления муниципальными финансами, разработкирегламента действий временной финансовой администрации;
– повышение прозрачности муниципальных финансов, включаяобязательные публичные ежегодные отчеты муниципальных органов власти о планах,условиях и результатах своей деятельности, а также развитие институтанезависимой экспертизы деятельности органов местного самоуправления и др.
Развитие муниципальных финансов является составной частью реформыобщественных финансов и должно проходить в рамках общих усилий государства пореформированию бюджетной сферы. При этом основной целью реформированиямуниципальных финансов должно стать стимулирование экономического роста вмуниципальных образованиях, усиление роли органов местного самоуправления вобщественных процессах.

/>Заключение
В заключениеданной работы можно сделать ряд выводов:
1. Необходимосовершенствование бюджетного законодательства Российской Федерации.
2. Нужноформировать стимулы к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РоссийскойФедерации и муниципальных образований.
3. Нужносовершенствовать механизм предоставления межбюджетных трансфертов бюджетамсубъектов РФ и муниципальным образованиям.
4. Необходимовнедрить программное планирование бюджетного процесса.
5. Такжея считаю, что нужно дать больше финансовой самостоятельности местномусамоуправлению.
6. Так,как система межбюджетных отношений не совершенна и есть определенные сложности,то нужно финансовым органам активно совершенствовать эту сферу. Ведь без учетамежбюджетных отношений практически ни одно решение, связанное с экономическимразвитием не принимается.
Но все таки,та бюджетная система, которая была выстроена в последнее время дала неплохиеплоды. Так, доходы субъектов Российской Федерации растут темпами, значительноопережающими инфляцию, и текущий год в этом плане не исключение. Только за 4месяца текущего года доходы субъектов РФ выросли примерно на 50%! А этоуже очень даже неплохой результат! Это говорит о том, что движение идет вправильном направлении!


/>Список использованной литературы
1) ФедеральныйЗакон «О Федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» //Российская газета. – 2007; 3, 7, 8, 10, 11, 14–16, 21 августа.
2) Барашева Т.И. Управлениебюджетными доходами на субрегиональном уровне [текст] / Т.И. Барашева //Финансы. – 2007. – №4. – С. 18 – 20.
3) Завьялов Д.Ю. Потенциалбюджетного регулирования как инструмента бюджетной политики [текст] / Д.Ю. Завьялов //Финансы. – 2008. – №3. – С. 11 – 14.
4) Ларина С.Е. Перспективыразвития муниципальных финансов [текст] / Финансы. – 2007. – №11. – С. 21– 23.
5) Министерствофинансов и министерство регионального развития. Межбюджетные отношения:перспективы развития. // Финансы. – 2008. – №11. – С. 15 – 19.
6) Посланиепрезидента РФ [текст] / Финансы. – 2007. – №7. – С. 5 – 7.
7) Сазонов С.П. Финансовоеобеспечение регионов. Взаимоотношение федерального и региональных бюджетов[текст] / С.П. Сазонов // Финансы. – 2004. – №10. – С. 7 – 11.
8) Тажетдинов С.Р. Обувеличении доходов региональных бюджетов [текст] / С.Р. Тажетдинов //Финансы. – 2007. – №3. – С. 19 – 21.
9) Швецов Ю.Г. О новом подходе кбюджетному регулированию [текст] / Ю.Г. Швецов, О.В. Бутакова //Финансы. – 2008. – №2. – С. 16 – 19.
10) БюджетныйКодекс РФ. Особенности применения при формировании бюджетов на 2006–2008 годы[текст] / Сибирское университетское издательство: Новосибирск, – 2007. – С. 60– 61.
11) Бюджетнаясистема Российской федерации [текст] / под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского,‒ М.: Юрайт – Издат, 2003. – С. 563 – 575.
12) Бюджетнаясистема России [текст] / под ред. Г.Б. Поляка, ‒ М.: Юнити, 2007. – С. 22 – 35.
13) Бюджетноеправо и российский федерализм [текст] / под ред. Н.И. Химичевой, – 2-еизд., перераб. и доп, – М.: Издательство НОРМА, 2002. – 255 с.
14) Государственныйсектор экономики: экономическая теория и политика [текст] / под ред. Л.И. Якобсона,– М., 2000. – 328 с.
15) Современный словарьиностранных слов / М.: Рус. яз., 1992. – 247 с.
16) Толковый словарьсовременных бюджетных терминов / М., 1999. – 187 с.
17) Федеральноеказначейство и бюджетная реформа [текст] / под ред. А.И. Романенковой, –Псков, 2000. – 88 с.