Таможенно-тарифная политика в период НЭПа
До февраля 1922 г. РСФСР в осуществлении таможенного дела руководствовалась тарифом 1903 г. и другими документами, вышедшими в свет до 1917 г.
Переход к политике нэпа, системе товарно-денежного расчета, допущение частной промышленности и свободного товарооборота вызвали общее оживление экономики страны и потребовали соответствующего организационного изменения и форм внешней торговли. Возрастал и товарооборот:1
Таблица 2.1
Годы
Товарооборот, млн. руб.
В процентном
соотношении к 1913 г.
1913
2894,1
100
1920
30,5
1,1
1921
320,2
8,7
1922
355,4
12,3
Данные показывают, что рост общего товарооборота, направленного на восстановление внешней торговли, происходил за счет импорта. Развитие внешней торговли было тесно связано и определялось общим хозяйственным развитием страны. Тенденции роста производства и в первую очередь восстановления народного хозяйства и развивающейся внешней торговле объективно требовали создания новой таможенной нормативной базы, без которой не могла существовать и таможенная политика.
В 1922 г. СНК утвердил первые таможенные тарифы по ввозной торговле (февраль) и по вывозной (июнь).
Разработку новых тарифов осуществлял созданный при Наркомате внешней торговли Таможенно-тарифный комитет. Важнейшей его функцией была охрана монополий внешней торговли. Тщательный контроль за лицензионным порядком осуществляли таможенные учреждения как на границе, так и внутри страны, обеспечивая установленный порядок и борьбу с контрабандой. Таможенное ведомство занималось охраной экономических интересов страны, военная и политическая охрана возлагалась на органы ГПУ, затем ОГПУ. Борьбу с контрабандой рассматривали как опасный промысел, направленный против монополии внешней торговли.
Создание тарифов сыграло важную роль в формировании основных положений таможенной политики, в создании таможенного механизма регулирования.
Декретом СНК РФ от 13 марта 1922 г. определились формы связи советской промышленности и отдельных хозяйственных групп с внешними рынками.
Согласно декрету от 16 октября 1922 г. крупным государственным организациям предоставлялось право вести торговые операции с зарубежными партнерами. Однако полная самостоятельность государственным органам не предоставлялась. Они были обязаны в соответствии с требованиями Декрета о монополии внешней торговли ставить в известность Наркомвнешторг о каждой намечаемой сделке, а тот, в свою очередь, имел право налагать свое veto на каждую сделку.
В марте-апреле 1923 г. был издан ряд декретов, упорядочивших торговые операции.
Устанавливалось, что центральным торговым органом на внешних рынках является торговое представительство СССР.
Госторги (государственные экспортно-импортные конторы) получили право заниматься экспортно-импортными операциями, другие организации – лишь по той группе товаров, которую они производили. Такой порядок импортных операций обеспечивал закупку товаров только для своего производство и, естественно, реализацию своей продукции также только своего производства.
Третьей группой субъектов внешней торговли были смешанные общества, для которых устанавливался особый порядок внешней торговли.
Важную роль в организации внешней торговли сыграли мирные и торговые договоры Советской России с зарубежными государствами. Они оказали влияние и на характер таможенной политики. Предпосылкой заключения торговых договоров послужило постановление Верховного Совета РСФСР от 16 января 1920 г. о снятии с Советской России блокады.
Первые торговые договоры были заключены в 1920–1921 гг. Они способствовали формированию торговой и таможенной политики, улучшению политических и экономических отношений с определенными государствами.
Важное значение имели торговые соглашения с Англией (16 марта 1921 г.) и с Германией (6 мая 1921 г.).
Этим соглашениям предшествовали мирные договоры Советской России с сопредельными странами: с Эстонией (2 февраля 1920 г.), Литвой (12 июня 1920 г.), Латвией (12 августа 1920 г.), Финляндией (14 октября 1920 г.), Персией (26 февраля 1920 г.), Турцией (16 марта 1921 г.), Польшей (18 марта 1921 г.).
В апреле 1922 г. открылась Генуэзская конференция, на которой советская делегация добилась значительных успехов. В местечке Раппало главой советской делегации Г.В. Чичериным и германским министром В. Ратенау был подписан договор, предусматривавший восстановление между Россией и Германией дипломатических отношений и развитие экономических связей. Подписание Раппальского договора означало, что Советская Россия вступила на путь равноправных дипломатических переговоров с западными странами. За пятилетие (1924–1928 гг.) было заключено 25 различных межгосударственных соглашений и договоров в торговой и хозяйственной сферах. Были учреждены торгпредства в 13 капиталистических странах.
В этот период особенно актуальными стали создание и укрепление таможенного ведомства. Введение НЭП и системы налоговых обложений вернули таможенному ведомству значение государственного налогового органа. Однако он не обладал самостоятельными правами, так как входил в систему Наркомата внешней торговли.
За созданием Таможенного управления последовала работа по разработке правового фундамента. Первыми такими документами были Положение о Таможенном управлении и Временное положение о местных таможенных органах, утвержденные Президиумом ВЦИК и ставшие законодательными для Таможенного управления.
На Таможенное управление возлагались следующие функции:
взимание таможенных пошлин;
охрана монополизированной внешней торговли;
контроль за пассажирским движением через границу и за пересылкой международных почтовых отправлений.
Основная цель таможенных учреждений, осуществлявших контроль за пассажирским движением через границу, – предупреждение вывоза драгоценных метало и ценностей, а также вывоз всяких предметов в пределах норм, предусмотренных законодательством.
Решая эти задачи, государство опиралось на сеть таможенных учреждений, созданную им по морским и сухопутным границам, состоящую из 283 таможенных органов: 134 таможни и 149 таможенных постов, восемь окружных и два инспекторских управления.
При определении границ каждого таможенного органа и учреждения учитывались как административное деление страны, так и районирование каждого округа, по возможности совпадающие с границами РСФСР с отдельными государствами.
Однако чтобы разобраться в основных направлениях таможенно-тарифной политики этого периода, рассмотрим противоречия, возникшие в связи с принятием тарифов. А.И. Потяев, начальник Таможенного управления, писал, что при составлении тарифов не учитывали объективных условий и прошлого опыта и в основном преследовали фискальные цели. Не учитывались и потребительские интересы, как государственных органов, так и отдельных лиц, в связи с чем высокие ставки пошлин привели к сокращению ввоза станков и машин, необходимых для восстановления народного хозяйства.
С другой стороны, жесткая протекционистская политика диктовалась сложившимся неравновесием промышленного состояния России и доведенного до развала хозяйства и наличием высокоразвитой промышленности капиталистических стран, ищущих рынки сбыта для своего перепроизводства товаров.
В этих условиях без энергичной политики защиты национальной экономики от иностранной конкуренции не было никаких шансов на восстановление и развитие народного хозяйства страны.
Следует учитывать и тот факт, что между сельским хозяйством и промышленностью существовали противоречия в отношении важнейших предметов экспорта.
И, наконец, третье противоречие – между отельными отраслями промышленности и фиском. Поэтому формирование таможенной политики встретилось с рядом трудностей, в основе которых была необходимость разработки такого тарифа, который удовлетворял бы все отрасли промышленности и аграрный сектор.
Таможенная политика в этих условиях должна была основываться на следующих принципах:
строго выдержанный протекционистский тариф;
защита сельского хозяйства исходя из сложившейся возможности, но без ущерба для промышленности.
Для решения этих задач использовались следующие способы:
установление высоких ввозных пошлин (в виде разницы между фабричными ценами на товары отечественного и заграничного производства). При этом соблюдался порядок, при котором установление высокого таможенного обложения в каждом отдельном случае определялось важностью покровительственной отрасли промышленности;
беспошлинный ввоз промышленного сырья, полуфабрикатов, предметов машинного оборудования, не производящихся в стране, но крайне необходимых национальной промышленности;
введение высоких и даже запретительных пошлин на те виды товаров, которые производились в стране в достаточном количестве;
введение умеренных пошлин на хлопок и шерсть;
умеренные пошлины на руды и лесной материал, если они производились в стране в достаточном количестве;
беспошлинный ввоз сахара, спирта, нефтяных и текстильных изделий.
С целью защиты сельского хозяйства вводились следующие таможенно-тарифные меры:
беспошлинно ввозились сельскохозяйственные машины, семена, удобрения, средства борьбы с вредителями, азотистые удобрения, сельскохозяйственные машины;
умеренные и низкие пошлины были установлены на товары, хотя и производящиеся в стране, но не в достаточном количестве и с низким качеством;
к беспошлинному ввозу допускались те виды сельскохозяйственного сырья и продовольственные товары, вывоз которых не мог отразиться на производстве хлеба, кормовых семян, масла и др.
С целью защиты интересов финансового хозяйства устанавливались высокие пошлины на главнейшие товары ввоза и поощрялись вывоз сырья, продуктов продовольствия и различных изделий, устанавливались также фискальные пошлины, высокие пошлины на предметы роскоши и более умеренные на предметы широкого потребления. Высокие вывозные пошлины устанваливались на вывоз платины, сантонина и других предметов.
С учетом потребностей в лекарственных препаратах допускался их ввоз исходя из потребностей страны.
Особые льготы устанавливались жителям окраинных областей Севера и Дальнего Востока. Льготы предоставлялись для товаров, ввозимых в Мурманск и Владивосток.
Специальные тарифы вводились по азиатской и персидской торговле, особые тарифы были для Туркестана и китайской границы. Для стран Запада использовались общие тарифы по европейской торговле, для Востока – конвенционные.
Остановимся на фискальном значении таможенных пошлин как следствии таможенной политики, т.е. на таможенных доходах.
Динамику поступления таможенных доходов иллюстрируют следующие цифры. В октябре 1922 г. в Государственный банк поступило 5,7 млн. золотых руб.; в ноябре – 7,5 млн. золотых руб.; в декабре – 3,7 млн. золотых руб.; в январе 1923 г. – 2,8 млн. золотых руб.; в феврале – 3,3 млн. золотых руб. и в марте – 5,2 млн. золотых руб.
Скачкообразное поступление таможенного дохода не случайно. 1922 г. был годом полного протекционизма, а в 1923 г. существующий тариф был частично пересмотрен. В этот период (октябрь, ноябрь, декабрь 1922 г. и февраль, март 1923 г.) доля таможенных поступлений составляла 18 – 35% от общегосударственных поступлений2.
В эти годы таможенная политика формировалась в условиях разрухи, а финансовое положение страны полностью зависело и базировалось на вывозе (экспорте).
Лишь к 1923 г.стал отмечаться процесс восстановления производительных сил Советской России и восстановление экспорта. Но показатели и импорта, и экспорта на душу населения в сравнении с 1913 г. были значительно ниже3:
Таблица 2.2
Период
Импорт на душу населения
Экспорт на душу населения
По полугодиям
руб.
%
руб.
%
Среднее за полугодие 1909–1913 гг.
3,35
100
4,41
100
Первая половина 1920–1921 гг.
0,52
15,5
0,0012
0,3
Первая половина 1921–1922 гг.
0,82
24,1
0,15
3,4
Первая половина 1922 0 1923 гг.
0,64
19,1
0,40
9,7
Сопоставление с довоенным оборотом показывает, что доля импорта и экспорта в процентном отношении на душу населения незначительна. Импорт достиг высшей точки в первом полугодии 1921–1922 гг., а затем стал сокращаться. Экспорт стабильно поднимался вверх, что безусловно определялось общим хозяйственным положением, которое лишь в середине 20-х годов стало улучшаться.
Важной стороной деятельности таможенной политики является охрана монополии внешней торговли, борьба с контрабандой. В двадцатые годы экономическая контрабанда на границах РСФСР достигла наибольшего размера. Она стала опасным врагом народного хозяйства.
Частная инициатива, выдвинутая НЭП, легализовала торговлю. Но государство в этот период преградило поток товаров через границу легальным и нелегальным путем. В этих условиях наиболее легким способом прорыва хозяйственного фронта стала контрабанда. Для многих жителей, особенно приграничных районов, она превратилась в промысел. Номенклатура товаров контрабандистов была обширной. Только в первом полугодии 1922 г. номенклатура вывозимых контрабандой товаров насчитывала 126 наименований, основное место в которой занимали сырье, иностранная валюта, золото, серебро, изделия из них и драгоценные камни.
Номенклатура привозной контрабанды насчитывала 139 наименований, преобладали предметы роскоши, вина, спирт, галантерея, а в районах Средней Азии и Дальнего Востока – чай.
Поскольку контрабанда подрывала государственную монополию внешней торговли, ослабляя борьбу с иностранным капиталом, нарушала плановое хозяйство и тем самым замедляла восстановление народного хозяйства и развитие экономики, 25 октября 1922 г. была установлена в новом составе Центральная комиссия по борьбе с контрабандой во главе с представителем таможенного ведомства. К борьбе с контрабандой привлекались пограничники, местная милиция и население приграничных районов.
Статистика показывает, что в начале 20-х годов основная тяжесть борьбы легла на пограничную охрану, которая задерживала основную часть незаконно перемещаемых товаров. К середине 20-х годов положение изменилось: на таможенные учреждения приходилось две трети задержаний.
Ценность задержанных товаров в денежном выражении в 1923 г. (млн. руб.) иллюстрируют данные из таблицы4.
Таблица 2.3
Участник
задержания
Вывоз
Ввоз
Всего
Процент соотношений
Число
задержаний
Ценность
Число
задержаний
Ценность
Число
задержаний
Ценность
По количеству
По ценности
Таможенные
учреждения
755
193551
4398
690680
5153
884112
54,4
52,8
ОО ГПУ
409
6779
1475
305779
398
577805
41,4
34,4
Погранохрана
445
17932
1594
247295
398
577805
41,4
34,4
Милиция и уголовный розыск
12
2972
385
210330
397
213302
4,2
12,8
Как следует из таблицы, более половины всей задержанной контрабанды в 1922 г., как по количеству, так и по ценности, приходится на таможенные органы.
Из-за незначительности пассажиров сведения о задержаниях в пассажирском движении и статистические данные о движении международных посылок не могут быть показательны. Следует сказать, что контрабанда оказывала разлагающее влияние на таможенных работников. Устранить его можно было только, обеспечив население предметами контрабандной номенклатуры и обеспечив материальные потребности участников борьбы с незаконным перемещением товаров. В то же время борьба с контрабандой показала, что таможенное ведомство как экономический орган существенно пополняет бюджет государства и, отстаивая монополию внешней торговли, осуществляет государственную таможенную политику. Это подтверждают следующие цифры. Вывоз за 11 месяцев 1922 г. увеличился в 4, 5 раза, ввоз – в 2,6 раза, грузооборот – в 3, 5 раза5. К концу нэпа внешнеторговый оборот составил 50% внешнеторгового оборота периода 1913 г.
Создавались и таможенные организации. На протяжении 54 900-км границы в середине 20-х годов действовало 367 таможенных учреждений со штатной численностью 5920 единиц6.
В связи с изменением таможенной политики, направленное на государственное регулирование внешней торговли, значение таможенных органов снизилось, к 1927 г. действовали лишь 176 таможенных учреждений, а их штаты сократились в два раза.