Бюджетный менеджмент как инструмент повышения эффективности государственного управления финансовыми ресурсами

БЮДЖЕТНЫЙМЕНЕДЖМЕНТ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫМИ РЕСУРСАМИ
 
 

Введение
 
Актуальность темы исследования определяется необходимостью формированияэффективной системы бюджетного менеджмента в целях обеспечения результативностибюджетной политики.
В организации бюджетных отношений в России за последние годыпроизошли существенные изменения: выделен четвертый уровень бюджетной системы(бюджеты поселений); определены новые принципы построения бюджетной системы;проведена системная реформа межбюджетных отношений; впервые принят трехлетнийбюджет на всех уровнях управления; произведена реформа сети бюджетныхучреждений; уточнена бюджетная классификация и т.п.
Однако российская бюджетная система не лишена недостатков итребует дальнейших преобразований с учетом современных вызовов и реалий. Преждевсего, требует уточнения система бюджетного менеджмента с позиции обеспечениярезультативности бюджетных расходов.
Проблема поиска оптимальных и результативных методов иинструментов бюджетного регулирования является актуальной не только для России,но и практически для всех федеративных государств. При этом мировой опыт недает универсальных решений — государственное устройство, распределениеналоговых и бюджетных полномочий, ресурсная обеспеченность всех уровнейуправления, методы межбюджетного взаимодействия в каждой стране индивидуальны.Вместе с тем, целый ряд отдельных проблем, охватываемых избранной темойисследования, не имеет достаточной научной проработанности в мировой иотечественной практике, что позволяет определить те направления, которые необходимоучесть при формировании эффективной и результативной системы бюджетногоменеджмента.
Цель исследования состоит в теоретическом обосновании эффективнойсистемы бюджетного менеджмента как инструмента повышения качествагосударственного управления бюджетными ресурсами на основе комплексной оценкидеятельности бюджетополучателей и выработке практических рекомендаций по еереализации.
Для достижения поставленной цели в работе выделены следующие задачи:
-  исследовать сущностьбюджетного федерализма, выделить проблемы управления бюджетными ресурсами;
-  выявить тенденции иопределить закономерности изменения бюджетного потенциала в регионах России;
-  обосновать эффективнуюсистему бюджетного менеджмента, ориентированного на результат;
-  разработать методическиеподходы для оценки качества бюджетной услуги и управления результативностьюбюджетных расходов;
-  предложить направлениямодернизации государственного финансового контроля как элемента бюджетногоменеджмента.
Объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации.
Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения,обеспечивающие целостный процесс управления бюджетными ресурсами.
Информационной базой исследования послужили законодательныеакты Российской Федерации, правовые документы по бюджету и налогам субъектовФедерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, атакже материалы научно-практических конференций и периодические издания.
Информационно-статистическую базу исследования составили материалыФедеральной службы государственной статистики РФ и ее территориальныхподразделений, аналитические материалы органов государственного управления.
Структура и объем дипломной работы. Дипломная работа состоитиз введения, трех глав, заключения, списка литературы.

1. Теоретико-методические основы управления финансовыми ресурсамив современных условиях
1.1 Современное состояние российского бюджетного федерализма ипроблемыуправления бюджетными ресурсами
В современных экономических условиях расширения функциональнойдеятельности государства и демократизации общественной жизни возрастает рольгосударственных и местных финансов. Центральным звеном финансовой системыявляется бюджет, который включает в себя следующие экономические категории:доходы, налоги (федеральные, региональные и местные), займы и расходы.
В данной связи, бюджетный (фискальный) федерализм — этополитико-экономическая категория взаимоотношений между бюджетами разныхуровней, которая способствует справедливому распределению ресурсов, достижениюэкономической эффективности в данной государственной системе и обеспечениюбаланса экономических и политических интересов в обществе.
Провозглашенная и реализованная в целом в настоящее времябюджетная реформа, направленная на изменение механизма функционирования уровняместного самоуправления, является заключительной стадией почти десятилетнейпрограммы (1998-2007 гг.) перестройки бюджетной системы России. Начало ееосуществлению положил закон РФ «О федеральном бюджете РФ на 1998 год» и принятаяКонцепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на1999-2001 годы.
Ретроспективный анализ эволюции системы межбюджетных отношений внашей стране свидетельствует о том, что первоначально, в период 1991-1997 гг.,развитие федеративных начал в национальной экономике шло достаточно высокимитемпами.
Становление бюджетной системы РФ началось с принятием законов«Обосновах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (октябрь 1991 г.), «Об основах налоговой системы РСФСР» (декабрь 1991 г.) и Конституции РФ (декабрь 1993 г.). В результате были четко выделены три уровня бюджетной системы России,осуществлен переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета,отменена монополия на внешнюю торговлю и валютные отношения, произошлоразгосударствление промышленности и другие аналогичные меры.
В законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса вРСФСР» был зафиксирован важный принцип — самостоятельность каждого бюджета всоставе бюджетной системы России. В 1992 г. начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы взамен ранее применявшегосяметода распределения доходов, использовавшегося с целью сбалансирования каждогобюджета.
С 1994 г. наблюдается тенденция расширения сферы действиярегулирующих налогов на основе разделения налоговых ставок на доли (квоты), всоответствии с которыми определенные на их основе суммы налоговых платежейпоступают в то или иное звено бюджетной системы.
Таким образом, в течение 1991-1994 гг. в России произошлапервичная децентрализация бюджетной системы, которая наполнила правовоепространство новой России основополагающими понятиями бюджетного федерализма.
Дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений (1994-1997 гг.)шло в направлении построения системы выравнивания субъектов РоссийскойФедерации по социально-экономическому развитию. Создание нормативной базы далотолчок для перехода от преобладавшего ранее индивидуального подхода посогласованию предоставления дополнительных объемов материальной поддержкирегионов к установленным равным правилам распределения материальной помощи наоснове общих критериев и расчетов.
В этот период времени в стране был реализован ряд важныхнаправлений в совершенствовании системы бюджетного регулирования. Прежде всего,в структуре федерального бюджета Российской Федерации образован Фонд финансовойподдержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) распределяются междунуждающимися субъектами РФ по определенным критериям и формулам. При этомрасчет трансфертов из Фонда для каждого региона впервые стал проводиться поунифицированной формуле, учитывающей налоговые потенциалы и финансовыепотребности территорий.
Кроме того, введены единые нормативы отчислений от федеральныхналогов в бюджеты регионов, в том числе по налогу на добавленную стоимость. Вбюджеты субъектов Федерации стали поступать 25% от всего взимаемого натерритории НДС. В недалеком прошлом эти пропорции устанавливались индивидуальнодля различных регионов. В 1996 г. было сделано следующее преобразование в этомнаправлении: утверждены постоянные для ближайших трех лет пропорции разделенияфедеральных налогов между центром и регионами.
Была создана нормативная база введения региональными и местнымивластями собственных налогов. Субъектам Федерации предоставлено правосамостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий иорганизаций, поступающего в их бюджеты. С введением в 1997 г. закона РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» началасьреорганизация местных финансов.
Сложившийся к этому времени механизм межбюджетных отношений вомногом соответствовал общепризнанным канонам бюджетного федерализма. Раньшеотношения Федеральным уровнем бюджетной системы и субъектами Федерации задополнительные бюджетные ресурсы строились в большинстве случаев на закрытом «торге».Отметим, что начиная с 1994 г., для их регулирования используется для расчетаразмера выделяемых средств специально разработанная формула, хотя и не совсемсовершенная, но все же более рациональная. В это время Россия входит в стадиюпостепенной адаптации бюджетной системы к новым принципам регулированиямежбюджетных отношений. Складывающаяся бюджетная система России приобретаетпризнаки стабилизации межбюджетных пропорций и сокращения объема встречныхпотоков финансов.
Конечно, за столь небольшой период времени преобразований вбюджетной сфере не удалось избежать и серьезных ошибок, к основным из которыхможно отнести следующие: чрезмерно большая сфера бюджетного регулирования,практика многоканального финансирования одних и тех же потребностей субъектовРФ, ограниченность сферы формализованного распределения различных формфинансовой помощи регионам, недостаток прозрачности методики расчетатрансфертов, текущий характер бюджетного выравнивания. Однако общая тенденция — следование в русле соблюдения важнейших принципов бюджетного федерализма — оставалась принципиально неизменной.
1998 год стал переломным в развитии системы межбюджетныхотношений. Первым шагом в отказе от демократизации федеративных началгосударственного устройства РФ и переходе к политике жесткой централизациифинансовых ресурсов стало сокращение норматива отчисления в бюджеты субъектовРФ от ведущего налога — НДС — с 25% до 15%. Далее с 2001 г. весь НДС сосредоточили в федеральном бюджете. Одновременно с этим произошло образованиеразличных денежных фондов в его составе для распределения между регионами. Внастоящее время их действует шесть — Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР),Фонд компенсаций, Фонд регионального развития, Фонд софинансирования социальныхрасходов (ФССР), Фонд реформирования региональных финансов и резервный ФондПравительства РФ на оказание неотложной финансовой помощи субъектам Федерации.
Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве России, вступившиев действие в 2001-2004 гг., еще более усилили эту тенденцию. Высокаяконцентрация средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределенияналогов по вертикали бюджетной системы значительно увеличилась. Регионы,сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительнуючасть налоговых источников, что привело к увеличению их зависимости отпоступлений из федерального бюджета.
Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональныхи местных бюджетов, резко возрос объем встречных финансовых потоков. Именно сэтого времени регионам становится «невыгодно» показывать профицит бюджета,поэтому основная масса бюджетов становится дефицитной.
В Программе развития бюджетного федерализма до 2005 г. сформирована конечная цель разграничения доходов между бюджетами на основе принципа «одинналог — один бюджет». В соответствии с этим принципом в части, касающейсяналоговых полномочий, каждый вид бюджета должен формироваться на основезакрепления за ним своих видов налогов.
Конечным результатом трансформации налоговых полномочий бюджетовразных уровней должен стать полный отказ от разделения налогов на«собственные», «закрепленные» и «регулирующие» с фиксацией этого положения вбюджетном законодательстве. Поступления по федеральным налогам полностью, безкакого бы то ни было «расщепления», должны поступать в федеральный бюджет,региональные налоги — только в региональный бюджет, местные налоги — в местный.
Вообще критериями целесообразности того или иного порядказакрепления налоговых источников за уровнями бюджетов являются следующие:сокращение количества дотационных территорий, сужение сферыперераспределительных процессов, снижение встречных финансовых потоков с тем,чтобы каждое муниципальное образование имело собственные источники формированиябюджета и муниципальную собственность, позволяющие реально решать вопросыместного значения.
При этом основными способами наделения нижестоящих уровнейбюджетов финансовыми ресурсами для осуществления территориальными органамивласти своих обязательств являются два, и они диаметрально противоположны.Первый способ — ликвидация регулирующих федеральных налогов методом накопленияв федеральном бюджете с дальнейшим перераспределением их между регионами в объемах,необходимых для финансирования возложенных на них расходных полномочий в формедотаций, субвенций и других форм прямого перераспределения средств по уровнямбюджетной системы. Однако замену регулирующих налогов дотационными формамимежбюджетного регулирования нельзя признать рациональной, так как этозакрепляет зависимость экономического развития регионов от федерального центра,не способствует более полному использованию условий их саморазвития, требуетцентрализации огромных финансовых ресурсов на федеральном уровне и,соответственно, управления ими.
Второй способ также предполагает постепенное вытеснение избюджетной системы страны инструмента регулирующих налогов, но посредствомувеличения доли собственных доходов, закрепленных полностью или частично,включая совместные налоги на постоянной основе, предоставление права наустановление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов, что должнообеспечить сокращение дотационности нижестоящих бюджетов.
Последнее направление является более перспективным в связи с тем,что не только ставит своей целью способствовать самообеспеченности территорий,но и наилучшим образом обеспечивает стимулирующую функцию бюджетногорегулирования.
Однако в настоящее время по-прежнему упор делается на дотационныеформы регулирования межбюджетных отношений; проблемы депрессивных районов нетолько остались, но и усугубились; не решены проблемы регулирования финансовыхпотоков по всей вертикали бюджетной системы: Федерация — субъект РФ — местноесамоуправление; происходит принятие решений вышестоящими органамизаконодательной и исполнительной власти без определения источниковфинансирования; несовершенна законодательная база межбюджетных отношений;создание большого количества специальных фондов в рамках федерального бюджета ит. д.
Представляется возможным рассмотреть принципы бюджетной системы,зафиксированные в Бюджетном кодексе РФ, с целью выделения проблем бюджетногорегулирования.
Принцип единства бюджетной системы означает наличие единойправовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принциповбюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а такжеединый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы,ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональныхбюджетов и местных бюджетов.
Однако характерными чертами бюджетной системы РФ являютсяследующие:
-  сосредоточение большейчасти финансовых ресурсов страны в федеральном бюджете;
-  нерациональностьпостроения распределительных процессов между уровнями бюджетной системы;
-  неотработанностьмеханизма при решении вопросов об объемах средств, предоставляемых нижестоящемубюджету;
-  формирование унижестоящих управленческих структур иждивенческих ориентации с твердойуверенностью в том, что в итоге за все отвечает государство и в случаенеобходимости примет меры.
В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов органыгосударственной власти должны самостоятельно осуществлять бюджетный процесс,должны иметь собственные источники доходов в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации и закрепленные регулирующие доходы, органы государственнойвласти имеют право самостоятельно определять направления расходования средств,источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов. При этомсамостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, чтосоответствующий орган власти обладает достаточными собственными источникамифинансовых средств и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии свыполняемыми функциями, несет полную ответственность в установленном закономпорядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.
Декларативность действия этого важнейшего принципа в российскойбюджетной системе обусловливается двумя основными факторами:
-  Процентотчислений от регулирующих доходов подлежит пересмотру ежегодно, что даетнеограниченные возможности вышестоящему органу власти держать в зависимостинижестоящие органы, создавая с их стороны инжевен-ческое отношение инеобходимость выделения им дополнительных отчислений от регулирующих доходов;
-  Отсутствиеединой формы распределения финансовых ресурсов.
Принцип равенства бюджетных прав означает, что государствоустанавливает для всех органов власти субъектов РФ и органов местногосамоуправления обязательные и одинаковые правила для всех органов властисубъектов РФ и органов местного самоуправления государство устанавливаетодинаковые и обязательные нормы и правила в области регулирования бюджетныхотношений, осуществления бюджетного процесса.
Очевидно, что сегодня эти условия или не выполняются вовсе, иливыполняются лишь частично. Отсутствует реальная независимость функционированиябольшинства территориальных бюджетов, как и нет долгосрочных нормативовбюджетных взаимоотношений по вертикали бюджетной системы.
Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов,бюджетов государственных внебюджетных фондов объясняется тем, что все доходы ирасходы бюджетов всех уровней обязательно должны находить отражение в бюджетах.
Существующая структура федерального бюджета, во-первых,затушевывает истинное положение дел с профицитом и дефицитом бюджета, ибопрофицит определяется без учета дефицита источников финансирования внешнегодолга. Во-вторых, она выводит за рамки бюджета, бюджетного процесса, а значит ибюджетного контроля, весьма значительные суммы, мобилизованные для покрытиядействительного дефицита. Следовательно, исполнение бюджета становитсянепрозрачным.
Из-за несоблюдения постулатов классического бюджетного федерализманедостаточно реализуются на практике другие принципы бюджетной системы:сбалансированность бюджетов, эффективность и экономность использованиябюджетных средств, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов.
Принцип гласности означает, что утвержденные бюджеты и отчеты обих исполнении, подлежат обязательному опубликованию в открытой печати. Отметим,что для современных бюджетов всех уровней характерны затушевывание направленийрасходов и сокрытие реального участия различных слоев общества в формированиидоходной части бюджетов.
Принцип достоверности бюджетов предполагает обоснованность иправильность всех сумм доходов и расходов бюджетов. Отсутствие на практикереального подхода к определению бюджетных параметров создает опасную ил-люзиюнеограниченных бюджетных полномочий правительства, а по существу загоняет его вловушку прогрессирующего роста государственного долга.
Отличительной особенностью федерального бюджета последних летявляется его новая и весьма своеобразная конструкция, в результате действиякоторой за счет дополнительных доходов, получаемых в условиях более высокихэкспортных цен, по существу формируется вторая, достаточно изолированная частьфедерального бюджета, именуемая «финансовый резерв», который представляет собойаналитический показатель в составе остатков средств федерального бюджета,определяемый расчетным путем, а не реальный фонд, в котором в течение годааккумулируются средства из фиксированных источников. Данный подход делаетпрактически невозможным оперативный учет и контроль использования средств финансовогорезерва, ибо фактически учитывать и контролировать можно только остатки средствна бюджетных счетах в целом.
С 2005 г. осуществляются дальнейшие меры по централизациигосударственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5процентных пункта ставки налога на прибыль организаций, зачисляются в полномобъеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемыхпо нефти. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ порегулированию межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов,установленный в ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех(транспортный налог, налоги на имущество организации и игорный бизнес), аместных (ст. 15 НК РФ) — с пяти до двух (земельный налог и налог на имуществофизических лиц).
Таким образом, наиболее значимые реальные доходы Центр оставляетза собой, строго регламентируя при этом даже крайне ограниченные собственныеналоговые источники субъектов Федерации. Одновременно существенно расширяетсясеть финансовых фондов по линии «регион — муниципальные образования»: вместоединого Фонда финансовой поддержки муниципальных образований созданырегиональный Фонд финансовой поддержки поселений, региональный Фонд финансовойподдержки муниципальных районов (городских округов), региональный Фондкомпенсаций, Фонд муниципального развития субъекта РФ, региональный Фондсофинансирования социальных расходов, районный Фонд финансовой поддержкипоселений и т.д.
Сложившийся уровень централизации в бюджетно-налоговой сфере,характерный больше для государств унитарного типа, закономерным финалом имеетзамедление темпов экономического развития территорий и увеличение дефицитов ихбюджетов.
Тенденция «перетягивания» доходных источников в федеральныйбюджет, проявившаяся в 1998-2004 гг., позволяет федеральной властиустанавливать доходы федерального бюджета на уровне расходов, передаваяисполнение внутренних государственных обязательств на нижестоящие уровнибюджетов.
По существу это передача бюджетного дефицита на субфедеральныйуровень. Следовательно, на практике реализуется остаточный принцип формированиянижестоящих бюджетов, при котором регионы испытывают острый дефицит собственныхисточников формирования полноценных самостоятельных территориальных бюджетов.
В этих условиях многочисленные фонды финансовой помощи, независимоот методики расчета трансфертов, дотаций и субвенций, объективно не способныстимулировать региональные и местные органы власти к увеличению налоговогопотенциала своих территорий, росту собственных бюджетных доходов, сокращениюдотационности бюджетов и, в конечном счете, проведению взвешенной бюджетнойполитики.
Таким образом, проведенные преобразования в бюджетной сферепостепенно приводят к переходу к централизованной, жестко управляемой из центрамодели бюджетного устройства страны, в которой региональные и местные бюджетызанимают подчиненное, по отношению к федеральному, положение. Поставленные вполную финансовую зависимость от Федерации, ее субъекты и органы местногосамоуправления, лишенные собственных источников формирования доходной частибюджетов, превращены в придатки консолидированного бюджета РФ, выполняяпассивную роль исполнителей в осуществлении бюджетных полномочий.
Осуществляемые и предлагаемые на перспективу центральными органамивласти меры по устранению существующих диспропорций в бюджетно-налоговой сференаправлены на возврат к базовому основополагающему принципу плановой экономики- централизации финансовых ресурсов центра с подчиненным положением региональныхи местных бюджетов.
Между тем большинство стран, и не только федеративных, пошли подругому пути — в направлении децентрализации бюджетной системы. Для этого естьмножество объективных причин, но важнейшая из них следующая: разумнодецентрализованная бюджетная система более эффективна. В такой системеотношения между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемыхвзамен бюджетных услуг со временем подчиняются интересам и предпочтениямнаселения разных регионов и муниципалитетов. Централизованное же финансированиерегиональных бюджетов занимает подобающее ему в федеративном государстве место- из преобладающего оно стало сравнительно второстепенным, направленным лишь насглаживание различий в социально-экономическом положении регионов и на покрытиерасходов, связанных с выполнением регионами функций, закрепленных зафедеральными властями.
Таким образом, сложившаяся в России система межбюджетных отношенийна сегодняшний день не отвечает основополагающим принципам бюджетногофедерализма и Стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. Предстоитрешение ряда проблем. Необходимо привести к полному соответствию полномочиявсех уровней власти по расходам с имеющимися у них полномочиями по доходам.
Все это требует четкого разграничения бюджетных полномочий междууровнями власти, фиксирование пропорций в совместных налогах, созданиямеханизма межбюджетных отношений, основанного на принципах прозрачности,гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех.
Более 80% налоговых доходов нижестоящих бюджетов формируется отфедеральных налогов — за счет отчислений от них. Зависимость нижестоящихбюджетов от ежегодно меняющихся нормативов отчислений от федеральных налоговснижает темпы развития структурных реформ и развитие налогового потенциалатерриторий. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовойпомощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев,что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологиибюджетного выравнивания.
Такая классификация бюджетных ресурсов позволяет:
-  проводить более точныйанализ формирования доходов бюджетов;
-  определять реальнуюфинансовую самодостаточность и финансовое состояние территорий;
-  устанавливать уровеньфинансовой самостоятельности территориальных органов власти;
-  повышать уровеньуправления доходами территориальных бюджетов на основе разработки болееобоснованных мероприятий по воздействию территориальных органов власти помобилизации бюджетных доходов.
Именно поэтому проблема определения оптимальных возможностей ицелевых ориентиров бюджетного регулирования актуализируется и требует выработкирешения. В данной связи необходимо уточнить категориальный аппарат иохарактеризовать бюджетное регулирование в современных условиях.
1.2 Бюджетирование, ориентированное на результат, — эффективныйинструмент бюджетного менеджмента
В настоящее время наиболее важным и интересным моментом,определяющим новации в управлении общественными финансами, является переход сформирования бюджета по принципу «управление затратами» к формированию попринципу «управление результатами». В связи с этим в финансовой сфере появилосьновое понятие — бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Впервыеданное понятие было определено Президентом РФ в Бюджетном послании в 2004 г.
В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизацииуправления государственными расходами Правительством РФ была одобрена Концепцияреформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг., в соответствии с которойпри планировании и исполнении бюджета применяется альтернативный методреализации бюджетной политики — бюджетирование, ориентированное на результат.21Данный метод является одним из важнейших инструментов повышения эффективнойдеятельности учреждений бюджетной сферы.
В целом бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), — этоболее прогрессивная, по сравнению с затратным методом, методология подготовки иисполнения бюджета, где акцент переносится с затрат на результаты.
БОР — это метод планирования, исполнения и контроля за исполнениембюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам ифункциям государства с учетом приоритетов государственной политики иобщественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатовиспользования бюджетных средств.
В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, бюджетныеассигнования должны распределяться с учетом и в зависимости от достиженияконкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетамигосударственной политики. Наличие определенных социально-экономических эффектовот предоставления бюджетных услуг и деятельности государства, мониторинг иконтроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечениекачества бюджетного планирования и управления — основные характеристикибюджетирования, ориентированного на результат.
В целом отправной точкой нового метода бюджетирования являетсяопределение прямых и конечных результатов деятельности министерств и ведомств ипоказателей, характеризующих степень достижения поставленных целей.
Исходное (на начало 2000-х годов) состояние управленияобщественными финансами характеризовалось внутренними перекосами и искажениями,без устранения которых невозможно столь необходимое и осознанное в настоящеевремя радикальное (не на проценты, а в разы) повышение эффективностииспользования бюджетных средств.
Основными из них являются:
• формальная централизация— неформальная автономия;
• неопределенностьполномочий — неопределенность ответственности;
• детальность планирования— аморфность исполнения отчетности;
• контроль надсоответствием факта плану — несоответствие плана целям и результатам;
• недостаток финансирования— избыток персонала и ресурсов;
• мягкие бюджетные ограничения — бюджетная рента.
Современный менеджмент общественных финансов характеризуетсязарегулированностью. Существует значительное множество норм, инструкций,нормативов, выполнение которых либо невозможно в принципе, либо возможно толькоза счет снижения результативности использования бюджетных средств.
Поэтому, помимо общего снижения эффективности функционированиябюджетной системы, такой подход препятствует проведению бюджетной реформы.Модель «управления затратами» имеет еще ряд существенных недостатков.
1.  Недостаток нормативноустановленных бюджетных полномочий неизбежно ведет к недостаточной бюджетнойответственности. Если формально почти все запрещено, но неформально почти всеразрешено, планирование бюджета по сотням позиций оборачивается его исполнениемне в том формате, в котором он был утвержден. При всей видимости «целевого»использования бюджетных средств, налицо именно нецелевое их использование засчет включения в бюджет мелких и мельчайших «отдельных строк».
2.  Серьезной экономиейбюджетных средств в принципе никто не занимается, так как гораздо привычнее ивыгоднее требовать дополнительных средств для поддержания «нормальногофункционирования» бюджета соответствующего уровня.
3.  В целом вся бюджетнаясистема функционирует в режиме «мягких бюджетных ограничений», означающего, чтоесли в результате эффективного управления бюджетными средствами образуютсядополнительные ресурсы, то, с высокой вероятностью, они будут изъяты. Однако ибюджеты могут рассчитывать на соответствующую поддержку в случае каких-либокризисных ситуаций. Подобное положение дел не обеспечивает результативностьиспользования бюджетных средств, а преследует цель контроля над финансовымипотоками.
Единственным реальным выходом для устранения подобных недостатковявляется «оптимальная децентрализация» управления общественными финансами,которая подразумевает создание устойчивой заинтересованности и стимулированиивсех участников в достижении конкретных, измеримых, общественно значимыхрезультатов. Бюджетная система должна быть единой, с точки зрения выполненияобщепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должнобыть децентрализовано, т.е. осуществляться самостоятельными и в определеннойстепени конкурирующими друг с другом администраторами бюджетных средств разныхтипов (органами власти, министерствами, учреждениями), вынужденными постояннодоказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективноеиспользование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.
В целях создания полномочных и ответственных администраторовбюджетных средств необходимо провести децентрализацию управления общественнымифинансами на трех уровнях.
1. Макроуровень — разграничение бюджетных полномочий (прав,обязанностей, ресурсов) между уровнями бюджетной системы: федеральными,региональными и местными органами власти, т.е. реформа межбюджетных отношений.
2.  Мезоуровень — разграничение (на каждом уровне бюджетной системы) бюджетных полномочий междувысшим органом исполнительной власти (правительством, администрацией),финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти(министерствами, ведомствами), т.е. реформа бюджетного процесса.
3.  Микроуровень — разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти,между министерством, подведомственными ему службами и агентствами,государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями,непосредственно предоставляющими бюджетные услуги, т.е. реформа бюджетной сети.
В рамках настоящего исследования мы уделим внимание реформированиюбюджетного процесса, которое входит в состав бюджетного менеджмента.
Суть этих преобразований состоит в переходе к среднесрочному (напериод не менее трех лет) финансовому планированию при существенном расширенииполномочий «линейных» министерств и их переориентации с «освоения» ежегодновыделяемых, как правило, на основе индексации, разбитых на отдельные позициирасходов на достижение конкретных и измеримых результатов. Соответственнодолжна быть изменена роль финансовых органов и финансовых подразделений«линейных» министерств и их сотрудников, которые из «централизованныхбухгалтерий» (хотя функции учета сохранятся и даже расширятся) должнытрансформироваться в «управляющих общественными финансами». В свое времяподобный путь прошли системы управления корпоративными финансами.
В международной практике для описания новой организации бюджетногопроцесса используются концепции Performance Oriented Budgeting (РОВ) -бюджетирование,ориентированное на результаты (БОР), Medium-Term Expenditure Framework (MTEF) — среднесрочноепланирование расходов и Result-Oriented Medium-Term Expenditure Framework (ROMTEF) — среднесрочноепланирование расходов, ориентированное на результаты. Под бюджетированием вданном случае понимается составление и исполнение бюджета.
Метод ROMTEF отражает объединение двух различных аспектов среднесрочногопланирования, один из которых — «сколько у нас будет денег», второй — «как этиденьги использовать»:
ROMTEF = MTEF + РОВ                                                                 (1)
В РФ в последнее время сложилась очень похожая по структуретерминология. В России есть «среднесрочный финансовый план-прогноз» ииспользуется термин «бюджетирование, ориентированное на результат» (БОР) и«среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат» (СБОР):
СБОР = СПФ + БОР                                                              (2)
При формировании перспективного финансового плана РФ на 2006-2008гг. и проекта федерального бюджета на 2006 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от б марта 2005 г. № 118 был экспериментально апробирован рядсущественных новаций бюджетного планирования.
Во-первых, был изменен формат перспективного финансового планирования(таблица 1).
Из представленной таблицы видно, что неизменным остался толькосрок, на который составляется перспективный финансовый план, все другиехарактеристики существенно изменились.
Таблица 1 — Изменения в формате перспективного финансового планированияДо 2005 г. С 2005 г. — нормативный срок 3 года — нормативный срок 3 года; — не утверждается; — утверждается Правительством РФ; — слабая связь с бюджетом; — жесткая связь с бюджетом; — формат не определен; — 3 этапа: основные параметры, план, уточненный план; — этапы разработки не установлены; — 3 таблицы; — действующие и принимаемые обязательства не выделены; — раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств; — укрупненный функциональный разрез; — возможен, но необязателен; — без ведомственного разреза; — ведомственный разрез — обязателен; — ежегодное планирование — «скользящая трехлетка»
С точки зрения требований среднесрочного планирования,ориентированного на результат, наиболее существенными изменениями являются:
1)  раздельное планированиедействующих и принимаемых обязательств;
2)  утверждение предельныхбюджетов субъектов бюджетного планирования на три года.
Удлинение горизонта бюджетного планирования, разделениедействующих и принимаемых обязательств, введение жестких бюджетных ограниченийсоздают стимулы для министерств и ведомств расширять сферу применения иповышать качество бюджетирования, ориентированного на результат, путем:
— разработки и использования в бюджетном процессе докладов орезультатах и основных направлениях деятельности;
— перевода бюджетных расходов в форму бюджетных целевых программ;
-  участия в эксперименте по ускоренному внедрению новых методов
бюджетного планирования и повышению качества финансового менеджмента.
С 2004 г. в бюджетный процесс введены Доклады субъектов бюджетногопланирования о результатах и основных направлениях деятельности, включающиеследующие разделы:
1)  цели, задачи, показателидеятельности на очередной год и трехлетний период;
2)  расходные и доходныеобязательства;
3)  бюджетные целевые программы;
4)  распределение расходов по целям, задачам и бюджетным целевым
программам;
5) меры по повышению результативности бюджетных расходов.
Эти доклады регулярно рассматриваются правительственной Комиссиейпо повышению результативности бюджетных расходов и в перспективе должны статьосновным плановым и «предбюджетным» документом федеральных органовисполнительной власти. В их рамках должны формироваться бюджетные целевыепрограммы — основной элемент бюджетирования, ориентированного на результат.
Особенность бюджетного цикла состоит в том, что он развивается поспирали, каждый его элемент является завершением одного этапа и одновременноначалом другого, поэтому в рамках СБОР одинаково важны все элементы бюджетногоцикла. Введение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат,меняет весь цикл вплоть до процесса учета, который должен быть изменен. Ещеодним важным элементом является финансовый контроль. Финансовый контроль, какизвестно, делится на предварительный, текущий и последующий.
В рамках предварительного контроля на стадии финансированиябюджетных расходов учитываются следующие стадии:
-  наличие остатка бюджетныхассигнований;
-  наличие остатка лимитабюджетных обязательств;
-  наличие заявки нафинансирование;
-  непревышение суммыденежных обязательств над бюджетными ассигнованиями с учетом принятыхобязательств.
Текущий контроль при осуществлении кассового расхода включает:
-  проверку остатка средствна лицевом счете;
-  проверку документов попроведению конкурсных процедур;
-  непревышение кассового расхода ПБС над доведенным им лимитом
бюджетных обязательств;
-  проверку целевогоиспользования средств;
-  контроль номенклатуры,цен и объема;
-   проверкуправильности отнесения расходов на коды экономической классификации расходов;
-   проверкуправильности содержания расчетно-платежных документов при проведении операций сналичными и безналичными средствами.
Как показывает международный опыт, реформирование бюджетногопроцесса в соответствии с принципами среднесрочного бюджетирования,ориентированного на результаты, усиливает необходимость сосредоточения функцийпо экономическому прогнозированию, стратегическому планированию, налоговой,таможенной и долговой политике, составлению перспективного финансового плана игодового бюджета, выработке приоритетов использования бюджетных ресурсов,методологии формирования, отбору и мониторингу бюджетных целевых программ,управлению инвестициями в одном (сводном) органе исполнительной власти, вкачестве которого в большинстве развитых стран выступает министерство финансов.
В основу бюджетирования, ориентированного на результат, заложенпрограммно-целевой метод финансирования расходов. В Российской Федерации частьрасходов бюджета уже осуществлялась и осуществляется в настоящее время в рамкахцелевых программ, которые содержат необходимые для программно-целевогоуправления элементы, такие как цели и задачи программы, программныемероприятия, варианты достижения цели, необходимые для достижения программныхцелей ресурсы, источники финансирования, сроки и этапы достижения цели ивыполнения поставленных задач.
Несмотря на то, что формально целевые программы строятся на тех жепринципах, что и программы бюджетирования, ориентированного на результат, междутеми и другими имеются существенные различия.
Во-первых, различаются сферы приложения программ. В России целевыепрограммы, как правило, носили межведомственный характер, что приводило кнеудовлетворительной координации работ и слабому контролю за использованиембюджетных средств.
В источниках, описывающих международный опыт по использованиюбюджетирования, ориентированного на результат, встречается немало ссылок на то,что именно осуществление межведомственных программ является наиболее сложнойзадачей в организационном плане и основной упор при этом методе следует делатьна внутриведомственные программы.
Во-вторых, имеются различия в порядке финансирования программ. ВРоссийской Федерации утверждение программы не гарантировало ее финансирования,задолженность по финансированию программ в одном году, как правило, некомпенсировалась увеличением финансирования в последующие годы.
Проблема усугублялась неопределенностью статуса целевых программ.Существовали президентские, научно-технические, инновационные и другиепрограммы. Сроки действия целевых программ и сроки их финансирования могли несовпадать. Некоторые программы утверждались вообще без финансирования. За1996-2000 годы в соответствии с законами о федеральном бюджете финансировалосьсвыше 200 целевых программ и подпрограмм. При этом основная их массанедофинансировалась в среднем на 68-80%, хотя по отдельным программамфинансирование превышало запланированные объемы. За последние годы наметиласьтенденция к существенному сокращению числа федеральных целевых программ.
Базовым требованием программно-целевого управления прибюджетировании, ориентированном на результат, является разделение социальной иэкономической эффективности государственных расходов и количественная оценкапрямых и конечных результатов реализации программ.
Определение результативности расходов продиктовано потребностямипрактики и имеет существенное значение для определения направленийсоциально-экономического развития страны, в том числе за счет повышенияэффективности совершенствования управления государственными финансами на основеоценки результативности бюджетных расходов и внедрения метода реализациибюджетной политики — БОР. Таким образом, внедрение БОР предполагает решениеважных и серьезных задач. Однако первые шаги к цивилизованному развитиюбюджетных отношений уже сделаны. Так в 2007 г. впервые Правительством РФ был предложен проект трехлетнего бюджета. С 2007 г. также действует новая бюджетная классификация.
Однако при реализации бюджетного менеджмента еще остается ряднерешенных проблем в соответствии с требованиями БОР.
В российских условиях за рамками действующей Концепцииреформирования бюджетного процесса пока остается ряд важных вопросов:
1)  взаимодействие финансовыхи экономических органов в бюджетном процессе;
2)  изменения в процедурахисполнения бюджетов;
3)  повышение качествафинансового менеджмента;
4)  новая роль органовфинансового контроля;
5)  организация и функциифинансовых органов.
Реформирование бюджетного процесса на основе принципов среднесрочногобюджетирования, ориентированного на результат (СБОР), будет осуществляться поряду ключевых направлений, в тесной связи с другими важными направлениямиреструктуризации бюджетного сектора.
Задачи, которые необходимо решить, видятся в следующем:
-  создать механизмподготовки проектов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы, обеспечивающийраспределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программамглавных распорядителей бюджетных средств (ГРБС);
-  разработать методологиюсоставления бюджетных проектировок ГРБС на основе принципов СБОР, включаяпорядок разработки внутриведомственных программ;
-  обеспечить интеграциюсреднесрочного и годового бюджетного циклов и использование перспективныхпроектировок по направлениям расходов и программам в последующих годичныхбюджетных циклах;
-  разработать и внедрить вбюджетный процесс систему мониторинга и оценки выполнения программ иэффективности производимых расходов, обеспечивающую сбор, анализ ииспользование в бюджетном процессе информации о результатах деятельности ГРБС иподведомственной им сети распорядителей и получателей средств федеральногобюджета, объеме и качестве предоставления ими бюджетных услуг.
На федеральном уровне необходимо обеспечить тесную координациюбюджетной реформы с реформой государственной службы и административнойреформой, в том числе увязку объемов бюджетных ассигнований органамгосударственной власти с объемом и структурой функций этих органов;своевременную корректировку ассигнований после инвентаризации и пересмотрафункций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также оценкуэффективности выполняемых функций на основе показателей, сопоставляющихфактические и ожидаемые результаты от предоставления государственных услуг.
Помимо этого, важными практическими шагами должны стать:
-  разработка и внедрениесистемы мер по стимулированию реформирования бюджетного процесса на принципахСБОР, учитывающую мотивацию всех участников реформы;
-  создание механизмов,обеспечивающих прозрачность проводимой реформы;
-  создание эффективнойсистемы переподготовки государственных служащих, участвующих в данном процессе.
Внедрение СБОР в бюджетный процесс позволит оптимизироватьограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционированиягосударства и качество предоставляемых им услуг, обеспечивающее:
-  повышениерезультативности расходов на макроуровне через экономию бюджетных средств засчет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточныхрасходов и последующее перераспределение, и сосредоточение ресурсов надостижение наиболее важных для общества задач;
-  повышениерезультативности расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетныхсредств за счет улучшения качества отраслевого планирования и исполнениябюджета;
-  повышение эффективностиуправления расходами со стороны Министерства финансов РФ за счет перехода отпланирования и контроля за исполнением бюджета по большому количеству мелкихстатей расходов к формированию бюджета и контролю за его исполнением по целям, задачами функциям государства, программам и/или группам программ отраслевыхраспорядителей бюджетных средств с выделением статей укрупненной экономическойклассификации (трансферты, административные расходы, капитальные расходы);
-  улучшение качества социально-экономическогои бюджетного планирования за счет повышения качества информации, используемойпри принятии стратегических политических решений, решений о распределениирасходов на выполнение государственных функций и о выделении средств наотдельные социально-экономические и отраслевые программы;
— развитие культуры стратегического планирования, управлениярасходами и ответственности за результаты деятельности на всех уровнях власти.
В данной связи рассмотрим направления бюджетного менеджмента вгосударственной сфере, ориентированного на результат по системе «вход -выход» втаблице 3.
Таблица 3 — Бюджетный менеджмент, ориентированный на результат по системе «вход-выход»Показатель Бюджет, формируемый по входящим потокам Целевой ориентированный бюджет Бюджетный формат Что мы можем сделать? Что мы можем сделать в следующем периоде? Данная сумма денег будет израсходована по определенным направлениям, субсидии Данная сумма денег будет израсходована с целью оказания определенных видов общественных услуг в соответствии с поставленной задачей Бюджетные изменения В основном увеличивается постепенно В основном рассчитывается на основе нулевого бюджета
Оценка, учет
Что произойдет в течение осуществления проекта или поставленной задачи Деньги расходуются в соответствии с принятыми решениями Стоимость, объем услуг и качество определяются в ходе выполнения программы или задачи
Аудит
Что было сделано?
Как это осуществлялось в
прошлом? Данные расходы осуществлялись строго по закону Данные расходы осуществлялись строго по закону и по регулированию. Также это зависит от степени развития экономики, ее эффективности Взаимосвязь между бюджетом, оценкой и аудитом Не согласованы по времени Зависит от менеджмента и политического цикла

Таким образом, логика исследования предполагает рассмотрениеисполнения бюджета Белгородской области с позиции эффективной организациибюджетного менеджмента в рамках среднесрочного бюджетирования, ориентированногона результат.

2 Проблемы совершенствования бюджетной политики на субфедеральномуровне при переходе от финансовой стабилизации к стимулированному развитию
2.1 Тенденции и закономерности изменения бюджетного потенциалав регионах России
Большинство объектов, изучаемых экономической наукой, в том числеи налоговые отношения, могут быть охарактеризованы кибернетическим понятиемсложная система, поскольку, важным качеством любой системы являетсяэмерджентность.
Одна из трудностей экономических исследований состоит в том, чтопочти не существует экономических объектов, которые можно было бы рассматриватькак отдельные элементы. Так как сложность системы определяется количествомвходящих в неё элементов, связями между этими элементами, а такжевзаимоотношениями между системой и средой, можно с уверенностью сказать, чтоэкономика страны и отдельных её субъектов обладает всеми признаками оченьсложной системы. Она объединяет огромное число элементов, отличаетсямногообразием внутренних связей и связей с другими системами.
Так как именно сложные объекты представляют наибольший интерес длямоделирования, оно может дать результаты, которые нельзя получить другимиспособами исследования. Об эффективности применения методов моделирования вобласти экономики можно говорить по двум причинам.
Во-первых, экономические объекты различного уровня можнорассматривать с позиций системного подхода.
Во-вторых, такие характеристики поведения экономических систем какдинамичность, противоречивость поведения, тенденции к ухудшению характеристик,подверженность воздействию окружающей среды предопределяют выбор метода ихисследования.
Формирование эффективной системы бюджетного менеджмента невозможнобез прогнозирования налоговых доходов субфедеральных бюджетов. Точная оценкаданного показателя в будущие периоды позволяет своевременно принимать те илииные меры по улучшению эффективности регулирования бюджетной политики региона.
Бюджетный потенциал в общем виде — это оценка возможныхпоступлений в бюджет определенного уровня. Поскольку выбор метода прогнозабюджетного потенциала территории, по нашему мнению, должен исходить изсоображений точности и достоверности, следует снизить размерность задачи путемагрегирования информации (рисунок 5).
Агрегирование информации, позволяет снижать размерность задачпрогнозирования без изменения их постановки. Наиболее простым примеромагрегирования является сложение отдельных элементов прогнозируемой системы.
Таким образом, в процессе систематизированногонаучно-обоснованного прогнозирования бюджетного потенциала, имеет месторазвитие методологии прогнозирования, как совокупности методов, приемов испособов мышления, позволяющих на основе анализа ретроспективных данных,экзогенных и эндогенных связей объекта прогнозирования, а также их измерений врамках рассматриваемого явления или процесса вывести суждения определеннойдостоверности относительно его будущего развития.
Региональные аспекты исследования формирования бюджетногопотенциала определяются, прежде всего, деловой внешней окружающей средой,которая влияет на принятие решений предприятиями (организациями) и домохозяйствами,и характеризуется существенными межрегиональными различиями.
Экономическое положение отдельных регионов в Российской Федерации,а, следовательно, формирование и реализация бюджетного потенциала этихсубъектов Федерации находится под влиянием множества факторов.
На различия социально-экономического положения регионов оказываютвлияние как объективные, так и субъективные факторы. БЮДЖЕТНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ возможность увеличения доходной части бюджета региона Увеличение отчислений от регулирующих налогов и сборов Увеличение отчислений от закрепленных налогов и сборов Дополнительные доходы от привлечения инвестиций Увеличение поступлений от приватизации имущества, от сдачи его в аренду Увеличение доходов от участия региона в уставном капитале предприятий и организаций
Увеличение доходов от внешнеэкономической деятельности
региона Увеличение поступлений от региональных займов Увеличение отчислений из Федерального бюджета (дотации, трансферты, субвенции)
Рисунок 5 — Направления увеличения бюджетного потенциала территории
Представляется, что к объективным факторам можно отнести:
-           экономико-географическоеположение,
-           уровеньразвития региона,
-           отраслевуюспециализацию региона,
-           возможностииспользования природно-ресурсного потенциала и т.д.
К субъективным факторам относятся:
—       деловаяактивность хозяйствующих субъектов,
—       социально-экономическаяполитика региональных органов власти,
—       внешнеэкономическоесотрудничество,
—       взаимоотношениякаждого отдельного региона с федеральными органами власти и др.
Указанные факторы являются условием развития межрегиональнойдифференциации. Необходимо отметить, что это деление является условным, иизменение объективных факторов складывается под влиянием действия субъективныхфакторов.
Межрегиональные различия по уровню социально-экономическогоразвития исследуются различными экономическими школами. В частности, регионы взависимости от степени развитости могут дифференцироваться следующим образом:
1)  регионы«капитала» с разносторонне развитой экономикой и ростом финансового сектора;
2)  регионыс экспортно-ориентированным сырьем, металлургическим и транспортным сектором;
3)  материальносильные регионы с крупномасштабной промышленностью;
4)  регионы, которыереализуют политику «мягкого» перехода к рынку;
5)  депрессивные регионы,специализирующиеся на легкой промышленности и оборудовании;
6)  экономически слабыепериферийные регионы, зависящие от федерального бюджета;
7)  отдаленные северные ивосточные регионы.
Необходимость выявления путей формирования оптимальнойсоциально-экономической структуры региона на основе воздействия на бюджетныйпотенциал определяет потребность в исследовании тенденций и закономерностей поступленияналоговых доходов в регионах Российской Федерации.
Сложившаяся к настоящему времени глубокая дифференциациясоциально-экономического развития российских регионов, а также достаточнопротиворечивые тенденции их современного генезиса обусловливают важностьобъективной интегрированной оценки указанных процессов, включая и сравнительныйуровень их функционирования, анализ текущего социально-экономическогоположения. Соответствующие им структурные и динамические базовые показателисоздают, на наш взгляд, основу для формирования бюджетного потенциала субъектафедерации.
Такая интегрированная оценка охватывает различные аспектытерриториального развития, включая состояние природно-географической идемографической среды, экономики, социальной сферы, поскольку они формируютсистему факторов и показателей, которые будут заложены нами в методику оценки,и прогнозирования бюджетного потенциала.
Представляется целесообразным провести анализ данных о поступленииналоговых доходов в граничащих с Белгородской областью регионах, входящих вЦентральный федеральный округ и имеющих близкие показателисоциально-экономического развития: Орловской, Брянской и Курской областях.
В связи с крайней изменчивостью налоговой системы в РоссийскойФедерации, построение прогнозов бюджетного потенциала на основе длинныхвременных рядов, по нашему мнению, нецелесообразно, так как оно не можетреально отразить возможный уровень бюджетного потенциала даже на краткосрочныйпериод, прежде всего, в связи с заложенной в длинные временные рядыинертностью.
Независимо от направленности анализа межрегиональных различий,важнейшими параметрами, которые позволяют характеризовать дифференциациюсоциально-экономического развития, являются показатели качества деловой внешнейокружающей среды в регионе, представленные в таблице 4 на примере Орловской,Курской, Брянской и Белгородской области.
Таблица 4 — Показатели активности хозяйствующих субъектовФедерации ЦФО в 2006 г.Показатель Орловская область Курская область Брянская область Белгородская область ЦФО Численность населения, тыс. чел. (на 01.01.2007) 833,8 1183,9 1331,3 1513,6 37356,3 Удельный вес численности населения в общей численности населения ЦФО,% 2,23 3,17 3,56 4,05 100 Крупных городов: 3 5 4 6 40 Валовой региональный продукт, млн. руб. 51588,4 83059,0 55108,3 177000,5 4586797,8 Удельный вес ВРП в общей сумме ВРП ЦФО, % 1Д2 1,81 1,2 3,86 100 Объём инвестиций, млн. руб. 8595,7 16530,0 7004,9 48400 896214,1 Удельный вес инвестиций в общем объеме инвестиций ЦФО, % 0,96 1,84 0,78 5,40 100 Оборот розничной торговли, млн. руб. 26082,8 37071,3 38596,9 58714,8 2598610,1 Удельный вес оборота розничной торговли в общем объеме ЦФО, % 1,00 1,43 1,49 2,26 100 Объём платных услуг, млн. руб. 7562 10819 13747 17000 868606 Удельный вес объема платных услуг в общем объеме ЦФО, % 0,87 1,25 1,58 1,96 100 Количество МП, тыс. (% от количества по РФ за 2006 год) 3,2 тыс. (0.3%) 4,3 тыс. (0.4%) 3,2 тыс. (0.3%) 10,1 тыс. (0.95%) 337 тыс. (31.59%) Среднедушевые денежные доходы населения, руб. 6025,7 6545,2 6278,3 6761,1 6402,6 Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума (в % к общей численности населения) 23,4 22,8 23,6 15,0 15,8 Налоговые поступления на душу населения, руб. 16,50 14,88 10,89 19,77 15,51 Уровень бюджетной обеспеченности (Россия = 1) 0,76 0,71 0,68 0,87 0,88 Место по уровню бюджетной обеспеченности в РФ 40 41
66 22
- Финансовая помощь на 1 человека, руб. 1116 1403 3340 546
- Место по величине финансовой помощи на 1 человека в РФ 51 49 26 64
Так, валовой региональный продукт, создаваемый в Орловской иБрянской областях на 60% ниже, чем аналогичный показатель в Курской области. Вто же время в Белгородской области валовой региональный продукт больше чем вКурской области в 2 раза. Не следует забывать о том, что по своему экономическомусодержанию ВРП определяется как сумма добавленной стоимости единиц-резидентовданного региона.
Резидентные единицы региональной экономики включают всекорпорации, квазикорпорации или домашние хозяйства, имеющие центрэкономического интереса на экономической территории данного региона. Еслипредприятие, осуществляющее экономическую деятельность на территории данногорегиона, является филиалом головной корпорации, находящейся в другом регионе,то оно является резидентом данного региона.
Дифференциация в показателях ВРП по регионам может бытьобусловлена тем фактом, что объем инвестиций в Белгородской области практическив 6 раз превышает уровень подобных капиталовложений в Орловской и Брянскойобластях и в 3 раза в Курской области. Динамика инвестиций в основной капиталимеет положительную направленность, что связано со стабилизацией экономики иправильно выбранной стратегией развития отраслей региона. Данный моментособенно важен для формирования и поступления в бюджет имущественных налогов,поскольку инвестирование в основные фонды увеличивает среднегодовую стоимостьимущества, являющуюся налоговой базой для этой группы налогов.
В целом, представляется, что подобная дифференциация характеристикактивности предприятий свидетельствуют о существенных межрегиональныхразличиях, в части обеспечения условий, для формирования бюджетного потенциалав каждом из исследуемых регионов Центрального Федерального округа.
Проведём оценку тенденций и закономерностей изменения налоговыхдоходов Орловской, Брянской и Курской областей на основе методарепрезентативной налоговой системы с использованием регрессионного анализавзаимосвязей налоговых поступлений и макроэкономических показателей субъектафедерации. Для этого определим структуру налоговых доходов по основным группами видам налогов, действующих на территории данных регионов.
Структура и динамика доходов Орловской области в 2003-2005 гг. всоответствии с запланированными и исполненными показателями представлена вприложении А. Очевидно, что наблюдается положительная динамика общегообъема поступлений налоговых доходов в бюджет области, как собственных, так ирегулирующих. При этом фактические показатели по взиманию налоговых доходовпревышают запланированные.
Наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов Орловскойобласти занимают отчисления от налога на прибыль, направляемые в региональныйбюджет (67% в 2003 г., 69% в 2004 г., 68% в 2005 г.). При этом в структуре налогов на прибыль основным на протяжении всего анализируемого периодаявляется налог на прибыль организаций (52,3% в 2003 г., 52,2% в 2004 г., 40,6% в 2005 г. от общей суммы поступлений налогов на прибыль в отчетныхпериодах).
Следующим важнейшим по значимости для регионального бюджетаявляется налог на доходы физических лиц (31,91% в 2003 г., 29,46% в 2004 г., 30,66% в 2005 г.), в том числе полученные в виде дивидендов от долевогоучастия в деятельности организаций, а также в виде выигрышей и призов в целяхрекламы, материальной выгоды по заемным средствам и процентным доходам по вкладамв банках.
Соответственно, на остальные статьи налоговых доходов бюджетаОрловской области (налоги на товары и услуги, лицензионные сборы и пошлины,налоги на совокупный доход, налоги на имущество и т.д.) в анализируемом периодеприходится: 1,09% в 2003 г., 1,54% в 2004 г., 1,34% в 2005 г., то есть удельный вес данных доходов незначительный.
Необходимо отметить, что ряд региональных налогов, в частностикасающихся использования природно-сырьевых ресурсов региона, фактически непредставлен в структуре налоговых доходов Орловской области. Целесообразносравнить данные проведенного анализа с сопоставимыми показателями формированияналоговых доходов бюджета Брянской области.
Анализ данного показателя позволяет сделать вывод о том, что вотличие от Орловской области, запланированные показатели поступлений налоговыхдоходов в бюджет Брянской области не выполняются в полном объеме (заисключением 2003 г.) и исполненные платежи не покрывают назначенные объемы поступлений,как в 2004 г. (-120535 тыс. руб.), так и в 2005 г. (-152131 тыс. руб.), что может расцениваться как отрицательная тенденция, и косвенноуказывает на снижение эффективности работы фискальных органов в течениеанализируемого периода.
Очевидно, что структура налоговых доходов Брянской области ванализируемом периоде аналогична структуре этого показателя в Орловской области.В частности, системообразующим налоговым доходом для регионального бюджетатакже является налог на прибыль (52,78% в 2003 г., 56,0% в 2004 г., 60,96% в 2005 г.). Однако в Брянской области наблюдается более значительныйприрост удельного веса данного показателя в общей структуре налоговых доходовна 11,18% за период с 2003 г. по 2005 г.
При этом налог на прибыль организаций в общей структуре налогов наприбыль занимает гораздо меньший удельный вес: 32,68% в 2003 г. (против 52,8%о в Орловской области); 24,69%в 2004 г. (52,2% в Орловской области); 34,47% в 2005 г. (40,6% в Орловской области) от общей суммы поступлений налогов на прибыль в анализируемомпериоде.
Налог на доходы физических лиц является вторым по удельному весупоступлений налоговых доходов в бюджет Брянской области в 2003-2005 гг., чтоаналогично структуре налоговых доходов бюджета Орловской области. В частности,удельный вес налоговых доходов по данному показателю составляет: 35,42% в 2003 г. (31,91% в Орловской области), 42,10% в 2004 г. (39,46% в Орловской области), 37,93% в 2005 г. (30,66% в Орловской области).
Очевидно, что в структуре налоговых доходов Брянской областипоступления налогов на доходы физических лиц являются более значимыми по весу,чем в Орловской области, в абсолютном выражении этот показатель такжезначительно выше. Представляется, что подобная динамика обусловлена болеевысоким уровнем доходом в Брянской области, что подтверждается данными о среднедушевыхденежных доходах населения (см. таблицу 5). В частности, среднедушевые доходы вОрловской области составляют 6025,7 руб., а в Брянской области — 6278,3 руб.
Остальные налоговые доходы бюджета Брянской области (налоги натовары и услуги, лицензионные сборы и пошлины, налоги на совокупный доход,налоги на имущество и т.д.) в 2003-2005 гг. занимают в общей структуре следующийудельный вес: 1,8% в 2003 г., 2,07% в 2004 г., 1,11% в 2005 г., что свидетельствует о том, что они не играют значительной роли при формировании налоговойсоставляющей территориального бюджета.
На основании анализа формирования налоговых доходов бюджетаКурской области в 2003-2005 гг. можно построить динамический ряд общих объемовпоступления налоговых доходов в бюджет данного субъекта Федерации ванализируемом периоде.
Очевидно, что в течение всего отчетного периода в бюджете Курскойобласти наблюдается недоимка по налогам относительно запланированного объемапоступлений. Причем, разрыв между плановыми и фактическими показателямиявляется более значительным, чем в Брянской области, где мы отметилианалогичную тенденцию.
В частности, в 2003 г. в бюджет Курской области получено налоговыхдоходов на 249615 тыс. рублей меньше запланированного объема, в 2004 г. — на 715418 тыс. рублей, в 2005 г. — на 199029 тыс. рублей. Несмотря на тот факт, что в 2005 г. ситуация несколько стабилизировалась, наличие подобного отклонения фактического исполнениярегионального бюджета от запланированного в части налоговых доходов следуетрассматривать как показатель недостаточно высокого качества бюджетногопланирования и прогнозирования.
Вертикальный анализ налоговых доходов бюджета Курской области ванализируемом периоде показывает, что структура бюджета данного субъектаФедерации аналогична структуре бюджетов Орловской и Брянской области.
Так, системообразующим налоговым доходом для регионального бюджетаКурской области также является налог на прибыль (51,26% в 2003 г., 52,38% в 2004 г., 64,37% в 2005 г.). В Курской области наблюдается самый значительныйприрост удельного веса данного показателя в общей структуре налоговых доходовна 13,11% за период с 2003 г. по 2005 г.
Следует отметить, что в Курской области самый высокий абсолютныйпоказатель суммарного объема полученных в 2005 г. налоговых доходов -8219120 тыс. руб. (для сравнения в Орловской области этот показательсоставляет в 2005 г. 6227480 тыс. руб., в Брянской области — 6107813 тыс.руб.). Таким образом, основной прирост налоговых доходов данного регионадостигается за счет прироста доходов по налогу на прибыль.
В абсолютном выражении прирост поступлений по налогам на прибыль вКурской области с 2003 по 2005 гг. составляет 2567458 тыс. рублей(относительный прирост составил +94,5%), что является положительной тенденциейв динамике данного показателя и подтверждает сделанные ранее выводы о наиболееэффективном экономическом развитии в данном субъекте Федерации относительнодругих анализируемых регионов.
При этом налог на прибыль организаций в общей структуре налогов наприбыль (см. приложение В) занимает гораздо меньший удельный вес: 36,55% в 2003 г. (52,8% в Орловской области, 32,68% в Брянской области); 23,56% в
2004  г. (52,2% в Орловскойобласти, 24,69% в Брянской области); 46,16% в
2005  г. (40,6%о в Орловскойобласти, 34,47%) в Брянской области) от общей суммы поступлений налогов наприбыль в анализируемом периоде.
В то же время в отчетном периоде имеет место и очень значительныйрост данного показателя в абсолютном выражении: на 1445535 тыс. рублей (с989656 тыс. рублей в 2003 г. до 2435191 тыс. рублей в 2005 г.), то есть относительный прирост составляет 146%).
Вторым по удельному весу в общей структуре поступлений налоговыхдоходов в бюджет Курской области в 2003-2005 гг. является налог на доходыфизических лиц, что аналогично структуре налоговых доходов региональныхбюджетов Орловской и Брянской областей. Так, доля налоговых доходов по данномупоказателю составляет: 39,41% в 2003 г. (для сравнения — 31,91%) в Орловскойобласти, 35,42%> в Брянской области), 39,15%) в 2004 г. (39,46%) в Орловской области, 42,10%) в Брянской области), 34,03% в 2005 г. (30,66% в Орловской области, 37,93% в Брянской области).
Прочие налоговые доходы бюджета Курской области (налоги на товарыи услуги, лицензионные сборы и пошлины, налоги на совокупный доход, налоги наимущество и т.д.) в 2003-2005 гг. занимают в общей структуре следующий удельныйвес: 9,33% в 2003 г., 8,47% в 2004 г., 1,60% в 2005 г. Таким образом, в 2003-2004 гг. в структуре налоговых доходов бюджета Курской области прочиеналоги имеют более значительный вес, чем в структуре бюджетов Орловской иБрянской областей, однако в 2005 г. этот разрыв нивелируется.
Анализ абсолютных показателей показывает, что суммарные платежи попрочим налогам остались практически неизменными в течение всего отчетногопериода, тогда как произошел уже отмеченный выше рост поступлений по налогам наприбыль и на доходы физических лиц, что способствовало изменению структурыобщих налоговых доходов бюджета Курской области.
Очевидно, что для всех анализируемых регионов в 2003-2005 гг.характерно превалирование поступлений по налогу на прибыль организаций в общейструктуре доходов региональных бюджетов. Представляется целесообразным сравнитьдинамику указанных платежей в разрезе данных регионов (рисунок 13).
Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать следующиевыводы о тенденциях формирования налоговых доходов на региональном уровне.
1.  Формирование налоговыхдоходов субъектов Федерации в анализируемом периоде определяется налоговойструктурой, сложившейся в регионе. Налоговая структура представляет собойструктуру налоговых поступлений, по видам налогов, которые отражают состояние идинамику налогооблагаемой базы в регионе, а также величину реализованногоналогового потенциала за анализируемый период.
2.  Имеет место концентрацияналоговых поступлений, когда значительная часть налоговых доходов региональногобюджета формируется за счет небольшого количества налогов — налога на прибыль ина доходы физических лиц. Имеет место высокая дисперсия, характеризующаясяотсутствием или незначительным удельным весом налогов с низким объемом поступлений.
3. Потенциал социально-экономического развития регионаопределяется экономической активностью предприятий, определяющим бюджетныйпотенциал территории. Налогооблагаемая база в части потенциала предприятийформировать налоговые доходы в виде налога на прибыль, определяетсяналогооблагаемой прибылью (до введения главы 25 Налогового кодекса данныйпоказатель налоговой базы определялся валовой прибылью, которая в дальнейшемподлежала корректировке). Прибыль представляет собой результат учетных операций,которые призваны обеспечить информацию о результативности отдачи капитала, вопределенных условиях, с учетом реализации определенных финансовых целейпредприятий.
Прогнозирование бюджетного потенциала региона является частьюмакроэкономического прогнозирования и важным инструментом для проведения имониторинга налоговой политики. Точная оценка данного показателя в будущиепериоды позволяет своевременно принимать те или иные меры по улучшениюэффективности регулирования бюджетной политики государства.
Формирование потенциала социально-экономического развития регионаможет и должно базироваться на учете возможностей налоговых возможностейрегиональных предприятий, включающего возможности формирования величиныналогооблагаемой прибыли и начисления налогов с этого дохода, находится подвлиянием как макроэкономических, так и мезоэкономических факторов.


3. Концептуальные основы повышения эффективности бюджетногоменеджмента в современных условиях
3.1 Формирование эффективной системы бюджетного менеджмента,ориентированного нарезультат
Модернизация направлений планирования и анализа деятельностигосударственных органов власти будет способствовать повышению эффективностигосударственного управления. В данном случае необходимо создать направленияперехода от рутинных бюрократических процедур, происходящих в управлениибюджетом, к ориентации на достижение конкретных результатов с эффективнымиспользованием бюджетных ресурсов. Видится, что решение поставленной задачи,требует:
-  для процесса планированияи оценки деятельности государственных органов необходима разработка специальнойсистемы качественных и количественных индикаторов;
-  объединения органовгосударственной власти в зависимости от функциональной деятельности ивозможности в процессе их деятельности применения системы разработанныхкачественных и количественных индикаторов.
В данной связи уместно отметить слова В.В. Путина,высказанных в Бюджетном послании Федеральному собранию РФ 9 марта 2007 г.: «Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействиесоциальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловномучете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов».
Разработка специальной системы качественных и количественныхиндикаторов и объединение органов исполнительной власти создадут фундамент кприменению более совершенной методологии бюджетного менеджмента, нацеленной наувеличение эффективности использования бюджетных средств и на соблюдениеравенства фактических расходов запланированному уровню.
В данной связи целесообразно определить место бюджетногоменеджмента в системе взаимодействий в рамках бюджетной системы (рисунок 25).
БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА
Бюджет
Отношения по поводу формирования и использования целевых фондов
денежных средств
Бюджетное устройство
Совокупность бюджетных фондов по уровням управления: федерация,субъект, органы местного самоуправления
Бюджетная политика
Система мер и действий органов власти в области управлениябюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составеобщей экономической политики, направленных на реализацию всех функций бюджета вцелях достижения определенного на данном этапе экономического и социальногоэффекта
Бюджетный менеджмент
Система программно-целевого управления бюджетами различных уровнейпосредством бюджетного механизма с целью оптимизации доходов и расходов бюджетав целях обеспечения эффективного решения задач социально-экономическогоразвития территорий
Бюджетный механизм
Совокупность методов аккумуляции средств в бюджете, методов и формвыделения средств из бюджета и межбюджетных отношений
Юридические нормы
Принимаемые федеральные законы и законодательство субъектов РФ иМС
Финансово-бюджетный аппарата
Структура государственных властных структур, регламентирующихбюджетный процесс
Согласованность элементов бюджетной системы является важнейшейпредпосылкой эффективного ее функционирования.
Первичным при достижении поставленных целей является разделениеразличных видов государственных органов власти по направлениям ихфункциональной значимости, что повлечет необходимость создания различныхиндикаторов, применяемых при планировании и оценке их деятельности. Преждевсего, мы говорим о политических функциях управления и регулирования бюджетнымпроцессом и об оказании качественных общественных услуг населению страны.
При инструментализации целей, выдвигаемых на политическом уровне,как основы для формирования системы индикаторов для планирования и оценки,важно дифференцировать «поддерживающие» (статические) и «развивающие»(динамические) функции и соответствующие им индикаторы. Первые связаны снеобходимостью поддержания (достижения) некоторых общественно нормальных(приемлемых) уровней явления или оказания услуг, вторые — с развитием тех илииных сфер общественной жизни.
Далее отметим, что не менее важной является задача построениянепосредственно самой системы индикаторов и параметров их измерения такимиметодами, которые бы, в конечном счете, не приводили к искажению информации ине зарождали бездейственности государственных органов власти.
Планирование размещения финансовых ресурсов должно включать анализвозможных поступлений финансовых средств с подробным описанием источников,установление наиболее значимых целей проводимой бюджетной политики, а такжеразработанную общую схему размещения ресурсов с целью решения поставленныхзадач. Из вышесказанного следует, что главной целью является разработка общейсхемы бюджетных расходов. Разработка общей схемы размещения ресурсов длядостижения поставленных целей, должна производиться на основании следующихпринципов:
— формирование в терминах пакетов расходных программ всехпланируемых расходов;
-  необходимость сопровождения каждого пакета расходных программ расчетомзатрат на его исполнение;
-  учет в расчете затрат навыполнение той или иной расходной программы всех экономических расходныхстатей, например, выплата заработной платы работникам, коммунальные платежи,приобретение оборудования и т.д.;
-  контроль может включать:контроль за исполнением расходных программ в целом и контроль за исполнениемотдельных статей расходов;
-  на этапе планированияпакетов расходных программ необходимо провести: анализ затрат на реализациюпрограммы и выгоды от реализации программы;
-  необходимость проведенияанализа в отношении политических, социальных, правовых и административныхаспектов исполнения бюджета;
-  конечным результатом ивыгодой от осуществления расходных программ должна быть цель расходнойпрограммы в соответствии с текущей ситуацией;
-  при формированиирасходной программы необходимо определить ответственность участвующихорганизаций и финансовых органов за правильное осуществление своих полномочий;
-  формирование основныхнаправлений по достижению поставленных целей, а также утверждение единых нормативоврасходования средств на все цели в абсолютном выражении до детализациибюджетного расходного плана;
-  необходимостьпланирования взаимоотношений между поступлением средств на финансированиерасходной программы и объемами поступлений на поставленные цели;
-  необходимостьпланирования изменений в объемах расхода бюджетных средств при увеличении илиуменьшении фактических объемов доходов;
-  при планировании расходовнеобходимо предвидеть возможность появления форс-мажорных обстоятельств, аименно, создавать резерв для финансирования имеющих место к возникновениюсобытий.
В Российской Федерации трехлетний опыт использования элементоврезультативного управления при планировании расходов органов исполнительнойвласти (составление и обсуждение докладов о результатах и основных направленияхдеятельности субъектов бюджетного планирования) выявил ряд проблем: трудностипри формулировании целей и задач органа исполнительной власти, при определениинабора показателей результативности для отдельной цели органа исполнительнойвласти и для иерархии целей. Поэтому дать оценку текущей ситуации в частивнедрения результативного управления довольно сложно, поскольку процесс далекот завершения.
Кроме того, распределение государственных средств никогда небывает оптимальным, поскольку потребности и приоритеты меняются. Более того, вотсутствие рыночных стимулов постоянно приходится преодолевать инерцию исамоуспокоенность в целях повышения социально-экономической эффективностибюджетных расходов.
Критерий эффективности бюджетных расходов для его определениядолжен быть поставлен в соответствие более фундаментальному критериюоптимальности, поскольку он является понятием бесперебойного эффективногофункционирования российской экономики и элементом любой оптимизационнойэкономико-математической модели.
В литературе критерий оптимальности определяется какколичественный или порядковый показатель, выражающий предельную меруэкономического эффекта принимаемого решения для сравнительной оценки возможныхрешений (альтернатив) и выбора лучшего. В экономике критерии оптимальностиминимумом затрат не ограничиваются.
На стадии осуществления бюджетных расходов функционированиесистемы бюджетного менеджмента, ориентированного на результат, должноосуществляться на основе следующих принципов.
1)  Принципа достаточностифактически израсходованных сумм запланированному объему. Для успешногофункционирования предлагаемого принципа необходимо разработать и применятьразличные методы контроля за использованием бюджетных средств.
2)  Принципа прозрачностиисполнения бюджета, который должен позволять контролировать движение бюджетныхсредств по бухгалтерским записям.
3)  Принципа идентичностифактических расходов на осуществление расходной программы поставленным целямпри планировании бюджетной программы.
4)  Принципа ответственностиза выполнение расходных программ.
5) Принцип мониторинга системы показателей результативности.
Однако, вместо единой системы управления бюджетными расходами, в
России четырехуровневая бюджетная система, в которой существованиекаждого уровня имеет свои цели и задачи.
Фискальный план зачастую является бюджетом политическихобязательств, взятых на себя органами власти в отношении осуществления тех илииных расходных программ. За бюджетом политических обязательств, следует закон обюджете на очередной финансовый год, который представляет собой утвержденныйобъем финансирования различных расходных программ, рассчитанный на основанииопределенных предпосылок и сценариев развития экономической ситуации иполучения доходов.
В случае если развитие ситуации не идет по намеченным планам,исполнение бюджета переходит на «кассовую» основу, котораязаключается в приведении в соответствие расходов получаемым доходам.
Для того чтобы не происходило серьезных изменений в соответствии сзапланированными мероприятиями по управлению расходами необходимо наличие качественнойсистемы контроля правильности процесса управления бюджетными расходами.Контроль является важнейшей функцией бюджетного менеджмента и трактуется какорганизация бюджетного процесса, в рамках которой с помощью различнойметодологии и на всех этапах устанавливается соответствие деятельности органовгосударственной власти поставленным целям.
Таким образом, процесс бюджетного контроля состоит из трех этапов:стадия планирования, стадия управления и операционного контроля.
Предварительный контроль на стадии финансирования включаетследующие этапы:
-  наличие остатка бюджетныхассигнований;
-  наличие остатка лимитабюджетных обязательств;
-  наличие заявки нафинансирование;
-  непревышение суммыденежных обязательств над бюджетными ассигнованиями с учетом принятыхобязательств.
Текущий контроль при осуществлении кассового расхода включаетследующие этапы:
-  проверка остатка средствна лицевом счете;
-  проверка документов попроведению конкурсных процедур;
-  непревышение кассового расхода ПБС над доведенным им лимитом
бюджетных обязательств;
-  проверка целевогоиспользования средств;
-  контроль номенклатуры,цен и объемов;
-   проверкаправильности отнесения расходов на коды экономической классификации расходов;
-   проверкаправильности содержания расчетно-платежных документов при проведении операций сналичными и безналичными средствами.
Вероятность соответствия фактических результатов запланированным вбюджете зависит так же от качественной работы органов, уполномоченных кисполнению бюджета.
Для проведения оценки качества работы государственных органов,занимающихся исполнением бюджета по расходам, их классифицируют на 2 вида и ихотношения являются предметом оценки:
1)  Центральныеагентства — отвечают за налоговый менеджмент.
2)  Административныеагентства — отвечают за процесс осуществления государственных расходов.
В России на сегодняшний день отмечается большое количествоцентральных агентств, задачей которых является создание благоприятнойэкономической ситуации и качественное предоставление государственных услуг.Цель административных агентств — это способствование получения больших объемовфинансовых средств у центральных агентств для удовлетворения потребностей населениястраны. Мы видим факт кардинальных отличий между рассмотренными видамигосударственных органов, занимающихся исполнением бюджета по расходам. Дляповышения эффективности работы системы, необходимо разработать методологиювзаимодействия между двумя видами агентств.
В данном случае рассмотрим отношения принципал-агент, в которыходно лицо или группа лиц (принципал) обращается к другому лицу или группе лиц(агенту) с просьбой оказать услуги агентом от имени принципала с возможностьюпредоставления агенту прав к принятию необходимых решений по договору оказанияуслуг. Предположительно по договору агенты (административные агентства) ведутдеятельность по выполнению решений по стабилизации экономики, принятыхцентральными агентствами. Отметим, что при выбранном типе взаимоотношенийадминистративные агентства отменят стратегию увеличения своего бюджета, а будутдостигать максимизации собственной полезности и таких объемов своего бюджета,при котором будет заметно равенство между максимальным размером бюджета иминимальными издержками на оказание услуг населению. В соответствии сисследованиями, отметим, что отношения агент-принципал проходят по описаннойсхеме только при:
— исключении контрольных мер принципала за агентом;
-  наличии жесткой бюджетнойполитики принципала;
-  принятие агентом всехусловий и бюджетной политики принципала;
-  агент вправе приниматьсамостоятельные решения только в строго определенных рамках.
Предложенная методология построения отношений между организациямиимеет свои ограничительные рамки в своем применении к системе исполнениягосударственного бюджета.
После проведения мониторинга оценки результатов деятельностифинансовых органов заключительным этапом бюджетного менеджмента,ориентированного на результат, является анализ эффективности проведенныхэтапов, который необходимо проводить для внесения изменений в процесспланирования.
Существует три основных метода измерения эффективностидеятельности по управлению государственными расходами:
1) Анализ индексов {ratioanalysis). Он заключается всопоставлении эффективности деятельности определенной организации споказателями предыдущих периодов и показателями подобных ей организаций, атакже в сравнении альтернативных подходов. Для этого рассчитывают себестоимостьединицы выпуска для каждого вида государственных услуг, а также показателипроизводительности — отношение входящих ресурсов к выпуску. У метода анализаиндексов есть неоспоримые достоинства и существенные недостатки. С однойстороны, это самый простой метод и самый дешевый способ измеренияэффективности. С другой стороны, у него немало ограничений: в частности, сам посебе анализ индексов не позволяет учесть объективные факторы, которые повлиялина структуру управления в организации, привели к изменениям по сравнению спредыдущими периодами или с другими организациями. Этот метод оценкиэффективности целесообразно использовать применительно к производственнымгосударственным структурам, но не к оказывающим государственные услугиагентствам.
2)  Регрессионныйанализ. Этот подход значительно шире предыдущего. Основная проблема егоинтеграции в систему оценки эффективности заключается в том, чтопричинно-следственные связи в исследуемых процессах без дополнительнойинформации практически не поддаются точной и однозначной оценке. Кроме того,регрессионный анализ требует постоянного контроля за генерируемыми внутриорганизации основными и пояснительными данными. Еще один важнейший недостатокметода: по сути, эффективность оценивается в нем на основе анализа отклоненийот среднего. А для целей максимального роста эффективности, несомненно,предпочтительнее ориентация на самую высокую результативность.
3)  Анализпакетов данных (Data envelope analysis). Этот появившийся сравнительно недавнометод анализа ориентирован на максимальный уровень производительности илирезультативности. Деятельность организации признается неэффективной, если еепроизводительность, ниже «передового уровня» или себестоимость ее товаров(услуг) превышает показатель, признанный «эффективным». Этот метод при всейсвоей современности и актуальности тоже не без изъянов: в частности, отмечаетсянекоторая искусственность построений в определении максимально достижимогоуровня. Выходит, что реальные данные все равно базируются на усредненныхпоказателях, а для нужд модели они модифицируются. Таким образом, полученная proxy может быть тесно связанас искомым показателем, а может моделировать его недостаточно адекватно. Здесьможно допустить необъективность, так же как и в выборе исследуемыхпроизводственных подразделений.
При выборе метода для определения эффективности государственныхрасходов и интерпретации результатов такой оценки необходимо обращать вниманиена нужды пользователей этой информации. Вот почему так важно показыватьконкретные группы и виды подлежащих расчету индикаторов, периодичность сбораинформации, форму представления результатов. Не менее важно, как подаютсяматериалы исследований и выводы: заказчики обычно добиваются экономичности ипредельной объективности, желают получить нужную им информацию в сжатые сроки.
Руководители бюджетных учреждений и ведомств в силу разных причинне хотят ориентироваться на показатели действенности, их не устраиваетневозможность точно определить причинность, смущает наличие значительных лагов,недостаточность информации и ее асимметрия. Подход, основанный на анализедейственности реализуемых программ в бюджетном менеджменте, считаем болееприемлемым ориентиром. Однако зависимость результата от используемого методаздесь не прямая. Как уже говорилось, важную роль играют индикаторы качества.
Далее отметим, что необходим определенный набор показателейдеятельности организации, который даст возможность применения методик оценкиэффективности деятельности организации. Данные показатели должны бытьспецифическими в количественном измерении и отражать все задачи деятельностиорганизации.
Рассмотренные выше агентства имеют различное представление целей изадач оценки эффективности их деятельности. Так, административные агентства,ответственные за осуществление бюджетных расходов, полагают, что информация орезультатах их деятельности используется для планирования их собственнойдеятельности. Результаты исследования должны использоваться для информированияменеджеров по проблемам с целью их быстрого решения. Применительно кцентральным финансовым органам, большой интерес заключается в прогрессерезультатов деятельности организации и влияние его на состояние ресурсов вбудущем. Именно для центральных агентств применимы варианты бюджетной политики,которые разработаны на основе полученных результатов.
Качественная оценка деятельности органов государственной власти — это внешний и внутреннийаудит, проверки инспекций, мониторинг деятельности, бюджетное планирование,анализ эффективности расходных программ. При этом качественный анализ включает:
1)  анализ необходимостирасходной программы;
2)  анализ этапов ирезультатов осуществления программы;
3)  анализ сильных и слабыхсторон расходной программы;
4)  разработка методологииповышения эффективности программы;
5)  анализ соответствиярезультатов осуществления программы запланированным целям и задачам.
В данной связи можно предложить два вида параметров оценкикачества управления бюджетными ресурсами: экономические и социальные параметры.
Наиболее часто используемым методом бюджетного менеджмента всложившихся современных бюджетных отношениях является построение управлениябюджетными ведомствами с помощью сравнения с наилучшими результатами. Данныйметод в настоящее время является одним из основных инструментов увеличениярезультативности деятельности государственного сектора, а внедрение этогометода управления показало, что сравнение может быть сильным стимулом повышенияэффективности деятельности организации.
Общая схема действий в рамках такого метода управления, каксравнение с лучшими показателями, заключается в следующем:
1)  Определение организации случшими показателями в отрасли и изучение методов, с помощью которых ей удалосьдостигнуть результатов.
2)  Разработка планаповышения эффективности собственной организации и осуществление планов.
3)  Мониторинг и оценкарезультатов деятельности.
Прямые результаты характеризуются следующими параметрами:
-  целевое использованиебюджетных средств;
-  контроль и анализ цен поденежным обязательствам;
-  оценка ресурснойпотребности. Применение энергосберегающих технологий;
-  сокращение необоснованныхбюджетных расходов;
-  использование временносвободных средств (беспроцентное кредитование бюджетных расходов).
Косвенные результаты характеризуются следующими параметрами:
-  конкурсный отбор поставщиковбюджетных услуг;
-  недопущение возникновениякредиторской задолженности;
-  открытость иобщедоступность информации по осуществлению расходных операций;
-  вариантная оценка затратдля выбора наиболее экономичных способов достижения цели;
— право использования остатков бюджетных средств текущего года вкачестве дополнительного финансирования на следующий финансовый год.
Следует отметить, что в «Основных результатах и направленияхбюджетной политики на 2008-2010 годы», опубликованной Минфином РФ, также значительноевнимание уделено повышению качества и эффективности бюджетных расходов.
В рамках настоящего исследования представляется необходимымрассмотреть некоторые направления повышения качества бюджетного менеджментаболее подробно.

3.2 Определение результативности бюджетных расходов и оценкакачествабюджетной услуги
 
Сфера бюджетных финансовых отношений не получила достаточногометодического и организационно-правового обеспечения критериев определениярезультативности расходов по производственным и финансовым показателям.
Следует выделить специфические критерии эффективности организациигосударственного управления бюджетными средствами в современных условиях.
1.  Обеспечение эффективногоперераспределения ресурсов между рыночным и бюджетным секторами. Подэффективностью перераспределения понимается соответствие реальных объемовперераспределенных средств соотношению потребностей населения в общественных ирыночных благах, а также соответствие реальных объемов перераспределенныхсредств заявленному (запланированному) результату.
2.  Обеспечение распределенияресурсов в соответствии с полученными результатами, мониторинг результативностибюджетных вложений. Бюджетные средства должны предоставляться дифференцированнос возможностью лишения бюджетополучателябюджетных средств при условии расхождения между заявленными и полученнымирезультатами.
3. Обеспечение минимизации издержек в процессе мобилизациибюджетных средств и организации их использования.
Для данной системы критериев можно выделить ряд условий для ихдостижения, предполагающих решение конкретных управленческих задач.
Так, для первых двух критериев необходимо добиться эффективногомеханизма общественного выбора, при котором предпочтения населения имеют прямойканал связи с политиками, обладающими реальной властью и финансовойвозможностью их реализации. В соответствии с этими предпочтениямиконкретизируются целевые ориентиры бюджетной политики, выделяютсясоответствующие ресурсы.
Для реализации третьего критерия необходима разработка эффективнойсистемы планирования, исполнения и контроля, позволяющая мобильно и гибкораспределять бюджетные ресурсы в соответствии с быстро меняющейся внешнейсредой и предпочтениями населения.
Реализация данных критериев возможна при взаимодействии достаточнобольшого числа органов государственной власти, обеспечивающих управлениебюджетными средствами на всех уровнях управления, т.е. необходима эффективнаясистема бюджетного менеджмента.
В современных методиках бюджетного анализа результативностирасходов не разработаны предложения оценки качества бюджетной услуги на основеинтегрального показателя, учитывающего основные аспекты производственной ифинансовой деятельности бюджетного учреждения.
В странах, использующих бюджетирование, ориентированное нарезультат, при определении эффективности расходования бюджетных средствразграничивают:
прямые (непосредственные) результаты деятельности (объем общественных благ,услуг или работ, произведенных государственными учреждениями, например,количество проведенных в медицинских организациях операций);
конечные социальные результаты (социально-экономический эффект отпредоставляемых государством услуг, например, повышение уровня образованиянаселения).
Необходимо согласиться с точкой зрения специалистов, что длявнедрения нового метода на стадии планирования бюджета необходимо разработатьпоказатели, позволяющие оценивать эффективность произведенных бюджетныхрасходов и степень достижения поставленных целей. Для этого предлагаетсяприменять следующие показатели эффективности и результативности:
показатель затрат — стоимостная оценка требуемых для предоставлениябюджетной услуги финансовых, трудовых и материальных ресурсов (например,необходимых объемов средств для приобретения оборудования);
показатель выпуска — непосредственные результаты произведенных затрат,объем и качество предоставленных потребителям услуг или выполненных работ(например, количество лиц, получивших высшее образование);
показатель конечных результатов деятельности — последствия выполненияорганами государственной власти, государственными учреждениями возложенных наних функций, поставленных задач, реализации программ.
Они включают следующие индикаторы:
социальной эффективности — степень достижения поставленных целей,определенного социального эффекта в процентном или абсолютном выражении (какконкретный результат в отношении всего населения или определенной группы людей,получивших выгоду, например, повышение общего уровня образования населения);
экономической эффективности — стоимость затрат на единицу выпуска продукции(выполнения работ, оказания услуг, например, при строительстве школы такимпоказателем могут быть затраты государства на создание учебного места);
социально-экономической эффективности — соотношения полученногосоциального эффекта и произведенных затрат;
экономии и бережливости — экономное обращение с материальными ресурсами,то есть оптимальность, экономическая рентабельность приобретения ииспользования трудовых, финансовых и материальных ресурсов.
Однако, по оценке специалистов, довольно сложно определить иконтролировать конечный социальный результат, поскольку он может проявиться вдолгосрочном периоде и зависеть от множества других факторов, в том числе ивнешних. Например, сокращение преступности может быть результатом деятельностиМинистерства внутренних дел, реализации программ Министерства образования,следствием изменения демографической ситуации, общего улучшения экономическойситуации и т.п.
Именно поэтому представляется необходимым предложить методикуоценки результативности бюджетных расходов.
Оценку результативности бюджетных расходов предлагаетсяпроизводить в соответствии с Паспортом бюджетной услуги.
Паспорт бюджетной услуги — документ, характеризующий бюджетную услугу.Наличие паспорта бюджетной услуги является обязательным условием дляпредоставления бюджетной услуги. Паспорт бюджетной услуги составляется главнымраспорядителем бюджетных средств по определенной форме.
Паспорт бюджетной услуги:
1)  позволяет уточнитьописание услуги;
2)  позволяет уточнитьколичественные параметры услуги;
3)  позволяет уточнитьперечень правоустанавливающих документов;
4)  позволяет уточнитьконтингент (круг потребителей бюджетной услуги);
5)  позволяет уточнитьнеобходимые объемы финансирования.
Паспорт бюджетной услуги включает следующие разделы:
1)  Наименование бюджетнойуслуги;
2)  Содержание(характеристика) бюджетной услуги;
3)  Потребитель услуги;
4)  Стандарты качествабюджетной услуги;
5)  Наименованиеисполнительного органа (органов) государственной власти, ответственного запредоставление бюджетной услуги;
6)  Количество субъектовпредоставления бюджетной услуги по видам;
7)  Требования к результатамработы бюджетных учреждений;
8)  Финансово-расчетныепоказатели услуги;
9)  Объем предоставлениябюджетной услуги;
10) Перечень документов, представляемых потребителем бюджетнойуслуги.
Необходимо предложить примерный Перечень основных требований крезультатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качествапредоставления бюджетных услуг.
Кроме того, следует в существующий Паспорт внести раздел «Качествобюджетной услуги», как соответствующий общему направлению БОР.
Однако в данной связи следует внести предложение о необходимостипринятия закона Белгородской области «О стандартах качества предоставлениябюджетных услуг за счет средств бюджета Белгородской области».
Оценку качества бюджетной услуги предлагается вести на основе ГОСТР 52142-2003 от 24.11.2003 г. «Качество социальных услуг».
Общие положения по оценке качества бюджетной услуги представлены вПриложении Е.
В настоящей дипломной работе рассмотрена методика бюджетногоанализа результативности расходов на высшее образование, как наиболее близкоеавтору.
Следует отметить, что сфера бюджетных финансовых отношений неполучила достаточного методического и организационно-правового обеспечениякритериев определения результативности расходов по производственным ифинансовым показателям. В современных методиках бюджетного анализарезультативности расходов не разработаны предложения оценки качества бюджетнойуслуги на основе интегрального показателя, учитывающего основные аспектыпроизводственной и финансовой деятельности образовательных учреждений. Приоценке качества образовательных услуг отсутствуют рекомендации по изменениюнормативных значений показателей в связи с изменениями реальных экономическихусловий, бюджетного финансирования, а отдельные показатели измеряютсясубъективно, т.е. определяются экспертным путем.
В современных условиях развития бюджетной системы и бюджетныхотношений повышение качества образовательной услуги является важнейшим факторомсоциально-экономического развития страны. Экономический выигрыш отпредоставления качественных образовательных услуг зависит от масштабов ихпредоставления во всех образовательных учреждениях. Повышение качестваобразовательной услуги — важный фактор наиболее полного удовлетворенияпотребностей социально-значимыми благами общества, эффективногофункционирования бюджетной системы.
Качество образовательной услуги — комплексный показатель,совокупность свойств социально-значимой бюджетной услуги, обусловливающий ееспособность удовлетворять определенным социальным потребностям, и способныйдать значительный социальный эффект в будущем.
Существующие системы оценки качества образовательной услугипредполагают оценку ряда показателей, таких как кадровый потенциал,научно-исследовательская работа, технологическое обеспечение, качествообразовательных программ, а также ряда других. С другой стороны, модели оценкикачества подготовки выпускника (результативности бюджетной услуги) включают всебя показатели:
-  специальные знания иумения выпускника;
-  общеобразовательныйуровень;
-  результаты деятельности(наличия и качества выполнения дипломных, курсовых работ, изобретений,публикаций);
-  эффективность работы какиндивидуально, так и в коллективе.
Показатели этой группы измеряются оценками за выполнениеконтрольных и курсовых работ, тестовых заданий, итоговыми оценками попредметам, оценками качества выполнения дипломных работ и другими.
В целях реализации метода бюджетирования, ориентированного нарезультат, на стадии формирования бюджета необходимо разработать показатели,позволяющие оценивать эффективность произведенных расходов и степень достиженияпоставленных целей.
Качество образовательной услуги, обусловленное всейпроизводственной, научной, образовательной и финансовой деятельностью высшегоучебного учреждения, можно измерить рядом показателей, позволяющих впоследствиивыстроить рейтинг образовательных учреждений в соответствии с качествомобразовательных услуг и результативностью бюджетных расходов.
Предполагается, что можно установить корреляцию между значениямипоказателей, отвечающих за оценку качества образовательной услуги (ОУ), ипоказателями оценки качества подготовки специалистов (КПС), как показательрезультативности бюджетных затрат.
В анализе качества образовательной услуги при определениикритериев предлагается использовать коэффициенты — относительные показателиучреждений, рассчитываемые как отношения абсолютных показателей друг к другу.Для определения качества ОУ предлагаются две группы показателей.
К первой группе относятся показатели, характеризующиепроизводственные показали вуза. Ко второй группе предлагается отнестифинансовые показатели, рассчитанные на основе экономических статей бюджетнойклассификации.
К производственным показателям следует отнести удельныепоказатели, приведенные в расчете на одного студента. Собственно говоря,подобным образом производится аттестация и аккредитация вузов в настоящеевремя.
К финансовым показателям предлагается отнести показатели,отражающие направления расходования бюджетных средств в расчете на одногостудента, или рассчитанный в разрезе на одного учащегося объем бюджетныхсредств.
При переходе на бюджетирование, ориентированное на результат,существует возможность «наказать рублем» — сократить на следующий бюджетный годфинансирование, если по итогам года выявлено отклонение от нормативныхпоказателей без объективных причин. Кроме того, финансирование предлагаетсяпроизводить в соответствии с рейтинговыми оценками вузов.
Предложенная система оценочных показателей способствует внедрениюпринципов БОР, что позволит оценивать результаты деятельности организации,сравнивать затраты на предоставляемые государством блага или услуги с ихрыночной стоимостью.
Качество ОУ можно считать высоким, если значение совокупногонормированного коэффициента по данному высшему учебному заведению окажетсяменьше или равно значению нормативного совокупного нормированного коэффициента.Наилучший результат имеет вуз, у которого сводный нормированный коэффициентниже. Нормативными показателями считаются средние показатели, определенные повсему спектру исследуемых вузов. Таким образом, итоговый нормативный показательопределяется как сумма нормированных средних показателей по всем вузам.
Данная методика является универсальной и может быть применена идля средних специальный учебных заведений.
На основе предложенной методики можно составить рейтинговую оценкувысшего учебного заведения в разрезе качества предоставляемых образовательныхуслуг и результативности бюджетных затрат. Предлагается проводить рейтинговуюоценку в баллах.
Наивысший класс А+ — образовательные учреждения,предоставляющие образовательные услуги высокого качества, выпускникивостребованы на рынке (с высоким уровнем начальной заработной платы), ведетсязначительная научная деятельность, результативность бюджетных затрат высокая,высокая оценка ОУ со стороны работодателей.
Высокий класс А — образовательные учреждения, предоставляющиеобразовательные услуги высокого качества, выпускники востребованы на рынке, нона общих условиях, научная деятельность ведется в достаточных размерах,результативность бюджетных затрат средняя, оценка ОУ со стороны работодателейудовлетворительная.
Средний класс В+ — образовательные учреждения,предоставляющие образовательные услуги удовлетворительного качества, выпускникиработают в большинстве своем не по специальности, либо на низкооплачиваемыхработах по специальности, научная деятельность ведется фрагментарно,результативность бюджетных затрат низкая, оценка ОУ со стороны работодателейнизкая.
Низший класс В — проблемные образовательные учреждения,предоставляющие образовательные услуги низкого качества, выпускники с трудомнаходят работу, долго находятся на учете на бирже труда, научная деятельностьпрактически не ведется, результативность бюджетных затрат отрицательная, оценкаОУ со стороны работодателей неудовлетворительная.
На основании представленных результатов можно сделать вывод, что кнаивысшей категории относится лишь одно высшее учебное заведение г. Белгорода — Белгородский государственный университет. Большинство старейших и известных вгороде вузов (Технологический университет и т.п.) также показали высокиерезультаты.
На основании предложенной классификации можно предложить следующиеварианты финансирования указанных образовательных учреждений: полностьюбюджетное финансирование для учреждений класса А+, расширенноебюджетное финансирование для вузов, относящихся к классу А, образовательныйваучер и норматив финансирования в расчете на одного студента — для вузов,относящихся к классу В, полностью платное образование для вузов, относящихся кклассу В.
Следует отметить, что анализировались и негосударственные вузы.Большинство из них попало в категорию В. Таким образом, руководство вузовизначально избрало правильную позицию в рамках своей финансовой деятельности.
Для оценки качества образовательных услуг высших учебных заведенийс учетом интегрального нормированного показателя качества образовательнойуслуги с использованием корреляционного анализа предлагается следующий подход:определение значимого показателя качества образовательных услуг организаций;определение аналитической связи между значимым показателем организации ипрочими показателями оценки качества образовательных услуг высших учебныхзаведений с учетом значимого показателя, который включает в себя комплекснуюоценку.
Предлагается с помощью корреляционного анализа определятьинтенсивность связи интегрального нормированного финансового коэффициента иинтегрального нормированного производственного коэффициента. Использованиекорреляционного анализа позволяет оценить зависимость между значимымпоказателем и показателями, характеризующими финансовую деятельность высшихучебных заведений. На основе вышеизложенного можно рассчитать итоговый рейтинговыйпоказатель оценки качества образовательных услуг вуза.
Рейтинговая оценка вуза относительно выбранного значимого илиинтегрального показателя определяется как сумма произведений между интегральнымпоказателем по группе финансовых показателей и соответствующим коэффициентомкорреляции со значимым показателем.
Необходимо по результатам исследования отметить, что согласноПоложению «Об оценке выполнения бюджетными учреждениями Белгородской областитребуемых результатов и их учете при финансировании учреждений», органыисполнительной власти Белгородской области, являющиеся распорядителямибюджетных средств, ежегодно совместно с уведомлением о выделенных бюджетныхассигнованиях доводят до подведомственных бюджетных учреждений задания попредоставлению государственных услуг (бюджетных услуг). Задания попредоставлению государственных услуг (бюджетных услуг) определяютсяраспорядителями бюджетных средств для подведомственных бюджетных учреждений наоснове утверждаемого правительством Белгородской области перечня основныхтребований к результатам работы бюджетных учреждений Белгородской областиисходя из утвержденных по соответствующей отрасли перечней задач, решаемых врамках областного бюджета, и перечней планируемых результатов в формеколичественных показателей для соответствующей отрасли, а также с учетомнормативов финансовых затрат.
Бюджетные учреждения Белгородской области обязаны ежеквартальноинформировать распорядителей бюджетных средств о выполнении установленныхбюджетных заданий. Органы исполнительной власти Белгородской области,являющиеся распорядителями бюджетных средств, в процессе исполнения бюджета наоснове получаемой информации обеспечивают мониторинг исполнения бюджетнымиучреждениями установленных бюджетных заданий.
Оценка исполнения бюджетными учреждениями установленных бюджетныхзаданий производится распорядителями бюджетных средств в разрезе количественныхи качественных показателей, характеризующих результаты деятельностисоответствующих учреждений. При проведении оценки вывод о невыполнениибюджетного задания делается в случае невыполнения бюджетным учреждением любогоиз предусмотренных заданием количественных показателей, а также, в случае еслисовокупный вес присутствующих у конкретного бюджетного учреждения индикаторовкачества оценивается ниже уровня, определенного бюджетным заданием.
В случаях если бюджетное учреждение не обеспечило (необеспечивает) выполнение бюджетного задания, распорядитель бюджетных средствобязан потребовать письменные объяснения у руководителя учреждения, принять впределах своей компетенции меры по обеспечению выполнения бюджетного задания, втом числе за счет перераспределения нагрузки между подведомственнымиучреждениями с соответствующим изменением объемов финансирования.
Распорядители бюджетных средств обязаны учитывать фактыневыполнения бюджетными учреждениями установленных бюджетных заданий приопределении новых бюджетных заданий и распределении объема бюджетныхассигнований между подведомственным учреждениями на очередной финансовый год.При этом выделяемые бюджетному учреждению, не выполнившему бюджетное задание,ассигнования могут быть уменьшены по сравнению с уровнем прошлого финансовогогода только при условии снижения плановых показателей бюджетного заданиятекущего финансового года.
В условиях введения бюджетирования, ориентированного на результат,в рамках бюджетного менеджмента необходимость особого финансового контроляприобретает особую актуальность, в особенности на региональном уровне.

Заключение
В результате проведения исследовании можно сделать следующиеключевые выводы.
1. В бюджетной системе России, в которой каждый бюджет должен бытьсамостоятельным и автономным, основой построения должен стать бюджетный федерализм.
Понятие бюджетного федерализма относится к числу фундаментальных положений.Четкое представление о содержании этого понятия и его принципах позволяет вестиработу по созданию бюджетного механизма, отвечающего требованиям бюджетногофедерализма. Без этого трудно понять, насколько правильным путем происходитреформирование бюджетной системы страны, соответствует ли оно федеративнымначалам, а потому — трудно оценить предпринимаемые действия в отношенииизменения межбюджетных процессов.
На наш взгляд, бюджетный федерализм представлен такой организациейбюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждогобюджета предоставлять на территории всей страны ее жителям равный игарантированный государством перечень общественных услуг (безопасность,социальная защита, образование и т.п.), а для этого — органично сочетатьфискальные интересы федерации с интересами ее субъектов; разграничиватьбюджетные полномочия, бюджетные расходы и доходы; распределять иперераспределять бюджетные ресурсы между федеральным бюджетом иконсолидированными бюджетами субъектов федерации, выравнивая бюджетнуюобеспеченность территорий, оказавшихся в разных социально-экономических,географических, климатических и пр. условиях.
2.  Состав и структурабюджетных ресурсов отражает экономическое содержание бюджетных отношений,органически связанных с состоянием территориальных финансов, проводимойрегиональными органами власти налогово-бюджетной политикой и межбюджетнымиотношениями.
3.  В условиях переводаэкономики России на рыночные основы хозяйствования претерпевают существенныеизменения содержание, методология и методика бюджетного регулирования.Отличительной чертой новой системы бюджетного управления должно стать наличие вней функции и способности стратегического планирования, выражающего перспективыдальнейшего развития, согласованного взаимодействия краткосрочных идолгосрочных решений. Для российских регионов необходимость стратегическогопланирования обуславливается двумя обстоятельствами: увеличениемсамостоятельности субъектов федерации в связи с определенной децентрализацией управленияи планирования развития страны и все более очевидной необходимостью учета икоординации интересов различных общественных слоев внутри региональногосообщества. В данной связи уместно введения дефиниции «бюджетный менеджмент»,который направлен на выравнивание уровня доходности нижестоящих бюджетов, наэффективное формирование и расходование бюджетных средств, а также контроль исоздание информационной базы «быстрого реагирования», при которой имеетсявозможность в кратчайшие сроки предупредить негативные явления, возникающие врамках бюджетного процесса.
4.  Главная задача в сфереуправления государственными финансами состоит в четкой организации бюджетныхпроцедур и создании эффективных механизмов управления бюджетными ресурсами.Формирование эффективной системы управления бюджетными ресурсами возможно лишь,по мнению автора, на основе среднесрочном бюджетировании, ориентированного нарезультат.
5.  В дипломной работевыявлены основной состав факторов, определяющих состав и структуру бюджетногопотенциала регионов, которые в общем виде могут быть сгруппированы наобъективные и субъективные.
Автор полагает, что при формировании доходов региональных бюджетовнеобходим системный учет факторов и, прежде всего организационно-правовых(внешних) факторов, определяющих региональные особенности. В результатепроведенных исследований были определены основные интегральные показателифинансового состояния регионального бюджета — финансовая активность ифинансовая устойчивость. Активность субъекта выражает способность органоввласти отвечать по собственным обязательствам в полном соответствии с ихобъемами и сроками. В сложившихся условиях задача обеспечения финансовойустойчивости для региональных органов власти, прежде всего, состоит вобоснованном расчете налоговых доходов бюджета в планируемом периоде всоответствии с налоговым и бюджетным законодательством, формировании бюджетарасходов на основе рационального и эффективного использования бюджетныхресурсов в соответствии со стратегией социально-экономического развитияобластей и создания системы действенного контроля за движением бюджетныхпотоков в процессе исполнения бюджета.
6. Комплексное исследование состава и структуры доходоврегионального бюджета Белгородской области выявлено, что основной удельный весв составе доходов его бюджета занимают налоговые доходы, формируемые путем отчисленийот общегосударственных налогов, таких как налога на добавленную стоимость,налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц и др. Такжевыявлено, что сохраняется преобладающее значение прямых налогов и налогов состатусом федеральных.
Исходя из анализа выполнения бюджетных назначений, можно сделатьвывод о достаточном получении доходов не только из федерального бюджета, но иот налоговых и неналоговых источников.
7. Для того чтобы реализовать многосекторную политику управленияна региональном уровне, нужно иметь комплексную систему стратегических целей иключевых показателей, а также хорошо организованную и сбалансированную системустратегического измерения, применяемую в зарубежной практике: концепцию Value for money («ценность за деньги»),управленческую технологию «Бенчмаркинг», модель «Превосходство в работе» повопросам качества управления.
Выход на качественно новый уровень управления бюджетом может бытьдостигнут только при выполнении всех этапов методологии построения системыуправления и информационного обеспечения, а именно — формулирования целей икритериев их оценки, совершенствования системы бюджетного планирования,организации мониторинга, разработки структуры базы данных «обратной связи» иформирования адаптивной системы принятия управленческих решений. Основныминструментом совершенствования системы управления является созданиесбалансированной системы оценочных параметров качества управления. Основноеназначение системы заключается в усилении стратегии социально-экономическогоразвития региона, его формализации, проведении и донесении до каждогослужащего, обеспечении мониторинга и обратной связи с целью оценки качествабюджетных ресурсов на основе паспорта бюджетных услуг в бюджетном менеджменте.Путем определения наиболее важных целей, этот инструмент предлагает структурудля «стратегической» управленческой системы, которая организовывает ресурсы,информацию и управленческие процессы и позволяет осуществлять мониторингпредпринимаемых стратегических инициатив.
8.  Основываясь наметодологических положениях, и исходя из практического опыта, следуетподчеркнуть, что одним из направлений развития инфраструктуры исполнениябюджета является расширение сферы применения открытых динамических моделей впроцессе управления бюджетными ресурсами, допускающих вмешательство аналитиковфинансовых органов исполнительной власти в процесс формирования оптимальныхпланов при их использовании.
9.  Анализ основных параметроврегионального бюджета и выявление ключевых бизнес-процессов системы управлениябюджетом субъекта позволил определить тенденции развития деятельностифинансового органа, разработать систему значимых показателей бюджета иалгоритмы их расчета и обозначить перспективы дальнейшего совершенствованияуправленческих процедур. Завершающим этапом проведенных исследований являетсяформирование многокритериальной индикативной модели управления региональнымбюджетом области -Федеральной целевой программы модернизации и перспективногоразвития государственного финансового контроля в регионах и внедрение аудитаэффективности. Использование данных мероприятий позволяет достаточно быстроопределить факторы, негативно влияющие на бюджетный процесс, отследить состояниефинансовой устойчивости и ликвидности бюджета, осуществлять качественноепрогнозирование бюджетных поступлений, контролировать и обеспечиватьэффективность и рациональности использования бюджетных средств.
Реализация выводов и предложений, обоснованных в дипломной работе,будет способствовать, на наш взгляд, дальнейшему повышению эффективностибюджетного менеджмента в современных условиях.
 

Список литературы
1.        Абалкин,Л. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики / Л. Абалкин// Вопросы экономики. — 2003. — № 6. — С. 4 — 12.
2.        Акперов,И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов,И.А. Коноплева, СП. Головач. — М.: Финансы и статистика, 2006.
3.        Ананенко,С.А. Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью аналитическихвозможностей БОР / С.А. Ананенко // Финансы. -2006.-№11. С. 14-18.
4.        Ананенко,С.А. Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью системысбалансированных целевых показателей / С.А. Ананенко // Финансы. — 2004. — № 9.
5.        Анисимов,С.А. Бюджетная политика как источник экономического роста / С.А. Анисимов,В.А. Максимов // Финансы. — 2005. — № 1. С. 16-20.
6.   Ансофф,И. Новая корпоративная стратегия / И. Ансофф. — СПб: Питер,1999.-416с.
7.   Артюхин,Р.Е. Развитие отчетной стадии бюджетного процесса в Российской Федерации /Р.Е. Артюхин // Финансы. — 2007. — № 7. С. 4-10.
8.   Архипов,В.Е. Принципы эффективного менеджмента и маркетинга / В.Е. Архипов.-М.: ИНФРА-М, 2004.
9.   Афанасьев,М. Бюджетирование, ориентированное на результат / М. Афанасьев //Вопросы экономики. — 2004. — № 9.
10. Афанасьев, М. Модернизациягосударственных финансов в России / М. Афанасьев, И. Кривогов //Вопросы экономики. — 2006. — № 9.
11. Баканов, М.И. Теорияэкономического анализа / М.И. Баканов, М.В. Мельник, А.Д. Шеремет.- М.: Финансы и статистика, 2006.
12. Балабанов, И.Л. Основыфинансового менеджмента / И.Л. Балабанов. — М.: Финансы и статистика,2004. — 480 с.
13. Богов, Х.М. Развитиемежбюджетных отношений и предпосылок экономического роста / Х.М. Богов //Финансы и кредит. — 2007. — № 28. С. 2-10.
14. Бюджет и бюджетнаяполитика в РФ / Под ред. Т.М. Ковалевой, СВ. Барулина. — М.: КноРус, 2005.
15. Бюджетная системаРоссийской Федерации / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.- М.: Юрайт, 2005.
16. Бюджетное посланиеПрезидента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Обюджетной политике в 2008-2010 гг.» // Финансы. — 2007. — № 3. С. 3-9.
17. Бюджетный кодексРоссийской Федерации: Федеральный закон РФ, 31.07.1998 г., № 145-ФЗ. — Изд.:«ПРИОР», 2006. — 160 с.
18. Бюджетный процесс в РФ /Под ред. Л.Г. Барановой, О.В. Врублевской и др. — М.: Перспектива,2005.
19. Вахрин, П. Бюджетнаясистема Российской федерации / П. Вахрин. — М.: Дашков и К0,2005.
20. Веденеев, Г. Совершенствованиеконтроля, экспертизы, документооборота при проведении конкурсов / Г. Веденеев,А. Ефимов, П. Лисин // Конкурсные торги. — 2004. — № 8. С. 17.
21. Гапоненко, А.Л. Применениеновых технологий менеджмента в региональном и муниципальном управлении[Электронный ресурс] / А.Л. Гапоненко. — Режим доступа: URL: http://www.koism.rags.ru/publ/articles/03.php.
22. Гиляровская, СВ. Осамостоятельности бюджетов в РФ / СВ. Гиляровская // Финансы. — 2007. — № 2. С16-19.
23. Глазьев, С Бюджет-2007:всё тот же социально-экономический смысл / С Глазьев // Российскийэкономический журнал. — 2006. — № 9, 10. С. 3-27.
24. Годин, А.М. Бюджет ибюджетная система Российской Федерации / A.M. Годин, И.В. Подпорина.- М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2006.
25. Голикова, Т.А. Основныенаправления реструктуризации государственного сектора и совершенствованиябюджетного процесса / Т.А. Голикова // Финансы. — 2004. — № 2.
26. Господарчук, Г.Г. Анализбюджетной системы: проблемы укрепления местных и региональных бюджетов / Г.Г. Господарчук// Финансы и кредит. — 2006. — № 34. С 29-34.
27. Грязнова, А.Г. Проблемыусиления воздействия государственных финансов на экономику и социальную сферуРоссии / А.Г. Грязнова // Финансы и кредит. — 2006. — № 25.
28. Гурвич, Е. Насколькоточны макроэкономические и бюджетные прогнозы? / Е. Гурвич // Вопросыэкономики. — 2006. — № 9. С. 4-20.
29. Ермилов, В.Г. Аспектыреформирования управления государственными финансами / В.Г. Ермилов //Финансы. — 2007. — № 1. С. 58-64.
30. Ермилов, В.Г. К теориигосударственного финансового контроля / В.Г. Ермилов // Финансы. — 2005. — № 2. С. 62-64.
31. Ермилов, В.Г. Проблемыдоходной базы бюджетов субъектов Федерации / В.Г. Ермилов // Финансы. — 2005. — № 8. С. 17-25.
32. Золотарева, Г.И. Бюджетнаясистема РФ: бюджетное планирование и прогнозирование / Г.И. Золотарева, Н.И. Смородинова.- УМО СибГАУ, 2005.
33. Иванова, М.В. Особенностивлияния налогового законодательства на формирование бюджетов субъектов РФ / М.В. Иванова// Финансы. — 2006. -№ 3. С. 24-30.
34. Карл Т. Третнер. Осреднесрочном бюджетировании по результатам / Карл Т. Третнер // Финансы. — 2005. — № 10. С.20-26.
35. Кирилова, О.С. Совершенствованиебюджетных отношений в контексте реформы местного самоуправления / О.С. Кирилова// Финансы и кредит.-2006.-№ 15. С. 31-35.
36. Конституция РоссийскойФедерации: офиц. текст. — М.: Юристъ, 2005.-63 с.
37. Лавров, A.M. Бюджетная реформа вРоссии: От управления затратами к управлению результатами / A.M. Лавров. — М.: КомКнига,2005. — 556 с.
38. Лавров, A.M. Среднесрочноебюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российскиеперспективы / A.M. Лавров // Финансы. — 2004. — № 3.
39. Лушин, A.M. Финансы / A.M. Лушин. — М.:Экономистъ, 2005.
40. Минаков, А.В. Использованиеметодов программно-целевого бюджетирования в России / А.В. Минаков //Финансы и кредит. — 2005. — № 1. С. 5-11.
41. Мысляева, А.Н. Государственныеи муниципальные финансы / А.Н. Мысляева. — М.: Инфра-М, 2005.
42. Нестеренко, Т.Г. Практикаи результаты внедрения изменений в бюджетном процессе / Т.Г. Нестеренко //Финансы. — 2006. — № 4. С. 3-10.
43. О Счетной палатеРоссийской Федерации; Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ
44. Основы бюджетной системы/ Под ред. М.П. Афанасьева. — М.: ГУ ВШЭ, 2005.
45. Пансков, В. Бюджетнаяреформа: нерешенные вопросы налогового обеспечения финансовых потребностейсубъектов федерации и муниципальных образований / В. Пансков // Российскийэкономический журнал. — 2005. — № 9, 10. С.26-32.
46. Поляк, Б.Г. Финансы/ Б.Г. Поляк. — Москва, 2005.
47. Придачук, М.П. Бюджетныйпроцесс в России: тенденции и перспективы / М.П. Придачук // Финансы икредит. — 2006. — № 26. С. 37-39.
48. Родионова, В.М. Обюджетной самостоятельности субъектов РФ / В.М. Родионова // Финансы икредит. — 2006. — № 36. С. 2-9.
49. Саунин, А.Н. О применениирезультативности бюджетных средств / А.Н. Саунин //Финансы и кредит. — 2005. — № 1.
50. Сенчагов, В. Бюджетнаяполитика и её роль в обеспечении экономического роста / В. Сенчагов //Вопросы экономики. — 2007. — № 5. С. 65-80.
51. Сергиенко, Н.С. К вопросуо сущности казначейского исполнения бюджетов / Н.С. Сергиенко // Финансы.- 2006. — № 11. С.30-36.
52. Степашин, С. Сколькостоит Россия / С. Степашин // Российская газета. — 2005. — 24 июня. С. 2,5.
53. Тимирханова, Л.Р. Новыйпорядок финансирования расходов федерального бюджета / Л.Р. Тимирханова //Финансы. — 2005. — № 7. С. 22-27.
54. Тишкина, Л.Е. Формированиеи исполнение местных бюджетов в новых условиях / Л.Е. Тишкина, А.В. Фрыгин// Финансы. — 2007. — № 1. С. 20-25.
55. Финансы / Под ред. Г.Б. Поляка.- М.: ЮНИТИ — ДАНА, 2003. -607с.
56. Шинкарук, Е.В. Совершенствованиесреднесрочного бюджетного планирования / Е.В. Шинкарук // Финансы икредит. — 2007. — № 23. С. 84-87.
57. Шишкин, А.Г. Внедрениебюджетирования в бюджетный процесс / А.Г. Шишкин, Е.А. Шишкина //Финансы. — 2006. — № 5. С. 23-27.
58. Якобсон, Л. Бюджетнаяреформа: федерализм или управление по результатам? / Л. Якобсон // Вопросыэкономики. — 2006. — № 8. С. 31-44.
59. Яшина, Н.И. Внедрениебюджетирования, ориентированного на результат, как концептуальный подход кповышению эффективности бюджетных расходов / Н.И. Яшина, СП. Борисова //Финансы и кредит. — 2007. — № 19. С. 67-73.
60. Яшина, Н.И. Определениерезультативности расходов на образование для обоснования эффективностииспользования бюджетных средств / Н.И. Яшина, СЮ. Роганова // Финансы и кредит.- 2006. — № 21. С. 2- 8.