Расходные полномочия муниципалитетов и доходы муниципальных бюджетов

Расходные полномочия муниципалитетови доходы муниципальных бюджетов
Автор: Чернявский А.В.

Оглавление
Введение
1.Функции и сферы ответственности муниципалитетов
1.1 Терминология
1.1.1 Критерии для определенияфункций (расходных полномочий) муниципалитетов
1.1.1.1 Экономические критерии определения функций муниципалитетов
1.1.1.2 Неэкономические критерии определения функциймуниципалитетов
1.1.2 Законодательное определениерасходных полномочий муниципалитетов
1.2 Природа функций муниципалитетови границы ответственности
1.2.1 Ответственность за выполнениефункций по оказанию услуг
1.2.2 Делегирование ответственности
1.2.3 Природа и границы функциймуниципалитетов по регулированию
2.Финансовые ресурсы муниципалитетов
2.1 Собственные доходы муниципалитетов
2.1.1 Местные налоги и платежи
2.1.1.1 Права муниципалитетов повведению местных налогов и природа этих налогов
2.1.1.2 Экономические и техническиефакторы определения системы местных налогов
2.1.2 Долги муниципалитетов
2.1.2.1 Права муниципалитетов по заимствованию
2.1.2.2 Финансовые и техническиепроблемы заимствований муниципалитетов
2.1.3 Другие собственные источникифинансовых ресурсов муниципалитетов
2.2 Трансферты
2.2.1 Доходы муниципалитетов отфедеральных и региональных налогов
2.2.2 Структура доходов и расходовмуниципалитетов и их возможности по выходу на финансовые рынки
3.Общие проблемы межбюджетных финансовых отношений
3.1 Общеэкономические и бюджетныереформы
3.2 Вопросы, связанные совступлением в ЕС
3.3 Ежегодный бюджетный цикл
3.3.1 Вертикальная бюджетнаясбалансированность
3.3.2 Муниципальный бюджетный циклСписок литературы
Введение
В данной работе нетподробного статического и динамического анализа доходов и расходовмуниципальных бюджетов в России. Он анализу полномочий и функциймуниципалитетов и формированию соответствующей системы доходов. Функциимуниципалитетов в работе не идентичны их бюджетным расходным полномочиям.Многие функции местных властей, которые одновременно являются услугами длянаселения и предприятий оказываются связанными с муниципалитетами коммерческимипредприятиями на платной основе. Эти платежи не обязательно попадают в местныебюджеты. Таковыми, например, являются платежи за коммунальные услуги. Тем неменее, общую ответственность за предоставление услуг данного вида берет на себямуниципалитет. Таким образом, в работе применяется идеология «расширенногофинансового баланса» и «расширенного бюджета» муниципалитетов. Приподготовке работе использован опыт проведения реформ муниципальных финансов встранах Восточной Европы. Проанализирован российский опыт и российское бюджетноезаконодательство.
1. Функции и сферыответственности муниципалитетов
Исследованиецелесообразно начать с определения функций муниципалитетов по предоставлениютрадиционных видов услуг и их ответственности за общее улучшение условий жизни.Эти определения должны основываться на концепции децентрализации бюджетных иуправленческих функций и их эффективного разграничения между различными уровнямивласти. В частности, в России необходимо определить оптимальное соотношение междубюджетными полномочиями между федеральным, региональным и местными уровнями.
Строгих правил,позволяющих определить в каждом конкретном случае правильный ответ на вопрос отом, какие расходные полномочия и ответственность за решение социальных проблемследует закрепить за определенным уровнем власти, не существует. Тем не менее,можно выделить общие принципы эффективного разграничения расходных полномочий.Под эффективностью предоставления бюджетных услуг можно понимать как предоставлениеуслуг определенного качества и количества при наименьших издержках, так ипредоставление услуг наилучшего качества при фиксированных издержках.
Основным принципом разграничениябюджетных полномочий между уровнями власти принято считать принцип субсидиарностиили принцип эффективного дополнения. В соответствии с этим принципом бюджетнаясистема строится снизу вверх и за местным уровнем власти закрепляется максимумфункций, с которым он в состоянии справиться самостоятельно. Посколькумуниципальный уровень власти находится ближе к потребителю, можно предположить,что в этом случае услуги населению будут оказываться более эффективно. При этомпонятно, что такие виды услуг как национальная оборона и государственноеуправление просто не могут быть оказаны муниципалитетами. Межгородскиетранспорт и связь также относятся к услугам не местного, а регионального игосударственного уровней.
Выделение бюджетныхполномочий на основе только принципа субсидиарности в принципе может негативносказываться на эффективности предоставления услуг. В ряде случаев более высокийуровень власти может оказывать услуги эффективнее за счет экономии масштаба.
Другим важным принципом,который необходимо здесь упомянуть является принцип социальной справедливости.Его можно понимать как в самом широком, так и в достаточно узком смысле.Последовательное применение этого принципа может привести к уравнительнойсистеме в экономике с крайне негативными последствиями для общей экономическойэффективности и темпов экономического развития. Умеренное следование этому принципупредполагает, что всем жителям страны предоставляются некоторые «базовые»виды услуг. Однако в этом случае муниципалитеты могут оказаться в неравныхусловиях из-за различного процентного соотношения людей нуждающихся всоциальной поддержке. Для выравнивания ситуации необходимо государственноевмешательство.
Упомянутая выше концепциябюджетной децентрализации может быть поддержана аргументами, связанными сэкономической эффективностью. Децентрализация приводит к тому, что местноеправительство становится ближе к населению и получает возможность приниматьболее самостоятельные решения, как по формированию налоговой базы, так и поформированию набора предоставляемых услуг. В принципе это ведет к ростублагосостояния населения по трем причинам:
- Если людиполучают в большей степени то, что они хотят, касается ли это более низкихналогов или более широкого выбора услуг, их благосостояние увеличивается.
- У людей возникаетбольше побудительных мотивов платить налоги если взамен они получают те услуги,которые хотят. Поэтому децентрализация ведет к увеличению собираемости налогови платежей за оказанные услуги по сравнению с более централизованной системой.
- Местные властивынуждены оказывать услуги на более высоком уровне. Поскольку населениемуниципалитетов понимает, что платит за услуги своими налогами и платежами, ономожет не переизбрать администрацию, которая исполняет свой долг ненадлежащимобразом.
Приведенные аргументы заувеличение децентрализации сформулированы на основе бюджетной практики развитыхстран. В странах с переходной экономикой, как правило, можно найти многоаргументов против децентрализации. Приведем и их:
- Если налоговыедоходы муниципалитетов формируются в основном за счет расщепленных долейфедеральных и региональных налогов и трансфертов от вышестоящих уровней власти,то эти уровни власти и определяют размер муниципального бюджета (такая ситуацияхарактерна для развивающихся стран). В этом случае нет смысла предоставлятьмуниципалитетам и большие расходные полномочия.
- Местные властидолжны иметь определенную свободу выбора в распределении их финансовыхресурсов. В переходных экономиках это не всегда так. Во многих случаях (например,при установлении заработной платы работникам бюджетных организаций)муниципалитеты должны следовать государственным стандартам.
- Местные властидолжны иметь возможность собирать местные налоги надлежащим образом. Частоорганизовать сбор местных налогов труднее, чем региональных и федеральных. Этоотносится, например к налогу на имущество. Важно и то, что местныеадминистрации находятся близко к налогоплательщикам и им политически трудно «ужесточать»практику сбора налогов.
1.1 Терминология
После выделения общихпринципов, в соответствии с которыми должно формироваться разграничениеполномочий между властными структурами различных уровней целесообразно обсудитьнекоторые термины которые используются в настоящей работе. Мы уже употреблялитермин децентрализация. В широком смысле этот термин означает все формыразделения и делегирования ответственности между властными структурами разныхуровней, включая национальное правительство, региональные органы власти иорганы местного самоуправления. В более узком смысле под децентрализациейпонимается делегирование на местный уровень лишь определенных функций. Функцииприсущие национальному (федеральному) уровню при таком подходе никому неделегируются. Мы будем использовать термин децентрализация в узком смысле.
Делегирование полномочий.С этим термином может быть связано много недоразумений. Его очень часто путаютс термином децентрализация. В частности, для России такое смешение терминовявляется обычным. В собственном смысле слова делегирование полномочий означаетделегирование некоторых функций, но не ответственности за их исполнение.Например, функция по осуществлению определенных социальных выплат может бытьпередана с государственного уровня на местный уровень, но ответственность заэти выплаты продолжает нести государство. В работе под делегированиемполномочий будет пониматься именно передача некоторых функций.
Услуги, которыемуниципалитеты обязаны предоставлять в соответствии с национальным(федеральным) законодательством. Под этим термином (понятием) подразумеваетсяпрактика некоторых стран Центральной и Восточной Европы (России в том числе) всоответствии, с которой местные органы власти обязаны ежегодно включать врасходную часть своих бюджетов финансирование услуг определенного вида. Такуюситуацию нельзя описывать термином «децентрализация», посколькупоследний предполагает определенную самостоятельность местных администраций впринятии решений о структуре расходов.
Очень часто об этомтермине говорят в ситуации, когда национальное правительство возлагаетответственность за оказание определенного вида услуг на региональные илиместные органы власти, но не предоставляет финансирования (вообще или в полномобъеме) для покрытия издержек. Типичными для Восточной Европы являются случаи,когда национальное правительство законодательно устанавливает субсидии напотребление воды и услуг транспорта. Правительство отдает распоряжениемуниципалитетам выплачивать эти субсидии из их бюджетов, но при этом непредоставляет средств для покрытия издержек. Для России такая ситуация широкораспространена прежде всего в сфере социальных выплат. В дальнейшем для ееотражения мы будем использовать термин необеспеченные мандаты.
Определение функций(расходных полномочий) муниципалитетов.
Функции и расходныеполномочия, возложенные на местный уровень власти сильно варьируются по странамВосточной Европы. Нет единой модели разделения полномочий между властнымиструктурами и в странах Западной Европы и в других регионах мира. Для странВосточной Европы это можно проиллюстрировать на примере важнейшей услуги –образования. В России на местный уровень власти возложена полнаяответственность за выплату зарплаты учителям и другому персоналу в начальных исредних школах, за содержание и ремонт школ. Новое строительство школосуществляется в значительной степени за счет средств местных бюджетов. ВРумынии местные власти не несут никаких расходов по образованию. В Польшеместные власти несут затраты только на дошкольное образование. В Чехии затратына начальное и среднее образование разделены между местным и государственнымуровнями власти. В Болгарии и Венгрии ситуация в целом похожа на Российскую. ВЛатвии и Литве местные власти несут затраты связанные с начальным и среднимобразованием за исключением заработных плат учителей.
От различного подхода копределению функций муниципалитетов зависит и их доля в расходахконсолидированных бюджетов стран. Сравнительные данные по доле местных бюджетовв консолидированном бюджете для ряда европейских стран приведены в Таблице 1
Таблица 1.Страна Год
Доля
Местных бюджетов Россия 1995 37,6 1997 31,7 1998 29,8 1999 27,5 Болгария 1996 11,6 Чехия 1995 20,9 Дания 1995 44,0 Нидерланды 1995 23,6 Норвегия 1994 31,6 Польша 1996 19,5 Великобритания 1995 22,7
Источник: IMF, Government FinanceStatistics, 1997. ГоскомстатРФ, ежегодный доклад, 2000 г.
Из Таблицы 1 видно, чтодоля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете европейских странварьирует весьма сильно. Их доля в России сравнительно высока, хотя и имеетявную тенденцию к снижению. Сравнительно велики и расходные полномочиямуниципалитетов в России. Формально это соответствует декларированным вышепринципам децентрализации полномочий. Фактически структура местных расходов вРоссии в основном определяется решениями Федерального Правительства.
Если подходить копределению функций муниципалитетов концептуально, нужно, прежде всего,попытаться выработать критерии для их закрепления за муниципалитетами. 1.1.1 Критерии дляопределения функций (расходных полномочий) муниципалитетов
Повопросам разделения функций и ответственности за оказание услуг между различнымиуровнями власти, также как по вопросам децентрализации, имеется обширная литература,однако в ней нет простых и однозначных ответов. Тем не менее, можно выделить некоторыекритерии, по которым функции следует относить к местному уровню, если считатьразвитие процессов децентрализации за благо. Отметим, что в принципе, системакритериев может выглядеть по-разному в разных странах из-за разного содержанияуслуг называемых одними и теми же терминами. Кроме того, система критериевможет изменяться во времени в связи с политическими изменениями и экономическимразвитием в странах.1.1.1.1 Экономические критерии определения функциймуниципалитетов
Вкачестве первого критерия, который широко представлен в экономической литературеможет выступать вид предоставляемой услуги. В экономической теории принятосчитать, что публичный сектор (различные уровни власти) производит определенныепродукты. Это, так называемые публичные или квазипубличные продукты, а, посути, различные виды услуг. Сюда относятся и благоустройство, здравоохранение иобразование. К другим продуктам публичной власти относятся функции перераспределения.Программы социальной поддержки населения относятся к этому классу продуктов. Неко всем функциям или продуктам публичного сектора можно одинаково подходить сточки зрения целесообразности из децентрализации. Здесь мы вновь возвращаемся кизложенному выше принципу субсидиарности под несколько иным углом зрения. Всоответствии с этим принципом наилучшие результаты достигаются тогда, когдафункции возлагаются на наиболее низкий уровень власти, способный ее выполнить.Это правило вовсе не является абсолютным. Важное значение имеют другиекритерии. Отметим, что пере распределительные функции обычно рассматриваютсякак функции национального правительства, хотя и на этот счет могут быть разныемнения.
Второйкритерий связан с территорией, на которой предоставляется услуга. Если услугапредоставляется в основном на территории муниципалитета, это является вескимаргументом для ее децентрализации и передаче соответствующих функций на местныйуровень. Если границы предоставления услуги существенного превышают границымуниципалитета, ее следует передать региональным властям или центральномуправительству. Хорошим примером, иллюстрирующим приведенные рассуждения можетбыть очистка воды. Если жители одного муниципалитета расположенного выше потечению реки считают возможным сбрасывать в реку мусор и не считают этосерьезной проблемой, то проблемы могут возникнуть у муниципалитетарасположенного ниже по течению. В этом случае функцию очистки водыцелесообразно передать, по меньшей мере, на региональный уровень. Третий критерийсвязан с финансовой оценкой предоставления услуги. Если стоимостьпредоставления услуги сильно зависит от масштаба, это является серьезным аргументомдля передачи ее на более высокий уровень власти. 1.1.1.2 Неэкономические критерии определения функциймуниципалитетов
Помимоэкономических есть и другие критерии определения расходных полномочиймуниципалитетов. Эти критерии могут быть менее объективны, но, тем не менее,очень важны.
Культурныеценности могут оказывать существенное влияние на распределение функций междуразличными уровнями власти. Например, в странах, где большое значение придаетсяравному для всех доступу к определенным видам услуг, таким как образование,может быть меньшая заинтересованность в децентрализации этих услуг. В другихстранах, большее значение может придаваться возможностям осуществлять местныйвыбор и контроль.
Размерстраны и различия в уровне развития муниципалитетов также должны приниматься вовнимание. Определение функций муниципалитетов в большой стране срассредоточенным населением будет отличаться от решения этих вопросов внебольшой стране с компактным населением.1.1.2 Законодательноеопределение расходных полномочий муниципалитетов
Законодательноеопределение расходных полномочий муниципалитетов определяет степень, в которойэти полномочия являются явными, понятными и стабильными. Первый вопрос в этойобласти — определены ли вообще функции муниципалитетов в законодательстве.Важно также отражены ли в законодательстве природа и границы ответственностимуниципалитетов. Степень прозрачности законодательства зависит от того,насколько местные нормативные акты соответствуют законам верхнего уровня,касающимся отдельных услуг и отраслей. Важное значение имеет степень недвусмысленностиформулировок в законодательстве. Безусловно, большое значение имеет такжестабильность законодательства. Важным является ответ на вопрос — обязательнымли является консультирование с местными властями при изменении законодательствакасающегося распределения расходных полномочий.
Какправило, в странах с переходной экономикой законодательство, регламентирующеефункции (расходные полномочия) муниципалитетов прописаны недостаточно четко.Это подтверждают многочисленные страновые исследования. Например, исследование,проводившееся в 2000 году а Албании выявило, что сферы ответственности местныхвластей четко не определены. Недавнее исследование OECD обнаружилосуществование проблем с законодательством в этой области в Венгрии и Латвии, вто время как аналогичные исследования в Дании таких проблем не выявили.Российское законодательство, определяющее расходные полномочия муниципалитетовнаходится в стадии становления.
Окно1.
Принципы распределения расходных полномочий между уровнями власти вБоснии и Герцеговине.
ВБоснии и Герцеговине применяется четыре критерия для распределения функциймежду Центральным правительством, кантонами (их можно рассматривать как аналогроссийских регионов) и муниципалитетами. К этим критериям относятся:
- оценкавозможностей экономии масштаба;
- наличиемежрегиональных воздействий определенной функции;
- вариациив предпочтениях;
- стремлениевыровнять положение в регионах и муниципалитетах с помощью субсидий;
Распределениефункций между уровнями власти определяется на основе одновременного принятия вовнимание всех четырех критериев, оно отражено в Таблице 2. Федеральные властиБоснии и Герцеговины несут ответственность в основном за функции, которыеосуществляются по всей территории страны. Конституция Федерации закрепляет зафедеративным уровнем функции обороны, федеральной полиции, судебные итаможенные функции. Фактически федеральный уровень берет на себя еще и функцииуниверситетского образования, некоторых видов медицинской помощи,межрегиональных перевозок, контроля за состоянием окружающей среды и, частично,социального обеспечения. Кантоны и муниципалитеты несут ответственность забольшую часть услуг здравоохранения, образование, жилищно-коммунальноехозяйство, борьбу с пожарами. В консолидированном бюджете страны наибольшая доляприходится все же на федеральные расходы.
ВКонституции страны записано, что муниципалитеты, в которых проживаютпреимущественно представители национальных меньшинств, имеют право насамостоятельное исполнение многих функций. При этом проблема заключается в необходимостинаделить эти муниципалитеты самостоятельными источниками доходов для исполненияэтих функций. В Боснии и Герцеговине эти проблемы решаются с некоторымитрениями между кантонами и муниципалитетами.
Таблица2. Распределениефункций между уровнями власти в Боснии и Герцеговине.Категория услуги Тип услуги Уровень власти Здравоохранение Простые виды Муниципалитет Больницы, лечебные центры Кантоны Инфекции, исследования Федерация Образование Начальное Муниципалитет Среднее Кантон/Муниципалитет Высшее Федерация Транспорт Внутригородские дороги Муниципалитет Межгородские дороги Кантон/Федерация Аэропорты Федерация Внутригородской транспорт Муниципалитет Межгородской транспорт Федерация Такси Кантон/Муниципалитет Международный транспорт Федерация Охрана окружающей среды Загрязнения воздуха и воды Кантон Поддержание водных пространств и лесов Федерация Жилищное хозяйство Все виды Кантон Уборка мусора, канализация, противопожарная охрана Все виды Муниципалитет/Кантон Использование земли Все виды Муниципалитет Лицензирование/регулирование Все виды Кантон Туризм Все виды Кантон Социальные услуги Все виды Кантон/Федерация Телекоммуникации Все виды Федерация
Источник:Фискальный федерализм в Боснии и Герцеговине. W.Fox andC.Wallich1.2 Природа функций муниципалитетов и границыответственности
В этомразделе этой работы будет обсужден ряд вопросов которые касаются пределов ответственностиза исполнение определенных функций, которые признавались бы муниципалитетами.Например, муниципалитеты могут быть более осторожны при определении границ ихответственности при оказании инфраструктурных услуг, чем при оказаниисоциальных услуг.1.2.1 Ответственностьза выполнение функций по оказанию услуг
Существуетнесколько факторов, которые определяют степень автономии местных властей припринятии ими решений по оказанию услуг.
Первымиз этих факторов является право муниципалитетов самостоятельно определять,оказывать услугу или нет. Важно кто принимает решения о том, нужен лиопределенный вид услуг или нет. С другой стороны, важно могут ли муниципалитетысамостоятельно вводить у себя новые виды услуг, возможно, взамен некоторыхсуществующих. Понятие «обязательные услуги», которое осуждалось выше,представляет собой негативный ответ на вопрос о свободе выбора муниципалитетов.
Вторымфактором является право определять политику по оказанию услуг и стандарты.Возможны совершенно различны системы принятия решений по количеству, качеству исистемам финансирования различных видов услуг. Зададимся вопросом — еслимуниципалитеты являются ответственными за оказание услуг по отоплению жилья иза муниципальный транспорт, могут ли они улучшать качество отопления иэкономить на транспорте? Одним из вариантов ответа может быть тот, чтомуниципалитеты могут ухудшать качество транспортных услуг в пределахнациональных стандартов. Например, в Польше Министерство финансов определяетминимальные финансовые образовательные стандарты и обеспечивает финансированиешкол в этих пределах.
Системынациональных стандартов определяющих качество услуг оказываемыхмуниципалитетами в европейских странах (да и во всем мире) сильно отличаются.Например, для систем водоочистки могут быть предусмотрены стандарты, включающиетехнические спецификации по водоочистным сооружениям (затратные стандарты) истандарты качества воды (стандарты, ориентированные на результат).
Третьимфактором можно считать право организовывать тем или иным способомпредоставление услуги. Центральным вопросом здесь является правомуниципалитетов решать будут ли они предоставлять услуги самостоятельно иличерез другие организации (это могут быть, например, специально созданныеакционерные общества)
Муниципалитетымогут предоставлять услуги в кооперации друг с другом. Такая кооперацияособенно уместна в случаях когда муниципалитеты несут полную ответственность запредоставление услуги (например, услуги по начальному образованию). Многиемуниципалитеты являются слишком маленькими и заинтересованы в кооперации всфере образования.
Европейскиестраны имеют богатый опыт муниципальной кооперации. Например, в Эстонии нетрегионального уровня управления, и кооперация муниципалитетов облегчает имобщение с центральными властями и одновременно позволяет координировать собственныеусилия. Многие маленькие муниципалитеты покупают услуги у более крупныхмуниципалитетов. Муниципалитеты в Эстонии имеют конституционное право создаватьассоциации и совместные организации.
Кооперациямуниципалитетов в Эстонии через создание совместных некоммерческих организацийпозволяет им эффективно оказывать услуги в области здравоохранения, образования,утилизации отходов, проводить совместно культурные мероприятия.
ВЭстонии есть три национальных ассоциации муниципалитетов:
- Ассоциацияэстонских городов (основана в 1920 году);
- Ассоциацияэстонских сельских муниципалитетов (основана в 1921 году);
- Союзэстонских муниципальных ассоциаций (основан в 1923 году).
Основнаяфункция этих ассоциаций заключается в представлении интересов муниципалитетовпри создании законодательства на национальном уровне. В 1994 году был созданСоюз трех перечисленных ассоциаций для ведения переговоров с Центральнымправительством.
Богатыйопыт создания муниципальных ассоциаций имеется в Венгрии. В Венгриимуниципалитеты имеют существенные финансовый повод вступать в ассоциации. Приосуществлении ряда инвестиционных проектов муниципалитетам полагаются субсидииЦентрального правительства. При предоставлении такого рода субсидий ассоциацияммуниципалитетов их сумма увеличивается на 10%.
Предоставлениеуслуг муниципалитетами совместно с частными предприятиями или исключительночерез частные предприятия порождает много правовых и организационных вопросов.Они практически смыкаются с проблемами связанными с муниципальными закупками изаключением муниципальных контрактов. В Румынии муниципалитеты имеют правооказывать услуги совместно с частными предприятиями и входить в собственностьчастных предприятий.
Наконец,четвертым фактором самостоятельности муниципалитетов в процессе оказания услугявляется фактор собственности на активы (в частности на основные фонды). Встранах с переходной экономикой во многих случаях закрепление правасобственности на те или иные активы за различными уровнями власти связаны с ихфункциями. Например, если муниципалитеты несут ответственность за содержаниешкол, то им эти школы и принадлежат. Более сложные вопросы возникают в случаях,когда муниципалитеты предоставляют право оказывать услуги частным предприятиям.
Встранах Центральной и Восточной Европы можно найти большое разнообразие врешении проблем муниципальной собственности. В Албании муниципалитеты имеют широкиеправа по покупке и продаже муниципальной собственности.
ВЧехии муниципалитеты имеют собственную законодательную базу, позволяющую импродавать и приобретать активы. Они могут свободно закладывать муниципальную собственность.
ВБолгарии в законе «О муниципальной собственности» от 1996 годапроведены разграничения между «муниципальной общественной собственностью»и «муниципальной частной собственностью».
ВМакедонии государственная и муниципальная собственности на настоящий момент доконца не разделены.1.2.2 Делегирование ответственности
Впредыдущем изложении эти вопросы уже затрагивались. Отметим некоторые важныемоменты. Важно как происходит делегирование функций и расходных полномочий.Например, некоторые функции центрального правительства могут делегироватьсямуниципалитетам на основании ежегодно принимаемого закона о бюджете или напостоянной основе. Важно также консультируется ли центральное правительство смуниципалитетами при делегировании им функций и имеет ли место при этомодинаковый подход ко всем муниципалитетам.
Отметим,что в Европейской хартии о местном самоуправлении принятой в Страсбурге в 1985году записано, что с муниципалитетами необходимо советоваться в процессепланирования решений во всех случаях, когда эти решения их касаются.
Степеньсамостоятельности в администрировании делегированными услугами также весьмаважна. По данному выше определению, общий политический контроль за предоставлениемуслуги остается за организацией (уровнем власти) который осуществляетделегирование. Если муниципалитету делегировали право (обязанность)предоставлять ту или иную услугу, важна его степень независимости в принятиирешений о качестве и способах предоставления услуг. От этого будет зависеть,какие ресурсы в виде людей, технологий, методов муниципалитет будет использоватьдля оказания конкретного вида услуг.
Существеннымявляется ответ на вопрос, кто финансирует делегируемую услугу. Еслипредполагается, что муниципалитеты будут финансировать услугу (функцию) изсвоих доходов это больше напоминает ситуацию нефинансируемых мандатов, чемделегирования функций. Примером такого рода могут служить субсидииопределенного рода, которые необходимо платить в соответствии с национальнымзаконодательством, но из местных бюджетов.
Наличиенефинансируемых мандатов не является уникальной российской ситуацией. Этипроблемы возникают во многих странах с переходной экономикой. Например, вБоснии и Герцеговине центральное правительство может принимать решения оповышении зарплаты, причем исполнять эти решения должны муниципалитеты.Финансовых ресурсов для повышения зарплаты у муниципалитетов, как правило, нет.Эта ситуация очень сильно напоминает Российскую.
В рядестран Восточной Европы, например в Болгарии, Чехии, Венгрии муниципалитетызаконодательно защищены от необеспеченных мандатов. Например, в Чехии этоположение прямо прописано в Чешском национальном законе о муниципалитетах от1990 года. Тем не менее, в Венгрии наблюдаются нарушения законодательства вэтой области.
1.2.3 Природа и границыфункций муниципалитетов по регулированию
Подрегулированием здесь имеется возможность влиять в той или иной степени науслуги и продукты, производимые различными организациями для населения.Отметим, что в России существует не менее 50 организаций, которые могут придтина предприятие с проверкой и организаций осуществляющих лицензирование деятельности.
Правоваяоснова для регулятивной деятельности на муниципальном уровне. Основнымвопросом, как и в случае предоставления услуг нового вида, является вопрос,имеют ли муниципалитеты законные основания заниматься регулированием в своихинтересах. Здесь нужно проводить различие между правом муниципалитетовпланировать свое развитие, например, делать планы развития города, и регулироватьсвязанные с этими планами виды деятельности, в частности новое строительство.
ВАлбании права муниципалитетов в сфере регулирования законодательно определены.К ним относится выдача лицензий на некоторые виды деятельности, определениечасов работы организаций оказывающих услуги и взимание некоторых видов штрафов.
Прианализе деятельности по регулированию нужно принимать во внимание, какие рычагивоздействия есть у муниципалитетов в их взаимоотношениях с организациями различныхтипов, например с частными фирмами, спортивными клубами. Смежным вопросомявляется эффективность применения этих рычагов воздействия, например взиманияштрафов в судебном порядке.
ВЧехии муниципалитеты имеют независимую юрисдикцию по взиманию штрафов. Крометого, они могут вводить дополнительные налоги в случае стихийных бедствий.
2. Финансовыересурсы муниципалитетов
Вданном разделе будут рассмотрены вопросы построения системы межбюджетныхотношений таким образом, чтобы обеспечить муниципалитеты необходимыми ресурсамидля выполнения возложенных на них функций. Анализ привязан к странам ВосточнойЕвропы.
Необходимостьобеспечения муниципалитетов адекватными финансовыми ресурсами являетсяфундаментальным принципом децентрализации. Муниципалитеты получают финансовыересурсы из разных источников. Терминологические проблемы возникают приопределении этих источников. В данной работе предлагается их следующаяклассификация:
Собственныефинансовые источники, в том числе
- Местныеналоги и платежи;
- Заемныесредства;
- Другиефинансовые источники, такие как пожертвования или продажа активов;
Трансферты,в том числе
- Долиот национальных налогов (в российском случае от региональных и местных налогов;
- Безвозмездныеперечисления.
Вовсех странах перечисленные источники финансирования комбинируются. Структураисточников сильно варьируется по странам.
Значениятерминов. Обсуждение проблем связанных с финансовыми ресурсами муниципалитетов постранам затруднено из-за различного смысла вкладываемого в одни и те жетермины. Поэтому имеет смысл эти термины обсудить.
Подсобственными финансовыми источниками в разных странах в законодательстве истатистике понимаются различные вещи. Как правило, в эту группу доходоввключают все финансовые ресурсы, которые муниципалитеты получают непосредственноот физических лиц или компаний. По этой логике сюда нужно включать всеналоговые поступления формирующие местные бюджеты. В более узком смысле собственнымидоходами налоговые поступления можно считать, в случае если муниципалитетучаствует в их администрировании и может, хотя бы частично, определять величинупоступлений от определенного источника. В Западной Европе распространен второйподход. В данной работе под собственными налоговыми доходами понимаются всеместные налоги, независимо от того, могут ли муниципалитеты изменять ихвеличину или нет.
Отметим,что во всей Западной Европе превалируют тенденции усиления собственныхфинансовых источников муниципалитетов (в приведенном «узком» смысле).Исключение здесь составляет Великобритания.
Подместными налогами в различных странах Восточной Европы понимают разные видыналогов. Разночтения здесь в принципе аналогичны приведенным выше. В работетермин используется в «широком» значении.
Трансферты,гранты, доля в доходах. Эти термины используются для обозначения финансовыхресурсов, которые получают муниципалитеты от центрального правительства,региональных властей (если таковые имеются) и возможно от другихмуниципалитетов. В различных странах могут применяться разные термины. В работеиспользуется один термин «трансферты».
Окно2.
Вомногих странах Восточной Европы источники доходов местных бюджетов закрепленызаконодательно. Структура доходов местных бюджетов разнится по странам весьмасущественно. В Таблице 3 приведена структура доходов местных бюджетов вБолгарии в 1996-1999 годах.

Таблица3 Структура доходовместных бюджетов (в %)Доля в общих доходах 1996 год 1997 год 1998 год 1999 год (план) Трансферты 30,4 31,4 30,5 23,0 Часть от подоходного налога 31,4 33,9 30,3 32,0 Часть от налога на прибыль 13,2 20,8 15,3 16,0 Местные налоги 5,4 2,0 4,9 5,2 Местные платежи 4,9 3,2 6,2 6,8
Источник:Данные Министерства финансов.
ДанныеТаблицы 3 иллюстрируют неустойчивость структуры налоговых поступлений вмуниципальные бюджеты в трансформационный период.
Длясравнения приведем российские показатели. По данным Министерства Финансов в1999 году в структуре доходов местных бюджетов 13,1% приходился на местныеналоги, 57,9%- на федеральные и региональные (регулирующие) налоги, 24,3% натрансферты и 4,8% на неналоговые доходы и доходы целевых бюджетных фондов.Таким образом, по чисто формальным признакам, степень децентрализации доходов вРоссии выше, чем в Болгарии.2.1 Собственные доходы муниципалитетов2.1.1 Местные налоги иплатежи
Местныеналоги и платежи являются наиболее важной частью собственных доходов муниципалитетов.На практике, от того, как в законодательстве регламентирован порядок сбораместных налогов, во многом зависит качество муниципальных услуг. Практика взиманияместных налогов и платежей в странах Восточной Европы весьма разнообразна. В Албании муниципалитетыимеют право вводить от 10 до 20 местных налогов и платежей. Наиболее важнымиявляются плата за уборку мусора, плата за регистрацию бизнеса, налог на малыйбизнес.
В Болгарии муниципалитетамдостаются малая часть местных налогов.
В Эстонии муниципалитетыимеют широкие права устанавливать налоги, и даже право на установление налогана прибыль корпораций.
В Латвии нет местныхналогов.
Окно 3
В Венгрии муниципалитетыимеют право вводить пять местных налогов (местные налоги могут не вводится вовсе.).При этом один объект налогообложения не может быть обложен дважды. Если базойналогообложения является имущество, то может использоваться используемаяплощадь в квадратных метрах или скорректированная рыночная стоимость, котораясоставляет 50% от рыночной цены. Налоги следующие:
1.Налогна имущество.
Налогвзимается с имущества предприятий и физических лиц, включая квартиры, дома,летние коттеджи, гаражи и др.
Максимальнаяставка налога составляет 900 форинтов за квадратный метр или 3% от скорректированнойрыночной стоимости.
2.Налог на городскую землю.
Налогна городскую землю взимается с владельцев неиспользуемой земли. Максимальнаяставка составляет 200 форинтов за квадратный метр или 3% от скорректированнойрыночной стоимости.
3.Налогс продаж.
Представляетсобой налог с оборота на нетто продажи (стоимость продаж за вычетом стоимостиприобретенных товаров и услуг). Налог не взимается в муниципалитетах с численностьюменее чем 500 человек. Максимальная ставка налога с общего объема продаж составляет2%. Для временной деятельности максимальная ставка составляет 5000 форинтов вдень.
4.Коммунальный налог.
Коммунальныйналог взимается как с жителей, проживающих в квартире (доме), так спредпринимателей, которые платят за каждого работника.
Коммунальныйналог на жителей представляет собой фиксированную ежегодную плату. Максимальныйразмер этой платы составляет 12 тысяч форинтов на жителя.
Коммунальныйналог на предпринимателей имеет максимальную ставку в 2000 тысячи форинтов заодного занятого в год.
5.Налогна туризм.
Базойдля уплаты налога является количество ночей проведенных постояльцами вкоттеджах или летних домиках. Налог может взиматься в виде фиксированной ставкиили в виде процента от стоимости проживания.
Максимальнаяставка составляет 300 форинтов за проживающего за ночь или 4% от стоимостипроживания. За первую ночь налог не платится.
Максимальнаяставка для владельцев летних коттеджей составляет 900 форинтов в год заквадратный метр (альтернативный вариант уплаты налога).
ВТаблице 4 представлены доходы от местных налогов как процент от суммы местныхналогов.
Таблица4Виды налогов/годы 1993 1994 1995 1996 1997 Налог с продаж 78,6 78,9 82,3 81,8 83,1 Коммунальный налог 5,9 5,0 3,9 3,3 2,8 Налог на городскую землю 1,7 2,1 1,8 1,6 1,5 Налог на имущество 9,6 9,6 8,9 10,3 9,7 Налог на туризм 3,4 3,1 2,4 2,4 2,2
Источник:Министерство финансов. 2.1.1.1 Права муниципалитетов по введению местных налогов иприрода этих налогов
ВЕвропейской Хартии о самоуправлении сказано, что муниципалитеты должны получатьчасть своих доходов от местных налогов и платежей и что в рамках общегозаконодательства они должны иметь возможность вводить эти налоги и варьироватьставку.
Страновоезаконодательство о местных налогах может сильно различаться. Горизонт различийможет простираться от общих фраз о широких полномочиях местных властей, устанавливатьместные налоги и платежи в соответствии со своими потребностями до полнойрегламентации в национальном законодательстве системы местных налогов иплатежей.
Вомногих европейских странах с переходной экономикой права муниципалитетов повведению новых местных налогов и платежей невелики или вовсе отсутствуют.Например, в Болгарии муниципалитеты не имеют права самостоятельноадминистрировать местные налоги, такие как налог на имущество, на наследство,на автомобили. Все регламентировано в национальном законодательстве.
ВЧехии муниципалитеты не имеют права самостоятельно вводить налоги, регулироватьставки, определять случаи налоговых послаблений.
ВЛатвии все налоги являются государственными.
Правоопределять как распоряжаться доходами от местных налогов и платежей.
В этойсфере возможны самые разные решения. В Македонии муниципалитеты получают такназываемую городскую ренту, коммунальные платежи и плату за временно проживающих,но использовать эти доходы они могут только на городское развитие, очистку водыи благоустройство, а также туристические программы. Половину городской ренты(налога на городскую землю) можно использовать на капитальные вложения вмуниципальные предприятия.
Правоопределять налоговые ставки и корректировать налогооблагаемую базу.
Муниципалитетымогут просто получать доходы от местных налогов в соответствии с национальнымзаконодательством, но могут и иметь некоторую самостоятельность в определенииналоговых ставок и корректировки налоговой базы. Право на самостоятельнуюкорректировку налоговой базы особенно важно в условиях сильной инфляции.
Вомногих странах Западной Европы обычным является право муниципалитетов корректироватьналоговые ставки. В Италии муниципалитеты имеют право даже вводить различныеналоговые ставки на один и тот же налог в разных районах. Исключением в областисвобод, предоставляемых муниципалитетам, является Франция.
Правоустанавливать плату за услуги.
Муниципалитетымогут иметь и не иметь права самостоятельно устанавливать тарифы на услуги.Возможна ситуация при которой эти свободы контролируются отраслевымиминистерствами.
ВБолгарии большинство тарифных ставок за услуги (таких как предоставление рыночногоместа, плата за детские сады, билеты в парки отдыха) имеют верхний и нижнийлимиты, и муниципалитет самостоятельно выбирает значение в установленныхпределах. По таким услугам, как обеспечение водой, отоплением, уборкой мусора, общественныйтранспорт тарифы определяются централизованно.
ВЧехии некоторые тарифы устанавливают муниципалитеты. Плата за уборку мусора,лицензирование, выдачу разрешений различного рода устанавливаетсяцентрализованно.
ВВенгрии муниципалитеты имеют право самостоятельно определять большинствотарифов. Сюда относятся и плата за воду и уборка мусора и поставки тепла.
Правоадминистрировать местные налоги и платежи.
Правоадминистрирования означает право на определение налогоплательщика илиплательщика тарифа, право на сбор налогов и платежей, право на применениесанкций в случае неплатежей, право на сбор штрафов и пеней.
Вновьобратимся к межстрановым сравнениям.
ВЛатвии и Литве налоговое администрирование централизовано.
ВВенгрии муниципалитеты обладают правом администрирования местных налогов. Ценаадминистрирования местных налогов муниципалитетами составляет от 2,8 до 8,7% отсбора налогов.
ВМакедонии муниципалитеты обладают правом администрирования местных налогов иплатежей, но собирают не более 50% платы за коммунальные услуги.
ВРоссии деятельность по сбору налогов и сборов осуществляет МинистерствоРоссийской Федерации по налогам и сборам (МНС) непосредственно и через своитерриториальные управления и инспекции. Таким образом, муниципалитеты в Россиине имеют права администрирования местных налогов. Инспекции МНС по городам ирайонам собирают на своей территории все виды налогов – федеральные,региональные и местные. Вместе с тем, муниципалитеты в России обладают правомадминистрирования сбора многих видов тарифных платежей.  2.1.1.2 Экономическиеи технические факторы определения системы местных налогов
Рассмотримпринципы разграничения налоговых доходов по уровням бюджетной системы иформирования системы местных налогов. Можно выделить общие принципы отнесениятех или иных налогов к местным налогам. К этим принципам можно отнестипрозрачность для налогоплательщиков, достаточность (эти налоги должны покрыватьзначительную часть потребности муниципалитетов в финансовых ресурсах),налоговое бремя по конкретным видам налогов не должно легко экспортироваться вдругие муниципалитеты. Не будем забывать и об общих принципах построенияналоговых систем – принципах субсидиарности и социальной справедливости.
Рассмотримосновные виды налогов и проанализируем целесообразность их отнесения к местномууровню.
Налогна добавленную стоимость. Вероятно, для стран с переходной экономикой этотналог нерационально относить к местному уровню. Важнейшим препятствием являетсявнешняя торговля. Как правило, экспортная продукция этим налогом необкладывается (в России был разный режим внешней торговли со странами ближнегои дальнего зарубежья, но в настоящее время режимы унифицированы, и экспорт необкладывается НДС). Если отнести НДС на местный уровень, муниципалитетампришлось бы возвращать его экспортерам, работающим на их территории. С другойстороны, муниципалитеты получали бы возможность взимать НДС с импортеров насвоей территории, что противоречило бы принципу социальной справедливости.Вообще, налоги, связанные с внешней торговлей лучше не относить на местныйуровень.
Муниципалитетыдолжны обладать определенной свободой в выборе ставки. Варьирование ставки НДСпо территории страны едва ли можно считать положительным явлением дляпереходных экономик.
Налогна прибыль корпораций. Отнесение этого налога на местный уровень сопряжено срядом проблем. Первый круг проблем связан с цикличностью производства и неустойчивостьюналога. Второй круг проблем связан с тем, что если муниципалитеты лишить доходовот налога на прибыль, то им придется перечислять значительные трансферты от другихуровней власти, что противоречило бы общим принципам построения системы местныхналогов. Приемлемым решением для стран с переходной экономикой являетсяопределение доли налога на прибыль, которую целесообразно оставлять за местнымуровнем. (В России, в соответствии с налоговым кодексом, за местным уровнемзакрепляется всего 2 % ставка налога на прибыль организаций, Ставка в 14,5%закрепляется за региональным уровнем). Отметим, что в большинстве штатов в СШАвведен налог штата на прибыль корпораций, который, однако, составляетнезначительную долю их доходов.
Подоходныйналог. Этот налог следует признать хорошим для субнационального уровня и длямуниципалитетов в частности. Его непросто экспортировать и легко администрировать.В ряде развитых стран (например, в США) он играет основную роль в формированиинациональных консолидированных бюджетов. Значительная часть этого налога в СШАпоступает в федеральный бюджет. Региональные и местные власти при взиманииэтого налога используют ту же налоговую базу, что и федеральные, что облегчаетадминистрирование налога. В большинстве развивающихся стран подоходный налогвзимается в основном только с работающих на предприятиях, с занятыхнезарегистрированной самостоятельной деятельностью его собрать сложно.
Внекоторых работах выражается мнение, что поскольку подоходный налог играетважную роль в выравнивании доходов, в национальных масштабах, егонецелесообразно собирать на региональном и местном уровнях. Однако если местныеправительства собирают небольшую плоскую (независящую от уровня дохода) ставкуподоходного налога в дополнении к федеральной ставке, выравнивающая роль этогоналога сохраняется. Во многих странах Западной Европы муниципалитеты могутвводить подоходный налог.
ВРоссии Законодательство развивается одновременно и в соответствии и в несоответствиис общей концепцией. Закрепленная в Налоговом Кодексе плоская ставка подоходногоналога не соответствует выравнивающей функции этого налога. В соответствии сЗаконом о бюджете на 2002 год 100% этого налога поступает в консолидированныебюджеты Субъектов федерации. Разделение этого налога между региональным иместным уровнем осуществляется путем переговоров между регионами имуниципалитетами. Поскольку для многих муниципалитетов подоходный налогявляется основным, выделение им доли в подоходном налоге, собранном на ихтерритории превращается в основной рычаг финансового воздействия регионов намуниципалитеты.
Акцизы.Акцизы могут формировать местные бюджеты. Вопрос осложняется, если производствоподакцизных товаров является государственной монополией. В этом случаеналоговое бремя может быть экспортировано и, муниципалитеты получаютизбыточные, по сравнению с другими, ресурсы.
ВРоссии акцизы на минеральное сырье и продукцию нефтепереработки целикомзачисляются в федеральный бюджет, акцизы на спирт из пищевого сырья и водкупоровну делятся между федеральным и региональным уровнями; акцизы на вино,коньяк, пиво, ювелирные изделия целиком попадают в консолидированные бюджетытерриторий, но, как правило, формируют преимущественно территориальные бюджеты.
Налогис розничных продаж. Во многих странах с переходной экономикой эти налоги несобираются ввиду сложностей с администрированием. В России введен налог с продажкак региональный налог, доходы от которого формируют территориальный и местныеналоги.
Налогна автомобили. Представляет собой налог весьма пригодный для муниципалитетов.Разновидностями этого налога могут быть налоги на парковку, выдачу водительскихправ, на мощность автомобиля. Эти налоги легко администрировать и трудноэкспортировать. Наибольшие доходы муниципалитетам могут принести налоги наавтомобильное топливо, правда во многих случаях национальные правительствахотят эти налоги централизовать, что имеет свои резоны. В России акцизы нанефтепродукты поступают в федеральный бюджет, дорожный налог значительноуменьшен и вскоре вообще будет отменен, что существенно снижает возможностимуниципалитетов по сбору доходов с автомобилей.
Налогна имущество. В теоретическом плане это наилучший источник формирования местныхбюджетов. В большинстве стран мира налог на имущество участвует в формированииместных бюджетов. Этот налог хорош для местных властей, поскольку услуги,которые они предоставляют, получают как раз различные виды собственников. Такимобразом, этот налог представляет собой как бы плату за услуги. Налоговое бремяпо этому виду налога не просто экспортировать (за исключением частисобственности, принадлежащей нерезидентам). Налог на имущество – это налог набогатство физических лиц и организаций, которое хорошо осязаемо вмуниципалитете. Потенциально налог на имущество должен стать основным источникомдоходов местных бюджетов, но на практике он редко играет заметную роль. Встранах с переходной экономикой этот налог трудно администрировать, и он политическинепопулярен. Поэтому, эффективную ставку налога на имущество в этих странахлучше поддерживать на низком уровне. Во всех странах муниципалитеты имеют правовводить налог на имущество. Исключение составляют Швеция и Мальта.
ВРоссии налог на имущество предприятий является региональным налогом и поступленияот него в территориальные, и местные бюджеты делятся в пропорции 50 на 50.Налог на имущество физических лиц является муниципальным.
Вовсех странах Восточной Европы налог на имущество взимается с оценочной восстановительнойстоимости. Обычно он исчисляется как фиксированная стоимость с одногоквадратного метра земли или строения, возможно с вариациями по типам строений.При этом постоянно поднимается вопрос о том, как и в какие сроки перейти кисчислению налога на имущество с его рыночной стоимости. Процесс уже пошел. ВВенгрии два муниципалитета заявили, что они уже пользуются рыночными оценкамиимущества при исчислении налога на имущество.2.1.2 Долгимуниципалитетов
Даже всамых богатых странах муниципалитеты не в состоянии финансировать необходимыекапитальные расходы только из своих текущих доходов. Как правило, они пытаютсязанять деньги для финансирования капитального строительства объектовинфраструктуры и вложений в основные фонды для оказания услуг (как здания, таки машины и оборудование). Планируя процесс заимствований, муниципалитеты часторассчитывают на участие в возврате долга организаций и физических лиц, которыебудут пользоваться вновь созданными объектами. Доступ к заемным ресурсам оченьважен для муниципалитетов стран, которые стоят в очереди на вступление вЕвропейский союз и должны сделать существенные вложения охрану окружающейсреды.
Однаиз концепций заимствования муниципалитетами и региональными администрациямизаключается в том, что продолжительность займа должна примерно соответствоватьпродолжительности жизни возводимого объекта.
Длятого чтобы делать заимствования муниципалитеты должны иметь доступ кнациональным рынкам капитала, в рамках соответствующего законодательства. Этоположение присутствует в Европейской Хартии по самоуправлению.
Межстрановыеисследования показывают, что выпуск облигаций для финансирования капитальныхпроектов с большими сроками окупаемости не является обычной практикой длябольшинства стран с переходной экономикой. Это происходит из-за неразвитостирынков капиталов. Между тем, в ряде стран Западной Европы и в США выпускоблигаций муниципалитетами является обычной практикой. В недавнем прошлом встранах Западной Европы использовались специальные программы по обеспечениюфинансового посредничества для муниципалитетов. Эти программы помогали делатьзаймы муниципалитетам, которые не могли самостоятельно договориться с банкамиили выпустить облигации.2.1.2.1 Права муниципалитетов по заимствованию
Вгосударственных интересах и в интересах участников финансовых рынков вводитьопределенные ограничения для муниципалитетов по порядку и объему заимствований.
Еслиговорить о правах муниципалитетов делать заимствования, то в странах ВосточнойЕвропы, как правило, эти права достаточно обширны. Выделяются Латвия и Литва,где права муниципалитетов на заимствование централизованы.
ВБолгарии существует простое и прозрачное законодательство в области муниципальныхзаимствований. Однако реальные заимствования в этой стране невелики из-за неразвитостикредитных рынков.
Длятого чтобы сделать муниципальный заем в Болгарии достаточно решения местногосовета.
ВЧехии законодательство предоставляет муниципалитетам широкие права по заимствованиям.В законодательстве нет ограничений по источникам и целям и условиям заимствований.Муниципалитеты могут занимать у чешских и иностранных банков, выпускатьмуниципальные облигации и брать займы у предприятий нефинансового сектора.
ВРумынии муниципалитеты могут делать заимствования внутри страны на свой страх ириск, но для выхода на международные рынки им требуется разрешение государственнойКомиссии по займам.
Вбольшинстве развитых стран и стран Восточной Европы государство накладываетразличные ограничения на муниципальные права заимствования. Рекомендации ОECDпредписывают национальным министерствам финансов регистрировать муниципальныевыпуски ценных бумаг и вводить определенные правила и ограничения на их выпуск.Желательным считается требование, чтобы местные власти создавали системыгарантийного покрытия своих ценных бумаг. Недопустимой считается практикагарантирования Центральным правительством муниципальных займов.
В Россиизаконодательство по муниципальным заимствованиям находится в стадиистановления. В соответствии с Бюджетным кодексом муниципалитеты имеют праводелать внутренние заимствования для покрытия дефицитов соответствующихбюджетов, а также для финансирования расходов на погашение муниципальныхдолговых обязательств. Таким образом, муниципалитеты могут занимать средства налюбые цели, необязательно на цели капитального строительства.
Вмуниципалитетах правами заимствования в законодательных рамках обладает исполнительнаявласть, согласовывать решения с представительной властью не нужно.
Правовнешних заимствований для муниципалитетов в Бюджетном кодексе не предусмотрено.
Муниципалитетымогут выпускать облигации для размещения на внутреннем рынке с обязательной регистрациейих в Минфине РФ. Никаких правил по страхованию муниципальных займов Минфин РФмуниципалитетам не вменяет.
Всоответствии с Бюджетным кодексом, размер дефицита местного бюджета не можетпревышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи извышестоящих бюджетов. Расходы на обслуживание муниципального долга в текущемфинансовом году не должны превышать 15% объема расходов муниципального бюджета.
Муниципальныезаимствования в России в настоящее время затруднены из-за неразвитостифинансовых рынков и отсутствия доверия у кредиторов к муниципалитетам как кзаемщикам. После финансового кризиса 1998 года муниципалитетам сложно (заредкими исключениями) взять банковский кредит и выйти на рынок ценных бумаг. Впортфелях многих российских банков и инвестиционных компаний еще хранятсяобязательства муниципалитетов возникшие до кризиса и ценные бумагимуниципалитетов. Поэтому, в настоящее время выход муниципалитетов на финансовыерынки возможен только в случае предоставления ими прозрачного для инвесторовфинансового плана. С этим в России всегда были проблемы.

2.1.2.2 Финансовые и технические проблемызаимствований муниципалитетов
Кредитоспособностьмуниципалитетов. Ряд факторов определяют финансовую способность муниципалитетовбрать кредиты. Ключевым здесь является вопрос, может ли муниципалитет создаватьустойчивое превышение доходов над расходами и есть ли ограничения наиспользование этого избытка. В странах с серьезной инфляцией важным являетсяанализ способности муниципалитетов соответствующим образом увеличиватьстоимость муниципальных услуг. Необходимо также оценить возможностииспользования других видов обеспечения при кредитовании, а не только текущихдоходов муниципалитетов, например муниципальное имущество.
Например,в Румынии до законодательных реформ 1998 года ряд факторов ограничивалкредитоспособность муниципалитетов. К этим факторам относилась недостаточная ясностьв вопросах муниципальной собственности и неспособность местных властей переноситьизбыток финансовых ресурсов с одного года на другой.
Длякредитора муниципалитета важно знать, что произойдет в случае неспособностипоследнего отвечать по обязательствам. В США и в ряде других развитых странсуществует законодательство о банкротствах муниципалитетов. В Венгрии в 1995году три небольших муниципалитета приняли совместное положение о банкротстве. ВРоссии законодательство по муниципальным банкротствам только создается.
ВРоссии большинство муниципалитетов имеют весьма низкую кредитоспособность. В тоже время, ряд муниципалитетов способен брать банковские кредиты, а многие банкиимеют избыточную ликвидность. В этой связи важной представляется деятельностьрейтинговых агентств по оценке кредитоспособности муниципалитетов, которыепомогали бы кредиторам и заемщикам находить друг друга.
Многиепроекты инвестиций в основные фонды муниципалитетов связаны с местнымипредприятиями, работающими полностью или частично на коммерческой основе. Финансовыесхемы возврата средств в этих случаях основаны на платежах населения за услугии не связаны с местными бюджетами. Но и в этих случаях кредитные риски высоки.В ряде стран муниципалитеты пользуются различными формами государственнойподдержки при заимствованиях. В Польше, если заемщиками являются «ассоциациисоседей», Центральное правительство выплачивает 70% от процентных платежейпо займам.2.1.3 Другие собственные источникифинансовых ресурсов муниципалитетов
Доходыот муниципальной собственности. Сюда относятся доходы сдачи собственности, рентныедоходы, доходы от лизинга и, наконец, от продажи имущества. Законодательство вэтой сфере по странам может существенно различаться. В Румынии местные властимогут продавать свое имущество, но обязаны инвестировать эти средства.
Финансовыедоходы.Муниципалитетымогут иметь право кредитовать физических или юридических лиц и размещатьбюджетные средства в банках под проценты. В России получение средств видепроцентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях предусмотреноБюджетным кодексом. Коммерческое кредитование за счет средств бюджета такжепредусмотрено. Доходы от коммерческой деятельности. Муниципалитеты могут бытьвладельцами унитарных предприятий или входить в уставный капитал коммерческихпредприятий и получать причитающуюся им часть прибыли. В России такая формадоходов муниципалитетов предусмотрена Бюджетным кодексом.
Подаркии гранты. Муниципалитеты могут иметь доходы от грантов, предоставленныхобщественными или коммерческими организациями, в том числе иностранными. ВРоссии и в странах Восточной Европы такие виды доходов предусмотренызаконодательством.

2.2 Трансферты
Всестраны Восточной Европы применяют практику предоставления трансфертов отЦентрального и регионального правительств местным правительствам. В обозримомбудущем эта практика будет продолжаться.
Межбюджетныетрансферты (здесь имеются ввиду безвозмездные перечисления) могутрассматриваться в двух измерениях. Во-первых, можно говорить о ежегодновыделяемом общем объеме национального или федерального бюджета выделяемого натрансферты (вертикальная бюджетная сбалансированность) и во вторых – ораспределении этого объема между нижестоящими бюджетами (горизонтальнаябюджетная сбалансированность).
Вмеждународной практике существует три основных подхода к определению общейвеличины трансферта в вышестоящем бюджете: определение доли в национальномбюджете, решения ad hoc (например, эта доля ежегодноопределяется парламентом) и на принципах возмещения одобренных расходов.
Когдаобщая величина трансферта определена, возникает проблема его деления. Тутвозможны четыре общие подхода: возврат части дохода территориям, где они былиполучены (по принципу источника), по формуле, по принципу ad hoc (от случая кслучаю) и по принципу возмещения расходов. (Источник: Roy Bahl. Implementationrules for fiscal decentralization. W.B. 1999)
Двухмернаясистема классификации межбюджетных трансфертов приводит к 12 возможным типамтрансфертов. Опишем некоторые из них.
- ТипА. Общая величина трансферта определяется как доля в национальном (региональном)бюджете и при ее распределении используется принцип источника. Тогда трансфертравен части налогов собранных на его территории. Этот подход применяется вомногих развитых странах и в большинстве стран с транзитной экономикой.
- ТипБ. Общая величина трансферта определяется как доля в национальном бюджете, нопри ее распределении используются специальные формулы. Например, на Филиппинах40% национального бюджета распределяется между территориями на базе ихнаселения и занимаемой площади.
- ТипВ. Определение величины трансферта такое же, как в предыдущих случаях, нораспределения происходит по принципу одобренных затрат (например зарплатучителей, проектов строительства бюджетных учреждений).
Ситуациидругого типа возникают при принятии решений ad hoc. Если этот способприменяется и при вертикальном и при горизонтальном бюджетном балансировании,то это ситуация полного государственного произвола. Если общая величинатрансфертов определяется произвольно, но при ее распределении применяютсянекоторые правила, например, правило соответствия величине налогов, собранныхна определенной территории – это более упорядоченная ситуация.
Некоторыеметоды достижения вертикальной и горизонтальной бюджетной сбалансированностивообще не совместимы. Например, если общая величина трансферта определяется наоснове одобренных затрат, ее нелогично распределять ни в соответствии с собраннымина территории налогами, ни по формулам, ни произвольно. Единственный допустимыйв этом случае способ – это распределение по принципу возмещения расходов. Здесьречь идет о выделении обусловленного трансферта, который муниципалитет долженпотратить определенным образом, например, выплатить зарплату учителям илипособия определенным группам населения.
Приведенныепримеры трансфертов можно оценивать как более или менее соответствующиепринципам децентрализации бюджетной системы. Наиболее «централизованныйслучай» — применение для вертикальной и горизонтальной бюджетнойсбалансированности способа ad hoc. Тип А и Тип Бтрансфертов похожи, но приведут к разным экономическим последствиям. Применениетрансфертов тапа А приведет к большому экономическому неравенству территорий имуниципалитетов — они получат трансферты в прямой пропорции от их экономическогопотенциала. Тип Б позволит распределить богатство более равномерно. Частозабывают, что применение тех или иных систем распределения трансфертов должносоответствовать общим целям бюджетной политики.
Оценимроссийскую ситуацию. Общая величина федеральных трансфертов в настоящее времяопределяется по принципу ad hoc. Распределяютсяэти трансферты территориям по формуле.
Общаявеличина трансфертов выделяемых территориальными властями муниципалитетамопределяется методом ad hoc и этим же методомраспределяется между муниципалитетами. Считать эту ситуацию централизованнойвсе же нельзя, она скорее хаотическая.
Встранах Западной и Восточной Европы существует практика предоставления как необусловленных, так и обусловленных трансфертов (как и в России). Не которыестановые данные, иллюстрирующие соотношение между безусловными и целевымитрансфертами приведены в Таблице 4 в процентах от их общего объема.
Таблица4.Страна/год Целевые трансферты Нецелевые трансферты Итог Дания, 1996 54,0 46,0 100 Венгрия 1996 21,3 78,7 100 Латвия 70,5 29,5 100
Каквидно из приведенных данных, выделение трансфертов в соответствии с принципомвозмещения расходов весьма распространено.
ВоФранции в начале 80-х взамен многочисленных видов трансфертов муниципалитетамбыл введен «генеральный трансферт» составляющих большую частьтрансфертных перечислений и предназначенный специально для выполнениямуниципалитетами государственных мандатов.
Окно3.
Распределение трансфертов в Великобритании.
ВВеликобритании действует система выделения грантов (безвозмездных перечислений)муниципалитетам. Эта система основана на оценке Центральным правительством потребностимуниципалитетов в финансовых ресурсах, необходимых для выполнения ими своихфункций при вычете из этой потребности доходов местных властей от местных налогови долей от национальных доходов.
Длякаждого муниципалитета рассчитываются Стандартные расходные потребности (Standard Spending Assessment). Для этогорасчета используются специальные формулы с большим количеством переменных,характеризующих объективные параметры, влияющие на величину расходовопределенного вида в муниципалитете. Выбранные параметры взвешиваются на основеэкспертно подобранных весов (веса могут определяться на основе регрессионногоанализа). При использовании формульного подхода к определению величины грантов,некоторые параметры все же уточняются путем консультаций с муниципалитетами.
Общаявеличина грантов определяется Центральным правительством на основемакроэкономических соображений. При этом учитываются средства выделенные на этицели в предыдущие годы, инфляция, изменения в государственной социальнойполитике, экономические задачи, которые муниципалитеты должны решить по мнениюЦентрального правительства (можно сказать, что применяется подход ad hoc).
Послеопределения общей величины национального бюджета выделяемой на гранты, онаделится по функциональному признаку. Например, в 1995 году делениепроизводилось следующим образом: образование – 40,1%; социальные услуги – 15%;полиция – 13,6%; дороги – 4,1%; обслуживание долга – 4,5%; противопожарнаяохрана – 2,7%; все остальное, включая административные расходы, культуру,уборку мусора и пр. – 20%;
Далеедля каждой выделенной части делались специальные расчеты.
Например,по образованию сначала было произведено деление расходов внутри группы. При этом наначальное образование было выделено 40,2% расходов, на среднее образование –42,8%, на старшие классы средней школы – 6,2%, на дошкольное образование 5,6процентов на особо одаренных детей – 5,2%. После такого деления каждыймуниципалитет получает грант на конкретный вид образования. Величина этихспециализированных грантов зависит от некоторых объективных параметроввзвешенных на основе специальных весов.
Дляопределения величины муниципального гранта на среднее образование в 1995 годуприменялись следующие параметры и веса:
- Численностьдетей от 10 до 16 лет – 76,5%;
- Дополнительныезатраты связанные с количеством детей у одиноких родителей, в семьях получающихматериальную помощь и в иностранных семьях – 16,1%;
- Плотностьнаселения – 1,3%;
- Количестводетей, которым полагается бесплатное питание в школе – 2,0%;
- Поправкана стоимость жизни (дополнительные средства получают муниципалитеты с болеевысокой стоимостью рабочей силы, такие как Лондон, южная и Восточная Англия.).2.2.1 Доходымуниципалитетов от федеральных и региональных налогов
Вомногих странах Восточной Европы, в следствие недостатка у муниципалитетовфинансовых ресурсов, распространена практика предоставления им доходов в видедолей от национальных налогов (в федеративных государствах и от региональныхналогов). Эти доходы следует рассматривать как трансферты специального вида отнационального и регионального уровней власти муниципалитетам.
Анализируястрановую практику предоставления трансфертов муниципалитетам через доли отфедеральных и региональных налогов следует обратить внимание на следующиеважные моменты: закрепление части налогов за муниципалитетами может происходитьна постоянной основе и на основе решений принимаемых ежегодно; важен выборналогов которые расщепляются и наконец важна формула расщепления. Общие подходык решению проблем в этой сфере выделить трудно. Можно отметить только, чтопрактика перечисления части федеральных и региональных налогов муниципалитетам(разделения доходов) не вполне соответствует общим принципам фискальнойавтономии.
Обратимсяк практике стран Восточной Европы. Перед этим отметим, что в странах ЗападнойЕвропы разделение доходов имеет место, но не играет важной роли для муниципалитетов.
В Болгарии муниципалитетыполучают часть налога на прибыль и подоходного налога, и это составляет большуючасть их доходов. Решения о долях расщепления принимаются ежегодно в ходеутверждения Государственного бюджета.
В Чехии при реформированиисистемы межбюджетных отношений была поставлена цель уменьшения государственныхсубсидий муниципалитетам и вместо введения достаточной системы местных налоговпоследние стали получать долю от налога на зарплату. Эта система оказаласьэффективной, однако она усугубляет существующее экономическое неравенство междурегионами, и осложняет межмуниципальную конкуренцию.
В Эстонии расщепляютсяподоходный налог, налог на землю и налог на игорный бизнес. В Латвии муниципалитетыполучают часть подоходного налога.
В Венгрии муниципалитетыделят с Центральным правительством два вида налогов – подоходный налог и налогна автомобили, при этом подоходный налог для них более важен. Опыт Венгриипозволяет извлечь два важных урока. В Венгрии постоянно делаются попытки изменитьдолю расщепления подоходного налога между национальным и местными уровнями.Кроме того, постоянно делаются попытки создать более справедливую системураспределения этого налога между муниципалитетами, что приводит к использованиюсложных формул и только запутывает население.
В Польше, как и в Чехии,Министерство финансов Польши устанавливает налоговые ставки (и тарифы) почти повсем видам налогов, даже если эти доходы целиком поступают в местные бюджеты.Такое положение вещей ведет к тому, что польские муниципалитеты основную частьналоговых доходов получают через разделенные налоги, прежде всего налога наприбыль корпораций и подоходного налога. Сильной стороной польской системыразделения доходов следует признать ее постоянство в отношении обоих указанныхвидов налогов. Проблемы у муниципалитетов возникают из-за непредсказуемостиобщей величины налоговых сборов. За годы реформ польское правительство частоменяло ставки подоходного налога, вводило различные льготы. Вследствие этого,муниципалитеты не могли контролировать и планировать свои доходы.
В России разделенныедоходы (регулирующие налоги) составляют большую часть налоговых доходовмуниципалитетов. В 1999 году по данным Минфина РФ федеральные и региональныеналоги составляли около 82% налоговых доходов муниципалитетов. При этом внекоторых случаях можно говорить о закреплении этих налогов за местным уровнемна постоянной основе (налог на прибыль организаций, налог на имущество предприятийи некоторые другие). В случае подоходного налога решения о расщеплении отданына откуп региональным властям. В результате, планировать налоговые доходыроссийским муниципалитетам ничуть не проще чем польским.
ВТаблице 5 представлены данные характеризующие «дизайн» структурыдоходов муниципалитетов в Западной и Восточной Европе на примере трех стран –Дании, Венгрии и Латвии.
Таблица5 Налоговые иненалоговые доходы местных бюджетов (в %) к итогу. Данные 1995 года. Дания Венгрия Латвия Налоговые доходы 70,6 32,0 66,2 В т.ч доходы от местных налогов 68,6 13,7 0,0 Неналоговые доходы 4,2 20,8 14,1 Гранты 25,2 47,2 19,7 Всего 100 100 100
Источник:Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs. OECD 1999
Каквидно из Таблицы 5 налоговые доходы доминируют в бюджетах Дании и Латвии.Неналоговые доходы играют важную роль в бюджетах Венгрии и Латвии. Гранты занимаютнаибольший удельный вес в Венгрии. Вообще то в Дании и Латвии налоговые доходызанимают очень большой удельный вес, по странам OECD в 1995 году этадоля в среднем составляла 42,5%. Часть грантов в общих доходах в Венгриинамного ближе к среднему европейскому профилю.
Невзвешеннаядоля грантов в доходах муниципальных бюджетов по странам OECD составляет 38%.Дания и Латвия имеют такой же процент грантов в местных доходах, как такиеунитарные государства как Финляндия, Испания и Швеция, в то время как Венгриюможно сравнить с Италией, Нидерландами и Португалией.
Долюгрантов в доходах муниципальных бюджетов, связанную с вертикальным бюджетнымбалансированием часто считают измерителем степени децентрализации бюджетнойсистемы. В соответствии с таким критерием, Латвия окажется самой децентрализованнойстраной. Однако более правильно в методическом отношении степень децентрализацииизмерять долей собственных доходов муниципальных бюджетов в их общем объеме.Тогда, в соответствии с приведенной выше классификацией, доля собственных доходовв Дании составит 72,8%, в Венгрии 34,5% и в Латвии 14,1%.2.2.2 Структура доходов и расходовмуниципалитетов и их возможности по выходу на финансовые рынки
Вработе уже обсуждались проблемы связанные с муниципальными заимствованиями.Возможности муниципалитетов выходить на финансовые рынки (занимать деньги)зависят от структуры доходов и от расходов муниципалитетов. Потенциальныхкредиторов будет прежде всего интересовать соотношение налоговых доходовмуниципалитетов и межбюджетных перечислений. Последние представляются наиболеенеустойчивой частью доходов муниципалитетов (это общее утверждение в целомсоответствует российской практике). Соотношение между налоговыми поступлениямии трансфертами (в обычном российском понимании этого слова) как правилотщательно анализируется и рейтинговыми агентствами, занимающимися присвоениемкредитных рейтингов органам регионального и местного самоуправления.
Стабильностьмежбюджетных потоков при построении рейтингов анализируется на основе временныхрядов, а также в свете региональной и национальной политики в отношениипредоставления безвозмездных перечислений, а также налоговой политики,экономического роста и налогового потенциала региона в котором расположенмуниципалитет.
Тщательномуанализу при оценке кредитоспособности муниципалитета и построении кредитныхрейтингов подвергаются налоговые доходы. Мы уже отмечали, что в странахВосточной Европы и в России налоговые доходы в основном формируются за счетдолей федеральных и региональных налогов. В этой ситуации анализу будетподвергаться устойчивость межбюджетных отношений в части определения местныхдолей в налогах. В частности, в России можно говорить о налогах закрепленных заместным уровнем в соответствии с Налоговым кодексом и другими нормативнымидокументами. Это относится к налогу на прибыль организаций, налогу на имуществопредприятий, некоторым акцизам и ресурсным налогам.
Прианализе налоговых поступлений существенным может оказаться анализ уровнядиверсификации источников доходов. В ряде российских муниципалитетов бюджетыформируются на 60 и более процентов за счет одного предприятия. Такая ситуация,при прочих равных условиях, для кредитора является менее предпочтительной, чемситуация с диверсифицированными источниками доходов.
Ключевойсферой оценки кредитоспособности является также изучение возможностей получениядополнительных доходов.
Приоценке кредитоспособности муниципалитетов анализируется и структура расходов.Целью анализа является выявление так называемых дискреционных (или необязательныхрасходов), возможностей муниципалитетов по сокращению этих расходов. Необязательныерасходы определяются как несущественные капитальные и текущие расходы. Смыслтакого анализа состоит в определении возможностей муниципалитетов сократитьрасходы в случае возникновения долговых обязательств.
Прианализе кредитоспособности муниципалитета неизбежно будет рассматриватьсяисполнение его бюджета за ряд лет. Постоянно присутствующий дефицит ипостоянная потребность в заимствованиях будут указывать на то, что доходнаябаза не соответствует функциям муниципалитета и это безусловно отрицательноповлияет на оценку его кредитоспособности. (раздел написан по материалам агенстваStandart and Poors.
3. Общие проблемымежбюджетных финансовых отношений
Вданном разделе будут обсуждено влияние на межбюджетные отношения реформ,проходящих в странах Восточной Европы и проблемы, связанные с ежегодным бюджетнымциклом на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Отметим, чтореформирование межбюджетных отношений в странах Восточной Европы связано с намерениембольшинства этих стран стать членами Европейского Союза, который, в своюочередь, выдвигает ряд требований и предлагает определенные стандарты.
Втечение всех девяностых годов почти все Восточноевропейские страны неоднократнодекларировали свою приверженность принципам децентрализации и усиления ролиместных властей. Однако реальные процессы наделения муниципалитетов достаточнымидоходными и реальными расходными полномочиями протекали очень медленно.Возможно, страны были не готовы принять сложные схемы децентрализации, возможнополитические свободы оказались чем-то новым, возможно просто требуется большеевремя для проведения реформ. Тем не менее, по прошествии десяти лет некоторыестраны оказались более готовыми к проведению реальных реформ, и настоящеедесятилетие будет в этом смысле более успешным. 3.1 Общеэкономические и бюджетные реформы
Вработе уже говорилось о преимуществах, которые предоставляет странам децентрализованнаябюджетная система. Тем не менее, статистические данные свидетельствуют, чтопроцент бюджетных расходов, приходящийся на муниципалитеты за 90-е годыизменился незначительно, и составляет по странам Восточной Европы около15%, вразвитых странах доля местных бюджетов составляет 30%.
Первойпричиной, по которой процессы децентрализации идут медленно в странах спереходной экономикой являются макроэкономическая ситуация. Экономика этихстран, как правило, слаба, сравнительно мала, зависит от экспорта сырья,страдает от инфляции и подвержена внешним влияниям. Все это является аргументомв пользу того, основные виды налогов и расходов должны быть централизованы. Вситуации бюджетной централизации центральное правительство имеет большевозможностей решать макроэкономические проблемы, в том числе проблемыфинансовой стабилизации.
Втораяпричина поддержания ситуации финансовой централизации заключается в стремлениигосударства в переходной экономике получить больше финансовых ресурсов дляреализации крупных инвестиционных проектов. Это происходит в ущербинвестиционным проектам, которые могли бы реализовывать муниципалитеты.
Третийаргумент – в централизованной системе больше возможностей для проведенияполитики выравнивания доходов.
Учитываяобъективные трудности для стран с переходной экономикой в реальном переходе кбюджетной децентрализации важно определить лидера в этом направлении вВосточной Европе и изучать его положительный опыт.
Бюджетныйдефицит. Проблема бюджетного дефицита, с которой сталкиваются муниципалитеты имогут ее самостоятельно решить является препятствием на пути развития бюджетнойдецентрализации. Эта проблема может быть основана на изначальной бюджетнойнесбалансированности доходов и бюджетных полномочий. Многие Центральныеправительства предпочитают поддерживать патерналистский подход по отношению кмуниципалитетам. Финансовый год начинается в ситуации вертикальной несбалансированностибюджетов и к концу года выясняется, что нужна дополнительная помощь. Если этапомощь планируется, это означает, что муниципалитеты зависят от федеральных и региональныхвластей. Бюджетная децентрализация должна быть основана на вертикальнойбюджетной сбалансированности.
Контрольнад расходами. Предполагается, что бюджетные реформы будут сопровождатьсяусилением контроля местных бюджетов за расходами. Это в свою очередь, требуетвведения казначейской системы исполнения бюджета. В Венгрии в ходе финансовых реформбыла предпринята попытка введения казначейской системы исполнения бюджетов наместном уровне.
ВРоссии в Бюджетном кодексе устанавливается требование казначейского исполнениябюджетов всех уровней на основе принципа единства кассы. На практике такие системытолько начали внедряться.
Развитиефондовых и финансовых рынков. Использование муниципалитетами долга какфинансового ресурса зависит от их возможностей выходить на национальные фондовыерынки. В полном объеме эти проблемы решены в США, где рынок муниципальныхоблигаций чрезвычайно развит даже по сравнению со странами Западной Европы.Выход на финансовые рынки означает возможность для муниципалитетов братьбанковские кредиты. В большинстве стран Восточной Европы муниципалитеты имеютдоступ на финансовые рынки, но часто один банк монополизирует весь этот бизнес.Например в Венгрии долгое время муниципальными кредитами занимался толькоСберегательный банк имевший многочисленные отделения по стране и только впоследнее время ситуация стала меняться с приходом австрийских банков.
Реформированиегосударственных предприятий. Многие виды услуг, которые оказываютмуниципалитеты в централизованной экономике, предоставлялись государственнымипредприятиями. Во всех странах с переходной экономикой происходит трансформациясобственности таких предприятий, и этот процесс оказывает существенное влияниена формирование межбюджетных отношений. Важно определить, кто являетсясобственником такого предприятия, кто контролирует его издержки и ктовыплачивает ему субсидии, если такое предприятие работает с убытками.
ВБолгарии трансформация бывших государственных предприятий в муниципальные иличастные компании происходит медленно. В собственность муниципалитетов попалипредприятия по уборке мусора, частично водоснабжения. Практически не попали всобственность муниципалитетов тепловые станции и транспортные предприятия.
ВРоссии основной для муниципалитетов является проблема субсидирования предприятийжилищно-коммунального хозяйства, независимо от форм собственности. В 1999 году27% расходов муниципалитетов приходилась на эти субсидии. В городах, где долямуниципального жилья выше, затраты на жилищно-коммунальное хозяйство превышали35%.3.2 Вопросы, связанные со вступлением в ЕС
Процесспринятия стран в ЕС связан с выполнением ряда требований, которые могутповлиять на межбюджетные отношения. Это, например, новые стандарты качествавоздуха и воды, к внедрению которых муниципалитеты имеют прямое отношение. Выполнениеэтих стандартов связано серьезными затратами и важно определить кто и в какойпропорции их понесет.
Важныетребования по вступлению в ЕС связаны с необходимостью выполнять стандарты поотчетности. Все счета, в том числе публичные, то есть счета исполнения бюджетовдолжны быть приведены к европейским стандартам, причем это касается и муниципальнойбюджетной отчетности. Это означает, что и расходы и доходы местных бюджетовдолжны рассчитываться на основе метода начислений. Ряд требований связан сотражением бюджетного дефицита. Разумеется, методические рекомендации дляизменения системы муниципальных счетов должны быть разработаны на национальномуровне. В перспективе, муниципалитеты, в соответствии с европейскимистандартами будут должны разрабатывать перспективные финансовые планы на период8-10 лет. Для того чтобы муниципалитеты реально могли перейти на новую системусчетов для них должны быть организованы специальные курсы на национальном илирегиональном уровнях.
Ряддополнительных проблем возникает у стран, которые хотят вступить в Европейскиймонетарный союз – Зону Евро (с экономической точки зрения, именно вступление вЗону Евро может предоставить странам Восточной Европы наибольшие преимущества).Такие страны должны удовлетворять так называемым Маастрихтским критериям. Еслиговорить о Публичном секторе экономики, эти критерии просты – дефицит консолидированногобюджеты страны не должен превышать 3% ВВП и накопленный долг этого сектора недолжен превышать 60% ВВП. При этом долг муниципалитетов включается в общийобъем долга, который участвует в расчете. Поэтому центральное правительстводолжно создать специальную систему сбора информации о муниципальных и региональныхдолгах и консолидации этих долгов.
Вбольшинстве стран Восточной Европы существует принятое центральными правительствамизаконодательство о долгах муниципалитетов, включающее в себя ограничения повеличине долга, однако мониторинг муниципальных долгов со стороны центральногоправительства не проводится. При этом выдвигаются аргументы об автономии местныхфинансов и о том, что их долги должны интересовать их самих и потенциальныхкредиторов. Тем не менее, странам, находящимся в первых строчках ожидания навступление в ЕС и возможно в Зону Евро, таким как Венгрия и Словения, системумониторинга муниципальной задолженности в скором времени придется создать.
ВРоссии долги муниципалитетов не включаются в расчет государственного долга, ихмониторинг не производится.
Окно 4
Системамониторинга муниципального долга во Франции.
ВоФранции каждый муниципальный бюджет, представляемый на утверждение органампредставительной местной власти, должен включать в себя специальное приложение,содержащее исчерпывающую информацию о муниципальном долге по состоянию на 1января текущего бюджетного года.
Информацияпредставляется отдельно по каждому займу и каждому виду ценных бумаг. Онавключает в себя:
- Годзаключения кредитного договора или выпуска облигаций;
- Банкили финансовый институт, который предоставил заем;
- Объемкредита или сумма, полученная от размещения облигаций;
- Целивзятия кредита;
- Срокплатежа по кредиту;
- Валютаи процентная ставка (если кредит или облигации размещены в иностранной валюте);
- Процентнаяставка (с указанием постоянная или плавающая);
- Дляплавающей ставки индекс приведения к постоянной ставке;
- Схемаплатежей (ежегодные, полугодовые, квартальные или месячные платежи);
- Льготныйпериод (в месяцах или годах);
- Суммаосновного долга на первое января текущего бюджетного года;
- Процентныеплатежи в бюджетном году;
- Платежиосновного долга в бюджетном году;
- Суммаосновного долга на 31 декабря бюджетного года.
Ежегодныеобщие выплаты по каждому виду долга рассчитываются на основе последних четырехпозиций.
Вприложении, помимо подробных данных о кредитах и выпущенных облигациях даетсяинформация о предоставленных гарантиях с указанием бенефициария по этим гарантиям.

3.3 Ежегодный бюджетный цикл3.3.1 Вертикальная бюджетнаясбалансированность
Центральнымвопросом в межбюджетных отношениях является вопрос — хватит ли местным властямих собственных ресурсов и ресурсов поступающих от вышестоящих уровней властидля выполнения возложенных на них функций. Поскольку собственных ресурсов встранах с переходной экономикой муниципалитетам, как правило, не хватает,возникает вопрос, какие возможности для финансовой помощи есть у вышестоящих бюджетов.В методическом плане эти вопросы рассматривались в предыдущем разделе.3.3.2 Муниципальный бюджетный цикл
Процессподготовки первоначального проекта муниципального бюджета различается постранам Восточной Европы. Качество проекта местного бюджета во многом зависитот качества информации, которой располагают местные власти. Когда информации,как о доходах, так и расходах недостаточно, используются приближенные оценки,которые существенно снижают ценность муниципального бюджета. Речь здесь идеткак о расходных потребностях, так и о доходах.
Встранах Восточной Европы нет практики регулярного исследования постатейнойструктуры расходов бюджетов. Часто бюджетные проектировки делаются на основеданных о зарплате, расходах на коммунальные нужды и капитальные вложения посуммарным расходам. При этом не исследуются и соответственно не принимаются вовнимание факторы экономии расходов по отдельным статьям. Другими словамимуниципалитеты часто не знают, на что они тратят деньги. Другой проблемой присоставлении расходной части бюджета является необходимость учитыватьнациональные расходные стандарты, которые могут изменяться без согласования смуниципалитетами (например, зарплата врачей и учителей) и субсидии определеннымкатегориям населения. При этом часть стандартов приходится (можно)игнорировать, а часть необходимо финансировать.
Например,в России можно игнорировать разработанные Минфином РФ стандарты бюджетной обеспеченностипо отраслям социальной сферы, но зарплату работникам бюджетной сферы необходимовыплачивать в соответствии с действующей тарифной сеткой.
Встранах Восточной Европы муниципалитеты не имеют опыта бюджетного планированияна несколько лет, что затрудняет процесс подготовки годового бюджета и делаетего менее качественным. Это касается отражения в бюджете расходов накапитальное строительство, переходящих на будущие годы, закупки социальныхуслуг (при необходимости заключать договора с предприятиями на ряд лет) ирасходов по урегулированию долга.
Первоначальноепроектирование муниципалитетами доходов на предстоящий бюджетный год затрудненов ситуации, когда доля собственных доходов местных бюджетов невелика. К томуже, если администрирование (сбор) местных налогов не является функцией местныхвластей, то им трудно планировать и эту часть доходов.
Взаимодействиес национальным и региональным бюджетными процессами. Ввиду сильной зависимости,муниципальные бюджетные циклы объединены с федеральными и региональнымибюджетными циклами. Несмотря на независимость местных бюджетов, формы ихсоставления, как правило, унифицированы для целей статистической и финансовойотчетности.
Рассмотримособенности муниципального бюджетного цикла на примере Венгрии, как страныдалеко продвинувшейся по пути бюджетной децентрализации. Формально,муниципалитеты самостоятельны при подготовке бюджетов, но данные таблицы 5свидетельствуют, что реально они находятся в сильной зависимости от решенийнационального правительства. Важнейшими элементами доходов местных бюджетов вВенгрии, являются выравнивающие субсидии, ежегодно выделяемые операционныетрансферты и инвестиционные гранты (в сумме составляющие около 50% доходов). Сучетом этого, местные бюджеты не могут быть представлены на утверждение органампредставительной власти до прохождения национального бюджета через парламент.Как правило, первоначальный драфт бюджета готовится муниципалитетами к концуноября, а его окончательное утверждение происходит в середине марта.
Форма,в которой муниципалитеты готовят проекты бюджетов, жестко не задана (в отличиеот России), но есть ряд требований, которые необходимо выполнять. Эти требованияследующие:
Оценкипо доходам и расходам для инвестиционной и текущей деятельности должныпоказываться раздельно;
Расходыпо статьям должны быть детализированы с выделением заработной платы,подоходного и социального налога на занятых, материальных затрат,инвестиционных расходов в увязке с инвестиционными грантами и количества занятых;
Оценкидоходов и расходов на ближайшие два года после текущего и оценки расходов пообязательствам на более длинный период.
В 1996году в Венгрии была создана казначейская система исполнения национальногобюджета, и это было важнейшим элементом бюджетных реформ. Первоначальнопредполагалось, что муниципальный бюджетный процесс также будет осуществлятьсячерез эту систему и муниципалитеты заберут бюджетные деньги из коммерческихбанков. В последствии было решено, что это может ограничить свободумуниципалитетов в принятии решений, и в центральное казначейство муниципалитетыне вошли. Тем не менее, создание Центрального казначейства оказало существенноевлияние на местный бюджетный процесс. В настоящее время трансферты центральногоправительства в виде субсидий, грантов, отчислений от национальных налоговпоступают в муниципалитеты в виде 13 траншей на нетто основе, то есть завычетом платежей всех видов, которые муниципалитет должен перечислять в центр.
Первоначальнымэффектом от введения системы нетто финансирования был большой выигрыш дляправительства, номинальные перечисления муниципалитетам сократились на 45% ипроцентные платежи по остаткам на счетах национального бюджета возросли (в 1996году на 2,6 млрд. форинтов). Выгоды правительства означали убыткимуниципалитетов примерно на ту же сумму. Для выравнивания ситуации была созданасистема независимых муниципальных казначейств.
Досоздания этой системы финансирование расходов в муниципалитетах осуществлялосьна плановой основе с ежемесячными перечислениями средств бюджетным организациямравными долями. С созданием муниципального казначейства, финансирование сталоосуществляться ежедневно с одного счета в соответствии с реальными потребностямибюджетных организаций и предприятий получателей бюджетных денег. Это привело ктому, что муниципалитеты получили возможность контролировать свои финансы не даватьвозможность зарабатывать на бюджетных деньгах организациям сателлитам.
Образованиемуниципальных казначейств было одобрено Министерством Финансов Венгрии.Программное обеспечение для работы этих финансовых институтов былопредоставлено коммерческими банками, с которыми работали муниципалитеты. Врезультате, крупные муниципалитеты смогли практически компенсировать убытки,которые они понесли в результате внедрения системы нетто финансирования черезЦентральное казначейство. Преимущества, которые получили муниципалитеты свведением казначейской системы исполнения бюджетов следующие:
Болеерациональное управление муниципальными финансами и финансами бюджетныхучреждений;
Большаяпредсказуемость финансовых потоков, возможность отказа от бюджетных субсидий напокрытие ликвидности;
Большаяэффективность сбора налогов;
Возросшиепроцентные доходы муниципалитетов.
ОпытВенгрии весьма поучителен для стран Восточной Европы. В России в Бюджетномкодексе содержится требование казначейского исполнения бюджетов всех уровней.На практике, переход на реальное казначейское исполнение бюджетов в муниципалитетахтребует политической воли и существенных первоначальных затрат на вычислительнуютехнику, программное обеспечение и заработную плату вновь привлекаемым сотрудникам.На сегодняшний день только некоторые российские муниципалитеты смогли реальноперейти на систему казначейского исполнения бюджета.

Список литературы
1. Чернявский А.В.