Министерство Образования РоссийскойФедерации
Курганский ГосударственныйУниверситет
Кафедра «Финансы и кредит»
КУРСОВАЯ РАБОТА
По дисциплине«Финансы» на тему: «Государственный долг, проблемы управления им»
Выполнил студент 4 курса Проверил к. э. н., доцент
г.Каменск-Уральский
2005
Содержание
Введение 3 1Определение и сущность государственного долга 5
1.1 Государственный внешнийдолг, его структура 18
1.2 Внутренний долг 23
2 Управление государственным долгом 27
2.1Мировая практика управлениягосударственным долгом 27
2.2Денежная эмиссия как инструмент управления долгом 35 2.3Механизм «долги на проведениеприродоохранной деятельности» (ДНП) 39
3. Основные проблемы управлениягосударственным долгом в РФ 44 Заключение 50 Приложения 52
Литература
Введение
Большое внимание в последние годы уделяется дефицитубюджета и государственному долгу. Бюджетный дефицит — это та сумма, на которуюв данный год расходы правительства превосходят его доходы; национальный илигосударственный долг — это общая сумма накопленных положительных сальдо бюджетаза вычетом дефицитов, имевших место в стране. В общеупотребительном смыслетермин «государственный долг» означает совокупность обязательствгосударства перед иностранными и внутренними кредиторами.
Лет 15 тому назад вряд ли кто-нибудь мог предположить,что Россия окажется в весьма неприглядном положении ненадежного должника,вынужденного просить отсрочки по непосильным для нее долговым платежам, и чтопроблема управления внешним долгом станет постоянной заботой ее экономических ифинансовых органов. С одной стороны, подтвердились опасения ненадежнойплатежеспособности наших должников из развивающихся стран и стран СЭВ, а сдругой — по ряду причин оказалось невозможным избежать быстрого нарастаниявалютной задолженности западным кредиторам. Связано это было в основном сдефицитностью платежного баланса и государственного бюджета, ухудшением ценовыхусловий внешней торговли, общим сокращением товарного экспорта и поставоквоенной техники.
Что необходимопредпринять для того чтобы вытащить наше государство из долговой ямы? Думаю,этот вопрос ставил перед собой не один кабинет министров Российской Федерации.И грамотные эксперты не один год решают данную проблему. Тем не менее, тольконедавно Правительством России стали предприниматься меры к решению этойострейшей проблемы. Возможно, внешний долг не так сильно заботит россиянсегодня, когда перед нами все признаки кризисной экономики: инфляция,безработица, спад производства, тяжелое положение в социальной сфере. Но ужетеперь ясно, что этот ряд будет пополнен не менее серьезной проблемой.
Я выбрал эту тему, потомучто уже несколько лет меня беспокоит возрастающий долг нашей страны, потомучто отдавать его придется мне, моим сверстникам, нашему поколению. А проблемурешать всегда легче, когда основательно вникнешь в ее суть. Целью работы я неставил поиск или разработку путей выхода из «долгового» кризиса, так как этимзанимается ни одна тысяча экспертов, и мой вклад был бы более чем скромным. Нов работе будет четко определена ситуация с долговыми обязательствами России,будут приведены мнения специалистов и их видение выхода из создавшегося положения.При написании работы я использовал материалы, подготовленные специалистами иэкспертами в области экономики и государственного долга в частности. В работебудут освещены история государственного долга России,современные долговые обязательства, взятые нашей страной, методы управлениягосударственным долгом, и все понятия, тесно переплетающиеся с этим вопросом.
1 Определение и сущность государственного долга Государственный долг подразделяетсяна капитальный и текущий. Капитальный государственный долг — вся суммавыпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включаяначисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Текущийдолг включает расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашениюобязательств, срок которых наступил.
Согласно действующемузаконодательству, следует выделять государственный и общегосударственныйдолг. Последнее понятие более широкое и включает задолженность не толькоПравительства РФ, но и органов управления республиками, входящими в составРоссийской Федерации, местных органов власти. В данной работе рассматриваетсяпервое понятие, то есть просто государственный долг.
Хроническая дефицитностьгосударственного и местных бюджетов и высокий государственный долг характернына современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство,широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовыхресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепеннонакапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Этоведет к росту государственного долга — внутреннего и внешнего.
Согласно Бюджетномукодексу РФ, внешний долг — это обязательства, возникающие в иностраннойвалюте. Под государственным внутренним долгом понимаются долговыеобязательства федерального правительства, возникающие в валюте РоссийскойФедерации. Долговые обязательства федерального правительстваобеспечиваются всеми активами, находящимися в его распоряжении.
Государственный долг –это общая сумма всех выпущенных, но еще не погашенных займов государственных ине выплаченных по ним процентов. Государственный долг образуется вследствиевозникновения дефицитов бюджета государства, т.е. вследствие превышениярасходов правительства над его доходами. Основными способами покрытиябюджетного дефицита являются эмиссия денег и государственные займы. Последниеосуществляются путем выпуска и размещения среди населения и кредитно-финансовыхучреждений различного рода государственных ценных бумаг (прежде всегоказначейских векселей и облигации), являющихся долговыми обязательствами государствапо отношению к купившим их физическим и юридическим лицам – это и естьприблизительное определение внутреннего долга. Если пользоваться более «сухими»терминами, внутренний долг по одной из классификаций – это способ пополнениягосударственной казны за счет заема средств у населения и юридических лиц,зарегистрированных на территории государства, и платящих налоги в казну данногогосударства, под государственные гарантии путем выпуска государственных ценныхбумаг. Проценты по государственному долгу зависят от общего уровня процентныхставок в стране, темпов инфляции, величины дефицита государственного бюджета идр. Обычно, говоря о государственном долге, не подразумевают финансы местныхорганов власти, так как последние могут работать с положительным сальдо припостоянном росте дефицита государственного бюджета. Внешний долг — этозадолженность государства гражданам или организациям или правительствам другихстран в национальной и иностранной валюте… Внешний долг может образовыватьсякогда государство берет кредит у другого государства, либо прибегает к услугаммеждународных кредитных организаций. Самой влиятельной из них являетсяМеждународный валютный фонд (International Monetary Fund). Вердикт именно этойорганизации может стать своего рода зеленым светом для государства, желающегостать кредитором какой-нибудь страны, или красным – когда государство,желающее получить кредит, не является кредитоспособным по мнению специалистовиз МВФ. Отрицательные последствия государственного долга связаны с тем, чтовыплаты процентов по внутреннему долгу увеличивают неравенство в доходах итребуют повышения налогов, что подрывает экономические стимулы развитияпроизводства, а также могут повышать общий уровень процентных ставок ивытеснять частное инвестиционное финансирование. Наибольшим бременем на странуложится внешний долг, так как в этом случае страна вынуждена отдавать наиболееценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты ипогасить долг. Кроме того, получение зарубежных займов и кредитов связанообычно с выполнением определенных условий, диктуемых кредитором. Однако отбремени государственного долга страдают в большей степени слаборазвитые страны.В преуспевающей экономике, по мнению многих зарубежных теоретиков, долг, как частный,так и государственный, играет в целом положительную роль. Я считаю, что вРоссии государственный долг не играет положительнуюроль. Важно отметитьсущественные недостатки в классификации внутреннего и внешнего долга.Внутренний долг классифицируется по инструментальному и институциональномупризнакам, в то время как внешний долг — по истории возникновения и типукредиторов.
Рассмотрим экономическуюприроду понятий внутреннего и внешнего долга. В любом вводном курсе по теориигосударственных финансов содержатся четкие определения внешнегогосударственного долга как долга перед нерезидентами и внутреннегогосударственного долга как долга перед резидентами. В российской бюджетнойпрактике сложился принципиально иной подход. Закон РФ «О государственномвнутреннем долге Российской Федерации», принятый в 1992 г., закрепилделение государственного долга на внутренний и внешний,проводимое по валютному критерию. Таким образом, в настоящее времязаимствования делятся на внутренние и внешние, в соответствии с валютойвозникающих обязательств; рублевые долги относятся к внутреннему долгу, авалютные — к внешнему. Законодательно закрепленные тавтологические определения«внутренний долг = рублевый долг» и «внешний долг = валютныйдолг» прочно укоренились в статистике государственных финансов.Бессмысленное само по себе деление обосновано лишь существующими различиямимеханизмов регулирования и контроля за рублевыми и валютными заимствованиями.
Критерии«рубль-доллар» и «резидент-нерезидент» деления долга навнутренний и внешний практически совпадали только до тех пор, пока натерритории России действовала соответствующая статья Уголовного кодекса, рубльбыл «деревянным», все внешнеэкономические операции проводились вконвертируемой валюте, а внутриэкономические — в рублях. Именно поэтому невозникли принципиально различные схемы управления рублевой и валютной частямикак внутреннего, так и внешнего долга. С началом либерализации российскойэкономики и финансовых рынков, а также процесса постепенного снятия ограниченийна проведение валютных операций все заметнее становится несовершенствосуществующей классификации, системы управления и финансового планирования.
Первая попытказаконодателей устранить возникшие противоречия и одновременно ввести жесткийконтроль за объемами внешних заимствований завершилась принятием в 1994 г.Федерального закона «О государственных внешних заимствованиях РоссийскойФедерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерациейиностранным государствам, их юридическим лицам и международныморганизациям». Ограничить объем внешних заимствований действительноудалось, однако вопрос о классификации государственного долга оказалсяокончательно запутан. В соответствии с законом внешними заимствованиямиявляются кредиты, привлекаемые из иностранных источников, по которым возникаютгосударственные финансовые обязательства Российской Федерации. Данное положениепринципиально не согласуется с нормами закона о государственном внутреннемдолге.
Нужно иметь в виду иследующее. В переходной экономике в процессе регулирования отношений, связанныхс осуществлением государственных заимствований, могут возникать объективныепротиворечия между правительством и национальным банком. Последний проводитсобственную политику на открытом рынке и, стремясь поддерживать стабильностьнациональной валюты, выступая одновременно в качестве органа валютногорегулирования и органа контроля, заинтересован в методике, в первую очередьотражающей приоритетность данных направлений. Задачи же обеспеченияэкономического роста и интеграции в мировое хозяйство требуют от правительстваперехода на общепризнанные методические стандарты, разработанные, в частности,МВФ, Всемирным банком, ОЭСР. Если для национального банка первостепенноезначение приобретает деление государственного долга на рублевую и валютнуюсоставляющие, то для правительства крайне важно четко контролировать связьгосударственного долга с бюджетным дефицитом и источниками его покрытия. Ксожалению, названное противоречие осталось вне поля зрения отечественныхэкономистов.
Может показаться, чтопроблема деления государственного долга на внутренний и внешний схоластична идалека от реальности. Однако в ходе анализа положения в этой области приходитсясталкиваться с очень большими трудностями при обработке данных,поскольку отсутствует единая для всех видов заимствований методика. Учетгосударственных долговых обязательств ведется в зависимости от истории ихвозникновения, кредитора, формы и еще десятка нередко случайных факторов.Причем ключевым (идеологическим) является валюта обязательства. Есть инастоящие курьезы, например, обязательства по облигациям внутреннего валютногозайма вообще не учитываются в составе государственного долга. Практическиесложности возникают также при определении величины реальных бюджетных расходовпо обслуживанию государственного долга из-за сальдирования отдельныхпоказателей.
Кроме того, согласнодействующему законодательству, следует выделять государственный иобщегосударственный долг. Последнее понятие более широкое и включаетзадолженность не только Правительства РФ, но и органов управления республиками,входящими в состав Российской Федерации, местных органов власти. Хроническаядефицитность государственного и местных бюджетов и высокий государственный долгхарактерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран.Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительныхфинансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов,постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностраннымкредиторам. Это ведет к росту государственного долга — внутреннего и внешнего.
Согласно Бюджетномукодексу РФ, внешний долг — это обязательства, возникающие в иностранной валюте.Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательствафедерального правительства, возникающие в валюте Российской Федерации. Долговыеобязательства федерального правительства обеспечиваются всеми активами,находящимися в его распоряжении.
С формальной точки зрениявнешними займами называются займы, заключенные на иностранных биржах или черезиностранные банки в иностранной валюте. Но по существу (с материальной точкизрения) под внешними займами следует понимать те, которые находятся в рукахиностранцев-кредиторов; формально внутренний заем может попасть в рукииностранцев и обратно. Августовский кризис 1998 г. выдвинул на первый планпроблему деления государственного долга на внутренний и внешний. В чемзаключается проблема и почему надо четко определиться с классификациейгосударственного долга? В действующих до введения в действие Бюджетного кодексазаконах «О государственном внутреннем долге» и «Огосударственных внешних заимствованиях» в основу классификации долгов былиположены два разных признака.
В первом законе — этовалюта, в которой выражаются заимствования, во втором — источник заимствований.Это затрудняло принятие обоснованных решений и приводило к возникновениюкурьезных ситуаций. Их примером являлось не включение до 1997 г. долга повнутреннему валютному займу ни во внутренний, ни во внешний государственныйдолг. Этот заем был номинирован в долларах США. Но его размещение проводилосьсреди резидентов. Вот оно и удовлетворяло сразу обоим признакам классификациидолгов, в силу чего до 1997 г. долг по ОВВЗ учитывался отдельно от всех другихзаимствований.
Принятый 31 июля 1998 г.Бюджетный кодекс Российской Федерации выделяет внешний и внутренний долг наоснове одного единственного признака — валюты. Однако и это не решает всехпроблем, связанных с классификацией государственного долга. ПрисоединениеРоссийской Федерации к статье 8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубляпо текущим операциям ускорят процесс «срастания» двух видов государственногодолга.
Неоднозначная ситуациясложилась с заимствованием на рынке ГКО-ОФЗ. Изначально этот рынок ориентированна работу с внутренними инвесторами и до середины 1996 г. присутствиерезидентов на нем было незначительным. С 15 августа 1996 г. иностранныеинвесторы стали работать по новым правилам, снявшим многие ограничения на ихдеятельность. Нерезиденты получили право осуществлять свои операции напервичном и вторичном рынках ГКО-ОФЗ непосредственно через российскиеуполномоченные банки. Участие иностранных инвесторов резко активизировалось и кначалу 1998 г. на долю нерезидентов приходилось 27,5% рынка ГКО-ОФЗ.
Полагая, что рынокГКО-ОФЗ — это обычный рублевый, т.е. внутренний рынок, правительство и БанкРоссии делали все для более широкого привлечения на него средств из иностранныхисточников. Но когда азиатские финансовые рынки закачались, и волны азиатскихкризисов стали доходить до России (октябрь 1997 г., январь и май 1998 г.),нерезиденты стали активно сбрасывать российские ценные бумаги и выводить своисредства на другие, более устойчивые финансовые рынки. Тут-то в полной мере изаявили о себе особенности рынка ГКО-ОФЗ: на обслуживание рублевого внутреннегодолга в части, приходящейся на нерезидентов, потребовалась иностранная валюта ипри этом в значительных количествах. В необходимых размерах валютных резервов управительства не оказалось, и оно было вынуждено приостановить выполнение своихобязательств.
Таким образом, события,предшествовавшие 17 августа 1998 г. со всей определенностью показали, чторублевый долг, приходящийся на иностранных инвесторов, не есть обычныйвнутренний долг, а возможно, и не внутренний вовсе. Задачи обеспеченияэкономического роста и интеграции в мировое хозяйство требуют отзаконодательной власти перехода на общепризнанные методические стандарты,разработанные, в частности, МВФ, Всемирным банком. Если для национального банкапервостепенное значение приобретает деление государственного долга на рублевуюи валютную составляющие, то для правительства крайне важно четко контролироватьсвязь государственного долга с бюджетным дефицитом и источниками его покрытия.
Однако все статистическиеисточники учитывают долг по ГКО-ОФЗ как часть внутреннего государственногодолга. Поэтому целесообразнее и проще все-таки рассматривать задолженность погосударственным ценным бумагам как указано в действующем законодательстве и всоответствии с бюджетной классификацией, то есть в составе внутреннегогосударственного долга, который должен учитываться в рублях.
Формы государственного долга- в соответствии с законодательством Российской Федерации в составгосударственного долга включаются:
кредитные соглашения идоговоры, заключенные от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитнымиорганизациями, иностранными государствами и международными финансовымиорганизациями;
государственные займы,осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
договоры и соглашения ополучении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетовдругих уровней бюджетной системы Российской Федерации;
договоры о предоставленииРоссийской Федерацией государственных гарантий;
соглашения и договоры, вт.ч. международные, заключенные от имени Российской Федерации, о пролонгации иреструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.Варианты Средства платежа Источники 1 Наличные денежные средства Бюджетные доходы налоговые неналоговые. Финансирование реализация госактивов запасов имущества собственности (приватизация) государственные займы внутренние, в том числе кредиты Центрального банка внешние 2 Государственные ценные бумаги Эмиссия нового государственного долга 3 Корпоративные ценные бумаги Государственные компании и принадлежащие государству доли в частных компаниях 4 Товарные поставки Государственные закупки 5 Долговые обязательства перед российским правительством (например, третьих стран) Платежи российских заемщиков 6 Иные государственные активы Иные государственные права (государственный земельный фонд и др.)
Таблица 1 Средства платежа повнешнему долгу и их источники
Размещениегосударственных ценных бумаг может быть: Добровольным — размещение ценных бумагна свободном (или почти свободном) рынке. К ценным бумагам, размещенным такимобразом, принадлежат государственные краткосрочные обязательства (ГКО),облигации федерального займа (ОФЗ), облигации сберегательного займа (ОСЗ),еврооблигации;
Вынужденным квазирыночным — рыночноеоформление фактического государственного долга. Так появились на свет облигациивнутреннего валютного займа (ОВВЗ), казначейские обязательства (КО), векселяМинфина, переоформившие на Минфин задолженность предприятий по банковскимкредитам, предоставленным под государственные программы. Сюда же может бытьотнесен портфель государственных бумаг ЦБ, сформированный в целях поддержкисобственно рынка.
Важнейшим критерием для принятия решения об использовании того или иногосредства платежа должно выступать соотношение их цен, как в момент платежа, таки в прогнозируемой перспективе. Рациональная стратегия заключается в том, чтобыв качестве средств платежа использовать в первую очередь активы, более дорогиев данный момент, но дешевеющие в перспективе. Использование активов, дешевых внастоящее время и дорожающих в перспективе, целесообразно откладывать до болеепозднего времени.
С этой точки зрения ценыбольшинства предлагаемых «неклассических» средств платежа посравнению с наличными деньгами, получаемыми властями в качестве традиционныхбюджетных доходов являются, во-первых, весьма низкими и, во-вторых, растущими вперспективе (таблица 2).
Одним из примеровочевидного неоптимального использования государственных активов являетсяпредлагаемый обмен части российского долга на акции российских компаний. Внастоящее время акции крупнейших российских компаний в электроэнергетике,топливной промышленности, металлургии, телекоммуникациях («голубыефишки») по отношению к бумагам аналогичных компаний развивающихся странсущественно недооценены. Бумаги компаний «второго эшелона» вмашиностроении, лесной, легкой, пищевой промышленности в еще большей степени. Вто же время устойчиво действующая тенденция конвергенции цен российскогофондового рынка и фондовых рынков развивающихся стран позволяет надеяться назначительное повышение относительной цены акций российских компаний в обозримомбудущем.
ТАБЛИЦА2 Относительные цены альтернативных средств платежа- 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Относительные цены, %: Экспортные поступления (индекс условий торговли в 1999 г. = 100%) 99,8 98,1 119,4 110,9 103,7 97,7 89,1 100,0 148,1 173,2 Государственные ценные бумаги (новый долг) - - 90,7 88,8 93,0 95,9 79,7 69,7 86,8 91,1 Товарные поставки (уровень внутренних цен в России в % к уровню цен ы США) 10,8 22,6 40,9 59,4 76,0 75,6 64,0 40,6 42,1 43,7 Акции российских компаний (удельная рыночная капитализация российских компаний в % к удельной рыночной капитализации компаний развивающихся стран) - - 0,9 2,9 4,7 19,1 10,8 5,2 8,8 14,3 Справочно: Спрэд на российские ценные бумаги по сравнению с казначейскими облигациями США, базисные пункты - - 1100 1343 797 453 2677 4590 1620 1030
Таким образом,использование для целей обслуживания и погашения долга более дешевых средствплатежа при дальнейшем их неизбежном удорожании, к тому же при наличии болеедорогих альтернатив, является неоптимальным и ведет к существеннымэкономическим потерям.
Опираясь навышеизложенное, можно сделать следующие выводы:
причинами возникновениягосударственного долга, как правило, являются тяжелые периоды для экономики:войны, спады и т.д.;
понятия внутреннего ивнешнего долга постепенно смыкаются. Этот процесс ускоряется при использованиитакой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированныхв валюте;
выбор источника покрытиягосударственного долга должен быть экономически целесообразен.
1.1 Государственныйвнешний долг, его структура
Внешний долгсодержит:Займы международных организаций; Реструктуризированный долг бывшего СССР; Кредиты и займы российских банков; Кредиты и займы российских предприятий; Валютные облигации внутреннего займа; Еврооблигации и субфедеральные внешние займы и кредиты.
Большую часть долга составляют долги,доставшиеся России от СССР, (см. приложение 1 – внешний долг по данным Минфина,приложение 2 – внешний долг по данным ЦБ по состоянию на 2005г.— Задолженностьперед МВФ
Урегулирование задолженности передМеждународным Валютным Фондом является краеугольным камнем в решении всейдолговой проблемы (фактически урегулирование означает одобрение Фондом текущегоэкономического курса; устав МВФ запрещает реструктуризацию задолженности).Высокую цену вопроса определяет крупный размер предстоящих выплат. Позиция МВФв значительной степени определяет дальнейшие возможности России как заемщика.От позиции МВФ существенным образом зависит решение вопроса по реструктуризациипрочих видов задолженности, в частности Парижскому и Лондонскому клубам.Согласно существующей практике соглашения клубов с должниками опираются навыводы МВФ. В мировой финансовой истории еще не возникало дефолта пообязательствам перед Валютным фондом. Прецедент может привести не только квременной финансовой изоляции России, но и способен создать серьезные проблемыв прочих областях внешнеэкономической деятельности. — Еврооблигации
В 1996 г. произошло событие, котороемогло стать поворотным в кредитной истории страны, Россия выходит на рынокеврооблигаций, впервые с 1917 года заняли деньги на рынке у частных инвесторов,а не у государств под обещания реформ. Несмотря на то, что кредитные рейтингисуверенных еврооблигаций не высоки, вероятность погашения данного видазадолженности своевременно и в полном объеме достаточно высока, даже в случаене самого оптимистичного сценария развития экономической ситуации в России.
В мировой финансовой истории случаидефолта по суверенным евробондам единичны. (Формально еврооблигационные займыне имеют особого статуса по сравнению, например, с двусторонними кредитнымисоглашениями или долгами международным кредитным организациям, однако кредиторыпредпочитали выполнять все свои обязательства по еврооблигациям из-за весьмасложной процедуры ее реструктуризации — они распределены среди значительногочисла владельцев.) В то же время вряд ли серьезные реформы сложившейся мировойпрактики следует ожидать в кратчайшей перспективе. - Облигациивнутреннего валютного займа (ОВВЗ)
Есть, еще один вид долговыхобязательств России, которые занимают промежуточное положение, — облигациивнутреннего валютного займа, или вэбовки. По происхождению они относятся квнутреннему долгу, но, как правило, рассматриваются вместе с внешними долгами.Структуру долга в ОВВЗ смотрите в таблице 3. Это старейшие российскиеоблигации, выпущенные еще в 1993 г. в счет погашения задолженностиВнешэкономбанка СССР перед юридическими лицами-резидентами.
Таблица 3 Структура долга вОВВЗ Выпуски ОВВЗ Вид обязательств Номинал (млн. долл. США) Купон (%) ОВГВЗ — ОГВЗ - - ОВГВЗ — III 121 3 ОВГВЗ — IV 3462 3 ОВГВЗ — V 2837 3 ОВГВЗ — VI 1750 3 ОВГВЗ — VII 1750 3 ОВГВЗ 864 3 итого по ОВГВЗ / ОГВЗ 10784 -
Наиболее вероятна реструктуризацияэтого вида задолженности с частичным погашением текущего долга. Параметрыреструктуризации будут существенно зависеть от результатов переговоров сМеждународным валютным Фондом.
С «неформальной» точкизрения среди заложенных в бюджет платежей по валютным обязательствам ОВВЗ имеютнаименьший приоритет (в бюджет также заложены процентные платежи поеврооблигациям). Этот долг является внутренним (по рублевым внутренним долгамдефолт уже состоялся) и, что самое главное «советским». В 1999-2000гг. явственно прослеживалась линия Минфина на дифференцированное отношение кдолговым обязательствам России и бывшего СССР. /6/ — Задолженностьперед Парижским клубом
Парижский клуб — организация,объединяющая страны кредиторы (в отличие от Лондонского клуба, в который входятчастные кредиторы). Задолженность России Парижскому клубу не секьюритизированаи фактически представляет собой набор отдельных двустороннихмежправительственных договоров с наиболее экономически развитыми странами мира(Европейский союз, США, Япония). Вступление в Парижский клуб в 1997 годуспособствовало проведению реструктуризации задолженности перед странами — членами клуба, доставшуюся России в наследство от бывшего СССР. -Коммерческиекредиторы
Коммерческая задолженность бывшегоСССР, образовавшаяся в результате неоплаты поставок товаров и оказанных услугпо контрактам советских внешнеторговых организаций, заключенным с иностраннымифирмами-поставщиками до 04.01.92г., оценивается примерно в 4 млрд. долларов США(без учета просроченных процентов), в том числе на учете во Внешэкономбанке — около 1,8 млрд. долларов США. Проблема затрагивает интересы порядка 3 тысячкредиторов. Основную часть из них составляют компании и предприятия избольшинства развитых стран мира, на долю которых приходится 2/3 суммызадолженности (оставшаяся часть долга выкуплена банками и финансовымиинститутами, в т.ч. входящими в Лондонский клуб).В рамках выполнения агентскихфункций Внешэкономбанком продолжается работа по определению объемовкоммерческих обязательств бывшего СССР, подлежащих переоформлению, а такжеоценке соответствия требований кредиторов критериям Заявления ПравительстваРоссийской Федерации от 1 октября 1994г. В настоящее время выверказадолженности осуществляется при посредничестве 14 действующих в различныхстранах клубов кредиторов, наиболее крупными из которых являются UBS AG/Zurich,HERMES/Hamburg, GML Ltd/London, Eurobank/Paris, EKF/Copenhagen, FIMET/Helsinki,VOSTOK/Praha, Mediocredito Centrale/Rome, Trade Creditors Group in Japan/Tokyo.
Необходимо отметить, чтосоветник президента по экономическим вопросам Андрей Илларионов считает, чтореальный внешний государственный долг за последние годы не уменьшился. Как онотметил на пресс-конференции, необходимо изменить его оценку, поскольку внешнийгосдолг сейчас включает в себя лишь обязательства Минфина, но не внешниеобязательства государственных компаний. «Это не правильно, так как этообязательства не частных компаний», — подчеркнул он. Отметим, что, поданным Минфина, последние несколько лет в России наблюдается снижение внешнегодолга по отношению к ВВП.
А.Илларионов напомнил,что в текущем году «Роснефть» заняла на внешнем рынке 6 млрд долл.для приобретения «Юганскнефтегаза», а Газпром — 13 млрд долл. дляпокупки «Сибнефти». Таким образом, реальный государственный внешнийдолг увеличился на 19 млрд долл. Советник президента указал, что в рамкахдосрочного погашения части внешнего долга России странам — кредиторамПарижского клуба была выплачена сопоставимая сумма (15 млрд долл.). По словамА.Илларионова, реальные обязательства госсектора — госбюджета и госкомпаний — по существу не изменились. «Общий объем государственного долга запоследние годы в лучшем случае не изменился», — заключил советникпрезидента.
1.2Внутренний долг
Внутреннийгосударственный долг регулируется законом “О государственном долге РоссийскойФедерации” и обслуживается ЦБ РФ. Он обеспечивается активами, находящимися враспоряжении Правительства РФ и находится на обслуживании в ЦБ РФ. РоссийскаяФедерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ имуниципальных образований, если такие обязательства не были гарантированы РФ .
Внутренние долговыеобязательства можно условно разбить на рыночные, существующие в формеэмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполненияфедерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейсязадолженности. Если выпуск и обращение первых достаточно регламентированы ивключаются в программу внутренних заимствований на очередной финансовый год, товторые выпускаются регулярно несмотря на принятие соответствующихзаконодательных актов.
К рыночныминструментам можно отнести государственные краткосрочные облигации (ГКО),облигации федерального займа с переменным и постоянными купонами (ОФЗ),облигации федерального государственного займа (ОГСЗ), облигации внутреннеговалютного займа (« вэбовки»), к нерыночным – векселя Минфина, задолженностьцентральному банку и пр. В 1996г. внутреннее финансирование дефицитафедерального бюджета осуществлялось в основном путем выпуска ГКО. В целяхувеличения срока заимствования и уменьшения % ставок в июле 1995г. были введеныв обращение облигации федерального займа (ОФЗ). Технология размещения,обращения и погашения этих бумаг полностью совпадает с технологией выпуска ГКО,поэтому недостаток, присущий учету расходов по обслуживанию последних, в полноймере относится и к данному виду ценных бумаг.
Первая попытка российскихденежных властей создать рынок государственных ценных бумаг, как известно,окончилась 17 августа 1998 г. полным провалом. Позитивная, по своей сути, идеяотхода от эмиссионного финансирования дефицита федерального бюджета посредствомпредоставления ЦБ прямых кредитов правительству и их замена выпуском ценныхбумаг реализовалась в то, что позднее было названо «пирамидой ГКО», ав конечном итоге — системным финансовым кризисом. Российское правительствообъявило дефолт по государственным ценным бумагам, чем были вызваны валютный ибанковский кризисы, а Россия фактически оказалась исключена из мировойфинансовой системы.
Существование рынкавнутреннего долга не является уникальным случаем в мировой практике — практически все страны мира, где финансовая сфера присутствует в более илименее оформленном виде и имеются хотя бы приблизительные очертания финансовыхрынков, выпускают государственные ценные бумаги. Практически же уникальнымслучаем является как раз отказ от обслуживания внутреннего долга, с учетом возможностиего монетизации или переоформления во внешние ценные бумаги. Тем не менеероссийское правительство пошло в августе 1998 г. именно на такой шаг, что былообусловлено комплексом проблем, накопившихся в результате стратегических(например, можно выделить высокую реальную доходность на начальном этаперазвития рассматриваемого рынка) и тактических ошибок денежных властей.
К лету 1998 года на выплаты по ГКО/ОФЗ уходило до 70%доходов бюджета. Рефинансировать долг на финансовом рынке было невозможно, а нарезкое снижение расходов бюджета не соглашалась Гос.Дума. В результате из трехизвестных способов решения долговой проблемы – увеличение первичного профицитабюджета, эмиссии и дефолта правительство выбрало последнее. Девальвация рубля,с одной стороны, помогла еще в большей степени снизить объемы рублевыхобязательств в долларовом выражении.
Заявленный Правительствомуровень сбалансированности бюджета на ближайшие годы предполагает превышениевыплат по внутреннему долгу над суммой средств, привлеченных с финансовогорынка. При рациональном подходе к возможностям заимствований с внутреннегорынка по ставкам, превышающим уровень инфляции не более, чем на 30-50%,денежное предложение (по расчетам Минфина РФ) с рынка внутреннего долгасоставит в 2000 году – около 100 млрд.рублей, в 2002 году – 87 млрд.рублей и в2003 году – 78 млрд.рублей. В 2003 году указанный показатель составит около 80млрд.рублей. Такой высокий уровень ожидаемого поступления средств с рынкагосударственного внутреннего долга связан, прежде всего, с погашением в течениерассматриваемого периода выпущенных в значительных объемах в 1997-1998 гг. скупонными расходами от 12 до 20% годовых. Кроме того, это связано с погашением,начиная с 2001 года, ОФЗ, выпущенных в ходе новации, отказом от привлечениядлинных, дорогих заемных средств, а также выплатами через систему внутреннегодолга компенсационных средств по долгам Советского Правительства, пообесцененным сбережениями в Сбербанке и т.д.
Структура внутреннихдолговых обязательств Российской Федерации показана в приложениях 3,4.
2 Управлениегосударственным долгом
2.1Мироваяпрактика управления государственным долгом
В мировой практике известны четыреосновных схемы реструктуризации суверенного долга:
1. обмен одних долговых обязательств на другие (схема«облигации-облигации»);
2. обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной программыприватизации (схема «облигации-акции»);
3. досрочный выкуп долговых обязательств с дисконтом (схема «выкуп»);
4. списание части долговых обязательств.
1.) Схема«облигации-облигации»
Наиболее популярной схемойреструктуризации долгов в последнее десятилетие стал обмен«проблемных» долговых обязательств на новые. Самым распространеннымспособом проведения подобных сделок является так называемый «планБреди» (по имени главы казначейства США, впервые выступившего с такойинициативой в 1989 г.). Основание же для реализации этой схемы в той или инойстране — согласование правительством этого государства программы экономическихдействий с МВФ (обычно она носит название Structural Adjustment Program).
В общих чертах «план Бреди»выглядит следующим образом. Правительство страны, намеревающейсяреструктурировать свой национальный долг, достигает определенныхдоговоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурнойперестройки экономики, включающую в себя предоставление стране новых кредитныхресурсов. После того как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь,инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочныедолговые обязательства на долгосрочные ценные бумаги, номинированные обычно ввалюте одного из государств «большой семерки», которые частичнообеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до50%)… Впоследствии аналогичные варианты реструктуризации широко применялись встранах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и т.д.), Восточной Европы(Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко). Юго-Восточной Азии (Филиппинах).В ходе реализации данной программы Всемирным банком, МВФ и Экспортно-импортнымбанком Японии был создан специальный фонд в 32 млрд. долл. для обеспечениявыпуска Brady bonds; на эти средства приобретались US T-Bills, которые являлисьобеспечением новых ценных бумаг. Кардинальноеотличие обычной схемы реструктуризации «облигации-облигации» от«плана Бреди» — относительно стабильное состояние экономики страны,предлагающей подобный обмен, а также безупречность кредитной историиинструментов, подлежащих обмену, причем наличие согласованной с МВФ программыэкономических действий не является необходимым условием. Примерами примененияподобных схем в последнее время могут служить предложения российскогоправительства образца июля 1998 г. об обмене части ГКО/ОФЗ на еврооблигации, атакже инициатива монетарных властей Перу и Аргентины, относящаяся к осени 1997г., об обмене Brady bonds на еврооблигации. Итак,налицо два возможных варианта указанной схемы: обмен долговых обязательств,номинированных в национальной валюте, на облигации, чей номинал выражен виностранной валюте, и обмен одних «внешних» (как правило, Bradybonds) долгов на другие.
Цели, преследуемые предложениямитакого рода вариантах обмена (помимо «удлинения» долга, котороеобычно происходит и в том, и в другом случае), достаточно очевидны. В первомслучае это реструктуризация госдолга в пользу «внешней» его части,что на определенном этапе отвечает интересам правительства, позволяя инвесторамвместе с тем избежать «курсового» риска. Во втором случае монетарныевласти изменяют структуру лишь внешнего долга (в частности, при обмене Bradybonds они избавляются от необходимости держать часть средств в US T-Bills,которые обычно служат обеспечением этих бумаг); инвесторы же при этом получаютвозможность обменять имеющиеся у них долговые обязательства на более доходные,хотя и более рискованные (иногда вследствие более длительного срока обращения,иногда ввиду отсутствия обеспечения), инструменты.
Также следует упомянуть обмен типа«облигации-облигации» в рамках соглашений с международными клубамикредиторов. Принципиально этот вариант мало чем отличается от «планаБреди», за исключением того, что в данном случае обычно не используетсяобеспечение выпускаемых облигаций высоконадежными ценными бумагами, а также то,что погашение долга здесь идет по нарастающей, т.е. объем купонных выплатувеличивается от года к году.
2.) Схема «облигации-акции»
Обмен долговых обязательств на акциив рамках государственной программы приватизации (схема«облигации-акции») — форма сокращения государственного долга, широкоприменявшаяся в конце 80-х — начале 90-х годов в ходе приватизации в ряде странЛатинской Америки и Восточной Европы.Такая схема рассчитана на весьмаспецифические категории инвесторов — в первую очередь потому, что при ееиспользовании структура активов инвесторов изменяется качественным образом.Долговые обязательства заменяются принципиально иным финансовым инструментом — акциями, которые не предполагают получения инвестором фиксированного дохода.Выигрыш же государства в результате этой операции достаточно очевиден:происходит сокращение долга за счет реализации части госсобственности наприемлемых условиях.
Примером хорошо организованнойреализации схемы «облигации-акции» может служить программареструктуризации государственного долга Аргентины в 1987 г. Тогда инвесторамбыло предложено либо использовать средства, замороженные ранее в долгосрочныхинвестиционных проектах, под контролем центрального банка, либо принять участиев процессе акционирования предприятий, находившихся в государственнойсобственности, в рамках процесса первичной приватизации. Впоследствиидержателям замороженных долгов была предоставлена и третья возможностьиспользования этих средств: в том случае, если инвестору не удалось принятьучастие в процессе приватизации, а условия капитализации средств в центральномбанке оказались для него неприемлемыми, то он мог приобрести акции ужеприватизированных компаний на вторичном рынке.
В других странах реализация схемыобмена «облигации-акции» принципиально не отличалась от описаннойвыше. Варьируемые параметры этого процесса: набор инструментов, подлежащихреструктуризации (долговые обязательства с различными сроками обращения,номинированные как в национальной, так и в иностранной валюте; депозиты;просроченные займы и т.д.), форма обмена (непосредственное участие инвесторов ваукционах, создание специализированных инвестиционных фондов и т.д.), условиярепатриации прибыли (сроки запрета на репатриацию прибыли, возможностьполучения дивидендов), объекты потенциального инвестирования (запрет наприобретение акций предприятий той или иной отрасли). Следует отметить, чтонаиболее активно разновидности схемы «облигации-акции» применялись напервом этапе приватизации, когда большинство предприятий находились вгосударственной собственности. По мере того как объем неприватизированнойсобственности сокращался, данная схема отходила на второйплан:
3.) Схема «выкуп»
Наиболее демократичной (рыночной)схемой реструктуризации госдолга, безусловно, является «выкуп».Технически эта схема предполагает два варианта реализации.
Первый из них заключается в том, чторегулирующий финансовый орган государства обращается к держателям ценных бумагс предложением о выкупе принадлежащих им облигаций по некоей фиксированнойцене, при этом торги этими бумагами на некоторое время приостанавливаются. Какправило, это предложение сопровождает схему реструктуризации долга «облигации-облигации».Примером такого рода операций может служить предложение правительстваАргентины, сделанное им в сентябре 1997 г., о выкупе двух выпусков облигаций:Pro1 (номинированных в песо, купон — 3.69% годовых) и Pro2 (номинированных вдолларах США, купон — одномесячный LIBOR), которые погашаются в 2007 г.Держатели этих бумаг могли либо поменять их на 30-летние валютные облигации скупонным доходом в 9.75% годовых, либо продать их по фиксированной цене.
Второй вариант представляет собой такназываемые операции монетарных властей на открытом рынке, когда регулирующиеорганы (через аффилированные структуры), пользуясь благоприятной рыночнойситуацией, покупают на вторичном рынке облигации. При этом они могут, какфактически осуществлять их досрочное погашение, так и использовать их вдальнейшем с целью получения торговой прибыли. Однако эта практика неприветствуется международными кредиторами государств, особенно если онаприменяется в отношении долговых обязательств, но минированных в иностранной валюте,в связи с тем, что получаемые страной кредиты, как правило, ориентированы наподдержку реального сектора экономики, а не на проведение интервенций на рынкегосдолга. В целом подобные операции, по мнению многих экспертов, нивелируютсаму идею выпуска долговых обязательств и часто свидетельствуют о непродуманнойэкономической политике государства. Вместе с тем полностью отрицатьнеобходимость такого рода методов регулирования рынка государственного долгатакже нельзя.
4.) Схема «списание»
Еще одним вариантом реструктуризациигосударственной задолженности (в первую очередь внешней) является еебезвозмездное списание — частично или целиком. Подобная практика достаточночасто применяется, например, Парижским клубом кредиторов в отношении беднейшихстран мира. Так, в ходе саммита «большой восьмерки» в Кельне в июне1999 г. было принято решение о списании долгов беднейших стран на сумму 71 млрддолл.
Применение схемы «списание»промышленно развитыми странами объясняется не только соображениямиполитического характера (такого рода шаги, как правило, многократно повышаютполитический вес стран-доноров), но и чисто экономическими расчетами. Например,по данным группы Jubilee 2000 (основная цель которой — ускорение процессасписания долгов беднейших стран и повышение общего уровня жизни в них), такиестраны, как Лаос, Замбия и Руанда, при наиболее благоприятном стеченииобстоятельств смогут в обозримом будущем погасить лишь половину своей внешнейзадолженности, Эфиопия, Малави, Маврикий, Уганда, Мозамбик и Гвинея-Бисау — лишь треть ее. В этом свете списание долгов таких стран можно считать реальнойпереоценкой активов промышленно развитых государств.
Этот вариант предполагает достаточножесткие условия отбора претендентов на списание долгов. Существует несколько критериевдля указанной процедуры. Так, например, в соответствии с неаполитанскимисоглашениями промышленно развитых стран мира, страна-кандидат на списаниедолжна удовлетворять одному из следующих двух условий: ВВП на душу населения непревышает 500 долл. США в год, или отношение приведенной стоимости долга кежегодному объему экспорта превышает 350%. Кроме того, в течение трех летпрограмма экономического развития таких стран должна быть согласована с МВФ иПарижским клубом кредиторов и их правительствам необходимо достигнутьконсенсуса с основными кредиторами по вопросу реструктуризации иных категорийдолга.
В случае выполнения всех этих условийгосударство может рассчитывать на списание 67% своей внешней задолженности. Вкачестве других критериев рассматривается возможность использования следующихпоказателей: приведенная стоимость долга должна превышать 280% от налоговыхсборов, отношение годового экспорта к ВВП должно превышать 40%, отношениеналоговых сборов к ВВП — более 20%. Дополнительным условием, позволяющимрассматривать процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуацияна мировых товарных рынках. Так, если экономика страны в значительной степенизависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их ценыдостигли исторических минимумов, то это государство может рассчитывать наопределенное улучшение условий списания своей задолженности. Действие тех илииных факторов обусловливает вероятность уменьшения долгового бремени вплоть до80% от его первоначального объема.
Вместе с тем процедура списаниязачастую сталкивается с определенными препятствиями со стороны некоторыхгосударств-кредиторов, не преследующих никаких глобальных политическихинтересов, — к таким странам относятся, например, Нидерланды, Скандинавские страны.Для данных государств в качестве основного приоритета выступает получение отпроведения подобных акций максимальной экономической прибыли. Именно поэтомуслучай каждого государства досконально изучается, а процесс списания долга идетдостаточно медленно.
На данный момент в числе претендентовна списание долга числятся преимущественно африканские (Нигер, Чад и т.д.), атакже некоторые латиноамериканские (Никарагуа, Гондурас, Боливия) и азиатские(Вьетнам) страны. На пост советском пространстве наиболее близки к даннойкатегории Грузия и Таджикистан. Россия же практически по всем критериям в неене попадает.
Выводы для России.
Наиболее привлекательной, изперечисленных с точки зрения российских властей, может, является схемареструктуризации по «плану Бреди», которая предусматривает списание30-35% от общей суммы долга, а также оказание кредитной поддержки со сторонымеждународных финансовых организаций. Несмотря на то, что некий аналог этойсхемы уже применялся при реструктуризации долгов бывшего СССР Лондонскому клубукредиторов, шансы РФ на вторичную реструктуризацию бумаг типа Prin нельзясчитать равными нулю. Во-первых, в момент реструктуризации долгов бывшего СССРникакого их списания фактически не произошло, поэтому Россия вполне можетрассчитывать на ослабление долгового бремени путем «прощения» частидолга. Во-вторых, обмен Prin на облигации типа Brady bonds, частичнообеспеченных US T-Bills, по мнению непосредственных участников рынка, — достаточно привлекательная операция. В-третьих, РФ может предложить в качестведополнительного объекта обмена облигации с варрантами, обеспеченные поставкамиприродных ресурсов, что может заинтересовать определенную часть инвесторов.
2.2Денежная эмиссия как инструментуправления долгом
Известно, что инфляциявыполняет следующие фискальные функции. Во-первых, она обеспечивает прямое иликосвенное финансирование бюджетного дефицита или реальные доходы государства вформе инфляционного налога (сеньоража). Во-вторых, благодаря инфляциидостигается прирост номинальных поступлений от регулярных налогов, что даетфискальный выигрыш при неполной индексации государственных расходов. В-третьих,инфляция обесценивает номинальную стоимость внутреннего долга. Очевидно, что куправлению номинированным в отечественной валюте долгом имеют отношение всеперечисленные функции. Управление же внешним долгом допускает инфляционноефинансирование выплат по обязательствам государства, но исключает возможностьих инфляционного обесценения.
Классическая модель управлениягосударственным долгом не затрагивает вопроса о связи долговой иденежно-кредитной политики. Она описывает процесс оптимального динамическогоналогообложения, когда с помощью заимствований и вложений в активы государствоперераспределяет регулярные налоги во времени. Такая постановка правомочна,если у фискальной власти есть реальная возможность выбора налоговой нагрузки. Вдействительности, причем не только в переходных экономиках, уровень регулярногоналогообложения вряд ли может быть объектом эффективного воздействия со стороныфискальной власти.
Интересный взгляд на взаимосвязьдинамики инфляции и государственного долга предлагает так называемая фискальнаятеория инфляции. Суть этой теории заключается в том, что уровень ценвыравнивает в каждом периоде времени номинальные обязательства государства иожидаемый реальный поток бюджетного профицита.
При этом долг зависит от текущего ибудущих уровней цен, так как их соотношения определяют цены облигаций сразличными сроками до погашения.
В неявной форме фискальная теория инфляции соотносит номинальныеобязательства государства с его реальными активами. Ожидаемый профицит бюджетаотражает реальную отдачу от активов государства, включая его способностьобеспечивать будущие налоговые поступления. Поэтому уровень инфляцииопределяется на основе обеспеченности номинальных обязательств государства егореальными активами.
Слабость данной теории заключается в том, что государственный долг может бытьноминирован в иностранной валюте (либо индексирован относительно инфляции). Втаком случае фискальная теория не может объяснить уровень цен, так какнеобходимо задавать экзогенную динамику номинального курса национальной валюты.Но тогда номинальные переменные оказываются необъясненными в рамках модели,претендующей на их описание.
Для нас эти изъяны фискальной теорииинфляции имеют существенное значение, так как мы рассматриваем управлениевнешним долгом государства. Речь идет о следующей ситуации. Имеется базовыйвнешний долг, по которому государство обязуется осуществлять основные ипроцентные платежи в рамках конечного временного периода. При этом задан графикего обслуживания и погашения, который предполагается выполнить без проведенияреструктуризации или объявления дефолта. Задача государства заключается,во-первых, в том, чтобы обеспечить на заданном временном интервале все платежипри минимальной инфляционной нагрузке на экономику. Размеры выплат по графикуварьируют по годам, однако они известны с самого начала. Во-вторых, необходимообеспечить к концу заданного периода, скажем к 2010 или 2015 г., определенноесоотношение долга и ВВП. Второе требование отражает долговременную целевуюустановку государства в отношении долговой политики, отвечающую допустимомууровню долговой нагрузки на экономику.
Если государство не может делатьдополнительных заимствований для обеспечения выплат по базовому долгу, торазмер денежной эмиссии определяется текущим дефицитом бюджета, а не целевойустановкой по снижению долговой нагрузки. В подобной ситуации Россия оказаласьпосле августовского кризиса. Если же власти могут прибегать к дополнительнымзаимствованиям на внешнем рынке, то оптимальный размер эмиссии в каждом периодедолжен зависеть от долговременной целевой установки на сокращение долговыхобязательств. В таком случае важно не только обеспечить минимальные размерыденежной эмиссии, но и учитывать ограничение на новые заимствования, вытекающееиз долговременной цели. Этим обстоятельством обусловлена взаимная дополняемостьдолговой и денежной экспансии: при оптимальной политике управления долгомувеличение заимствований должно сопровождаться определенным инфляционнымфинансированием бюджетного дефицита.
Этот вопрос важен не только стеоретической точки зрения. Предложенная модель управления внешним долгом имеетнепосредственное отношение к выработке стратегии долгосрочного развитияроссийской экономики, а именно к проблеме выхода страны из долгового кризиса.
В ситуации долгового кризисаинфляционное финансирование дефицита может быть необходимо, с одной стороны,для обеспечения выплат по базовому долгу, а с другой — для реализации целевойустановки на определенный уровень долговой нагрузки (терминального долга). Сточки зрения рассмотренной здесь модели режим инфляционного финансированияозначает ситуацию, когда терминальное ограничение на дополнительныезаимствования является связывающим. В то же время, чтобы не допустить усиленияинфляционных «аппетитов» правительства, необходимо, во-первых,определить границу экономически безопасной инфляции (25-30% в год). Во-вторых, следуетизначально задать максимально допустимый прирост денежной базы в процентах ВВП(с учетом прогнозируемой динамики скорости денежного обращения). Обозначенныйтаким образом верхний предел эмиссионного финансирования мог бы стать одним изключевых параметров, например, при разработке долгосрочной программы выходаРоссии из долгового кризиса. Выбор целевой установки по долгу должен напрактике согласовываться с данной величиной.
Как показывает формальный анализзадачи управления долгом, оптимальная денежная эмиссия определяется какразность ожидаемого потока дефицита и приведенного терминального долга.Соответственно, чем более жесткие требования предъявляются к долговременнойдолговой нагрузке на экономику, тем выше должен быть размер сеньората в каждомпериоде. Принципиальный вывод заключается в том, что при доступности новыхзаимствований оптимальный уровень инфляции устанавливается исходя издолговременных стратегических ограничений, а не диктуется текущимипотребностями бюджета.
Еще одним важным требованием к оптимальномурежиму инфляционного финансирования долговых выплат является условиестабильности. Формально оно выражается как сглаживание размеров сеньоража вовремени. Однако из-за ограниченности финансовых инструментов для страхованияпотоков выплат по долгу изначально можно зафиксировать лишь ожидаемые размерыденежной эмиссии. Ее конкретный уровень зависит от непредсказуемых факторов иварьируется во времени. Это связано с тем, что сохраняется неопределенностьдинамики реального курса рубля и первичного профицита. В перспективе фискальнаявласть может принять меры к снижению фактора неопределенности и устранениюколебаний сеньоража, используя различные схемы страхования долговых выплат вреальном или долларовом выражении. 2.3Механизм«долги на проведение природоохранной деятельности» (ДНП)
Основной механизм обменов ДНП былвпервые изложен в статье вице-президента WWF Т. Лавджоя «Экологиястраны-должника» в газете «Нью-Йорк Таймс» от 4 октября 1984 г.(Lovejoy, 1984). Этот механизм состоит в том, что страна-кредитордоговаривается со страной-должником о сделке, в соответствии с условиямикоторой первая сторона (кредитор) списывает долг или его часть в обмен наобязательство второй стороны (страна-должник) вложить соответствующую сумму вместной валюте в сохранение природы и разумное природопользование. Такимобразом, долги страны-должника с определенной скидкой покупает у кредитора (аточнее у банка-кредитора) международная неправительственная организация,например Всемирный фонд дикой природы (WWF), и обменивает на обязательствостраны-должника финансировать отечественные экологические программы в местнойвалюте.
ДНП, являются разновидностью обменов«долги на активы». Их суть заключается в обмене государственногодолга на обязательства государства принять оговоренные природоохранные меры.Специфика «товара», используемого в этой сделке, т.е.«окружающей среды», а также то, что права собственности на природныересурсы не переходят к инвестору, позволяют говорить о ДНП как о финансовом механизме,имеющем принципиальные отличия от обменов «долги на активы».
Обмены «долги на проведениеприродоохранной деятельности» проводятся обычно в трех формах:
1. Долги страныпокупаются и ликвидируются в обмен на продолжение природоохранных программ наопределенной территории.
2. Долгконвертируется в местную валюту, которая затем используется местными НПО, частов сотрудничестве с международными неправительственными организациями, дляпроведения природоохранных проектов в стране-должнике.
3. Кредитор/кредиторыи должник договариваются о том, что последний выплачивает в установленные срокисвой долг в виде взноса в местной валюте в создаваемый совместно управляемыйэкофонд, средства которого используются на реализацию согласованныхэкологических.
Обмены «долги на проведениеприродоохранной деятельности» обеспечивают долгосрочный источникфинансирования, что полезно для экологических программ, рассчитанных нанесколько лет. Они помогают создавать и развивать слабую институциональнуюинфраструктуру в области охраны природы, которая часто не соответствует уровню,требуемому для такого обмена.
1. Страна-должник,инвестор и страна-кредитор достигают соглашения по преобразованию долга.
2. Донорпредоставляет инвестору средства для проведения ПД.
3. Инвестор выкупаетдолговые обязательства страны-должника на вторичном рынке долгов по рыночнойцене (ниже номинала).
4. Инвесторпредоставляет выкупленные долговые обязательства со скидкой от рыночной ценыместной неправительственной организации.
5. Местнаянеправительственная организация обменивает долговые обязательства на ценныебумаги в местной валюте, выпущенные в обращение Центральным банкомстраны-должника.
6. Местнаянеправительственная организация согласовывает с правительством страны-должникаэкологические проекты, которые подлежат осуществлению на приобретенныесредства.
7. Реализовываютсяэкологические проекты. Достоинстваобменов «долги на проведение природоохранной деятельности»
1. Положительноевоздействие на состояние окружающей среды и на систему управления окружающейсредой.
2. Снижение бременивнешнего долга, хотя оно не столь значительно, как при обмене «долги наактивы».
3. Притокприродоохранных инвестиций вследствие предоставления выгодных условий приконверсии приобретенного долга.
4. Получение частискидки вторичного рынка долга. Если при обменах «долги на активы»часть скидки вторичного рынка долга, достающаяся правительству страны-должникасоставляет 10 — 15% номинальной суммы долга, то при проведении обменов ДНП этаскидка может быть значительно выше.
5. Инфляция, незначительна, так как приобретение долга у инвестора финансируется за счетотносительно небольшой эмиссии национальной валюты.
6. ДНП не заменяютприток природоохранных заграничных инвестиций. Так как вложение средств взащиту окружающей среды страны производится безвозмездно, за счет средствприродоохранных организаций, то сложно предположить, что эти организации моглибы произвести те же самые инвестиции в том же объеме, если бы у них не быловозможности использовать механизм ДНП.
7. Конверсия долгане ложится тяжелым бременем на государственный бюджет, так как речь идет одостаточно постепенном процессе.
8. Отток капитала изстраны отсутствует.
9. Проблеманеоптимального распределения ресурсов не стоит так остро, как в случае собменами «долги на активы». Инвестирование дополнительных средств вприродоохранную деятельность вряд ли может привести к усилению структурныхдиспропорций в экономике.
10. Возможностиспекуляции ограничены ввиду:
а) жесткой договоренности о вложении средств в определенные проекты,
б) участия в сделке авторитетной природоохранной организации, не преследующейцели извлечения прибыли из данной операции. Критика обменов «долги напроведение природоохранной деятельности». Обычно, она выглядит такимобразом (в прочем все это применимо и к другим видам преобразования долгов).
3. Основные проблемы управления государственным долгомв РФ
Под управлением государственным долгом понимается совокупностьмероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов,изменению условий уже выпущенных займов, определение условий и выпуску новыхгосударственных ценных бумаг.
График выплат государственного долга см. приложение 5.
Хотя и существует графиквыплат госдолга, но управление реальной динамикой долговых обязательствпредполагает контроль за двумя важнейшими показателями – величинойгосударственного долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономическогороста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП исоотношение реального процента (стоимости обслуживания за вычетом инфляционнойсоставляющей) и темпа экономического роста. Это нетрудно показать, еслипредставить процесс накопления долга в виде следующего уравнения:
(1) bt =(1+rt)* b(t — 1) + dt
(1+gt)
Где Bt – внутренний долг на конец периода t (в % к ВВП);
Rt – усредненный реальный процент ex post в этом же периоде;
Gt – темп роста ВВП (в %);
Dt – доля первичного дефицита бюджета(в % к ВВП)./> />
В данном выражении неотражается валютная структура долга. Чтобы учесть динамику внутреннего ивнешнего государственного долга, рассмотрим следующее уравнение(2):
где: B’t – внешний долг к концу периода Bt оцененный по обменному курсу рубля к доллару (в % к ВВП);
R’t – реальный процент за рубежом;
dt – темп прироста реального курсадоллара.
Как видно из отношения (2),динамика реального государственного долга определяется двумя основнымифакторами: во – первых, долей первичного дефицита; во – вторых, соотношением процента по внутренним и внешним обязательствам, учитывающим динамику реальногокурса доллара и темп роста ВВП. Так, экономический подъем, сопровождаемыйреальным повышением курса отечественной валюты, может заметно снизить долювнешнего долга по отношению к доле внутреннего. Определение направленийизменения структуры государственного долга должно учитывать все эти параметры иподчинятся логике задач, стоящих перед экономикой.
Политика сокращениягосударственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы сопряжена снеоправданно высокими социальными издержками. Примером крайне нерациональногоужесточения такой политики может служить Румыния в ее недавнем прошлом. К концусвоей жизни Н.Чаушеску добился резкого сокращения государственного долга,снизив внешние обязательства до нуля. Однако жизненный уровень населения в тотпериод катастрофически упал – граждане вынуждены были жить в плохо отапливаемыхпомещениях, без света и горячей воды, зачастую недоедая. Вряд ли стоитповторять такой опыт.
Следует обратить вниманиена необходимость расширения круга используемых долговых инструментов и в томчисле таких нетрадиционных для практики управления государственным долгом какпроизводные контракты. В широком смысле привлечение новых инструментовпозволяет заполнять всевозможные сегменты рынка (открытие новых рынков, какправило, улучшает возможности индивидуальных инвесторов). В более узком смыследля минимизации стоимости обслуживания долга желательно использования схемхеджирования от валютного, процентного, политического и прочих рисков.
В этой связи эффективныминструментом управления государственным долгом должны стать так называемыесвоповые соглашения. Они могут заключаться с отечественными и зарубежнымиинститутами и предусматривать обмен потоков процентных выплат по различныминструментам долга. Такой подход позволяет варьировать структуру государственныхобязательств без существенных трансакционных издержек.
Минимизация стоимостиобслуживания является стратегической задачей управления государственным долгом,а в более широком понимание - всей бюджетной – налоговой политике. Эта задачасогласуется не только с чисто фискальными интересами, но и с потребностямистимулирования инвестиционной активности, а также с долгосрочной максимизациейблагосостояния населения поскольку экономия текущих затрат по обслуживаниюдолга снижает налоговое бремя для будущих поколений.
С точки зрениядолгосрочной стратегии управления долгом важно оптимизировать временнуюструктуру % ставок. Рациональная стратегия удлинения сроков до погашения должнаосновываться на принципе целенаправленного формирования долговременной кривойдоходности. Данная стратегия означает, что государство, используя своивозможности, репутацию, благоприятные условия и т.д., создают наиболеепривлекательную временную структуру долга, беря за отправную точку облигациимаксимально возможной длительности. Например, если сложившаяся криваядоходности имеет отрицательный наклон, то можно выпустить небольшой по объемупилотный транш облигаций со сроком до погашения 15-20 лет на внутреннем и 25-30на внешнем.
На практике Министерствофинансов РФ занимает более пассивную позицию, следуя представлениям рынка обэффективности долгосрочных вложений. Но у российских инвесторов этипредставления находятся пока еще на стадии формирования, а для мирового рынка,оперирующего долгосрочными финансовыми инструментами, предлагаемая стратегияоказалась бы вполне приемлемой. Дело в том, что «сверхдлинные» российскиебумаги с фиксированным купоном были бы крайне выгодны для консервативныхинвесторов, так как их доходности имеет устойчивую тенденцию к снижению.Возможно, государство не выиграет значительных сумм на таком пилотном транше,но связанные с ним издержки были бы относительно невелики. Гораздо важнее, чтопри этом формируется структура длинных процентных ставок, позволяющаясущественно снизить долговременные затраты на обслуживание долга.
Очень важно отметить характеропасности чрезмерного роста внешнего долга с позиций государственного бюджета,денежно-кредитной системы, международной кредитоспособности страны. Длягосударственного бюджета в 3-х звенном кредитном цикле (привлечение,использование, погашение) неблагоприятные последствия чрезмерного возрастаниявнешнего долга связаны в основном со стадией его погашения; новые же займы длятекущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку наналоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибкоманеврировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятноможет складываться график платежей по внешнему долгу. В любом случае степень ипоследствия взаимодействия зависят главным образом от относительной величинынакопившегося внешнего долга.
В условиях обременительного внешнегодолга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к национальнойвалюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервамии валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает вопрос о возможныхнеблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации национальнойвалюты, относительно занижения ее реального курса. Увеличение в подобныхусловиях реального бремени платежей по внешнему долгу подтверждается практикойряда стран.
Одним из элементов управления внешнимдолгом страны является разработка программы внешних заимствований.
Ограничителем размероввнешних заимствований может служить установка на поддержание в определенныхпределах показателей долговой зависимости, используемых в мировой практике, втом числе на основе сопоставления задолженности и долговых платежей с ВВП иэкспортом. Необходимо учитывать, что для России, как и для других стран сбольшой территорией, объективно закономерен относительно низкий удельный весэкспорта в национальном продукте. Именно по этой причине, а также из-занеполной еще интеграции в мировую экономику нам, видимо, следует отдаватьпредпочтение не ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровня долговойзависимости.
Министр финансов РФ Г.Греф считает, что для урегулирования вопроса государственного долга необходимопредпринять следующее:
необходимо создание особого агентствапо управлению государственным долгом. Эти функции не могут выполнять ниЦентральный Банк, ни Министерство Финансов, у которых свои приоритеты — поддержание курса рубля, выполнение бюджетных назначений. И приоритеты эти, какуже показали десять лет реформ, плохо сочетаются со стратегическим управлениемгосударственным долгом. Только независимый статус такого агентства позволитпринимать решения по управлению государственным долгом страны оперативно и безполитического давления. Кроме того, он затруднит принятие нереалистичныхбюджетов, которые были одной из главных причин нашего кризиса. Главныйфинансовый документ страны действительно придется согласовывать. Продолжатьпрактику приказного распределения средств будет попросту невозможно;
создать систему эффективного(минимизирующего совокупные издержки и максимизирующего сокращение номинальногообъема долга и ускорение экономического роста) управления государственнымдолгом;
по возможности использовать всеимеющиеся методы управления государственным долгом, в том числе и такими как«долги на проведение природоохранной деятельности»;
дальнейшее совершенствованиеналоговой системы, поскольку доходы бюджета в настоящее время являются основнымисточником покрытия государственного долга;
для сглаживания платежей впредстоящие годы следует провести опережающее погашение части долговыхобязательств, приходящихся на 2002-2008 гг.
При последовательном проведенииуказанных мероприятий в течение предстоящего десятилетия угроза долговогокризиса будет устранена, долговая проблема в ее нынешнем виде перестанет существовать,а темпы экономического роста будут высокими.Заключение
Положение банкротства повыплате внутренних и внешних займов государства привело к обвалу банковскойсистемы, фондового рынка и ещё больше усугубило состояние реального сектораэкономики. Меры по выходу из глубокого затяжного экономического кризиса вРоссии остаются всё теми же – создание условий для нормального развитияпромышленных предприятий и предприятий малого бизнеса – как основных источниковналоговых доходов бюджета. В ближайшие годы принципиальными задачамифискальной политики являются: проведение налоговой реформы (ввод в действиеналогового кодекса, повышение собираемости налогов); сокращение не эффективныхбюджетных расходов и увеличение социальных расходов, важных в аспекте стимулированияэкономического роста (на науку, образование, медицину). И особенного внимания,конечно же, требует ограничение наращивания нового долга.
После изучениядоступных мне материалов, можно сделать следующие выводы:
понятие и сущность государственногодолга тесно переплетаются с бюджетной сферой и кредитными отношениями, крометого, все это жестко регулируется финансовым правом;
понятия внутреннего и внешнего долгапостепенно смыкаются. Этот процесс ускоряется при использовании такой формызаимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте;
причинами возникновениягосударственного долга, как правило, являются тяжелые периоды для экономики:войны, спады и т.д.;
большую часть российского долга (втом числе долга СССР) составляют краткосрочные заимствования именно и, в томчисле, из-за этого на протяжении последних десяти лет так часто возникал вопросо реструктуризации задолженности;
отсутствует система долговогоуправления, долгами в России занимаются Министерство Финансов, Внешэкономбанк,частично Центральный Банк. То есть не существует единого органа, которыйзанимался исключительно проблемами долга, хотя подвижки в этом вопросе есть;
погашению и обслуживаниюгосударственного долга в настоящее время уделяется приоритетное значение;
правительство стало осознаватьпроблему предстоящих значительных выплат внешнему долгу в ближайшие годы. Обэтом свидетельствует прописанный в бюджете механизм создания финансовогорезерва, и заявления руководства страны о досрочном погашении обязательствперед кредиторами;
выдаваемые России кредиты принесли еймало пользы, но привели увеличению долгового бремени.
Приложение 1 Структура государственного внешнего долга поданным Минфина
Таблица Структура государственного внешнего долгаНаименование 1 января 2005 года 1 апреля 2005 года 1 июля 2005 года млрд. долларов США млрд. евро* млрд. долларов США млрд. евро* млрд. долларов США млрд. евро* Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией ) 114,1 83,7 108,1 83,4 107,6 89,5 Задолженность странам — участницам Парижского клуба 47,5 46,2 46,0 Задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб 6,4 6,2 6,1 Коммерческая задолженность 2,2 2,2 2,2 Задолженность перед международными финансовыми организациями 9,7 6,0 5,8
МВФ 3,6
Мировой банк 5,7 5,6 5,4
ЕБРР 0,4 0,4 0,4 Еврооблигационные займы 35,3 34,5 34,5 ОВГВЗ 7,1 7,1 7,1 Задолженность по кредитам Внешэкономбанка, предоставленным за счет средств Банка России 5,5 5,5 5,5 Предоставление гарантий Российской Федерации в иностранной валюте 0,4 0,4 0,4
Информация представлена сучетом следующих особенностей:
— внешний долгопределяется как обязательства, возникающие в иностранной валюте, всоответствии с 6 статьей Бюджетного кодекса Российской Федерации;
-использование курсаБанка России на последний день месяца перед отчетной датой;
-не учитывается объемпросроченной задолженности по процентам по странам, не вошедшим в Парижскийклуб, по компенсационно-фрахтовым операциям.
Возможны неточности из-заокругления.
* Оценка внешнего долга вевро при соотношении доллар/евро по курсу Банка России на последний день месяцаперед отчетной датой
Приложение2 Структура государственного долга по даннымЦБ
Официальный документ Структура государственного внешнего долга по состоянию на 01 апреля 2005 года Наименование млрд. долл. США млрд. евро Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией) 108.3 83.6 Задолженность странам — участницам Парижского клуба 46.2 35.7 Задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб 6.2 4.8 Коммерческая задолженность 2.5 1.9 Задолженность перед международными финансовыми организациями 6.0 4.6 МВФ 0.0 0.0 Мировой банк 5.5 4.3 ЕБРР 0.4 0.3 Еврооблигационные займы 34.5 26.6 ОВГВЗ 7.1 5.5 Задолженность по кредитам Внешэкономбанка, предоставленным за счет средств Банка России 5.5 4.2 Предоставление гарантий Российской Федерации в иностранной валюте 0.4 0.3