В целяхсовершенствования хозяйственного механизма в 80-х годах проводился экспериментпо распространению на предприятиях новых методов хозяйствования, несколькопозже стали внедрять полный хозяйственный расчет и самофинансирование.Производственные объединения (предприятия) вносили в бюджет плату запроизводственные фонды с широкой дифференциацией ставок, делали отчисления отприбыли или доходы за трудовые и природные ресурсы на основе долговременныхнормативов. Принцип самофинансирования предполагал ограничение или полный отказот бюджетных ассигнований. На практике не всегда удавалось учесть одновременноинтересы как предприятия, так и государства. Большое количество предприятийсознательно занижали плановые обязательства.
Все этиявления отразились на государственном бюджете. Высокая степень бюджетногоперераспределения ресурсов ослабляла хозрасчетные стимулы повышенияэффективности производства, порождала стремление предприятий жить загосударственный счет, подрывала стабильность и сбалансированность бюджета.
Мероприятияпо реформированию хозяйственных отношений в промышленности, многие меры всельском хозяйстве и других отраслях, сопровождавшиеся значительным увеличениемзатрат из общегосударственного денежного фонда, не привели к соответствующемуросту финансовых ресурсов страны. Доходы увеличивались медленнее расходов, возникдефицит государственного бюджета. В покрытие затрат вовлекались средства, неявляющиеся по своей сущности доходами (часть ресурсов Сберегательного банка,резервы Госстраха и др.). Бюджетный дефицит негативно воздействовал наэкономику, подрывал устойчивость денежного обращения, порождал инфляционныепроцессы.
Последнеедесятилетие XXв. в России ознаменовалось радикальными изменениями всех сторонжизни: изменилась система политических институтов и экономических отношений,началась борьба за перераспределение собственности, произошла полномасштабнаясоциальная революция. На фоне этих изменений проявились обычные для периодареволюционных преобразований слабость и неэффективность власти. Политическая ифинансовая нестабильность, которые усложнили проведение экономическихпреобразований.
Припроведении хозяйственной реформы в первую очередь необходимо определитьконечную цель проводимых преобразований. Без этого не может быть стратегиибудущего развития, а все тактические решения будут иметь случайный характер.Примером этого может служить переход России на основы рыночной экономики вначале 1990-х гг. Но даже в условиях слабости проводившейся экономическойполитики и отсутствии четкой программы действий все понимали, что рыночныепреобразования необходимо начинать с реформирования бюджета и бюджетнойсистемы.
Реформированиебюджетной системы началось в условиях неэффективного производства, дефицитностибюджета, больших внешних долгов, значительного сокращения доходов бюджета,нарушения межбюджетных отношений, отсутствия соответствующего законодательства.Ряд регионов прекратили отчисления части своих доходов в бюджет государства. Падениепромышленного производства и ВВП в 1991г. составило 15%. Дефицитгосударственного бюджета составил не менее 20% ВВП по сравнению с 4% в 1990году. Промышленный спад стал следствием дезинтеграции на всем экономическомпространстве СССР и прекращения деятельности Совета Экономической Взаимопомощи,что лишало производителей традиционных рынков и разрушало давно сложившиесяхозяйственные связи. В январе 1991 г. было осуществлено повышение оптовых ценпри неизменных розничных ценах, которые повысили только в апреле. При этомнаблюдался опережающий рост заработной платы и социальных пособий, что привелок увеличению бюджетного дефицита и росту «денежного навеса» на потребительскомрынке. Объявление осенью того же года курса на либерализацию цен ускорилоопустошение потребительского рынка и одновременно прекратило поступление товарына него. Сокращение численности работников в производстве сопровождалосьзначительным ростом занятых в торговле и финансовом секторе. Предложенный курсреформирования экономики и проведение жесткой монетарной политики привели кзамещению денежных расчетов бартером – натуральными расчетами. Во многихслучаях выплата заработной платы, расчеты между предприятиями производилисьтоварами. «Бартеризация» экономики явилась следствием возможности полученияпредприятиями высоких альтернативных доходов не от их непосредственнопроизводственной деятельности, что способствовало демонетизации экономики в1992-1994 гг. Распространение бартера вело к возникновению неденежной прибыли,скрытой в избыточных запасах товарно-материальных ценностей. Для государстваэто оборачивалось сокращением налоговой базы с последующим бюджетным кризисом,а для предприятий превращалось в фактор блокирования инвестиционнойдеятельности с усилением застоя и кризиса в производстве. В 1994-1995 гг. этотпроцесс проявился в виде взаимозачетов, а в последующие годы привел к появлениюденежных суррогатов (векселей).
Сокращениеналоговой базы повлекло за собой изменение расходов бюджета. Произошлосущественное сокращение бюджетного финансирования отраслей народного хозяйства,обороны, науки и культуры. Основной его целью было уменьшение бюджетногодефицита, но сокращение бюджетных расходов приводит в дальнейшем и к сокращениюпоступлений в бюджет. Следствием этого явилось усиление напряженности вэкономической и социальной сферах жизни общества.
В 1990-1995гг. основным методом покрытия бюджетного дефицита была денежная эмиссия.Некоторое замедление ее темпов в 1995-1996 гг. было компенсировано значительнымувеличением государственного долга, который только за 1996 год на 42 млрд.дол., или в среднем на 3,5 млрд. дол. в месяц. Государство переориентировалосьс получения кредитов по двусторонним соглашениям на заимствования умеждународных финансовых организаций, которые предоставляли более льготныефинансовые условия, но при этом выдвигали определенные экономическиетребования. С 1993 по 1998 г. для финансирования бюджетного дефицита широкоиспользовались внутренние заимствования – эмиссия государственных краткосрочныхоблигаций (ГКО). Установив необоснованно низкий уровень доходности этих ценныхбумаг и используя выручку от продажи новых серий ГКО на покрытие предыдущихвыпусков, правительство построило классическую «пирамиду». Рынок ГКО вдальнейшем поглотил почти все освобожденные денежные средства, вытесняяинвестиции. Это привело к снижению экономического роста, налоговых поступленийв бюджет и, как следствие, росту бюджетного дефицита.
К концу 1996г. находилась огромная переходящая задолженность по оплате труда. Задолженностьбюджета работникам социальной сферы и военнослужащим превысила 10 трлн. руб.,или 15-20% ежемесячных его расходов; задолженность предприятий и организаций пооплате труда достигла 37,9 трлн. руб., что составило 75% остатков средств нарасчетных счетах. Одновременно произошло существенное снижение доходов бюджетаза счет резкого снижения поступлений от налога на прибыль, поступлений отналогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, сокращенияненалоговых поступлений. Одной из причин этого явился завышенных уровеньштрафных санкций, начисляемый на суму просроченных налоговых платежей, которыеадаптированы к условиям значительно снизившейся к этому времени инфляции.Основной же причиной бюджетного кризиса послужило неконтролируемое нарастаниефинансовых обязательств государственного бюджета. Консолидированный бюджет порасходам был существенно превышен. Это произошло в результате того, что темпыроста реальных доходов значительно превышали темпы экономического роста.
В бюджете на1997 г. план по доходам оказался завышен почти на одну четверть. Это означало,что предусмотренные размеры государственных расходов заведомо нереалистичны.Государство было вынуждено осуществить секвестр бюджета на суму 102 трлн. руб.По данным Госкомитета РФ по статистике, инфляция на потребительском рынкеРоссии составила в 1993г. – 840%, в 1994г. – 215%, в 1995г. – 131%, в 1996г. –21,8%, в 1997г. – 11%, в 1998г. – 84,4%, в 1999г. – 36,5%. В составефедерального бюджета 1997 г. был образован бюджет развития. Средства бюджетаразвития используются на конкурсной, возвратной и платной основе для реализацииинвестиционных проектов, обеспечивающих структурную перестройку экономики. В тоже время была разработана концепция среднесрочной программы на 1997-2000 гг. Вней правительство, в отличие от проводимой в прошлом политики, в качествеглавных целей выдвигало стабилизацию производства и возобновление экономическогороста.
Оживлениеэкономики в 1997 г. в значительной мере было обеспечено притоком иностранныхпортфельных инвестиций, поступление которых резко сократились в 1998 г. из-замирового фондового кризиса. Ключевой проблемой российской экономики этого периодабыло отсутствие государственного регулирования, из-за чего деньгиконцентрировались в наиболее инфляционном финансовом секторе. В результате нехватало денег для обслуживания нужд реального сектора, охваченного неплатежами.Налоговая реформа и меры по укреплению платежной дисциплины не успели привестик видимому улучшению ситуации. Бюджетный кризис вызвал чрезмерный рост иудорожание государственного долга, потерю доверия к государству и привел квалютному кризису. ГКО, возникнув как инструмент сугубо внутреннегозаимствования внутреннего долга во внешний. В 1996 году по совету МВФнерезиденты были с определенными ограничениями допущены к рынку ГКО, но впоследующем эти ограничения были устранены. К середине 1998 года объем ГКОсоставил свыше 300 млрд. руб. при денежной массе около 370 млрд. руб. Отчаянныеусилия правительства помогли избежать дефолта по внешним долгам и договоритьсяс Лондонским клубом кредиторов о реструктуризации российских долгов. Финансовыйкризис августа 1998 года и девальвация рубля вызвали отток иностранногокапитала из России и привели к существенному росту нагрузки на бюджет иэкономику в целом по обслуживаю внешних обязательств.
Серьезнойпроблемой всего рассматриваемого периода было совершенствование бюджетныхпроцедур. Качество главного финансово документа страны оставляло желатьлучшего, процедура его принятия растягивалась на многие месяцы, утверждениебюджетного плана происходило с большим опозданием. В таких условиях в первыемесяцы бюджетного года финансирование осуществлялось исходя из 1/12 частирасходов бюджета предыдущего года, поэтому трансферты в бюджеты субъектов РФ непоступали. Процедура принятия бюджета была формальной. Представители верхнейпалаты парламента принимали участие лишь на начальном корректировки бюджета, отостальных чтений были отстранены, поэтому, рассматривая бюджет, Совет Федерациипрактически ничего не мог изменить. Эти проблемы были решены после принятияБюджетного кодекса РФ, который позволил регламентировать межбюджетные отношенияв необходимом правовом поле, создал условия для стабилизации «правил игры» приосуществлении бюджетного процесса.