Нормативно-правовое регулирование туристской деятельности

--PAGE_BREAK--·        отбор, идентификацию образцов и их испытания;

·        оценку производства (если это предусмотрено схемой сертификации);

·        анализ полученных результатов и принятие решения о выдаче (об отказе в выдаче) сертификата соответствия;

·        выдачу сертификата и лицензии на применение знака соответствия;

·        осуществление инспекционного контроля за сертифицированной продукцией (если это предусмотрено схемой сертификации);

·        корректирующие мероприятия при нарушении соответствия продукции установлен­ным требованиям и неправильном применении знака соответствия;

·        информацию о результатах сертификации.

Подача заявки на сертификацию и принятие решения по заявке. Для проведения сертифика­ции продукции заявитель направляет заявку в соответствующий орган по сертифика­ции (при отсутствии у заявителя информации о таком органе и порядке сертифика­ции интересующей его продукции, он может получить ее в территориальном органе Госстандарта России или в Госстандарте России, при наличии нескольких органов по сертифика­ции данной продукции заявитель вправе направить заявку в любой из них, а при отсутствии на момент подачи заявки органа по сертификации заявка направляется в Госстандарт России или в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ра­боты по сертификации в пределах своей компетенции). Орган по сертификации рассматри­вает заявку и не позднее одного месяца после ее получения и сообщает заявителю решение. Решение по заявке содержит все основные условия сертификации, основывающиеся на установ­ленном порядке сертификации данной однородной продукции, в том числе указыва­ются схема сертификации, перечень необходимых технических документов, перечень аккредито­ванных испытательных лабораторий (центров), которые могут проводить испыта­ния продукции и перечень органов, которые могут провести сертификацию производства или системы качества (если это предусмотрено схемой сертификации). Выбор конкретной испытательной лаборатории, органа для сертификации производства или системы качества осуществляет заявитель.

Отбор, идентификация образцов и их испытания. Испытания проводятся на образцах, кон­струкция, состав и технология изготовления которых должны быть такими же, как у продук­ции, поставляемой потребителю (заказчику).

Количество образцов, порядок их отбора, правила идентификации и хранения устанавлива­ются в соответствии с нормативными или организационно-методическими докумен­тами по сертификации данной продукции и методиками испытаний.

Общий порядок обращения с образцами, используемыми при проведении обязатель­ной сертификации продукции, утвержден Госкомстатом 8 февраля 1996г.

Заявитель представляет необходимую техническую документацию к образцу (образ­цам), состав и содержание которой устанавливается в порядке сертификации однородной продук­ции.

Отбор образцов для испытаний осуществляет, как правило, испытательная лаборато­рия или по ее поручению другая компетентная организация. В случае проведения испытаний в двух и более испытательных лабораториях отбор образцов для испытаний может быть осуществ­лен органом по сертификации (при необходимости с участием испытательных лаборато­рий). Образцы, прошедшие испытания, подлежат хранению в течение срока годно­сти продукции или срока действия сертификата. Конкретные сроки хранения образцов устанавли­ваются в документах, устанавливающих порядок сертификации однородной продук­ции, протоколы испытаний представляются заявителю и в орган по сертификации. Копии протоколов испытаний подлежат хранению не менее срока действия сертификата. Конкрет­ные сроки хранения копий протоколов (в том числе и для случая, когда заявителю не мо­жет быть выдан сертификат, ввиду несоответствия продукции установленным требова­ниям) устанавливают в системе сертификации однородной продукции и в документах испытатель­ной лаборатории.

Заявитель представляет в орган по сертификации документы, указанные в решении по за­явке, в том числе документы о соответствии продукции установленным требованиям, выдан­ные федеральными органами исполнительной власти в пределах своей компетенции, если это установлено законодательными актами Российской Федерации. При отсутствии у заявителя этих документов орган по сертификации обеспечивает взаимодействие с полномоч­ными органами с целью их получения (учитывая это в объеме работ по сертифика­ции продукции).

Заявитель может представить в орган по сертификации протоколы испытаний с уче­том сроков их действия, проведенных при разработке и постановке продукции на производ­ство, или документы об испытаниях, выполненных испытательными лабораториями, аккредито­ванными или признанными в системе сертификации.

После проверки представленных документов, в том числе: соответствия содержа­щихся в них результатов действующим нормативным документам, сроков их выдачи, внесен­ных изменений в конструкцию (состав), материалы, технологию, – орган по сертификации может принять решение о выдаче сертификата соответствия или о сокращении объема испыта­ний, или проведении недостающих испытаний, что отражается в соответствующих документах.

Оценка производства. В зависимости от схемы сертификации проводится анализ состоя­ния производства продукции, сертификация производства или системы качества. Поря­док анализа состояния производства сертифицируемой продукции устанавливается в правилах по сертификации однородной продукции. Результаты анализа состояния производ­ства отражают в заключении, которое учитывают при выдаче сертификата.

·        Сведения (документы) о проведенном анализе состояния производства, сертифика­ции производства или сертификации системы качества указывают в сертифи­кате на продукцию.

·        Выдача сертификата соответствия.

·        Орган по сертификации после анализа протоколов испытаний, оценки производ­ства, сертификации производства или системы качества (если это установлено схе­мой сертификации), анализа других документов о соответствии продукции, осуществ­ляет оценку соответствия продукции установленным требованиям. Резуль­таты этой оценки отражают в заключении эксперта. На основании данного за­ключения орган по сертификации принимает решение о выдаче сертификата, оформ­ляет сертификат и регистрирует его.

Сертификат действителен только при наличии регистрационного номера. В сертифи­кате указывают все документы, служащие основанием для выдачи сертификата, в соответст­вии со схемой сертификации.

Постановлением Госстандарта РФ от 25 июля 1996г. N 15 абзац второй пункта 3.5.1 на­стоящего Порядка дополнен нижеследующим абзацем:

Сертификат может иметь приложение, содержащее перечень конкретной продукции, на которую распространяется его действие, если требуется детализировать состав:

·        группы однородной продукции, выпускаемой одним изготовителем и сертифициро­ванной по одним и тем же требованиям;

·        изделия (комплекса, комплекта) установленной комплектации составных частей и (или) запасных частей, применяемых для технического обслуживания и ремонта изде­лия (комплекса, комплекта), указанного в сертификате.

При отрицательных результатах оценки соответствия продукции орган по сертифика­ции выдает решение об отказе в выдаче сертификата с указанием причин.

При обязательной сертификации сертификат выдается, если продукция соответствует тре­бованиям нормативных документов, установленных для данной продукции, в соответст­вии с п.1.3 настоящего Порядка. Срок действия сертификата устанавливает орган по сертифика­ции с учетом срока действия нормативных документов на продукцию, а также срока, на который сертифицировано производство или сертифицирована система качества (если это предусмотрено схемой сертификации), но не более чем на три года.

Срок действия сертификата на партию продукции или изделие не устанавливают.

При внесении изменений в конструкцию (состав) продукции или технологию ее производ­ства, которые могут повлиять на соответствие продукции требованиям норматив­ных документов, заявитель заранее извещает об этом орган, выдавший сертификат, который принимает решение о необходимости проведения новых испытаний или оценки производ­ства этой продукции.

В сопроводительной технической документации, прилагаемой к сертифицированной про­дукции (технический паспорт, этикетка и др.), а также в товаросопроводительной документа­ции делается запись о проведенной сертификации и указывается номер и дата вы­дачи сертификата.

Применение знака соответствия. Продукция, на которую выдан сертификат, маркиру­ется знаком соответствия, принятым в системе. Маркирование продукции знаком соответст­вия осуществляет изготовитель (продавец) в соответствии с лицензией на применение знака соответствия, выданной органом по сертификации. Знак соответствия ставится на изделие и (или) тару, упаковку, сопроводительную техническую документацию.

Знак соответствия наносят на несъемную часть каждой единицы сертифицированной про­дукции, при нанесении на упаковку – на каждую упаковочную единицу этой продукции. Он может быть нанесен рядом с товарным знаком.

Правила нанесения знака соответствия на конкретную продукцию устанавливаются поряд­ком сертификации однородной продукции. Исполнение знака соответствия должно быть контрастным на фоне поверхности, на которую он нанесен. Маркирование продукции знаком соответствия следует осуществлять способами, обеспечивающими четкое изображе­ние этих знаков, их стойкость к внешним воздействующим факторам, а также долговечность в течение установленного срока службы или годности продукции. Изображение знака соответст­вия может быть выполнено гравированием, травлением, литьем, печатанием или другим способом, обеспечивающим соблюдение предъявляемых и нему требований.

Инспекционный контроль за сертифицированной продукцией. Инспекционный кон­троль за сертифицированной продукцией проводится (если это предусмотрено схемой сертифика­ции) в течение всего срока действия сертификата и лицензии на применение знака соответствия не реже одного раза в год в форме периодических и внеплановых проверок, вклю­чающих испытания образцов продукции и другие проверки, необходимые для подтвержде­ния, что реализуемая продукция продолжает соответствовать установленным требова­ниям, подтвержденным при сертификации. Критериями для определения периодично­сти и объема инспекционного контроля являются степень потенциальной опасно­сти продукции, стабильность производства, объем выпуска, наличие системы качества, стои­мость проведения инспекционного контроля и т.д.

Объем, содержание и порядок проведения инспекционного контроля устанавливают в по­рядке сертификации однородной продукции. Внеплановые проверки могут проводиться в случаях поступления информации о претензиях к качеству продукции от потребителей, торго­вых организаций, а также органов, осуществляющих общественный или государствен­ный контроль за продукцией, на которую выдан сертификат.

Инспекционный контроль, как правило, содержит следующие виды работ:

·        анализ поступающей информации о сертифицированной продукции;

·        создание комиссии для проведения контроля;

·        проведение испытаний и анализ их результатов;

·        оформление результатов контроля и принятие решений.

Результаты инспекционного контроля оформляют актом, в котором дается оценка результа­тов испытаний образцов и других проверок, делается заключение о состоянии производ­ства сертифицированной продукции и возможности сохранения действия выдан­ного сертификата.

Акт хранится в органе по сертификации, а его копии направляются заявителю (изготови­телю, продавцу) и в организации, принимавшие участие в инспекционном контроле. По результатам инспекционного контроля орган по сертификации может приостановить или отменить действие сертификата (при этом он приостанавливает действие или аннулирует лицен­зию на применение знака соответствия) в случае несоответствия продукции требова­ниям нормативных документов, контролируемых при сертификации, а также в случаях:

1.        изменения нормативного документа на продукцию или метода испытаний;

2.        изменения конструкции (состава), комплектности продукции;

3.        изменения организации и (или) технологии производства;

4.        изменения (невыполнения) требований технологии, методов контроля и испыта­ний, системы обеспечения качества – если перечисленные изменения могут вы­звать несоответствие продукции требованиям, контролируемым при сертификации.

Решение о приостановлении действия сертификата и лицензии на применение знака соот­ветствия принимается в том случае, если путем корректирующих мероприятий, согласован­ных с органом, его выдавшим, заявитель может устранить обнаруженные при­чины несоответствия и подтвердить без повторных испытаний в аккредитованной лаборато­рии соответствие продукции нормативным документам. Если этого сделать нельзя, то дейст­вие сертификата отменяется и лицензия на право применения знака соответствия аннулиру­ется.

Информация о приостановлении действия или отмене действия сертификата дово­дится органом, его выдавшим, до сведения заявителя, потребителей, Госстандарта России и других заинтересованных участников системы сертификации однородной продукции. Поря­док и сроки доведения этой информации устанавливаются порядком сертификации однород­ной продукции.

Корректирующие мероприятия при нарушении соответствия продукции установлен­ным требованиям и неправильном применении знака соответствия.

При проведении корректирующих мероприятий орган по сертификации:

1.        приостанавливает действие сертификата и действие лицензии на применение знака соответствия;

2.        информирует заинтересованных участников сертификации, указанных в п. 3.7.7 на­стоящего Порядка;

3.        устанавливает срок выполнения корректирующих мероприятий;

4.        контролирует выполнение изготовителем (продавцом) корректирующих мероприя­тий.

Изготовитель (продавец):

1.        определяет масштаб выявленных нарушений: количество произведенной с наруше­нием продукции, модель, номер и размер партии;

2.        уведомляет потребителей, общественность, заинтересованные организации об опас­ности применения (эксплуатации) продукции.

После того, как корректирующие мероприятия выполнены и их результаты являются удов­летворительными, орган по сертификации:

1.        указывает изготовителю (продавцу) на необходимость новой маркировки для отли­чия изделия до и после корректирующих мероприятий, при этом в каждом конкрет­ном случае определяет характер и вид маркировки;

2.        информирует заинтересованных участников сертификации, указанных в п. 3.7.7 на­стоящего Порядка.

При невыполнении изготовителем (продавцом) корректирующих мероприятий или их не­эффективности орган по сертификации отменяет действие сертификата и аннулирует лицен­зию на применение знака соответствия.

Орган по сертификации представляет заявителю по его требованию необходимую инфор­мацию в пределах своей компетенции.


4 Теория и практика реализации законов «О рекламе» и

«О защите прав потребителя» в РФ при организации

туристской деятельности

4.1 Теория

Вопрос о государственном регулировании туристской деятельности в целом стал очень актуальным в настоящее время. Этой проблеме посвящено немало исследований. Изуче­ние государственного регулирования туристского сектора экономики предполагает рассмот­рение двух аспектов: регулирование туризма как сферы бизнеса и государственную поддержку туризма как доходного сектора экономики. Первый аспект предполагает создание ши­рокой законодательной и налоговой базы и формирование системы исполнительных орга­нов разных уровней, осуществляющих контроль. Второй аспект, то есть государственная под­держка, осуществляется посредством создания национальной туристской администрации с целью продвижения страны как объекта туристского интереса на мировом рынке. Нас интере­сует второй аспект, хотя его изучение невозможно без рассмотрения вопросов, касаю­щихся государственного регулирования, как туризма, так и рекламы.

Необходимость государственного, а также общественного регулирования рекламы можно объяснить тем, что у различных участников экономической деятельности интересы часто не совпадают, и нередко даже входят в противоречия. То есть, если одна сторона заинтере­сована в сбыте по максимально высоким ценам той продукции, которую она произ­вела, то другая – стремится приобрести качественный товар или услугу, которые полностью совпадают с её потребностью и имеют приемлемую цену. С помощью рекламы производи­тель или продавец старается «навязать» товар покупателю всеми возможными способами, к сожалению, не всегда честными. Поэтому в рекламе достоинства товара или услуги не про­сто хорошо продемонстрированы, а преувеличены и даже гиперболизированы.

Однако и сам продавец нуждается в защите от посягательств на его идеи, на имидж това­ров или фирмы, на товарный знак. Поэтому необходимы рамки, регламентирующие деятель­ность в сфере рекламы. Исторически к этой необходимости пришли давно. Еще в XVII в. английский король Карл II издал указ о запрещении рекламы на улицах Лондона, объяс­няя такую необходимость большим объемом наружной рекламы. Это один из первых фактов вмешательства государства в рекламную деятельность. Первый закон о рекламе был принят английским парламентом в 1752г. Этот закон ограничивал распространение недобросове­стной рекламы. В 1889г. английское правительство издало постановление «Про­тив непристойной рекламы». С середины XIX в. товарные знаки стали регистрировать как «защищаемую промышленную собственность». Закон о рекламе в Германии появился в 1886г., в США функционирование рекламы регламентировалось рядом законов, разработан­ных в основном в начале XX в. Многие из подобных законов принимались под давлением обществ по защите прав потребителей. Что касается общественного регулирования рекламы, то в кон. XIX – нач. XX в.в. в Европе и США возникают различные общества рекламистов. Под их эгидой организовывались различные цензорские комитеты.

В России первая редакция Федерального закона «О рекламе» была издана 18 июня 1995г. (его последняя редакция относится к 30 декабря 2001г., а в настоящее время обсужда­ются новые поправки к закону «О рекламе»). Он является базовым в регулировании рекламы. За­кон регулирует «отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распростра­нения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации...». Дан­ный закон призван защищать граждан и производителей от недобросовестной конкуренции и: её по­рождения – ненадлежащей рекламы, то есть «недобросовестной, недостоверной, неэтич­ной, заведомо ложной и иной рекламы, в которой допущены нарушения требований к её содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательст­вом Российской Федерации». Все вышеперечисленные виды ненадлежащей рекламы запре­щены законом. К этому следует добавить скрытую рекламу, которая оказывает неосознавае­мое потребителем воздействие на его восприятие. Поэтому в законе сформулировано однознач­ное требование возможности распознавания рекламы.

Некоторые пункты закона «О рекламе» дополняются законом «Об основах туристиче­ской деятельности в РФ». Например, вопрос о ли­цензировании. Поскольку гостиничный биз­нес является отраслью, подлежащей лицензированию, то данные о лицензии должны присутст­вовать в рекламной продукции. Также об этом говорится в законе РФ «О сертифика­ции продукции и услуг». До последнего времени туристский бизнес также подлежал лицензирова­нию, однако сейчас поднят вопрос об отмене лицензирования в туристском биз­несе. Нельзя не назвать и другие документы законодательного характера, относящиеся к этой сфере: закон РФ «О средствах массовой информации», закон «О конкуренции», указ прези­дента России «О защите потребителей от недобросовестной рекламы» и «О гарантиях граж­дан на охрану здоровья при распространении рекламы», статьи 8 и 34 Конституции РФ «О запрещении недобросовестной рекламы», статья 182 УК «О заведомо ложной рекламе» и дру­гие.

Как известно, туризм можно классифицировать на выездной, въездной и внутренний. Со­временные российские реалии дали толчок к развитию в первую очередь выездного ту­ризма, поскольку данный вид деятельности не требует капиталовложений в туристскую индуст­рию и создание турпродукта. Этот вид туризма основан на продаже туристского про­дукта других стран в России. В настоящее время Россия является донором в системе международ­ного туризма. Выезд граждан России за рубеж является по своей сути импортом турпродукта. Именно такой импорт активно развивается. Российский турист стал привлекатель­ным объектом внимания туристских фирм многих стран мира. Об этом свидетельст­вует их активное участие в туристских выставках и других мероприятиях посвящен­ных выездному туризму. По оценкам западных экспертов Россия должна получать от туризма до 7 млрд. долларов, однако адекватных доходов бюджета не имеется. Наиболее ощутимый урон экономике страны приносит вывоз волюты туристами за рубеж. В среднем каждый турист вывозит от 500 до 2500 долларов США. По данным Центрального Банка России, наши соотечественники ежегодно вывозят из страны около 11 миллиардов долларов. Именно поэтому Всемирная Торговая Организация включила Россию, наряду с такими стра­нами как США, Германия, Великобритания, Франция в число крупнейших импортеров турист­ских услуг. Доля России составляет около 2,4% от всего мирового импорта данного вида услуг, в то время как доля экспорта – менее 0,6%. В настоящий мо­мент за российских туристов, при поддержке собственных национальных правительств, «борются» крупнейшие мировые туроператоры. Российский турист стоит перед выбором: либо отдыхать в России, либо за рубежом и, к сожалению, чаще выбирает заграницу.
    продолжение
--PAGE_BREAK--
Экспорт, то есть въездной туризм развивается значительно медленнее. Можно даже ска­зать, что число иностранцев в России почти стабильно: въездной поток в 2001г. составил 7 млн. человек, а в 2002г. – 7,9 млн. человек. Для сравнения: в 30-е гг. XX в. в Россию въез­жало примерно 6 млн. человек в год. Причем статистика свидетельствует о преобладании поез­док по нетуристским целям. Деловые или частные цели составляют 66%. На долю ту­ризма приходится лишь чуть более 14 %. Можно сделать вывод, что сальдо туристских пото­ков всегда является отрицательным.

На данном этапе экономическая эффективность въездного туризма невелика: значи­мая часть доходов от туризма образуется не за счет поступлений от туристской отрасли, а за счет продажи товаров и услуг в дестинации. Также не всегда легальное, зарегистрированное, а, следовательно, не облагаемое налогами проникновение иностранных туристских фирм на рынок приема туристов снижает эффективность туристской сферы.

Поскольку туризм в настоящее время является одной из наиболее высокодоходных отрас­лей экономики и важной статьей бюджета некоторых государств, на международном туристском рынке весьма высока конкуренция между дестинациями. Результаты конкурент­ной борьбы такого уровня во многом зависят от государственной политики по продвижению национального туристского продукта. Конечно, развитие въездного туризма в стране зависит от очень многих факторов, в том числе от географического положения страны; от качества и состояния туристских ресурсов, инфраструктуры и многого другого. Но реклама региона или страны играет далеко не последнюю роль. Важно сформировать привлекательный имидж дестина­ции, интерес к стране, её культурному достоянию.

В настоящее время почти не осталось стран, которые не стремятся завлечь туристов. По­этому совокупность всего туристского продукта, предлагаемого данной страной представ­ляет собой национальный туристический продукт. Также под национальным турпродуктом понимают «результат деятельности государства по привлечению и обслуживание туристов и формированию собственного имиджа». Продвижением национального турпродукта занима­ется государственный орган – национальная туристическая администрация. Большую часть средств национальных туристических администраций составляют государственные ассигнова­ния. Например, в Испании, Сингапуре, Таиланде, Тунисе, Шри-Ланке, Польше рек­лама: национального турпродукта осуществляется исключительно на государственные сред­ства. Например, для продвижения туристических возможностей Исландии в 1964г. была соз­дана государственная структура «IcelandicTouristBoard». Сегодня ее бюджет на маркетинг составляет 20 миллионов евро. В некоторых странах в формировании бюджета туристиче­ских организаций участвуют коммерческие предприятия сферы туризма. Средства туристиче­ских администраций идут не только на проведение рекламных мероприятий, на организацию работы своих представительств за рубежом, но и на развитие внутреннего ту­ризма и на поддержание материально-технической базы внутри страны.

Что касается Российской Федерации, можно выделить некоторые особенности. В Рос­сии практически в каждом субъекте Федерации есть туристские администрации или информаци­онные центры, призванные заниматься маркетингом и продвижением своих регио­нов на внешнем и внутреннем туристских рынках. Также задачи туристических администра­ций в предоставлении туристам информации о туристской инфраструктуре, то есть о транспорте, гостиницах, санаториях, объектах культуры, торговли, спорта, обществен­ного питания. Многие вопросы деятельности этих центров еще не решены. Поэтому можно сказать, что органы, осуществляющие государственную поддержку туристской сферы, уже в течение многих лет находятся на стадии становления. Это подтверждает и тот факт, что исполни­тельный орган, регулирующий туристскую отрасль во всей России, очень часто ме­нялся. Например:

·        Апрель 1991г. – упразднение Государственного комитета СССР по иностранному ту­ризму; создание Совета по иностранному туризму при Кабинете Министров СССР;

·        Март 1992г. – упразднение Совета по иностранному туризму при Кабинете Минист­ров СССР; создание Министерства культуры и ту­ризма РФ;

·        Сентябрь 1992г. – упразднение Министерства культуры и туризма РФ; создание Ко­митета РФ по туризму;

·        Январь 1994г. – упразднение Комитета РФ по туризму; создание Комитета РФ по фи­зической культуре и туризму;

·        Август 1994г. – упразднение Комитета РФ по физической культуре и туризму; созда­ние Государственного комитета по физической культуре и туризму РФ;

И так далее. С 2000г. роль национальной туристской администрации выполнял Департамент туризма Минэкономразвития РФ. Департаменту эти функции были переданы от уп­раздненного Министерства по физической культуре, спорту и туризму Российской Федерации. В настоящее время в Российской Федерации роль национальной туристической администрации выполняет Федеральное агентство по физической культуре, спорту и ту­ризму при Министерстве здравоохранения и социального развития, которому туристическая отрасль была передана от Департамента по туризму при Министерстве экономического разви­тия и торговли.

Подобная ситуация не только отрицательно сказывалась на авторитете власти, но и вно­сила неразбериху в работу властей, так как вслед за головными органами последова­тельно возникали и исчезали местные органы туристского управления. Ещё одно плачевное последствие – отсутствие ответственности за выполнение решений руководящих туристских органов. Федеральная целевая программа «Развитие туризма в РФ», а также всевозможные указы и рекомендации в большинстве своем остались на бумаге. Это происходило, во-пер­вых, из-за того, что многие документы имеют весьма обтекаемые и неконкретные формули­ровки. Во-вторых, невыполнение программ можно объяснить тривиально – отсутствием финанси­рования.

Однако относительно финансирования в последнее время стали появляться радостные вести; в 2001г. в поправках к ФЗ «О бюджетной классификации РФ» впервые появился самостоя­тельный подраздел «Туризм», целевая статья «Государственная поддержка ту­ризма» и вид расходов «Финансирование развития туризма». Надо сказать, что в 1999г. в 41 регионе РФ расходы на туризм из региональных бюджетов напрямую, не финансировались, в 2001г. таких регионов осталось 23, а в 2002г. – 19 регионов.

В последние годы сделаны некоторые подвижки в отношении развития туризма. Во мно­гих регионах разработаны программы развития внутреннего и въездного туризма. Со­гласно данным Департамента туризма Минэкономразвития, подавляющее большинство регио­нов участвует в международных туристских выставках. В России регулярно проводится около семидесяти туристских выставок. Большинство из них носит региональный характер. Многие регионы имеют возможность выставляться только на совместном стенде Департамента туризма Минэкономразвития. Также оговорюсь, что речь идет о международ­ных выставках, происходящих в России, например, MITT, «Отдых», Inwetex. Разумеется, Россия принимает участие в крупнейших международных выставках в Лондоне, Берлине, Милане, Мадриде, Шанхае.

Однако современные Российские реалии таковы, что государственных и частных средств на продвижение туризма не хватает. Как правило, на международных туристических выставках Россия представлена только Санкт-Петербургом, Золотым Кольцом и Москвой, как наиболее ориентированными на внешний рынок дестинациями (в большинстве случаев за счет средств частного бизнеса), хотя согласно Федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации» предполагается «развертывание широкомасштабной реклам­ной компании по продвижению отечественного туристского продукта на мировом рынке». Поэтому, к сожалению, в настоящее время нельзя говорить о полномасштабной под­держке туризма со стороны правительства.

Следует отметить, что развитие въездного туризма требует гораздо больших вложе­ний, чем развитие выездного. Причем вложений не только в индустрию туризма, но и в инфра­структуру страны в целом.

Как показывает практика, наиболее высокие результаты в плане окупаемости, вложен­ного капитала достигаются при возможности формирования конкурентоспособного комплекс­ного туристского продукта, что предполагает наличие развитой сопутствующей инфра­структуры и специализацию на всех стадиях производства и реализации туристских услуг. Пока не налажено отвечающее современным требованием сообщение между регио­нами, пока не инвестированы капиталы в модернизацию туристской инфраструктуры, Россию сложно назвать привлекательной туристской дестинацией. Проблему привлечения иностранных туристов в Россию невозможно решить только за счет туристских компаний, необходима серьезная государственная поддержка, продуманные маркетинговые и PR-кампа­нии на международном уровне.

В заключении хочу сказать, что развитие туризма – это долгий процесс. В этом смысле показателен пример Турции, одной из самых популярных стран с точки зрения ту­ризма. Свой путь к превращению в лидирующую туристскую державу Турция начала с 1962г. Це­лых 25 лет создавался благоприятный инвестиционный климат, готовились кадры, велось строительство. Россию ожидает нечто подобное. Всемирная туристская организация прогнози­рует, что к 2020г. въездной поток в Россию составит 50 миллионов, человек.


4.2 Практика

По результатам деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потре­бителей и благополучия человека в 2008 году было проверено 2149 субъектов турист­ской деятельности, из них 1551 субъект осуществлял туристскую деятельность с наруше­ниями требований законодательства о защите прав потребителей. При этом по обращениям граждан проверки проводились в каждом 4 случае от общего числа проверок, доводы кото­рых подтверждены в 69%. В ходе данных проверок было выявлено 4095 фактов нарушений требований законодательства, регулирующего правоотношения в области туристической деятель­ности, где:

31% приходится на нарушение права потребителей (туристов) на информацию об исполни­теле (туроператоре, турагенте), о туристском продукте (статьи 8-12 Закона о защите прав потребителей; статьи 6 и 14 Закона об основах туристской деятельности, пункты 4 и 5 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта);

34% приходится на нарушения порядка заключения договора о реализации турист­ского продукта, из них 25% (348 фактов) касаются включения в договор условий, ущемляю­щих права потребителей (статья 16 Закона о защите прав потребителей, статьи 10, 10.1 и 17 Закона об основах туристской деятельности);

9% приходится на ненадлежащее исполнение условий договора, в том числе в отноше­нии качества услуг, нарушения сроков передачи договоров (статьи 4, 28-32 Закона о защите прав потребителей, пункт 19 Правил оказания услуг по реализации туристского про­дукта).

Осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением законодатель­ства о защите прав потребителей при оказании туристических услуг остается для Роспотребнадзора актуальной и в настоящее время.

Так, в ходе проведения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребите­лей и благополучия человека эпидемиологических расследований случаев заболева­ния высокопатогенным вирусом гриппа А(Н1N1) среди детей, выезжавших в со­ставе организованных групп за рубеж на учебу по программам, интерпретируемых как «языко­вые курсы», было установлено, что выезд организовывался частными лицами по догово­ренности с учебными заведениями и туристическими компаниями. Признаки заболева­ния в большинстве случае отмечались в период нахождения детей на курсах.

В связи с возникновением угрозы причинения вреда здоровью граждан территориаль­ными органами Роспотребнадзора были проведены предусмотренные действующим законодатель­ством меры, направленные на выявление нарушений законодательства о защите прав потребителей в части соблюдения требований к предоставлению потребителям информа­ции при оказании им туристических и иных услуг по организации путешествий.

В результате проведенных мероприятий были выявлены факты нарушений требова­ний пунктов 7, 10 и 18 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержден­ных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.07.2007 № 452 (далее – Правила оказания туристских услуг), статьи 14 Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон об ос­новах туристской деятельности) и статьи 10 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее – Закон о защите прав потребителей), в части не соблюдения прав потребителей на получение полной и достоверной информации о турист­ском продукте, об опасности повышенного риска по инфекционным заболеваниям, с которыми турист (экскурсант) может встретиться при совершении путешествия, а также о санитарно-эпидемиологических правилах.

Кроме этого установлено, что договорные отношения между субъектами Закона о туристи­ческой деятельности оформлялись с использованием различных форм договоров, преду­смотренных частью II Гражданского кодекса Российской Федерации, а именно сторо­нами заключались договоры на участие в образовательной программе за рубежом, на информиро­вание и консультационное обслуживание, на оказание образовательных услуг, а также в форме поручения и агентирования и т.п., условия которых ущемляют установленные зако­ном права потребителя.

В этой связи Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благопо­лучия человека обращает внимание на необходимость усиления контроля со стороны тер­риториальных органов Роспотребнадзора за соблюдением хозяйствующими субъектами, осуществляющими туристическую деятельность, прав потребителей с применением к нарушите­лям адекватных мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера в рамках компетенции Роспотребнадзора.

При проведении соответствующих мероприятий по расследованию случаев заболева­ния туристов гриппом А(Н1N1) следует устанавливать фактические обстоятельства доведе­ния до потребителей полной и достоверной информации о туристском продукте, его потребитель­ских свойствах, уделяя особое внимание информированию туриста в момент заключе­ния соответствующего договора, в объеме необходимом для обеспечения его безопасно­сти в стране временного пребывания.

Права и обязанности субъектов договора оказания услуг, связанных с туристической и иной деятельностью по организации путешествий, предусмотренные в тех или иных формах договорных отношений, должны рассматриваться как взаимные, где право одной из сторон договора соответствуют обязанности другой стороны. В случае отсутствия урегулирования в этих договорах порядка и объема информирования туриста, к ним должны применяться соответст­вующие нормы правовых актов.

В частности, право потребителя (туриста) на получение полной и достоверной информа­ции (о туристском продукте и его потребительских свойствах), обеспечивающей возмож­ность правильного выбора, императивно установлено п. 7 Правил оказания турист­ских услуг, ст. 14 Закона об основах туристической деятельности и ст. 10 Закона о защите прав потребителей.

При этом требования к информированию потребителя, определенные ст. 14 Закона об осно­вах туристической деятельности необходимо рассматривать во взаимосвязи со ст. 7 За­кона о защите прав потребителей, как одну из мер, направленных на обеспечение безопасно­сти туриста во время путешествия.

Помимо этого необходимо учесть, что право граждан на получение информации о сани­тарно-эпидемиологической обстановке в стране пребывания также может основываться на положениях ст. 8 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологиче­ском благополучии населения», при наличии соответствующей обязанности у юридических лиц, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, установ­ленной ст. 11 этого же закона и п. 8 постановления Главного государственного санитар­ного врача Российской Федерации от 11 мая 2007г. № 27 «О реализации международ­ных медико-санитарных правил (2005)» (зарегистрировано в Минюсте РФ от 31.05.2007 № 9575).

В целях установления обстоятельств правонарушений, совершаемых в указанной об­ласти правоотношений, необходимо также использовать предоставленные полномочия по проведению административного расследования в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). При этом необходимо учитывать, что административное расследование представляет собой ком­плекс процессуальных действий должностных лиц Роспотребнадзора, направленных на установле­ние всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юриди­ческую квалификацию и процессуальное оформление.

Проведение административного расследования должно состоять из реальных дейст­вий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем установления потерпевших, свидетелей, истребования необходимых сведений и иных мер, предусмотрен­ных в гл. 26, 27 КоАП РФ.

Помимо этого, необходимо обратить внимание на ряд особенностей, связанных с право­вым регулированием договорных отношений, возникающих между хозяйствующими субъектами и потребителями в сфере туристической деятельности.

На сегодняшний день при осуществлении туристической деятельности применяются раз­личные формы договоров, предусмотренных частью II Гражданского кодекса Российской Федерации, легитимность существования которых в данной сфере правоотношений обуславлива­ется положениями Закона об основах туристической деятельности и Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Закона об основах туристской деятельности туристская деятель­ность это деятельность, осуществляемая туроператорами и турагентами, а также иная дея­тельность по организации путешествий. Где, иная деятельность по организации путешест­вий туристов, не связанная с непосредственной реализацией туристического про­дукта, возможна в форме оказания иных возмездных услуг.

Соответственно, в таких случаях ответственность исполнителя услуг будет опреде­ляться из существа предоставляемой возмездной услуги по организации путешествия, т.е. из его содержания (объема прав и обязанностей сторон) и предмета договора. К такого рода договор­ным отношениям будут применять положения гл. 39 ГК РФ и главы III Закона о за­щите прав потребителей. При этом, непосредственная реализация туристического продукта возможна исключительно туроператором или турагентом, на основании соответствующего договора, отвечающего требованиям ст. 10 и 10.1 Закона об основах туристической деятельно­сти и Правил оказания туристских услуг.

Об особенностях правоприменения законодательства о защите прав потребителей при реа­лизации туристического продукта необходимо руководствоваться письмом Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 31 авгу­ста 2007г. № 0100/8935-07-32.

Важно также учесть, что заключение договора возмездных услуг по форме, отличной от установленной Законом об основах туристической деятельности, не должно подменять фактических действий исполнителя услуг по реализации туристского продукта.

Усматривая такого рода действия исполнителя услуг, соответствующую сделку воз­можно квалифицировать как совершенную с целью «прикрыть» другую сделку, либо она совер­шена под влиянием заблуждения, имеющего существенное значение. К таким сделкам могут быть применены соответствующие нормы ГК РФ о недействительности сделок в установ­ленном порядке.

Помимо этого необходимо также иметь в виду, что правовое регулирование таких граждан­ско-правовых отношений, где стороной договора является иностранный эмитент, осущест­вляется по правилам главы 68 ГК РФ. В частности, пределы применения законодатель­ства о защите прав потребителей императивно определены в ст. 1212 ГК РФ.

По общему правилу, выбор права, подлежащего применению к договору, стороной кото­рого является физическое лицо – потребитель, не может повлечь за собой лишение потреби­теля защиты его прав, предоставляемой императивными нормами права страны места жительства потребителя, если имело место хотя бы одно из следующих обстоятельств: 1) заключению договора предшествовала в этой стране оферта, адресованная потребителю, или реклама и потребитель совершил в этой же стране действия, необходимые для заключе­ния договора; 2) контрагент потребителя или представитель контрагента получил заказ потреби­теля в этой стране; 3) заказ на приобретение движимых вещей, выполнение работ или оказание услуг сделан потребителем в другой стране, посещение которой было иницииро­вано контрагентом потребителя в целях побуждения потребителя к заключению договора.

В целях недопущения распространения вируса гриппа A(H1N1) и предупреждения дейст­вий по его заносу на территорию Российской Федерации Федеральной службой по над­зору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в пределах своих полномо­чий были предприняты необходимые меры по информированию о наличии угрозы инфекцион­ных заболеваний в странах, неблагополучных по гриппу. В том числе информирова­ние осуществлялась в рамках п. 8, п.9 Постановления Главного государствен­ного санитарного врача от 06 мая 2009г. № 29 «О мерах по предотвращению завоза и распростра­нению высокопатогенного вируса гриппа на территории Российской Федерации» (зарегистрировано в Минюсте РФ 14 мая 2009г. N 13927) через Федеральное агентство по туризму письмами Федеральной службы «О мерах по предупреждению завозных случаев панде­мического гриппа» от 27.04.2009 № 01/5667-9-23, от 30.05.2009 № 01/7518-9-23, от 17.07.2009 № 01/10134-9-23, через средства массовой информации, а также в оперативном режиме соответствующая информация регулярно размещалась на официальном сайте Роспотребнадзора.

Несмотря на принятые Федеральной службой меры по предупреждению распростране­ния высокопатогенного вируса гриппа на территории Российской Федерации продолжают регистрироваться новые случаи завоза этого заболевания.

Важно отметить, что кроме существенного вреда здоровью пострадавшим туристам нано­сится моральный вред, в связи с не достижением ими целей туристической поездки (путеше­ствия), государством при этом тратится 250 тысяч рублей на одного заболевшего для вос­становления его здоровья. В частности, в связи проведением обследования и лечения 20 детей из Свердловской области, заболевших гриппом, проведением противоэпидемических мероприятий было потрачено около 5 миллионов рублей, в расчет экономического ущерба учтены затраты на лечение детей, пребывание их в стационаре, лабораторные исследования и противоэпидемические мероприятия.

В целях принятия действенных мер по фактам нарушений санитарно-эпидемиологиче­ского законодательства, законодательства о защите прав потребителей и об основах туристиче­ской деятельности, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребите­лей и благополучия человека проинформировала Генеральную прокуратору Российской Федерации о сложившейся ситуацией и принимаемых Роспотребнадзором мерах, с целью оказания содействия и принятия соответствующих мер прокурорского реагирования к хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере международного ту­ризма.

С учетом изложенного Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребите­лей и благополучия человека предлагает определить комплекс системных мер, направ­ленных на повышение эффективности защиты прав потребителей туристических ус­луг, предусматривающих в том числе проведение соответствующих мероприятий по кон­тролю в отношении субъектов, осуществляющих туристическую деятельность, на предмет соблюдения ими требований действующего законодательства Российской Федерации, с примене­нием мер, предусмотренных ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государст­венного контроля (надзора) и муниципального контроля».
    продолжение
--PAGE_BREAK--