Зарубежный опыт подготовки государственных служащих как условие эффектиной реализации их экономических и социальных функций

российский университет дружбы народов
Реферат подисциплине:
«Государственнаяслужба теория и
профессиональнаядеятельность»
На тему:
Зарубежный опыт подготовки государственных служащих как условиеэффективной реализации их экономических и социальных функций

Выполнила: студентка 2-ого курса
***************** Группа ГМУ-21

Москва 2001
 
План:
1.   Экономическиеи социальные функции института государственной службы: методологические подходык классификации и приоритеты.
2.   Японскийопыт подготовки государственных служащих.
3.   Подготовкаи переподготовка работников государственного и муни­ципального управления вГермании.
1. Экономические исоциальные функции
института государственнойслужбы:
методологические подходы к
классификации и
приоритеты
Учитывая кризисноесостояние российской экономики и ее ключевую роль в жизнедеятельности общества,одна из центральных и приоритетных задач института государственной службысвязана с более эффективной реализацией его экономических и социальных функций— государственным регулировани­ем экономики, правовым обеспечениемэкономической деятельности, органи­зацией денежного обращения, поддержкойоптимального уровня занятости и т.д.
Анализ научной литературыи источников свидетельствует о том, что су­ществуют различные вариантыгруппировки и классификации экономических функций института государственнойслужбы. Например, их просто перечисля­ют по каким-то признакам (по алфавиту,степени значимости, структурным составляющим экономической политики и т.д.).Так, классифицируя экономи­ческие функции института государственной службы позначимости, на перед­ний план вполне обоснованно часто выдвигаются проблемыпоиска разумной меры сочетания рыночных и государственных регуляторов,интеграции под­держки развития свободы предпринимательства и государственногорегулиро­вания экономики. В этой связи необходимо научно обосновать иопределить систему критериев, обусловливающих степень интеграции рыночных игосу­дарственных механизмов, а также ее динамику и пределы с учетом конкретно­гообъекта управления, внешних и внутренних условий.
Однако такой принципклассификации экономических функций представляется недостаточно научным иустойчивым, ибо в процессе развития общества могут меняться и пересматриватьсясами функции, их приоритеты и значимость для экономики.
Поэтому более логичной иаргументированной видится классификация экономических функций институтагосударственной службы по наиболее крупным составляющим экономической политики.Именно в подготовке и:
анализации экономической политики заключаетсяосновная экономическая задача государственной службы, которая и определяет всемногообразие ее конкретных экономических функций. Таким образом, классификациюэкономических функций государственной службы можно представить следующим разом(см. рис. 1).
                                                 />
Рис. 1. Классификация экономических функций институтагосударственной службы по составляющим экономической политики
В свою очередь,экономические функции института государственной служ­бы (по подготовке иреализации структурной, антимонопольной, инвестици­онной политики и т.д.) посвоему назначению и природе могут быть регулиру­ющими, стимулирующими,контрольными.
Такое подразделениеэкономических функций необходимо и полезно с точки зрения поиска и определениянаиболее эффективного механизма их реа­лизации.
В качествесамостоятельной, прежде всего в условиях переходного периода, следует выделятьтакже консультационную функцию института государствен­ной службы, которая особоважна при разработке и реализации экономичес­ки политики предприятия.Остановимся на этой проблеме подробнее.
Говоря осоциально-экономическом положении России, его кризисном со­стоянии и возможныхперспективах, политики, ученые и практики, как прави­ло, связывают этупроблему, например, с федеральным центром и регионами, их взаимодействием исинхронизацией действий, бюджетом, налогами, ино­странными инвесторами,выборами губернаторов и т.д. Все это очень важные компоненты, но при этомпервоисточник и основа развития общества остают­ся в тени. Имеется в видуматериальное производство, а значит, предприятия, где оно берет начало изаканчивается в виде конкретных результатов (продук­ции, услуг, прибыли ит.д.). Внимание к предприятиям со стороны государства и его органов явноослаблено. Их вспоминают в лучшем случае лишь тогда, когда речь идет озадолженностях по зарплате, криминальных ситуациях, банкротстве или неуплатеналогов. Думается, что это, мягко говоря, ошибочная позиция, ибо все (или почтивсе) в социально-экономическом плане в общество зависит как раз от предприятий,итогов их работы.
В этой связи возникаетвполне логичный, но не такой простой, как кажется на первый взгляд, вопрос:должно ли государство вмешиваться в деятельность предприятий и организаций,учитывая, что в настоящее время уже имеется, как известно, широкий спектр формих собственности и хозяйствования (част­ные, акционерные, совместные, арендные,кооперативные и т.п.)? Должно ли и может ли, допустим, государство регулироватьи вмешиваться в хозяйствен­ную деятельность и социальное развитие частногопредприятия? На наш взгляд, и может, и должно. Допускаем, что не все с этимсогласны. Поэтому по­пытаемся коротко пояснить данный тезис.
Во-первых, и это, видимо,бесспорно, именно от результатов работы пред­приятий зависят имакроэкономические показатели (национальный доход, ВВП, ВНП), и федеральный ирегиональные бюджеты (их доходная часть), и социальное положение населения(заработная плата, пенсии, занятость, уро­вень жизни и социальной защитынаселения), а значит, в конечном счете, и судьба реформ и России в целом. Вэтом контексте быть безучастным и рав­нодушным к положению предприятий сроднисамоубийству. Другое дело, что формы государственного вмешательства игосударственного регулирования в условиях рынка в отношении прежде всегонегосударственных предприятий и организаций должны быть иного, нежели прежде,качества. Основной формой государственного регулирования деятельностипредприятий независимоот форм собственности и хозяйствования в настоящеевремя целесообразно рас­сматриватьконкретную помощь конкретномупредприятию в реализации его экономической политики. Таким образом,если страна, регионы зависят от работы предприятий, то их надо не топить (каксейчас), а помогать, создавая условия для эффективной работы и максимальныхфинансово-экономических результатов. Причем помогать не только и не столько вфинансовом плане сколько в консультационном, методическом, информационном, ворганизации современного производства, труда, мощных мотиваций, подготовке иперепод­готовке квалифицированных кадров — профессионалов, разработке иреализации антикризисных мероприятий и санации предприятий.            
Во-вторых, в принципе,отмеченное выше как бы противоречит зарубежному опыту. Действительно, вразвитых странах с рыночной экономикой госу­дарство этим не занимается.Предприятие, тем более частное, само отвечает за себя и за свое будущее. Но тами проблем нет таких, как в России, — прежде всего не надо резко наращиватьобъемы отечественного производства. Для нас же это генеральное, ключевоенаправление выхода из кризиса. Переходный период — особый, необычный,чрезвычайный этап. Он допускает и требует осо­бых, нестандартных форм и методовработы, в том числе со стороны государства по отношению к предприятиям, которыене всегда, видимо, можно понять и оценить с позиций высокоразвитых западныхстран.
Таким образом, какминимум два обстоятельства — ключевая роль пред­приятий в экономическом росте иособенности переходного периода—обу­словливают необходимость и целесообразностьоказания конкретной помо­щи со стороны государства в выработке и реализациимикроэкономической политики, налаживании и стабилизации эффективнойпроизводственной деятельности предприятий, включая расширяющийсянегосударственный сектор.
Наряду с экономическимифункциями институт государственной службы призван выполнять социальные задачи,исходящие из необходимости реализа­ции социальной политики, которая включает, вчастности, политику занятос­ти, политику доходов населения, его социальнойзащиты, развития отраслей социально-культурной сферы и т.д. Прежде всего,участие государства и его органов, государственной службы в регулированиирыночной экономики при­дает ей социальную направленность и статуссоциальнойрыночнойэкономики.
Ядром социальной рыночнойэкономики является рыночная экономика, главная цель и задача которой — ростэффективности производства и прибы­ли. Конечно, рыночная экономика, достигаяэту цель, в какой-то мере автома­тически решает и некоторые социальные вопросы.Поскольку главная ее зада­ча — больше производить продукта, значит, речь идетоб обеспечении заня­тости, выплате заработной платы за результаты труда и т.д.Однако рыночная экономика основана на конкуренции, и здесь уже не до социальнойсправедли­вости. Социальная справедливость, социальная защита обеспечиваютсяпреж­де всего посредством государственного вмешательства в экономику (перерас­пределениесоздаваемых благ, налоговая политика, правовое обеспечение и т.п.). Такимобразом, государство своей волей (насильно), а не сама рыночная эко­номикадобровольно, поворачивает ее к интересам народа и придает ей, как ужеотмечалось, статус социальной рыночной экономики.
В этих условияхгосударство часто жертвует экономической эффективнос­тью ради социальной защитынаселения и социального спокойствия общества. Например, дополнение светофоровзвуковой сигнализацией для слепых, спе­циальные подъемники на общественномтранспорте для инвалидов в Японии, Швеции, других странах с социальной рыночнойэкономикой наглядно под­тверждают этот вывод.
Кстати, говоря оцелесообразности использования в России зарубежного опыта эффективнойреализации экономических и социальных функций ин­ститутов государственнойслужбы, можно отметить, например, следующее. Иногда считают, что в Японии ослабленароль государства в регулировании экономики и развитии социально-трудовыхотношений. Действительно, по­верхностный взгляд на опыт этой страны вроде быподтверждает сказанное. Государство, например, не является напрямую субъектомтрипартизма и соци­ального партнерства. Однако более глубокий анализ японскогоопыта свиде­тельствует об обратном — государственное влияние присутствует вездеи во всем. Другое дело (и это японские традиции), формы, методы и механизмывлияния государства на экономику не заметны, не навязчивы, эластичны иоригинальны. В частности, в области профобучения государство устанавлива­етединые стандарты, которые все обязаны выполнять. Такой же инструмент оноиспользует при регулировании проблем занятости, найма, оплаты труда и т.д.
Опыт Японии такжесвидетельствует о том, что в этой стране успешно ис­пользуется третийпятилетний план. Его характерные особенности — про­зрачность, коллективизм впроцессе разработки и выполнения, большое вос­питательное значение. Проектыпятилетних планов активно обсуждаются в коллективах, на предприятиях, в учебныхи научных организациях. В ходе обсуждения отсутствует формализм, так как японцыпонимают, что все, что запланировано, направлено на развитие человека, рост егоблагосостояния и улучшение качества жизни. Поэтому все население заинтересованов ре­ализации планов, которые объединяют людей, интегрируют их интересы,творчество, интеллект и действия. При таком подходе не решаемых задач, какправило, не бывает. И конечно, ведущая роль в разработке, процедуре принятия иреализации планов принадлежит институту государственной службы.
2. Японский опыт подготовки
государственных служащих
Институт государственнойслужбы в России находится в стадии становле­ния, поиска эффективных форм иметодов реализации возложенных на него функций. Эти процессы идут нелегко,поэтому зарубежный опыт, в частности Японии, может быть очень полезным прирешении данной проблемы.
Прежде всего следует отметить, что посравнению с другими развитыми странами в Японии значительно меньшегосударственных служащих. Они со­ставляют лишь 8,1% общего числа работающих.Для сопоставления: в Герма­нии — 15,1%, в США — 15,5, во Франции — 22,6% (см.рис. 2).
/>Рис. 2. Отношение числагосслужащих к общему числу работающих
Своеобразен и эффективенинструментарий, используемый государствен­ными служащими в процессесовершенствования технической политики и ро­ботизации, принципов социальногопартнерства, регулирования взаимоотно­шений работодателей и наемных работников,социального страхования и т.д.
Во многом эффективностьгосударственного регулирования экономики объясняется высочайшимпрофессионализмом, гибкостью и ответственностью государственных служащих,обеспечивающимися прежде всего отработанным механизмом их подготовки, стержнеми фундаментом которой являются пять известных во всем мире японских систем,основанных на традициях и философии нации. Они определяют и пронизывают системуподготовки госслужащих, начиная с отбора будущих чиновников и заканчивая ихувольнением.
В Японии убеждены, чтоименно на этих системах и зиждется так называемое «японское чудо» —стремительное вхождение Японии в состав самых высокоразвитых стран мира.
В структуру пяти великихяпонских систем, цементирующих стройную систему подготовки госслужащих, входят:
система пожизненногонайма;
система кадровой ротации;
система репутаций;
система подготовки нарабочемместе;
система оплатытруда.
Прежде чем перейти ккраткому их анализу, отметим одно общее принци­пиально важное обстоятельство.Ценность и причина действенности этих сис­тем заключается в том, что онипредставляют собой не набор отдельных эле­ментов, а являются системами в единойсистеме. Каждая из них, дополняя дру­гую, является основой и условием еефункционирования, способствует запуску следующих и эффективной их работе. Однасистема не может существовать (без другой. В сумме они составляют единыйслаженный механизм, формирую­щий мощную мотивационную среду, обеспечивающуюподготовку высоко­профессиональных чиновников и полную реализацию их творческихи интел­лектуальных способностей.
В такой обстановкемотивационная среда направляет усилия и потенциал госслужащего на решениепроблем, стоящих перед регионом и страной в целом. Это то, чего не хватаетроссийскому институту государственной службы. У гос­служащих в России нетзаинтересованности в целенаправленном и результа­тивном труде.
Первым, ключевымэлементом единого механизма японской системы под­готовки и использования кадровгосслужащих являетсясистема пожизненногонайма. Она вклассическом виде в настоящее время применяется лишьна некоторыхкрупных предприятиях и государственной службе. В остальных случаях нетюридически оформленного, официального пожизненного найма. Скорее, речь идет оджентльменском соглашении между работодателем и на­емным работником.
Впервые термин«пожизненный найм» применил американский ученый Абегулен в книге«Японские заводы». Он обратил внимание на то, что уже в 50-е годы вЯпонии не действовала система увольнений, подобная американской, когда принеобходимости (снижение объемов производства, тяжелое финансовое поло­жениепредприятий и т.п.) увольняли работников, принятых последними. В такихситуациях японские работодатели занимались их переподготовкой, переобуче­нием ииспользовали на других рабочих местах, а не увольняли. Смысл пожиз­ненногонайма не в формальном правовом, юридическом его закреплении, а в реальномобеспечении заинтересованности работников трудиться в данной ор­ганизациимаксимальное время и пожизненно связать с ней свою судьбу. Сами японцы в этомсмысле часто приводят такое сравнение: «Можно довести лоша­дей до пруда,но заставить их, если они не хотят, пить воду из пруда нельзя». Поэтомупродолжительность работы человека в одной организации в основ­ном зависит отумения администрации заинтересовать работника, в частности, оплатой труда,вознаграждением за выслугу лет, премиями, повышением его профессиональнойподготовки, различными социальными льготами, нефор­мальной заботой о сотрудникеи его семье. В этой связи системы обучения, оп­латы труда, являясьсамостоятельными, в то же время тесно связаны с систе­мой пожизненного найма ивыступают составными ее элементами.

Система пожизненного найма начинается с механизма
назначения на го­сударственную службу, который включает:
принятие на государственную службу (ГС);
повышение в должности госслужащего;
перевод на другую должность;
смещение с должности.
Принципы назначения на ГС:
по приоритетам, в соответствии с итогами вступительногоэкзамена или аттестации[1]
по способностям (учитываются результаты экзаменов для вновьпринимаемых, проверки уже работающих, наличие свидетельств, аттестатов,дипломов и т.д.);
принцип нейтральности —госслужащие могут иметь свои политические
убеждения, но неразрешается, чтобы это отражалось на профессиональной работе на ГС, так как онидолжны осуществлять решения правительства и парламента
принцип равныхвозможностей стать государственным служащим для всего населения;
принцип равенства ковсем, кто принят на ГС.
В Законе огосударственной службе определены условия непригодности для поступления на ГС.Если такой человек случайно все же попадает на госслужбу, он проработаетнедолго. Японская система оперативно выявляет данное противоречие, и работникаувольняют. К лицам, не имеющим права рабо­тать на ГС, относятся:
недееспособные;
неправоспособные,т.е. те, кто по японским законам лишены права распоряжаться имуществом исобственностью;                           
лишавшиеся и лишенныесвободы;                           
уволенные ранее с работы,в том числе в частном секторе, в дисциплинарномпорядке;                                                     
участвующие вдеятельности организаций, занимающихся подрывной деятельностью.
В настоящее время вЯпонии наблюдается тенденция постепенного сокращения числа ограничений для поступающихна государственную служб Прежде всего здесь речь идет о второстепенных условияхпри приеме на Г таких, как возраст, национальность, гражданство.
Государственные служащие Японии подразделяются надвекатегории:
1) госслужащиеправительственных (центральных) органов (министерств, ведомств, комитетов,управлений и т.д.). Они, в свою очередь, подразделяются на две большие группы:                                             
государственные служащие,участвующие в принятии решений и поста­новке задач (это так называемые особыегосслужащие);
госслужащие, реализующиеи выполняющие принятые решения и поставленные задачи (их называют обычнымигосслужащими);              
2) госслужащие местныхорганов управления (власти).              
К первой категориигосударственных служащих относятся министры и их заместители. Кстати, в Японииу каждого министра только два заместителя — один политик (как и министр),депутат, является особым госслужащим, другой выполняет функциональныеобязанности министерства и принадлежит к обычным госслужащим первой категории.Среди обычных правительствен­ных (центральных) госслужащих — начальникидепартаментов, отделов, сек­торов министерств, специалисты и т.д. Примернотакая же шкала действует в отношении государственных служащих местных органов.
Обслуживающий персоналминистерств, парламента и т.п. тоже принадле­жит к категории производственныхгосударственных служащих. Военнослужа­щие, полицейские, пожарные, учителя,медики и т.д. также являются государ­ственными служащими. Причем, если школыимеют статус федерального уровня, то работающий в них персонал относится кгосслужащим первой кате­гории центральных органов, если школы муниципальные — кгосслужащим второй категории.
Общая численностьгосслужащих в Японии составляет около 5 млн. чело­век, из них центральныегосслужащие — 25,8%, госслужащие местных орга­нов — 74,2%.
Одной из характерныхособенностей приема на ГС является распростране­ние, как отмечалось,классической системы пожизненного найма на государст­венных служащих, т.е. нагосслужбе работают до предельного возраста (как правило, это 60 лет, длянекоторых госслужащих — 63-65 лет, для преподава­телей вузов — 63 года, причемнет различий в предельном возрасте для муж­чин и женщин). Для особыхгосударственных служащих предельного возраста нет. До 90-х годов в Япониипредельного возраста не было и по отношению ко всем категориям и группамгосударственных служащих. Сейчас действует спе­циальный Закон о предельномвозрасте. В Японии считают, что такой шаг очень важен с точки зренияпланирования набора на ГС и расчета реальных потребностей в персонале, а такжедля обновления микроклимата, атмосферы нагосслужбе.                                                       
Несколько пояснений поорганизации найма на должность государствен­ного служащего. Работать на ГС вЯпонии очень почетно и престижно, поэто­му поступить на нее непросто.Вступительный конкурс достигает от 10 до 100 человек на одно место. Цельвступительного экзамена — проверить, смо­жет ли человек затем выполнять функциигосслужащего. Для сдающих экза­мен есть возрастной ценз — 18-28 лет. Другимспособом назначения на ГС яв­ляется отбор кадров. Он распространяется научителей, медиков, водителей транспорта, техперсонал и прочие профессии. Приотборе проводятся собесе­дование, тестирование, заполняются анкеты. Кстати,врачи, учителя и т.д., ра­ботающие в частных организациях, не являютсягосударственными служащи­ми. Критерий прост — госслужащим является тот, чьядеятельность осуществляется за счет налогоплательщиков. Все эти тонкости, какуже отмечалось, конкретизируются в Законе о государственной службе.
Для того чтобы поступитьна госслужбу соответствующего уровня, сдав вступительный экзамен (конкурс) илипройдя систему отбора, требуется:
а) предъявить диплом овысшем образовании; 6) предъявить лицензию образовательного учреждения о том,что этот человек действительно закончил его и имеет право поступить на ГС; в)пройти конкурс. Думается, что лицензирование образовательного учреждения — неформальное условие, оно может быть надежной блокировкой от проникновения нагосслужбу случайных лиц (что, к сожаление, встречается в последнее время вРоссии).
Следующая важнаясоставляющая единого японского механизма подготовки  госслужащих —системаротации. Ее суть состоит в перемещении работников по горизонтали ивертикали через каждые 2-3 года выполнения функций на определенном рабочемместе. Ротация проводится без согласия работника. Подход здесь предельнопонятен — он поступил на ГС и должен принести максимум пользы своему государству.Ежегодно один раз в год (в апреле) выпускники школ, колледжей, высших учебныхзаведений трудоустраиваются на предприятия, в организации и учреждения. Причем,что характерно, даже выпускники вузов, в том числе самого престижногоТокийского университета, попав в ту или иную компанию, организацию, неназначаются сразу на руководящие должности, а начинают трудовую биографию ссамых низко квалифицированных должностей. В этом есть свое бесспорноепреимущество. Впоследствии такого специалиста, руководителя, в тонкостяхзнающего всю специфику своей организации, сложно ввести в заблуждение и меньшевероятности принятия им непрофессиональных решений. Система ротацииобеспечивает гибкость рабо­чей силы, повышает уровень ее компетентности,квалификации и конкуренто­способности. Как правило, после нескольких(двух-трех) перемещений по го­ризонтали следует ротация по вертикали, т.е.повышение в должности, перевод на более высокооплачиваемую службу. Ротациятакже способствует расшире­нию кругозора, развитию у госслужащего болееширокого взгляда на свою организацию. Не секрет, что, как правило, госслужащиенаших министерств и ведомств могут достаточно квалифицированно и обстоятельноговорить лишь о проблемах, которыми занимается их структурное подразделение.Налицо узкая специализация. В Японии, например, начальник отдела занятостиМинистерства труда глубоко и профессионально знает весь спектрсоциально-трудовых во­просов (естественно, проблемы занятости, а также вопросыоплаты труда, соци­ального партнерства, рынка труда и т.д. и т.п.). В процессеротации он изучал и прошел все эти участки работы и знаком с ними достаточнообстоятельно.
Критики системы ротацииговорят, что она в какой-то мере «душит» ини­циативу, являетсятормозом работы на перспективу. Мол, человек знает, что будет работать на этомучастке два-три года, поэтому зачем ему думать о новых идеях и технологиях набудущее?
Представляется, что такихаргументов недостаточно для подобной оценки. Во-первых, как показывает нашроссийский опыт, наоборот, деятельность спе­циалиста десятилетиями на одномместе гасит его творчество и инициативу, работать ему неинтересно, так как онне видит перспективы. Есть и другое ве­сомое обстоятельство, гарантирующее вусловиях ротации не только добросо­вестную, качественную, но и творческую,перспективную деятельность всех японских госслужащих. Это —системарепутаций. Суть ее в том, что, где бы ни работал сотрудник, специалист, ондолжен выполнять свои обязанности так, чтобы при переходе через два-три года нановое место за ним закрепилась репутация прекрасного, инициативного работника ипорядочного человека, для чего на каждого из них составляется письменнаяхарактеристика. Объек­тивность характеристик обеспечивается ежедневнымипроверками человека в форме опроса коллег, подчиненных, начальников и т.д.Характеристика, сле­дуя за госслужащим, влияет на траекторию ротации иопределяет, как правило, его дальнейшую трудовую карьеру.
Теперь несколько слов овозможной карьере государственного служащего. Она бывает скоростная, средняя,медленная.
В некоторых случаяхприменяется смещение работника с должности. Это так называемая «карьера сгоры». Например, начальника отдела переводятна должностьначальника сектора, начальника департамента — на должность на­чальника отдела.Причины могут быть различные — по собственному жела­нию, по состоянию здоровья,по инициативе администрации.
Типичная «карьера вгору» по-японски для научного работника может вы­глядеть, например, так:
1) ассистент (оклад170-180 тыс. иен);
2) лектор (210 тыс. иен);
3) доцент (300 тыс. иен);
4) профессор (400 тыс.иен и выше).
В системе ухода сгосслужбы — два механизма: простая отставка и осво­бождение.
Японская Конституцияопределяет государственного служащего как слугу всего народа, а некакой-то его части. Кстати, до второй мировой войны госслу­жащие, поКонституции, служили императору. Поэтому государственный служа­щий припоступлении на работу принимает присягу, клянется соблюдать все требованиягосударственной службы, выполнять указания вышестоящих чи­новников и японскиезаконы, не распространять сведения, относящиеся к раз­ряду секретных (последнееусловие распространяется и на ушедших с ГС).
На работе госслужащийдолжен сосредоточиться только на выполнении своих должностных функций. Если этообычный госслужащий, то он и его ок­ружение (семья, помощники) имеютограничения на политическую деятель­ность, что также записано в Законе о ГС.Особые госслужащие, напротив, ак­тивно занимаются политикой. Например,предыдущий премьер-министр Япо­нии Хасимото одновременно являлся лидеромЛиберально-демократической партии.
Госслужащим запрещеновступать в конфликты, саботировать. Они не имеют права на забастовки и митинги.Степень наказания за это разная для организаторов и участников. Например, вистории Японии лишь однажды про­изошла забастовка учителей. В результатеорганизаторы были арестованы, а
большинство участниковлишились работы. Госслужащим также запрещено заниматься коммерческойдеятельностью. Они не могут, в частности, работать директорами коммерческихорганизаций и получать доход от их деятельности. Правда, бывают исключения,когда, например, госслужащего направляют (не по личной инициативе) на частноепредприятие, чтобы повысить эффектив­ность его работы. Административнымгосударственным служащим разрешает­ся преподавательская деятельность.
Решающая роль вобеспечении эффективности работы института госслуж­бы принадлежит обучению ипереподготовке государственных служащих. Хотя ключевое значение при этомотводитсяподготовке на рабочем месте, ко­торую в Японии называютсистемой ОЧТ. Это, кстати, тоже элемент системы пожизненного найма. Японскиеорганизации, предприятия и госслужба не тре­буют от школ, да и вузовспециальной подготовки. Они сами «доводят» обуче­ние своего работника(бывшего выпускника школы) до уровня, нужного этой организации. Таким образом,в Японии образовательные функции четко раз­делены между школьным образованием,обеспечивающим фундаментальное обучение, и внутрифирменным, обеспечивающимпрофессиональное обуче­ние. Кроме ОЧТ, подготовкой центральных госслужащихзанимается также Институт повышения квалификации при Управлении по деламперсонала[2]. Причем, что характер­но иотличается от российской практики, как говорится, с точностью до наобо­рот, вЯпонии переподготовку и повышение квалификации во внешних орга­низацияхпроходят госслужащие всех уровней вплоть до начальника отдела министерства,ведомства, управления и заместителя мэра провинции. Как из­вестно, в Российскойакадемии государственной службы при Президенте Рос­сийской Федерации, какправило, обучаются руководители, начиная с долж­ности начальников отделовфедеральных органов управления (высшие, главные и ведущие категории ГС). И вэтом нет никакого противоречия, поскольку в Японии на ГС, как уже отмечалось,не попадают случайные люди. Начальники департаментов, министры и заместителиминистров, мэры провинций и т.д. в свое время, проходя ступени ротаций,занимали более низкие должности. Поэ­тому все они неоднократно проходилиподготовку на рабочем месте и повы­шали квалификацию во внешних учебныхзаведениях. В Японии считают, что занимающих высокие должности учитьнецелесообразно. Они проходят лишь стадии самоподготовки и самообразования.
Подготовкой госслужащихместных органов управления занимается Академия государственной службы, котораявходит в структуру Министерства по делам местного самоуправления. В КонституцииЯпонии записано, что мест­ные органы власти — это органы самоуправления, ккоторым относятся пре­фектуры и муниципалитеты, их руководителей избираетнарод. В Японии 47 губернаторов префектур, 3200 мэров. В Академиигосударственной службы проходят переподготовку и повышение квалификации болеетысячи госслужа­щих префектур и муниципалитетов в год.
Высокая результативностьтруда государственных служащих во многом обеспечивается созданием действенныхсистем их мотиваций и прежде всего оплатытруда. Система оплатытруда госслужащих строится следующим обра­зом. Размер заработной платы (оклада)определяется двумя пока­зателями: градацией (разрядом) соответствующейдолжности (квалификации) работника и ступенью, определяемой возрастом (стажем)сотрудника. В разра­батываемых типовых сетках по оплате труда госслужащих 11градаций и 32 ступени. Учет результатов работы госслужащего осуществляетсяпериодич­ностью (скоростью) перевода его из одной градации в другую.
Следующая, более высокаяступень по оплате труда присваивается через каждый год (максимум два) работы.Например, госслужащий по своей долж­ности имеет 6-ю градацию, а по стажу работы— 21-ю ступень. Тогда его должностной оклад в месяц составит 410,2 тыс. иен.Через год он перешел на 22-ю ступень. Должностной оклад увеличивается до 414,3тыс. иен (см. табл. 2). Оплата труда государственных служащих, имеющих уровеньградации выше 11-го, производится по другой сетке (это министры, заместителиминистров, начальники департаментов и их заместители некоторых министерствЯпонии). С учетом японского опыта можно совершенствовать 18-разрядную Единую та­рифнуюсетку (ETC), по которой в России оплачивается труд работников бюд­жетной сферы(учителей, медиков, ученых и т.д.). Для этого внутри каждого разрядацелесообразно ввести ступени, дифференцирующие размеры оплаты труда взависимости от фактических результатов работы бюджетников. Тогда у работниковбудет больше заинтересованности в качественных результатах труда, более полнойреализации своих физических и интеллектуальных спо­собностей.
Для государственныхслужащих Японии, так же как и для работников част­ного сектора, кроме оплатытруда предусмотрены выплаты некоторых видов пособий (семейное пособие, в томчисле на детей; транспортное пособие или оплата стоимости бензина личногоавтомобиля; региональные пособия; посо­бия за особые условия труда). Пятьдолжностных окладов в год выплачивают в виде бонусов (0,8 — в марте, 2 — виюле, 2,2 — в декабре).
Ежегодно Управление поделам персонала изучает уровень оплаты труда госслужащих по всем градациям иступеням с учетом их квалификации, обра­зования и т.д. по сравнению сзаработками работников производственного (частного) сектора. Для этогообследуются частные предприятия с численнос­тью работающих более 100 человек. ВЯпонии всего свыше 4 млн. предпри­ятий, из них для корректировки уровня оплатытруда государственных служа­щих изучается 38 107 предприятий (производственныхединиц). В соответст­вии с Законом о статистике частный сектор обязанпредоставить достоверную информацию по заработной плате сотрудников, так как отэтого зависит дина­мика оплаты труда госслужащих.
Эти данные публикуются впечати, сравниваются с уровнем оплаты труда на ГС, и она приводится всоответствие с ними. Таким образом, уровень опла­ты труда госслужащих прямопропорционально зависит от оплаты труда в производственном секторе. Думается,что это вполне разумно и научно обо­снованно. Логика рассуждений здесьследующая: в конечном счете основная задача госслужбы — через экономическийрост обеспечить высокие заработки и достойный уровень жизни населения. Еслирастет зарплата в производствен­ной сфере, значит, увеличиваютсямакроэкономические показатели страны (ВВП, ВНП и т.д.), поскольку оплата трудаработников предприятий тесно свя­зана с конечными производственнымирезультатами. Следовательно, есть эко­номическая и моральная основа дляадекватного повышения окладов государ­ственным служащим, которое утверждаетсярешением парламента. Если, на­оборот, заработная плата работниковпроизводственного сектора сокращается, то соответственно делаются пересчеты всторону уменьшения окладов госслу­жащих.
4.   Подготовкаи переподготовка работников
государственного имуниципального
управления в Германии
Специфика подготовки ипереподготовки работников государственного и муниципального управления вГермании определяется особым статусом чи­новника и условиями его продвижения послужбе. Немецкий чиновник обла­дает пожизненным статусом и является представителемособого сословия. Лишь в немногих областях чиновничья должность, напримербургомистра, яв­ляется временной. Начальник может уволить чиновника только вслучае со­вершения им служебного проступка, и то после официальногорасследования и вынесения приговора дисциплинарным судом. Особо регулируютсяслужеб­ные правоотношения «политических служащих»,т.е. высшихчиновников-ми­нистров, заменяемых при смене правящих партий.
Чиновники федеральногоуровня, земель и общин принадлежат к раз­личным рангам (высшему, повышенному,среднему и низшему). Для каждого ранга предусматриваются определенныеобразовательный ценз и стаж работы. Чиновники низшего и среднего ранга (шоферы,вахтеры, секретари, стеногра­фистки, служащие вспомогательных служб) обычновыполняют сугубо вспо­могательные функции и, строго говоря, не являютсячиновниками в нашем по­нимании. Служащие рангом выше должны иметь как минимумвысшее образо­вание и пройти 3 года подготовительной службы. Чиновники высшегоранга— университетское образование и 2 года подготовительной службы.
В Германии есть рядвысших учебных заведений, готовящих кадры для гос­службы. Это прежде всегоФедеральная высшая школа государственного и му­ниципального управления исоответствующие земельные высшие школы, Фе­деральная академия государственногоуправления Министерства внутренних дел. В Федеральной высшей школе работаютфакультеты общей администра­ции, внешних сношений, администрации бундесвера,железнодорожного дела, общественной безопасности, почты, социального страхования.Только пере­числение факультетов дает представление о том, что понятие«госслужба» в Германии имеет достаточно широкие рамки, и подготовкачиновников охваты­вает все отрасли, принадлежащие государству. Обучение вФедеральной высшей школе длится 3 года, из них 1,5 года занимает учеба ваудиториях, 1,5 года-практика на местах. Из 314 германских вузов подготовкойуправленческих кадров для госслужбы занимаются 26 учебных заведений. Вуниверситетах обучаются 76% общего количества германских студентов, а в высшихшколах по подго­товке управленческих кадров — 3-5%.
Наряду с вузами,занимающимися первичной подготовкой госслужащих повышенного ранга, в Германииимеется система учебных заведений, в кото­рых проходят подготовку и повышениеквалификации работающие чиновни­ки госслужбы. Центральное место в этой системезанимает Федеральная акаде­мия государственного управления при Министерствевнутренних дел Герма­нии. Она расположена в Бонне, ее филиал — в Берлине.Занятия проводятся последующим основным направлениям:
• компенсирующие курсы, врамках которых осуществляется углубленная подготовка по смежным видамдеятельности, например, юристы обучаются экономическим знаниям, а экономисты —юридическим;
• курсы подготовкичиновников высшего и повышенного ранга, которые впервые начинают работать наруководящих должностях, а также по специаль­ным программам для отдельныхземель;
• семинары, имеющиецелевое назначение (функциональные и предмет­ные области деятельностичиновников, повышение квалификации в связи с работой в международныхорганизациях, с объединением Германии и др.);
• курсы и семинары всоответствии с деятельностью фондов и междуна­родных организаций (Германскиймеждународный фонд развития, Европей­ское сообщество и т.д.).
Повышают квалификацию вАкадемии в общей сложности более 10 тыс. человек в год. Общая направленностьобучения связана не с простой передачей знаний, а с формированием определенногообраза мышления и поведения, ха­рактерного для конкретного ранга чиновников. Всоответствии с этим значи­тельное время в период повышения квалификацииотводится изучению реаль­ной практики (стажировка за рубежом и на конкретныхрабочих местах), а также использованию активных методов обучения, реализуемыхмодератора­ми (преподавателями, которые организуют свободные дискуссии,мозговые атаки, круглые столы, направленные на формирование коллективного реше­нияпроблем).
Подготовка ипереподготовка работников государственного и муниципаль­ного управленияГермании в целом представляет собой последовательную, жесткую, законченнуюсистему. Однако механический перенос ее в нашу стра­ну практически невозможен.
Во-первых, в отличие отГермании в России отсутствует исторически сло­жившийся клан чиновников сопределенным профилем и уровнем образова­ния (университетское юридическоеобразование).
Во-вторых, в Германиисуществует отработанная, развернутая во времени система обучения и повышенияквалификации кадров, которая не отвечает за­даче единовременной массированнойподготовки или переподготовки кадров.
В-третьих, в Германии акцентсделан на юридическую подготовку, которая наиболее полно отвечает реальномуположению дел в административном уп­равлении Германии.
 
ВЫВОД:
В современных же условияхРоссии важно формирование ситуационного мышления и соответствующее обучение навыкам,приемам и методам, базиру­ющимся на фундаментальных знаниях основ рыночнойэкономики.
В-четвертых, в переходныйпериод в России практически невозможно по­строить жесткую систему разрядов,чинов и регламентации в процессе карьерного продвижения по службе, как этосделано в Германии, а следовательно, и соответствующую систему переподготовки иповышения квалификации работников госслужбы. Поэтому крайне важно ускоритьразработку много­факторной модели чиновника российской госслужбы (в том числепо уров­ням). Без этого целенаправленно формировать систему обучениягосслужащих практически невозможно. На мой взгляд, от экономического развитиязависит благосостояние всего общества в России. Очень интересная система оплатытруда государственных служащих действует в Японии. Такой подход гарантируетзаинтересованность государственных служащих в эффективном управлениеэкономикой. Возможно это и позволило такому не большому островному государствудостичь столь высокого уровня развития. Конечно, следует учесть и высокийуровень коррупции Российского чиновничества, который на сегодняшний деньабсолютно не заинтересован в улучшении благосостояния народа. Возможно,российское законодательство, в котором не трудно найти изъяны, касающиесячиновничьего аппарата и его функционирования, способствует процветаниюкоррупции, а следовательно и ухудшает уровень исполнения государственнымислужащими своих экономических и социальных функций. Так как в РФ нетсложившегося клана чиновников, то необходимо его создавать, при помощи повышенияквалификации и переподготовки работников государственного и муниципальногоуправления, заимствуя интересные эпизоды подготовки кадров индустриальноразвитых стран.
 
Списоклитературы:
1.  Handbook on Japan's civil service statistical overview. January 1996.
2.  ВолгинН. А. «Германия: Эффективное решение социально-трудовых проблем.» //Человек и труд.; 1995 г. №4
3.  ВолгинН. А., Марголин А. М., Половинкин П. Д. «Экономические функции институтагосударственной службы и механизм их реализации в рыночных условиях.» М.,изд-во РАГС, 1997 г.
4.  ВолгинН. А. «Японский опыт решения экономических и социально трудовыхпроблем.» М., Экономика 1998 г.