Разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию управления социально-экономическим развитием сельских муниципальных образований (на примере Серпуховского района)

Содержание
Введение
1.   Теоретические основы устойчивогоразвития муниципального образования в контекстеразвития сельских поселений
1.1 Понятие и сущность социально-экономического развитиясельских муниципальных образований
1.2 Особенности управлениясоциально — экономическим развитием сельских муниципальных образований
1.3 Опыт социально-экономического развития сельскихмуниципальных образований России
2.   Анализ социально — экономическогоразвития и механизмов функционирования Серпуховского муниципального образования
2.1 Социальная инфраструктура сельских поселений как факторсоциально-экономического развития Серпуховского района
2.2 Оценка результативности деятельности местногосамоуправления в муниципальном районе
2.3 Анализ перспектив социально-экономическогоразвития муниципального района
3.Концептуальные основы совершенствования управления социально-экономическимразвитием сельских муниципальных образований
3.1 Совершенствование механизма управлениясоциально-экономическим развитием сельским муниципальным образованием
3.2 Методика стратегического управления развитиеммуниципального образования
Заключение
Списоклитературы

Введение
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостьюсовершенствования управления социально-экономическим развитием сельскихмуниципальных образований. Постоянно меняющиеся условия экономики острообозначили перед регионами России проблему социально-экономического развитиясельских территорий. В РФ существует концепция устойчивого развития, однако, вней отсутствуют четкие принципы и методы регулирования этих процессов на уровнесельских муниципальных образований, которые учитывали бы территориальные,социальные и ментальные особенности российского муниципального образования.
Меры по устойчивому развитию сельски х муниципальныхтерриторий в настоящее время формируются как самостоятельное направлениероссийской экономической политики. Функции по ее осуществлению возложены наМинсельхоз России, которое должно в этом направлении работать в тесномвзаимодействии с другими федеральными ведомствами и органами управлениясубъектов Российской Федерации. Сегодня в научной литературе идет дискуссия онаправлениях и механизмах сельской политики, обсуждается концепция устойчивогоразвития сельских территорий. Специалисты называют ряд причин, определившихпроблемы устойчивого развития сельских территорий. Это исторически сложившиесяпроблемы: неэффективность аграрной политики, недостаточность в бюджете странысоциальных расходов по аграрному сектору, ведомственная разобщенностьуправления в сельской местности, слабость сельского самоуправления,ограниченность доступа сельского населения к рынкам продукции,материально-технических, финансовых и информационных ресурсов.
Действующие механизмы управления сельскими муниципальнымиобразованиями не в полной мере отвечают задачам, стоящим перед территориальнымсообществом. Управление социально-экономическим развитием сельскихмуниципальных образований требует разработки новых методов, учитывающихсовременные российские особенности. В настоящее время перед практикой и теориейстоят задачи выявления эффективных инструментов управления сельскимитерриториями, комплексной оценки уровня их социально-экономического развития. Вэтой связи совершенствование управления социально-экономическим развитиемсельских муниципальных образований приобретает особую актуальность, что ипредопределило выбор темы проведенного исследования.
Цель исследования состоит в разработке теоретическихположений и практических рекомендаций по совершенствованию управлениясоциально-экономическим развитием сельских муниципальных образований.
Реализация общей цели предполагает решение следующих задачисследования :
— выявление и совершенствование механизмов эффективногосоциально-экономического развития муниципальных образований, соответствующихуровням управления;
— обоснование способов привлечения дополнительных финансовыхсредств для социально-экономического развития сельских муниципальныхобразований;
— разработка сценарного подхода к оценке перспектив развитиясельских муниципальных образований, расположенных вокруг областного центра;
— разработка методики стратегического управления развитиеммуниципального образования;
— выявление преимуществ многопланового сценария развитияэкономики сельских муниципальных образований, расположенных в непосредственнойблизости от административного центра.
Объектом исследования является процесс управлениясоциально-экономическим развитием сельских поселений Серпуховского районаМосковской области.
Предметом исследования является совокупностьсоциально-экономических отношений, возникающих в процессе управлениясоциально-экономическим развитием сельских поселений муниципальногообразования.
Теоретической основой исследования послужили фундаментальныеположения, представленные в трудах современных ученых по проблемамтерриториального социально-экономического развития; программные, директивные инормативные документы органов государственной власти.
В работе использовались следующие методы познания: анализ исинтез, системный анализ процессов общественного развития, а также методыструктурно-функционального анализа, сравнения и обобщения.
Информационной базой исследования являютсянормативно-правовые источники (Законы РФ, акты исполнительной и законодательнойвласти всех уровней), информация о реализации национальных проектов «Доступноеи комфортное жильё гражданам России», «Здоровье», «Образование», «РазвитиеАПК», целевых программ «Социальное развитие села до 2010 г.» и «Развитиесельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции,сырья и продовольствия на 2008-2012 годы». Использовались также материалыпериодической печати, данные официальной статистической отчетности исследуемыхсубъектов хозяйствования, а также материалы статистических сборников РФ, данныеМосковского областного комитета государственной статистики.
Научная новизна исследования:
состоит в формировании новых, адекватных методик имеханизмов, направленных на повышение эффективности управления социально — экономическим развитием муниципального образования ориентированного напозитивную динамику уровня качества жизни местного сообщества в контекстереализации стратегии развития муниципального образования. Элементы научнойновизны состоят в следующем:
Уточнены концептуальные основы стратегического управленияразвитием сельского муниципального образования.
Разработана методика формирования программы комплексногосоциально — экономического развития сельского муниципального образования.
Предложены способы привлечения дополнительных финансовыхсредств для социально — экономического развития сельских поселений.
Практическая значимость результатов исследования заключаетсяв возможности использования, методических разработок и практических результатовработы в деятельности органов региональной власти и местного самоуправления приразработке концепции и программ устойчивого социально-экономического развитиясельских муниципальных образований, а также в качестве методическогоинструмента повышения эффективности функционирования местного самоуправления.
1. Теоретические основы устойчивого развитиямуниципального образования в контексте развития сельских поселений1.1 Понятие и сущность социально-экономического развитиясельских муниципальных образований
Устойчивое социально-экономическое развитие сельскихмуниципальных образований, решение социальных проблем населения являетсяусловием сохранения сельских поселений. Особое значение в управлении местнымитерриториями придается развитию социальной сферы, которая является базойформирования условий для воспроизводства населения, на основе удовлетворенияпотребностей жителей.
Объективной необходимостью для современной России являетсясоздание социально ориентированной рыночной экономики. Экономическое развитиестраны всегда оказывает влияние на социальную составляющую, так как любыеэкономические процессы в той или иной степени имеют социальную окраску.Социальная ориентация означает подчинение производства потребителю,удовлетворение массовых потребностей населения.
В большинстве развитых стран потребности населения в начале исередине XX в. поставили перед бизнесом две проблемы. Первая состояла внеобходимости насыщения очередного возросшего объема материальных потребностейи вызвала стремительное наполнение рынка новыми товарами и рост цен,сокращавший спрос. Вторая проблема была обусловлена появлением новыхпотребностей в развитии образования, здравоохранения, культуры, охраны природыи социальной защиты населения. Решение второй проблемы вызвало к жизни болееузкую область экономики, непосредственно связанную с социальными явлениями иназываемую социальной сферой. К ней принято относить экономические объекты ипроцессы, виды экономической деятельности, непосредственно связанные спотреблением материальных и духовных благ, услуг, удовлетворением конечныхзапросов человека, семьи, коллектива и общества в целом. Социальная сферанепосредственно связана и касается образа, уровня и качества жизни людей. Общаяхарактеристика социальной сферы свидетельствует, что социальная экономикаохватывает широкий круг экономических объектов и процессов. Прежде всего, онаизучает, анализирует природу и структуру потребностей, потребительские запросыи рациональные потребности различных экономических субъектов.
Решение проблем стабильного развития экономики и повышенияблагосостояния населения в России во многом определяется развитием сельскойместности. В нашей стране на протяжении многих десятилетий основным путемразвития сельских территорий являлся узкоотраслевой аграрный подход, в том числена территориях с ограниченными аграрными потенциалами. Это привело к однобокомуаграрному развитию сельских территорий, зачастую нерациональному размещению наних производительных сил, неразвитости социально-бытовой инфраструктуры идругим серьезным проблемам.
Если условия хозяйствования важны для развития экономики, торешающую роль в социальном развитии поселений играет уровень развития местногосамоуправления. Изучая причинно-следственные связи в области развития экономикитерриторий, мы пришли к выводу о наличии двух взаимосвязанных цепочек развития:
1. Демократизация государственного управления →развитие местного самоуправления → укрепление экономической базымуниципальных сельских поселений → рост созидательной активностинаселения → формирование гражданского общества → развитиемуниципальных сельских территорий.
2. Демократизация государственного управления →формирование многоукладной экономики в сельской местности → формированиеприемлемых условий хозяйствования → развитие экономики → развитиесельских территорий.
По нашему мнению, социально-экономическое развитие сельскихмуниципальных образований представляет собой производственную сферу(традиционно аграрное производство на предприятиях, в крестьянско-фермерских иличных подсобных хозяйствах, а также элементы промышленного производства),базирующуюся на социальной инфраструктуре, формирующей трудовой потенциалтерритории. Управление социально-экономическим развитием сельских муниципальныхобразований должно сводиться к формированию нормального уровня жизни сельскогонаселения как в экономическом плане (высокая заработная плата, низкий уровеньбезработицы), так и развитии социальной инфраструктуры сельских поселений(формирование условий для воспроизводства трудовых ресурсов посредствомсоздания комфортных условий жизни населения).
В энциклопедическом словаре экономики и права даётсяследующее определение социальной сферы. Социальная сфера — совокупностьотраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных иопределяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние и потребление.
Сельское поселение является административной единицей,включающей в себя населенные пункты, обладающие географической и экономическойобщностью. Проанализировав особенности сельской местности, предлагаетсяследующее определение социальной сферы сельского муниципального образования:это сфера общественного воспроизводства, создающая условия для комфортногопроживания людей в сельской местности, развивающая трудовой потенциал сельскойтерритории на перспективу и включающая в себя объекты социальнойинфраструктуры, бытового обслуживания, коммуникации и транспортную доступность.
Социальной сферой сельской местности не создаютсяматериальные блага, но без её развития невозможно эффективное развитиесельскохозяйственного производства. К социальной сфере относят, прежде всего,сферу услуг (образование, культуру, здравоохранение, социальное обеспечение,физическую культуру, общественное питание, коммунальное обслуживание,пассажирский транспорт, связь).
Для устойчивого развития АПК необходимо, в первую очередь,решить социальные проблемы населения сельской местности. Активная социальнаяполитика — важнейшее условие конкурентоспособности экономики. Опора на рыночныймеханизм при отсутствии социальных ориентиров ведет к деградации человеческогопотенциала и тормозит экономическое развитие.
В сельской местности районные и муниципальные администрации,как правило, не имеют возможности решения всех важных вопросовсоциально-экономического развития. Это связано с их большой загруженностьютекущими вопросами, негибкой структурой управления и, зачастую, с недостаточнойпрофессиональной подготовкой кадров. Перспектива развития сельских территорийво многом зависит от того, будет ли там жить и работать молодежь. Исследованияпо стране показали, что только 17% выпускников сельских школ намерены связатьсвою судьбу с работой и жизнью в сельском хозяйстве. После завершения обученияв село собираются поехать только 10% выпускников аграрных вузов; 26% — лишь приусловии предоставления им комфортабельного жилья; 45% — не намерены связыватьсвою жизнь с сельским хозяйством. Жилищная проблема является исключительноважной для закрепления молодежи в сельской местности.
Социальная политика призвана выполнять взаимосвязанныефункции — защиту, социальное и экономическое развитие сельской местности.
Для решения этой проблемы необходим ряд корректировокзаконодательных актов, направленных на изменение налогового, бюджетногокодексов, где главное место занимали коммерческие организации, и распределениечасти их средств на развитие социальной сферы. А так как основу социальнойсферы составляет Генеральный план развития территорий и управления этойструктурой, то на основе разработанных стратегий необходимо оцениватькраткосрочные перспективы ее развития.
В настоящее время традиционные модели экономического ростастраны, регионов и городов исчерпали себя. Сложившиеся модели развития исоответствующий характер производства и потребления не являются устойчивыми посвоей сути. Имеющиеся концепции устойчивого развития, которые определяютстратегические задачи глобального и государственного уровней, глубоко незатрагивают региональные и, тем более, локальные уровни.
Развитие муниципальных образований в современных условияхзависит не столько от объемов имеющихся ресурсов, сколько от способностиуправленческих кадров муниципалитета организовать их эффективное использование.Это связано с тем, что происходящие в стране с начала 90-х гг. принципиальныеизменения в управлении муниципальным хозяйством были направлены на повышениероли и усиление самостоятельности местной власти при значительном снижениивлияния органов государственной власти на социально-экономические процессы натерриториях. В работе определены взаимосвязи основных элементов социально — экономического развития сельских муниципальных образований.
Малые города являются важным элементом городского каркасарасселения страны, на долю которого приходится основная часть (85%) общегоколичества городов страны. Малые города как особый субъект муниципальныхобразований являются базой социально-экономического развития сельскихтерриторий. В условиях реформирования местного самоуправления требуетсяпересмотр стратегической ориентации развития малых городов, нацеленной навоссоздание их способностей к самостоятельному развитию (саморазвитию) на базесобственных ресурсов (т.е. самодостаточности).
Необходимо отметить, что в России влияние малых городов наразвитие сельских территорий в значительной мере обусловлено колоссальнымиразличиями в уровнях их социально-экономической развитости и степениинтегрированности в национальную экономику. Условно можно разделить сельскиерайоны на урбанизированные (то есть включенные в сферу влияния мегаполисов, ихагломерации, где характер и структура занятости, сформированная социальнаяинфраструктура и уровень благосостояния приближаются к городским стандартам) ипериферийные — со слабым развитием несельскохозяйственных видов деятельности ипреимущественной занятостью в аграрном производстве (до 85 %). Именно здесьсосредоточены все «болевые точки» сельской местности: бедность, безработица,низкий уровень продуктивной занятости, крайне неудовлетворительное состояниесоциальной инфраструктуры, резкое снижение качества рабочей силы,инвестиционная непривлекательность, отсутствие рынка сбыта сельхозпродукции идр.
Сейчас в России сформировались следующие типысельско-городских муниципальных образований: отдельные поселения, сельскиеокруга (сельсоветы), районы, двухуровневая организация (района), внутрирайонныемуниципальные формирования. Следовательно, необходима подготовка и принятиестратегии устойчивого сельского развития, под которым понимается развитиесельского сообщества, отличающееся экономической эффективностью, социальнойсправедливостью и экологической безопасностью. Главный вопрос при разработкестратегии сельского развития — является ли сельское хозяйство, а значит, исельское население, долгосрочным и стратегическим приоритетом. Без повышениязначимости жилищных условий, безусловно, перспективной отрасли экономики страны,которая может обеспечить продовольственную безопасность и развитие сельскихтерриторий, позитивных сдвигов не будет [18].
Рост экономики страны, профицит бюджета дают основания дляперехода от борьбы за выживание к стратегии устойчивого развития. Это в полноймере относится и к развитию сельских территорий.
Основная цель развития сельских муниципальных образований — стабилизация социально-экономического развития сельских территорий, снижениесельской бедности, повышение уровня и улучшение условий жизни сельскогонаселения. Для этого в ближайшие годы необходимо осуществить следующие меры:
создание в сельском хозяйстве равных с другими отраслямиэкономики условий получения денежных доходов;
развитие в сельской местности несельскохозяйственнойзанятости, обеспечивающей повышение доходов населения, ускорение высвобожденияиз сельскохозяйственных предприятий излишней рабочей силы и повышениепроизводительности труда;
обеспечение социального развития сельских поселений,направленного на постепенное улучшение условий жизнедеятельности сельскогонаселения, расширение доступности социальных услуг и повышение их качества.
Наличие противоречия между необходимостью совершенствованияуправления устойчивым социально — экономическим развитием сельскихмуниципальных образований и отсутствием достаточной для этого научно — методической базы свидетельствует об актуальности темы исследования.1.2 Особенности управления социально — экономическимразвитием сельских муниципальных образований
Научные изыскания в любой сфере деятельности невозможны безчеткого определения методологических основ, которые определяют направления иглубину исследования.
Методологической базой проводимого исследования являетсясистемный подход, который позволяет рассматривать управленческие процессыразвития социальной сферы сельских муниципальных образований с учетом всегомногообразия факторов внешней и внутренней среды, воздействующих на данныйобъект управления. В настоящее время становится ясно, что проблемы современногоуправления социально-экономическим развитием муниципальных образований не могутбыть решены на основе жестко дифференцированных дисциплинарных подходов.
Опираясь на теоретические подходы к системным объектам, впроцессе исследования, в работе выделены следующие характерные особенностисоциальной сферы сельских муниципальных образований как системы [12]:
1. Целостность системы — благодаря чему социальная сферасельской местности является обособленным объектом управления, в свою очередь,состоящим из элементов.
2. Связи — социальная сфера сельских территорий является самапо себе системообразующей базой развития сельского населения, но в тоже времясостоит из целой группы взаимосвязей.
3. Структура и организация — через них проявляетсяупорядоченность данной системы как базы развития сельских территорий,определяемая устойчивыми связями, а иногда и направленность этойупорядоченности.
4. Уровни системы и иерархия этих уровней (управлениеразвитием социальной сферы сельских муниципальных образований осуществляетсясверху вниз — начиная с Федеральных программ развития, через органы управлениясубъекта Федерации и районные уровни, заканчивая руководством сельскихпоселений).
5. Управление — специфический способ регулированиямногоуровневой иерархии. Связи управления можно рассматривать как одно изхарактерных выражений системообразующих связей. На уровне управления социальнойсферой сельских образований управление базируется на финансовых механизмах.
6. Цели и целесообразный характер поведения социальнонаправленных систем в сельской местности, располагающих собственным «органом»управления.
7. Соотношение функционирования и развития системы — поисксоответствующих «механизмов» и построение единой картины объекта.
8. Тесная взаимосвязь развития социальной сферы сельскихтерриторий и эффективности сельскохозяйственного производства
Социально-экономическое развитие сельских муниципальныхобразований как подсистема, входящая в социально-экономическую систему страны,занимает особое положение в системе управления. Это связано с тем, что онаформируется органами местного самоуправления на основе финансирования,осуществляемого на региональном уровне. Входя в систему государственногорегионального управления, органы местной власти, естественно, находятся вподчинении и зависимости от вышестоящего уровня управления. Но, с другойстороны, в их компетенции находится управление территориями, где организованасистема местного самоуправления, законодательно определяемая каксамостоятельный уровень управления, независимый от государственного, к которомуотносятся административные районы, городские и сельские поселения и городскиеокруга. Формально независимые органы местного самоуправления, тем не менее,находятся в подчиненном положении относительно региональных властей, так какразвитие территорий осуществляется в русле общей региональной политики, афинансирование местных бюджетов в значительной мере зависит от вышестоящихрегиональных органов власти.
Являясь неотъемлемой частью государственной управленческойсистемы, управление сельскими муниципальными образованиями имеет своиособенности развития. Чтобы выделить особенности муниципального уровняуправления, можно по аналогии с функциями регионального уровня, предложеннымиЛ.А. Велиховым, сформулировать особые функции местного самоуправления:
органы местного самоуправления являются подзаконной властью,которая действует в пределах и на основании законов, принимаемых федеральнымирегиональными властями;
управление муниципалитетом возможно в том случае, когдаопределены предметы его ведения;
для реализации полномочий по этим предметам ведения органыуправления муниципалитетом должны иметь собственные ресурсы в видесамостоятельного бюджета и муниципальной собственности;
4) зависимость от центральной (региональной) властиуменьшается, когда выборы состава органов представительной власти происходятпрямым голосование м.
Выделенные особенности позволяют четко проследить особенностиместного самоуправления, являющегося, с одной стороны, управляемой, а с другойстороны, управляющей подсистемой.
Опыт развитых стран свидетельствует, что для эффективногофункционирования система местного самоуправления должна иметь собственнуювертикаль, охватывающую все уровни управления. При этом роль вышестоящих поотношению к сельским поселениям органов будет заключаться в разработке,лоббировании и контроле реализации федеральных и региональных программ развитиясельских территорий, информационной и иной поддержке органов местногосамоуправления.
В работе схематично представлена система, характеризующаяуправленческую и ресурсную взаимосвязь социальной сферы сельских территорий ихэкономической базы в механизме ресурсного обеспечения.
Сельское муниципальное образование в основу стратегии должнозаложить ориентацию на собственные ресурсы, с помощью которых будутразрабатываться программы и проекты, обеспечивающие приток на территориюмуниципального района финансовых ресурсов для реализации социальных проектов.
Акцент должен делаться на непрерывное отслеживание качестважизни граждан, поскольку его повышение является ключевой задачей. Поэтомуцентральный момент анализа состояния экономики — расчет значений основныхпоказателей качества жизни населения района и определение их динамики, чтобы вреализации программ и проектов своевременно выявить, насколько результативноони влияют на рост благосостояния граждан, оправдываются ли их ожидания. Этопозволит своевременно корректировать управление муниципальным районом,посредством принятия соответствующих политических и экономических решений.
Непрерывное выявление и формирование конкурентных преимуществтерритории и расположенных на ней экономических объектов, анализ сильных ислабых сторон, угроз и возможностей при определении стратегических направленийявляются значимыми для поддержания конкурентоспособности территории вовременных горизонтах планирования.
Основными задачами разработки концепции развития являются:
определение состояния экономики района и выявление основныхтенденций ее развития.
установление и анализ сильных и слабых сторон сельскогомуниципального образования; выявление определенных угроз и возможностей,разработка стратегических направлений развития территории;
выработка конкретного стратегического плана, включающегонеобходимый комплекс проектов и программ, а также механизм их реализации.
Обозначенная выше схема будет использована при созданииметодики стратегического управления социально-экономическим развитием сельскогомуниципального образования [28, 38 ].
Современная наука выработала три основных метода управлениявсеми сферами общественной жизни: организационно-административный,экономический и социально-психологический. Использование этих методов и ихсочетание зависят от формы собственности управляемого объекта. Общим дляорганов государственного управления и местного самоуправления является то, чтоони осуществляют прямое, директивное управление только объектами «своей»собственности при наличии взаимоотношений соподчинения.
Для функционирования предприятий, организаций, находящихся вдругих формах собственности, создаются благоприятные условия, т.е. управлениеосуществляется косвенно, путем применения рычагов экономического механизма.Значительная часть сельскохозяйственных предприятий приватизирована и вновьобразована как коммерческие организации на основе частной собственности насредства производства и землю. С целью расширения непосредственного управлениясельскохозяйственным производством, переработкой продукции, торговлей органыместного самоуправления выкупают частные организации и регистрируют их какмуниципальные, приобретают акции сельскохозяйственных организаций,содействующих образованию агрофирм, агрокомбинатов.
В то же время сложившаяся за годы реформ социальная ситуацияв российских сельских поселениях резко ухудшилась. Деструктивныедемографические процессы, резкое сокращение рынка труда и занятости,увеличивающаяся бедность сельских жителей, отсутствие самых важных дляжизнеобеспечения людей объектов социальной и инженерной инфраструктуры ставятпод угрозу сохранение и формирование трудового потенциала.
Создание условий для устойчивого развития сельскихтерриторий, как подчеркивают специалисты, во многом зависит от решениясоциальных проблем сельского населения. Ныне восстановление и развитиесоциальной инфраструктуры этих территорий требует значительных вложений. Вусловиях централизованной экономики роль инвестора выполнял федеральный центр.В настоящее время в этом процессе своими ресурсами участвуют сами сельскиемуниципальные образования. Федеральная целевая программа «Социальное развитиесела до 2010 года» предусматривает расходование на ее реализацию 178,7 млрдруб., из которых доля федерального бюджета составит 10,5%, бюджетов субъектовФедерации — 43, внебюджетных источников — 46,5. Следовательно, в финансированиипрограмм социального развития должны участвовать и сами сельские территории.
В связи с этим особым сегментом развития сельских территорийявляется вопрос, связанный с механическим приростом сельского населения за счетмиграционных процессов. В современных условиях есть три контингента населения,которых можно заинтересовать переселением.
Первый — это бывшие граждане СССР, преимущественно русские,которые после разрушения Союза не по своей воле оказались гражданами СНГ. Такихлюдей насчитывается около 25 млн. человек. Для многих из них в силунациональных, религиозных и других причин ухудшились условия проживания, и онижелали бы выехать в Россию. Было бы недальновидным не воспользоваться этимобстоятельством. Об их желании переехать свидетельствует тот факт, что впоследние годы в страну уже прибыло достаточно много таких людей. Но из-заотсутствия четкой переселенческой политики наши же люди встречаются сравнодушием к их судьбам, испытывают мучения при благоустройстве и оказываютсяникому не нужными. По сути, они становятся изгоями и при разумнойпереселенческой политике и создании необходимых условий для их обустройства нановом месте составят источник трудовых ресурсов для малообжитых сельскихтерриторий.
Второй контингент — это жители городских поселений. Сейчас, всвязи с развалом промышленности, многие предприятия прекратили производственнуюдеятельность. В результате ранее занятые люди оказались безработными илизанялись не свойственной им деятельностью. К тому же, определенная их часть — выходцы их деревни. Многие из них при создании благоприятных условий также моглибы переселиться в сельскую местность и заняться сельскохозяйственнойдеятельностью.
Третий — это те люди, которые в силу губительных реформнамерены покинуть сельское хозяйство или уже бросили его, перебиваясь в городеслучайными заработками. Здесь главная задача состоит в приостановке этогопроцесса. Сделать это можно только путем реализации системы мер по резкомуулучшению среды для деятельности в системе агропромышленного комплекса.
В процессе заселения сельских территорий и при проведенииаграрной политики в целом необходимо исходить из того, что построение даннойсистемы сверху, насилие и ему подобные методы воздействия на крестьян приведутк дальнейшей потере приобретенных за многие столетия моральных стимулов(главными из них являются: нравственное отношение к труду и справедливому занего вознаграждению, отсутствие стяжательства и стремления к обогащению). Этодеформирует интерес к труду и приведет к снижению и даже угасанию трудовогоэнтузиазма. В этом нам видится главная угроза положительным преобразованиям насельских территориях.
Таким образом, решение проблемы эффективного управлениясоциально-экономическим развитием сельских территорий может осуществляться поцелому ряду направлений, связанных как с миграционным движением так и сестественным приростом населения; развитием экономики, в том числе и аграрной;формированием социальной инфраструктуры сельской территории.
В связи с этим, основной трудностью в повышениипривлекательности жизни в сельской местности, на наш взгляд, являетсянедостаточное развитие социальной инфраструктуры и низкий уровень экономическихусловий для нормальной жизни людей.1.3 Опыт социально-экономического развития сельскихмуниципальных образований России
На современном этапе развития современной аграрнойэкономической науки термином «социальный» определяется направленность развитияк человеку, сельскому жителю, улучшению среды обитания, условий его жизни,труда и быта.
Признавая приоритетное значение создания надежнойэкономической базы, повышения доходности в результате трудовой деятельности, вконцепциях и программах развития сельских поселений и территорий основноевнимание концентрируется на комплексном социальном обустройстве, позволяющемсоздать достойные условия для жизни, быта и высокопроизводительного трудасельского населения
Важность развития социальной сферы сельских территорийсвязана с необходимостью обеспечения значительной части жителей РоссийскойФедерации объектами социальной инфраструктуры. Недостаточное обеспечениесельских жителей социально значимыми объектами является одной из причинурбанизации и уменьшения числа людей живущих на постоянной основе в сельскойместности.
По сравнению с 1990 годом численность сельского населения ввысоко урбанизированном Центральном Федеральном округе снизилась на 13,5%.Такая же динамика наблюдается в Московской области.
К настоящему времени субъекты Российской Федерации принялипрограммы социального развития села на своих территориях. Однако они, какправило, не детализируют применительно к местным условиям приемысоциально-экономических преобразований по развитию и обустройству сельскихпоселений и территорий, а по основному содержанию лишь повторяют Федеральнуюцелевую программу с указанием региональных объемов реконструкции.
Значительные различия российских регионов, объясняемыегеографическими, экономическими, социальными и другими факторами, создаютобъективную основу для целесообразной региональной дифференциациимакроэкономических регуляторов в целях компенсации неблагоприятных региональныхфакторов и стимулирования использования благоприятных факторов. Применениетаких же инструментов органами управления региона необходимо и для реализациирегиональной политики, проводимой внутри территории субъектов РФ. Амплитудаотличий среди муниципальных образований, находящихся в границах региона, нестоль разительная, но, тем не менее, значительна, и ее необходимо учитывать.
Объективная необходимость совершенствованиясоциально-экономических отношений при развитии и обустройстве сельскихпоселений на современном этапе обусловлена сложившейся в годы реформмногоукладной экономикой в аграрной сфере, потребностью устранения резкогоотставания социальной сферы сельских поселений от городских, высоким уровнемфизического (в среднем свыше 60%) и морального износа основных фондов.
За последние 15 лет в результате резкого спадасельскохозяйственного производства и ухудшения финансового положения отрасли,изменения организационно-экономического механизма развития социальной сферы иинженерной инфраструктуры сельских территорий произошло снижение доступностидля сельского населения образовательных, медицинских, культурных и торгово — бытовых услуг, увеличилось отставание от города по уровню и условиямжизнедеятельности. В основной части сельского жилищного фонда нет элементарныхкоммунальных удобств. Водопроводом оборудовано 42% сельского жилищного фонда,центральным отоплением — 44%, канализацией — 32%, горячим водоснабжением — 20 %площади сельских жилых помещений. Показатели обеспеченности жилищными условияминаселения России.
Сеть участковых больниц сократилась на 1994 единицы (41 %),фельдшерско-акушерских пунктов — на 3408 единиц (7 %). На 10 тыс. человек всельской местности приходится 55 больничных коек, в городской — 133 койки,обеспеченность амбулаторно-поликлиническими учреждениями в расчете на 10 тыс.жителей на селе в 2,3 раза ниже, чем в городе.
Из-за отсутствия на сельских территориях рабочих мест свысоким уровнем дохода, а главное — необходимой социальной и инженернойинфраструктуры, лишь от 2 до 18 % (по разным специальностям) выпускниковаграрных вузов и техникумов после их окончания начинают работать и частичноостаются в сельском хозяйстве. Все это, вместе с постарением и высокойсмертностью сельского населения, обостряет демографическую проблему населения ирасселения, кадрового обеспечения, приводит к обезлюдению ряда сельскихтерриторий (Нечерноземная зона России, регионы Сибири, Дальнего Востока и др.).
Поэтому, в условиях существующего мелкопосёлкового(рассредоточенного и очагового) расселения населения на многих сельскихтерриториях страны в градостроительных проектных решениях следует формироватьмодели местных групповых систем расселения с опорой на более крупные, в томчисле городские, поселения.
Модели социального обслуживания населения общественнымиучреждениями целесообразно увязывать с организацией сельскохозяйственногопроизводства, землеустройством, фактически сложившейся системой расселениянаселения. При этом, по существующим расчетам [22], сельские поселения (почисленности населения в каждом) могут быть подразделены на три группы с тремяосновными моделями обслуживания населения: до 100 человек; от 101 до 500человек, от 501 и более. В первую модель войдут 96 тыс. сельских поселений собщей численностью населения 3 млн. человек, во вторую — 40 тыс. с населением10 млн. человек; в третью группу — 19 тыс. с населением около 26 млн. человек.
В первой группе имеется 17 тыс. сельских поселений с числомжителей до 5 человек, 13 тыс. поселений с населением от 6 до 10 человек, 15тыс. — от 11 до 25 человек в каждом населенном пункте. Здесь, как правило,отсутствуют стационарные общественные здания социальной сферы, но значимостьмалых поселений велика и многогранна: они обслуживают отдаленную территорию всфере своего влияния, ставят в разряд обжитой безлюдную местность.
Опыт подтверждает, что социальное развитие в этой группемельчайших поселений следует ориентировать на пешеходную доступность дорасположенных в системе расселения объектов социальной сферы городов и другихкрупных поселений, а также на разнообразные передвижные средства обслуживаниясельского населения (автолавки, скорая врачебная помощь, дистанционное обучениес ориентацией профессионального образования на потребности рынка труда).
Социальная инфраструктур а сельских поселений второй группыбазируется в основном на собственных объекта малого соцкультбыта, а также напередвижных средствах обслуживания и стационарных объектах, имеющихся вконкретных условиях системы расселения. В объектах малого соцкультбытасовмещается общественное учреждение с квартирой для работающего в немперсонала. Проектирование этих объектов имеет ряд особенностей, связанных сотсутствием специальных нормативов в СНиП.
К настоящему времени создана весьма широкая номенклатурапроектов социально-бытовых учреждений и предприятий малой вместимости длястроительства в сельских поселениях разных регионов. Эти проекты являютсяосновой для решения проблемы обслуживания населения малых сельских поселенийстационарными объектами социальной инфраструктуры, которые, однако, требуютсущественной корректировки при их привязке к местным условиям по теплозащитеограждающих конструкций, экологическим требованиям и др.
Для третьей группы сельских поселений (Белгородская область,Краснодарский край и т.п.) характерна высокая стабильность общей численностинаселения, а для поселений с населением 5 тыс. человек и более отмечается еесущественный рост, что подтверждает миграционную тенденцию сельского населенияв наиболее крупные поселения с развитой инфраструктурой. Здесь социальноеразвитие повседневного и периодического обслуживания опирается на полноценныесобственные стационарные объекты с эпизодическим посещением крупных городскихучреждений.
Сокращение инфраструктуры сельских учреждений здравоохраненияобусловлено недостаточным инвестированием в развитие этой отрасли в 90-х годахи реструктуризацией в последние годы сети стационарного медицинскогообслуживания.
Обеспеченность сельского населения врачами меньше в 4,7 раза,а средним медицинским персоналом — в 1,9 раза по сравнению с городскимнаселением. Сеть физкультурно-оздоровительных и спортивных сооруженийсократилась на две трети, их единовременная пропускная способность составляет10-15 процентов норматива. Занимаются физической культурой и спортом всего 3-5процентов взрослого населения и 8 — 10 процентов учащейся молодежи, тогда как вэкономически развитых странах этот показатель достигает 40 — 60 процентов.
Сеть дошкольных образовательных учреждений по сравнению с1990 годом сократилась наполовину. Численность детей, посещающих дошкольныеучреждения, снизилась с 56 до 38 процентов, тогда как в городе она составляет66 процентов. В результате оптимизации региональной системы образованияколичество школ и других сельских общеобразовательных учреждений сократилось на6,6 тысяч. Если в начале 90-х годов на 1 тыс. сельских населенных пунктовприходилось 265 дошкольных учреждений и 315 школ, то в 2004 году,соответственно, 292 учреждения и 144 школы.
В результате сокращения сети сельских общеобразовательныхучреждений и недостаточной организации доставки детей к ним обостриласьпроблема доступности для сельского населения услуг образования.
Сеть сельских клубов и домов культуры сократилась на 26процентов, библиотек — на 11 процентов, библиотечный фонд уменьшился на 71 млн.экземпляров (17 процентов). В расчете на 1 тыс. сельских поселений приходится327 клубных учреждений против 410 в 1990 году.
В период между двумя последними переписями населенияроссийское село утратило 10,7 тыс. населенных пунктов. Число поселений, не имеющихпостоянных жителей, увеличилось на 40 процентов и достигло 13,1 тыс. против 9,4тыс. в 1989 году, а их удельный вес повысился с 5,8 до 8,4 процента.
В связи с увеличением торговых издержек и резким падениемплатежеспособного спроса сельского населения резко сократилась сеть организацийрозничной торговли и общественного питания системы потребительской кооперации.Снизились объемы ее закупочной и производственной деятельности. В то же времячастный бизнес в торгово-закупочной сфере на селе пока не получил должногоразвития. Практически ликвидирована система бытового обслуживания сельскогонаселения.
Обострилась проблема электроснабжения сельских поселений.Большая часть воздушных электрических линий и трансформаторных подстанций,находящихся на балансе сельскохозяйственных организаций, отработали свойнормативный срок и требуют замены, их дальнейшая эксплуатация опасна для жизнипотребителей. Одна треть линий электропередачи, принадлежащих муниципальнымобразованиям, в результате сверхнормативной эксплуатации пришла в ветхое итехнически непригодное состояние.
Потери электроэнергии из-за сверхнормативного износаэлектрических сетей возросли более чем на четверть, велика продолжительностьперерывов в электроснабжении сельских объектов.
В сельской местности газифицировано 75 процентов площадижилых домов, но только две пятых этой площади газифицированы природным газом.
Централизованным водоснабжением обеспечено 45,2 тыс. сельскихпоселений (31,8 процента), канализацией — 6,4 тыс. (4,5 процента). Большинствосистем водоснабжения не имеет необходимых сооружений и технологическогооборудования для улучшения качества воды, 36 процентов протяженности уличнойводопроводной сети нуждается в замене. В результате три четверти сельскогонаселения вынуждены пользоваться водой, не соответствующей санитарным нормам.
Основная масса сельского населения живет в условияхограниченного информационного поля или вообще находится в информационнойизоляции. В одной трети сельских поселений телефонная связь отсутствует.Телефон в квартирах имеет только 27 процентов сельских семей, а среди горожан — 67 процентов. Нетелефонизированными остается почти половина организацийсоциальной сферы и торгово-бытового обслуживания.
В результате отсутствия дорог сдерживаются растущиепотребности сельскохозяйственных товаропроизводителей, организация выездныхформ социального обслуживания сельского населения, развитие торгово-бытового идругих видов сервиса. Из-за бездорожья и нехватки автобусного парка 64,3 тыс.сельских поселений остается без автобусного сообщения.
Неблагоприятная демографическая ситуация, вследствие которойпрогрессирует сокращение численности сельского населения, в том числе итрудоспособной его части, усугубляет положение с трудовыми кадрами в сельскомхозяйстве.
Разработка и реализация моделей местных систем расселения сопорой на городские и другие крупные поселения позволят существенно улучшитьобслуживание сельского населения, реально сократить имеющиеся серьезныеразличия в этом отношении между городом и деревней. Сельский житель по примеруразвитых зарубежных стран не будет ощущать оторванности от цивилизации, чтоокажет позитивное влияние на закрепление кадров, особенно молодежи, в сельскихпоселениях.
2. Анализ социально — экономического развития имеханизмов функционирования Серпуховского муниципального образования2.1 Социальная инфраструктура сельских поселений как факторсоциально-экономического развития Серпуховского района
Одним из основных критериев социально-экономического развитиясельских муниципальных образований является оценка социальной инфраструктурытерритории. Экономико-географическое положение территорий, в современныхусловиях, зачастую является определяющими при формировании элементов социальнойинфраструктуры. Так, на наш взгляд, районы, находящиеся в непосредственнойблизости к административному центру, имеют ряд особенностей в уровне развитиясоциальной сферы и экономики. В этой связи считаем целесообразным определитьособенности социально-экономического развития Серпуховского района.
Особого внимания заслуживает оценка социальной инфраструктурыкак ключевого фактора социально-экономического развития. Основными приоритетамив развитии социальной сферы являются решение жилищной проблемы и развитие сферыобслуживания населения, в основе которой лежит доступность социальных услуг, атакже их качество, поддерживаемое на современном уровне. В состав социальнойинфраструктуры входят учреждения образования, здравоохранения, культуры(библиотеки, театры, дома культуры, музеи), физкультурно-оздоровительные испортивные учреждения и др.
Серпуховский район образован в составе Московской области в1962 г. Административным центром Серпуховского муниципального района являетсягород Серпухов. Статус муниципального образования — муниципальный район.
В состав Серпуховского муниципального района входят двагородских поселения: «Оболенск», «Пролетарский» и пять сельских поселений:«Васильевское, «Данковское», «Дашковское», «Калиновское», «Липецкое».
Устав Серпуховского муниципального района является основнымнормативно правовым актом, устанавливающим систему местного самоуправления,правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и гарантииего осуществления.
Бюджет муниципального района является отражением развитияэкономики и социальной сферы. По бюджету можно судить о бюджетообразующихотраслях и предприятиях (по их вкладу в доходную часть), об эффективностиорганизации платежей за землю (по вкладу налогов на имущество, доходов отиспользования имущества и др.), отчасти об экологических проблемах (по платежамза нарушения экосистемы). Доходы консолидированного бюджета Серпуховскогомуниципального района формируются за счет поступлений собственных доходов ибезвозмездных поступлений от других бюджетов (областного, федерального,бюджетов поселений — на переданные полномочия).
Анализ демографической ситуации, динамика основных параметроввоспроизводства населения позволяет сделать следующие выводы:
произошедший в стране социально-экономический кризис способствовалухудшению демографической ситуации, выражающейся в смене естественного приростаестественной убылью населения. Таким образом, был ускорен переход к моделивоспроизводства, характерной для европейских стран (низкий уровень рождаемостии высокий уровень смертности);
в возрастной структуре населения происходит процесс«старения» -повышение доли лиц пожилого и старшего возраста в общейчисленности населения и снижение доли детей и подростков, что приводит к ростудемографической нагрузки на трудоспособное население (в настоящее времякоэффициент демографической нагрузки, исчисляемый как численностьнетрудоспособных возрастов на 1000 человек трудоспособного возраста, составляет562 человека, что ниже среднеобластного показателя — 602 человека).
Неблагоприятные демографические процессы оказываютсущественное влияние на формирование трудовых ресурсов района.
В последние годы появились следующие негативные тенденции:
снижение численности занятых в отдельных сферах экономики;
обострение обстановки на рынке труда, приведшее к появлениюновых категорий трудовых ресурсов: «лица, не занятые трудовойдеятельностью»; увеличение количества работающих пенсионеров;
увеличение масштабов трудовой маятниковой миграции.
Как отмечалось выше, характерной особенностью являютсязначительные масштабы трудовой миграции населения, что связано снепосредственной близостью областных центров — города Москва и Тула, а также г.Серпухов, куда направлен основной поток трудовых мигрантов (количествовыезжающих на работу оценивается в 8-10 тыс. человек, что составляет около 1/3численности населения и около половины трудовых ресурсов района).
Численность незанятых трудовой деятельностью граждан,зарегистрированных в органах государственной службы занятости на конец 2009года, составила 387 человек, из них признаны безработными 368 человек, (поданным Управления занятости населения Московской области).
В Серпуховском районе 48 учреждений образования, в том числе: школы средние — 39; начальные школы — 9. Обучением охвачено 1315 учащихся,общее количество работающих педагогов 685 человек.
Оценивая обеспеченность жителей Серпуховского районадошкольными учреждениями, можно отметить увеличение количества их воспитанниковначиная с 2005 года, и рост нагрузки на имеющиеся учреждения. Данные об обеспеченностидетей в возрасте 1-6 лет местами в дошкольных общеобразовательных учреждениях вСерпуховском районе.
Обеспеченность детей местами в дошкольных учреждениях заметносократилась. На это оказало влияние как увеличение рождаемости, так и тот факт,что количество дошкольных учреждений в сельской местности Серпуховского районане увеличилось.
Важнейшей задачей создания схемы территориальногопланирования является решение одной из основных проблем развития системыдошкольного и среднего образования — трансформация сети образовательныхучреждений (упразднение малокомплектных сельских школ).
Однако, важным моментом при планировании обеспечениятерриторий района образовательными учреждениями является необходимостьдоступности образовательных учреждений для всех сельских жителей. Одновременноадминистрация должна способствовать повышению качества школьного образования,оптимизации школьных программ в соответствии с потребностями области и района.Обе этих проблемы должны решаться комплексно и связанно друг с другом, толькотакой подход обеспечит достойное развитие молодого поколения района.
Систему здравоохранения района можно назвать достаточноразвитой. На территории района находятся 28 учреждений здравоохранения. В томчисле:
ЦРБ с поликлиникой на 125 коек;
Сельские амбулатории — 5 шт. (Васильевское, Данковское,Калиновское, Липецкое, Дашковское);
Фельдшерско — акушерские пункты -22 шт.
Сеть учреждений можно признать достаточной для обеспечениябазовых потребностей населения, при этом в последние 2-3 года наметилосьулучшение материального обеспечения здравоохранения, а соответственно иповышение качества здравоохранения. Услуги более высокого уровня жители районаполучают в г. Серпухове.
Средняя жилищная обеспеченность по району в целом на данныйпериод составляет 18,1 кв. м/человека, в том числе в городском населенномпункте — 20,7 кв. м/человека, в сельских населенных пунктах — 17,5 кв.м/человека. Характерной особенностью является то, что обеспеченность жильем вСерпуховском муниципальном районе по сельским поселениям ниже, а по городскомупоселению (пос. Оболенск) выше, чем среднеобластные показатели и показатели помногим другим административным районам Московской области. Уровень инженерногоблагоустройства жилищного фонда района в
Таким образом, по результатам проведенного анализаинфраструктуры района можно сделать вывод о том, что в последние годы идетпроцесс формирования новых жилых зон, в которые переезжают состоятельные жителиг. Серпухова и Московской области. Эти зоны оснащены всей необходимой инфраструктуройдля комфортного проживания. Основными территориями новой застройки являютсязоны в Дашковском и Липецком сельских поселениях. При этом потребность рынка вновом комфортабельном жилье сохраняется и в ближайшие годы будет возрастать.Вследствие чего необходимо планирование новых жилых зон, дифференцированных постоимости и уровню комфорта.
Серпуховский район как муниципальное образование обладаетрядом конкурентных преимуществ и недостатков. Особую значимость имеют такиеспецифические черты района как пригородное положение, долгая историяагропромышленного освоения, высокая плотность транспортной инфраструктуры.2.2 Оценка результативности деятельности местногосамоуправления в муниципальном районе
Главная цель местного сообщества — обеспечивать свои общиеинтересы, создавать и улучшать условия жизни населения, прежде всего, за счетмуниципального хозяйства и инвестиций в устойчивое развитие района.Регулирование деятельности муниципального хозяйства в интересах муниципальногообразования и его жителей осуществляют, прежде всего, органы местногосамоуправления. Принимаемые в последние годы на государственном уровне попыткиукрепить местное самоуправление сводятся, по большому счету, к ясной иконкретной цели, совпадающей с целями муниципального образования: заменитьсуществующую в местных сообществах и их органах управления философию выживанияна философию развития за счет совокупности местных, региональных игосударственных факторов.
Наиболее важным фактором развития местного самоуправеления,района является деятельность его Администрации, как исполнительного органавласти. Структура системы управления Администрации района представлена вПриложении 1. Изучение положений об отделах администрации района позволиловыявить ряд недостатков в организации их деятельности.
Во — первых, нет четкого целеполагания деятельности отделов.Цели не разграничиваются на стратегические, оперативные, тактические, чтоприводит к «размыванию» главной цели (миссии), которая направлена на обеспечениеустойчивого экономического роста и на этой основе повышения качества жизнинаселения, отделы в основном заинтересованы в реализации целей и задач своихподразделений (локализация целей и задач). Во — вторых, структура Администрацииявляется сложной и громоздкой, как по числу подразделений, так и по разделениюсфер и функций управления, что снижает оперативность и гибкость управления,затрудняет достижение поставленных целей по социально — экономическому развитиюрайона.
Проведенное исследование показало, что институт местногосамоуправления Серпуховского района еще не стал показателем становлениягражданского общества, его демократизации и укрепления степени самоуправления.Местному самоуправлению отводится второстепенное место. В этой связи можно считать,что нынешняя система муниципального управления районом имеет явно выраженноеадминистративное происхождение.
В таких условиях население выступает лишь как объектвоздействия, а вовсе не субъект, способный к самоорганизации в рамках местногосообщества. Данная проблема характерна и для других муниципальных образованийобласти, что позволяет утверждать, что в современной России существует гибридсамоуправления и местной государственной администрации.
В определенной степени подтверждением слабости местногосамоуправления служит правовая неграмотность граждан района. Знание своих правв формировании органов местного самоуправления твердо подтвердили всего 23%респондентов, что почти в три раза меньше тех, кто таких прав не знает (63%).
Права граждан в формировании органов местного самоуправлениядополняются также и конкретными формами влияния людей на их деятельность. Вэтой связи чрезвычайно важным является наличие форм возможности гражданучаствовать в самоуправлении и влиять на деятельность органов местногосамоуправления.
В Серпуховском районе к формам участия в самоуправлении ивозможностям влиять на деятельность органов местного самоуправления респондентыотнесли: организовывать собрания, сходы (17%); обращения в органы местногосамоуправления с жалобами и предложениями (29%); встречи с депутатами (36%),создание территориального самоуправления по месту жительства (18%). В то жевремя возможность решать через органы местного самоуправления свои социальныепроблемы (жилищно-коммунальные, социальной защиты, социального. обеспечения,здравоохранения) респонденты оценили как (см. рис. 2.3). Как видно, возможностьорганов местного самоуправления решать все социальные проблемы гражданоценивается респондентами весьма ограниченно (6%).
Следует отметить, что подобная ограниченность возможностейорганов местного самоуправления во многом объективна и обусловлена их низкимресурсным потенциалом.
Сегодняшнее состояние местной власти района таково, что онанаходятся в прямой зависимости от федерального, а по большей частирегионального уровня. Главным образом эта зависимость носит экономическийхарактер. Местное население не рассматривает местные органы власти какструктуры, способные решить вопросы местного значения и крайне низко оцениваетсвои возможности оказывать влияние на управление территориальным образованием.
Невыполнение институтом местного самоуправления своих базовыхфункций приводит к росту социальной напряженности в обществе. Опрос показывает,что ряд социальных проблем территориальных образований вызывают у нихнаибольшее беспокойство и тревогу.
Со значительным отрывом на первом месте находитсяпреступность (65,5%), которая стала, по мнению респондентов, главной социальнойпроблемой общества.
Как видно, значительная доля респондентов (90,5%) отмечаютвозрастание социальных проблем, что требует принятия определенных мер, в томчисле и со стороны местного самоуправления.
В целом эффективность действий местного самоуправлениятерриториального образования оценена респондентами следующим образом.
Значительная доля респондентов (98%) невысоко оцениваетэффективность действий местного самоуправления территориального образования.
Анализ отношения населения к социальным институтам местногосамоуправления, показывает, что многие действия администрации положительно воспринимаютсяодной частью населения и отрицательно другой. В этой связи необходимо проводитьвзвешенную политику, направленную на общее совершенствование местногосамоуправления территориального образования, повышение его эффективности«и качества жизни населения. Управление в таких условиях намирассматривается как профессиональная деятельность по упорядочению процессовфункционирования и развития муниципального образования. Эта деятельностьоснована на принципе самоуправления и направлена на удовлетворение общественныхинтересов и потребностей в рамках, определенных действующим законодательством.
Несмотря на наличие значительного пессимизма в возможностивлияния людей на решение социальных проблем муниципального образования 86%респондентов считает, что необходимы выборы всех уровней исполнительной власти,и 14% считает необходимым оставить все как есть.
Таким образом, обобщенные результаты социологическогоисследования позволяют сделать следующие выводы.
1. В настоящее время население района выступает лишь какобъект воздействия, а вовсе не субъект, способный к самоорганизации в рамкахместного сообщества. Более того, можно констатировать, что формированиюдемократической системы местного самоуправления мешает общая неразвитостьинститутов гражданского общества, а если говорить точнее, это неготовностьроссийских граждан к самоорганизации и низкая значимость ценностейсамоуправления в массовом сознании. Население при использовании предоставленныхему прав по выбору способа самоуправления ведет себя, как правило, оченьпассивно. Сказывается выработанное с годами чувство, что за тебя кто-то долженвсе решить. Именно этот социокультурный фактор не позволяет местномусамоуправлению в ближайшей перспективе стать влиятельным политическиминститутом. В современной России реально существует гибрид самоуправления иместной государственной администрации.
2. Значительная часть населения оказывается на обочинекачественных преобразований в обществе, испытывая на себе негативное влияние нетолько объективных факторов становления новой экономической системы, но и нецивилизованности власти. Оно не доверяет власти, которая слабо выражает егоинтересы и зачастую преследует свои корыстные цели. Ярко выраженная формавзаимного неудовлетворения друг другом проявляется в отчуждении населения отгосударства и ненадлежащем исполнении гражданских обязанностей обеимисторонами.
3. Местная власть не всегда является основным организаторомразработки и реализации стратегий местного развития, несмотря на накопленныйопыт работы, набор используемых для этого механизмов и инструментов управления.Эта общая проблема включает в себя ряд составляющих: нет четких проработокопределения органами местного самоуправления основных параметров и показателей,влияющих на стратегическое развитие муниципального образования; не выделяются ине обобщаются факторы взаимодействия власти с местным сообществом; неопределено концептуальное содержание стратегий развития большинства сельскихпоселений.
4. Существует острейшая проблема профессиональнойнеподготовленности сотрудников органов местного самоуправления.
5. Имеет место недостаточное взаимодействие граждан иинститутов местного самоуправления.
Для устранения выявленных недостатков в Серпуховском районенеобходима целевая программа содействия социально-экономическому развитиюмуниципального образования, превращению его в устойчивую саморазвивающуюсясистему. Эта цель может быть достигнута при условии решения нескольких основныхзадач.
Во-первых, должны быть выработаны проекты согласованного икомплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
Во-вторых, для разработки и реализации этих проектов важновыявить внутренние материальные, трудовые и интеллектуальные ресурсы развитиякаждой территории.
В-третьих, в рамках законодательства, с учетом накопленногоопыта необходимо укрепить роль местного самоуправления как выразителя интересовнаселения в решении внутренних проблем.2.3 Анализ перспектив социально-экономического развитиямуниципального района
Сельские муниципальные образования могут самостоятельноопределять собственную стратегию развития. Для того чтобы обеспечитьобъективность — принимаемых решений в сфере управления процессом развитияместные органы власти должны обладать достоверной и объективной информацией обуровне развития муниципального образования, актуальной базой целевыхгосударственных программ поддержки развития сельских поселений.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципальногообразования это также управляемый процесс изменений в экономике муниципальногообразования и его социальной сфере. Он направлен на достижение более высокогоуровня развития в социальной и экономической сфере на территории муниципальногообразования, он ориентирован на наименьший ущерб для природных ресурсов инаибольший уровень удовлетворения коллективных потребностей населения присоблюдении общих интересов государства.
Рассматривая угрозы и возможности, можно сделать следующиевыводы.
1. Существует ряд параметров, не поддерживающиестратегический выбор развития района. Это угрозы, связанные с сокращениемполномочий Администрации района и снижением поступлений в бюджет района:
рост цен на энергоносители. Финансирование льгот не в полномобъеме (Угроза Т2), Для нейтрализации этих угроз необходимо увеличивать эффективностьрасходования бюджетных средств, развивать механизмы социального партнерства,привлекать частные средства.
близость Москвы (Угроза Т4). Для нейтрализации этой угрозынеобходимо создавать более привлекательные условия проживания в районе.
2. В то же время, ряд параметров предполагает, что можнореагировать на них по-разному, в зависимости от позиции, внутренних и внешнихусловий. Именно эти параметры определяют стратегический выбор:
1. Государственная политика, направленная на реформированиеряда сфер жизнедеятельности — пенсионная реформа, реформа образования и т.д.(Возможность 03). В связи с этим, существует две модели поведения:
а) проводить изменения в районе в соответствии снациональными проектами и государственными программами;
б) проводить изменения в районе самостоятельно, без «командысверху».
2. Бизнесу района предстоит столкнуться с усиливающейсяконкуренцией (угроза Т1). В связи с этим, существует две модели поведения:
а) учитывая, что во многих сферах бизнес более эффективен ирасполагает большими ресурсами, чем власть, предприятия района самостоятельносправятся с угрозой усиления конкуренции. Задача района — забота о населении;
б) местной власти необходимо отреагировать на угрозусовместно с бизнесом путем совершенствования подготовки кадров, улучшенияусловий проживания в районе, совместного решения ряда социальных иэкономических проблем.
Исходя из представленных моделей поведения местной властимогут иметь место следующие сценарии развития Серпуховского муниципальногорайона.
1. Сценарий сдержанного развития. Это пессимистическоевидение будущего. Оно не предполагает существенного улучшения текущейсоциально-экономической ситуации. Сдержанный сценарий основан на гипотезе отом, что инвестиционный рост последних лет — это лишь кульминацияпостдефолтного компенсационного роста и, следовательно, вскоре произойдет егозамедление. Это означает, что предполагаемые к инвестированию площадкиостанутся в той же функции, что и сейчас; модернизация существующих производствбудет проходить крайне медленно и не потребует расширения территории. Этоприведет к тому, что рост доходов будет едва опережать инфляцию, исущественного повышения благосостояния жителей района не случится. Негативныетренды законсервируются также в демографии и социальной сфере. Нехватка местприложения труда приведет к сохранению миграционного оттока и ухудшениюпоказателей рождаемости и смертности. Низкие бюджетные поступления замедлятпроцесс совершенствования систем здравоохранения и образования, работыкоммунальных систем, повышения качества жилищных, условий.
Второй и третий сценарии представляют собой два разныхварианта сценария умеренного развития.
2. Сценарий агропромышленного развития. Индустриальныйсценарий предполагает, что в результате усилий со стороны аппарата управления инаселения инвестиционная привлекательность района возрастет. Будет открытозначительное число малых и средних агропромышленных предприятий, районпривлечет несколько крупных производств (в том числе машиностроительногопрофиля). Рост экономики потребует создания логистических центров,обслуживающих как Серпуховские предприятия, так и предприятия района.Кардинальное изменение спроса на рынке труда приведет к тому, что люди рабочихспециальностей не только перестанут уезжать из района, но и появится притокрабочей силы (в том числе квалифицированной) из Москвы и Серпухова. Этопотребует улучшения жилищных условий в существующих населенных пунктах и новогожилищного строительства. Растущие бюджетные поступления района (главнымобразом, налог на доходы физических лиц, арендные платежи) позволят внеобходимой мере оптимизировать сеть учреждений сферы обслуживания.
3. Сценарий субурбанизационного развития. Этот сценарийпредполагает усиление пригородных функций района, всё более тесную интеграциюрайона и города. По этому сценарию приток инвестиций в промышленность района небудет быстро расти, зато положительные тенденции в экономике Серпухова приведутк росту доходов и трансформации потребностей её жителей. При этом сценарии вСерпухове сформируется средний класс, с его ориентацией на большую семью, жильеза городом, интенсивное потребление новых товаров и услуг. В результатемиграционный приток в Серпуховский район будет положительным за счетсостоятельных людей, готовых платить за жилье высокого качества, испытывающихпотребность в развитии торгово-развлекательной функции. По этому сценарию врайоне появятся элитные коттеджные поселки на расстоянии порядка 15-25 км отСерпухова, со свободной планировкой, большими участками и развитой системойобслуживания. Удаленные сельские территории получат рекреационную функцию.Немного ослабеет кризис сельской занятости в малых населенных пунктах:во-первых, личные подсобные хозяйства смогут стать прямыми поставщиками свежихпродуктов питания жителям элитных поселков, во-вторых, субурбанизация предложитрабочие места в сфере обслуживания (уборка, садовые работы, охрана и др.).
4. Сценарий многопланового развития. Четвертый сценарийпредставляет собой оптимистичное видение будущего. Многоплановое развитиеподразумевает бурный инвестиционный приток в промышленность Серпуховскогорайона и, одновременно, субурбанизацию, связанную с экономическим развитиемСерпухова. Этот сценарий не просто сочетает в себе достоинства второго итретьего сценариев. Индустриальная и пригородная функции, взаимодействуя друг сдругом, обеспечит прорыв в социально-экономическом развитии. Мощный ростдоходной части бюджета сделает возможным внедрение инновационных технологий вуправление, социальную сферу, инфраструктуру. Формирование элитных поселков иразвитие торгово-развлекательной функции повысят стандарты потреблениянаселения района, а приток инвестиций в реальный сектор экономики увеличитдоходы. В результате ещё больше возрастет потребность в площадях подторгово-развлекательную функцию. Возможны и другие формы взаимного усиленияфункций.
Разные сценарии не исключают друг друга — вопрос лишь впреобладании той или иной тенденции.
На основе анализа существующих методик стратегическогоуправления социально-экономическим развитием муниципальных образованийпредлагается методика стратегического управления муниципальн ым образованием сучетом политики Администрации Серпуховского района, области и федеральныхорганов власти.
Отличительные преимущества предлагаемой методики дляпроведения комплексного анализа социально-экономического развитиямуниципального образования от существующих заключаются в следующем:
Анализ комплексного социально-экономического положения итенденций развития МО в разрезе и динамике сельских поселений (1 этап)
Социальная сфера
Природно-сырьевой потенциал
Состояние инфраструктурных объектов
Финансы и бюджет
Инвестиционный климат
Экономическая база
Выявление «точек роста» и проблемных областей, на основекоторых формируются стратегические направления социально-экономическогоразвития района посредством SWOT-анализа (II этап)
Сильные и слабые стороны внутренней среды
Оценка внешних потенциальных возможностей и угроз
Географическое и геополитическое положение
Природные ресурсы
Население
Агропромышленный комплекс
Промышленность и строительство
Инфраструктура
Предпринимательство
Инвестиции
Использование географического положения, коммуникация, туризм
Использование пространственной организации и земельныхресурсов, экологического, природно-рекреационного потенциала
Использование и развитие человеческого потенциала,привлечение квалифицированных кадров
Политика Администрации МО, области и федеральных органоввласти
Развитие экспортноориентированных и импортозамещающихпроизводств
Финансово-инвестиционный потенциал
Функционирование и развитие инфраструктуры экономики района
Межрегиональные связи и проекты
Разработка концепции комплексной программысоциально-экономического развития МО на основе выявленных приоритетных задач и«полюсов роста» (III этап)
1. Проведение анализа комплексного социально-экономическогоположения и тенденций развития муниципального образования в разрезе и динамикерайонных муниципальных образований РФ для обеспечения гармонизации районнойсоцио-эколого-экономической среды.
2. Диверсификационная направленность экономики ваграрно-промышленном комплексе, повышение конкурентоспособности и продвижениепродукции субъектов малого предпринимательства на региональные, общероссийскиерынки за счет интеграции ресурсов в интересах обеспечения стратегически важныхприоритетных направлений способных обеспечить для местного сообщества высокое иустойчиво повышающееся качество жизни.
3. Анализ правовых условий и административных барьеров,связанных с деятельностью субъектов малого предпринимательства, а такжеразработка рекомендаций для принятия нормативных правовых актов намуниципальном уровне, позволяющий создать основу для разработки законодательныхи нормативных актов в сфере малого предпринимательства в муниципальномобразовании.
4. Стимулирование развития горизонтальных связей и созданиесодержательных инструментов на основе взаимодействия«власти-бизнеса-сообщества».
5. Создание качественных транспортных коммуникаций и системысовременных средств связи.
Разработанная методика позволяет устранить характердекларированности стратегических программ, поскольку в ее основе заложенаидентификация позиций муниципального района в системе социально-экономическихотношений, как сельских поселений, так и муниципального образования в целом.
3. Концептуальные основы совершенствованияуправления социально-экономическим развитием сельских муниципальных образований3.1 Совершенствование механизма управлениясоциально-экономическим развитием сельским муниципальным образованием
Социально-экономическое развитие всех сельских муниципальныхобразований невозможно по одной универсальной модели, ввиду того, что каждоесельское муниципальное образование обладает своими уникальными особенностями. Вто же время, их можно сгруппировать по ряду признаков.
Развитие сельских территорий не возможно без индивидуальногоподхода к каждому сельскому поселению.
Механизм социально-экономического развития сельских поселенийстроится на системе взаимоотношений между органами государственной власти,органами местного самоуправления, производственными единицами.
В процессе управления социально-экономическим развитиемсельских муниципальных образований целесообразно сформировать рациональныймеханизм эффективной системы управления развитием социальной сферы сельскихмуниципальных образований. Важнейшими элементами выступают функции, вчастности, функция регулирования, которая является одной из важнейших функцийуправления сельскими муниципальными образованиями.
Регулирование осуществляется как извне — из системы болеевысокого порядка (федеральные и региональные органы управления), так и внутрирассматриваемой системы — на уровне местного самоуправления. Выделениеважнейших системных характеристик процесса управления социальной сферойсельского населения позволяет разработать механизм эффективного управлениясоциально-экономическим развитием регионов и входящих в них муниципальныхобразований [17].
Формирование системы управления
Для реализации предложенного механизмасоциально-экономического развития муниципальных образований, соответствующегофедеральному, региональному и муниципальным уровням управления, необходимособлюдение двух ограничений, таких как[21]:
1) разработка и реализация долгосрочных плановтерриториального развития (генеральных планов развития сельских территорий) насрок от 7 до 20 лет;
2) построение тесных экономических связей между органамиместного управления и коммерческими организациями, работающими на территориимуниципальных образований.
Ресурсное обеспечение социально-экономического развития целесообразноосуществлять на региональном уровне с целью выравнивания условий жизни всельской местности и снижения миграции населения в город. Причем, информация онеобходимости корректировки направлений развития должна исходить от местнойадминистрации, а государственная поддержка — осуществляться на региональном ифедеральном уровне.
Развитие местного самоуправления как важнейшая составляющаяпроцесса трансформации всего российского общества рассматривается внормативно-правовых документах и в научной литературе, прежде всего, сполитической точки зрения. А именно, с точки зрения демократизации, становленияфедерализма и в целом государственного строительства. Социальный иэкономический аспекты местного самоуправления затрагиваются, в основном, всвязи с вопросами муниципальной собственности, определением объектоввоздействия, формированием бюджетов различных уровней, неупорядоченностьюбюджетно-налогового процесса.
Определенная однотипность острых вопросов в этих сферах даетоснование считать, что многие из них имеют схожие причины. Эти причины кроютсяв экономической природе институтов местного самоуправления, являющихся особымтипом организаций, удовлетворяющих широкий спектр человеческих потребностей поместу проживания граждан.
Формирующееся в настоящее время в Российской Федерацииместное самоуправление, трактуемое в правовых документах как муниципальное,представляет собой специфический институт организации жизнедеятельноститерриториальных сообществ граждан. Он начал формироваться в период становлениягосударства. Определение самоуправляющихся сообществ предполагает наличиегосударства. Оно формализует, официально признает, фиксирует в документах теили иные организации.
Местное самоуправление, как категорию, принято рассматриватьлишь в определенном противопоставлении верховной — государственной власти. Всоответствии с таким подходом имеет место различие в характере этих уровнейвласти: государство предписывает «сверху» — местное самоуправление «снизу»;государство «принуждает, навязывает, регламентирует», а местное самоуправление«согласовывает» в соответствии с учетом интересов всех; государство охраняетсвои границы — местное самоуправление действует в границах, установленныхгосударством.
Важным аспектом развития социальной сферы сельских территорийявляется механизм взаимоотношений между органами управления различного уровня.
Для эффективного развития сельских территорий, на наш взгляд,целесообразно использовать финансовые возможности хозяйствующих субъектов,функционирующих на территории муниципального образования и использующихтрудовой потенциал данной территории. Для этого необходимо предусмотретьсофинансирование развития социальной сферы сельских поселений предприятиями вцелях повышения социальной защищенности своих работников.
Таким образом, внедрение предлагаемых способов позволит:
для сельской администрации — решить ряд проблемфинансирования развития социальной сферы территории сельского муниципальногообразования;
для хозяйствующего субъекта — снизить налоговое бремя иобеспечить воспроизводство трудового и интеллектуального потенциала длясельских жителей — улучшить условия жизни.
Социальная система, в том числе муниципальное образование,может функционировать и развиваться успешно, если:
с одной стороны, софинансирование развития социальной сферысела будет добровольным, основанным на учете интересов подавляющей частиэкономических субъектов;
с другой — воздействие организующего фактора будетсодействовать достижению целей субъектов управления и хозяйствования. Вкачестве такого фактора для муниципальной социально-экономической системывоспроизводства выступает муниципальная собственность.
В этой воспроизводственной системе необходимо выделить такиеэкономические субъекты, как домашние хозяйства, производства (фирмы),бесприбыльные хозяйства, в том числе и бюджетные организации. Совокупностьсубъектов жизнедеятельности, объединенных единым пространством, порождаетспецифические формы потребления и потребности, а, следовательно, инеобходимость создания таких благ, или их адаптацию для использования:
1) различные качественные, и количественные формы совместногопотребления таких благ, как воздух, вода, энергия, и т. п.;
2) потребности и блага, объединяющие пространственноеположение субъектов производства и жизнедеятельности, — транспорт, дороги,связь, (т.е. взаимосвязанная система коммуникаций);
3) необходимость координации воспроизводства перечисленныхблаг во времени и пространстве.
Местное самоуправление является обязательным, конституционнозакрепленным элементом системы общественных отношений и системытерриториального управления, поскольку за ним конституционно (илизаконодательно) закреплен определенный объем компетенций, которые приотсутствии местного самоуправления не могут быть реализованы. Формирование жеразличных форм общественного самоуправления зависит от конкретных потребностейконкретного населенного пункта [69].
Таким образом, процесс становления муниципальных структур иместного самоуправления является важнейшим элементом формирования и становлениядемократического общества. Возрастание роли и значения самоуправления нанизовом уровне представляет собой предпосылку развития реальных демократическихперемен в обществе. Содержание деятельности местных структур самоуправлениявыступает как осознанное поведение и деятельность населения по самообеспечениюне только условий выживания, но и дальнейшего развития т. е., речь идет онеобходимости стратегического управления развитием местных территорий. Исходяиз вышеизложенного, можно сформулировать следующее понятие стратегическогоуправления муниципальным образованием: это реализация процесса управленческойдеятельности органов местного самоуправления, направленного на обеспечениеустойчивого социально-экономического развития муниципального образования вдолгосрочной перспективе, с учетом внешних и внутренних факторов воздействия.
Механизм формирования стратегии развития муниципальногообразования предопределяет успех ее реализации, другими словами, концепциякомплексного социально-экономического развития района должна включать в себя, вкачестве составляющей, основные положения стратегии, которая подлежиткачественной экспертной оценке с целью своевременной корректировки действий,направленных на повышение эффективности стратегического управлениямуниципалитетом. Комплексность развития муниципального образования означаетсоздание такой системы, которая могла бы обеспечить сбалансированное развитиесистемы сфер деятельности людей, ориентированной на улучшение качества жизнинаселения.
Однако вследствие слабой научной организационно-методическойобеспеченности процессов стратегического планирования в муниципальныхобразованиях России зачастую формируются концепции перспективного развития, врамках которых не проводится комплексный анализ сложившейсясоциально-экономической ситуации, не выявляются закономерности развитиятерритории, не обосновываются приоритетные функции, которые целесообразнореализовывать в перспективе, а целевой блок не содержит системы количественноопределенных целей. В результате разработанные концепции носят декларированныйхарактер, отсутствуют механизмы их реализации.
Из определения сущности стратегического управлениякомплексным социально-экономическим развитием территории вытекает содержаниесоответствующего методического обеспечения.3.2 Методика стратегического управления развитиеммуниципального образования
Методика может быть использована для органов МСУ пристратегическом планировании и прогнозировании комплексногосоциально-экономического развития муниципального образования на долгосрочнуюперспективу, подготовки заключений го проектам муниципальных целевых программ ианализа хода их реализаций. Это способствует формированию более качественныханалитических выводов по состоянию и перспективам социально-экономическогоразвития муниципального образования.
Структура методики включает в себя следующие этапы разработкии реализации стратегии развития муниципального образования:
Этап стратегического анализа.
Этап формирования видения развития (пути решения).
Этап разработки стратегической карты муниципальногообразования.
Этап реализации стратегической карты муниципальногообразования.
Во всех этапах принимают участие как внутренние субъектыпроживающих и функционирующих на территории муниципального образования — органыМСУ, население и бизнес-сообщество, так и внешние — соседние муниципальныеобразования, органы государственной власти субъекта РФ[17, 30, 32]. Такимобразом, происходит согласование интересов участников стратегическогопланирования (баланс интересов).
Результаты первых двух этапов служат предпосылками дляразработки стратегической карты муниципального образования.
Последним этапом методики является реализация стратегической
Согласование
Интересы МО
Интересы субъекта РФ
1 Этап: Стратегический анализ
Стратегический анализ МО
Стратегический анализ территории
Формулирование стратегического выбора МО
Формулирование миссии МО
Концепция соц.-эк. развития региона
2 Этап: Формирование видения развития (пути решения)
3 Этап: Разработка стратегической карты МО
Обоснование структуры сбалансированной системы показателей МО
Население
Экономика
Финансы (бюджет МО)
Эффективность управления МО
Формирование структуры стратегической карты в рамках ССП МО(цели, КФУ, система показателей)
Определение необходимых ресурсов для реализации стратегическихинициатив
Формирование стратегических инициатив (программ, проектов,мероприятий)
4 Этап: Реализация стратегических целей МО
Реализация стратегических инициатив (целевых программ)
Мониторинг результатов реализации стратегии (оценка соц.-эк.состояния МО)
Здесь одним из важнейших элементов являются исполнители. В ихкомпетенцию входит решение стратегических задач управления — разработка,принятие и реализация стратегии развития через программные мероприятия, а такжерешение текущих задач — оказание муниципальных услуг физическим и юридическимлицам. Если решением второй группы задач занимается непосредственноисполнительный орган власти муниципального образования (полномочия), то длярешения первой группы необходимо создать специальный орган по стратегическомупланированию и управлению и увязать его с действующей организационнойструктурой администрации муниципального образования.
Обоснование структуры сбалансированной системы показателей МО
Население
Финансы (бюджет МО)
Экономика
Эффективность управления МО
Формирование системы стратегических целей в рамках ССП МО
Соотнесение стратегических целей с тактическими задачамиуправления МО
Определение ключевых факторов успеха и факторов тактическогоуровня
Выбор программ на основе модели оценки степени достижениястратегических целей
Определение необходимых ресурсов
Формирование стратегических инициатив (программ, проектов,мероприятий) и их соотнесение с текущим управлением МО
Выбор показателей результативности в иерархической системе
1) Совет по стратегическому планированию и управлениюразвитием муниципального образования (высший орган — далее Совет), основнойфункцией которого является принятие управленческих решений по рассмотрению ипринятию стратегии развития на основе баланса интересов, а также ее корректировка(мониторинг). Состав Совета формируется из представителей органовгосударственной и муниципальной власти, бизнес- структур и общественныхорганизаций (населения).
Председателем Совета является глава администрациимуниципального образования. Решения принимаются квалифицированным большинствомв две трети от числа членов Совета, присутствующих на заседании, котороенеобходимо проводить один раз в квартал. Заседание считается правомочным приучастии более двух третей списочного состава Совета
2) Комитеты по проекциям ССП — исполнительные органы,руководящие работами по разработке и реализации стратегии. Число и названиекомитетов зависит от структуры ССП МО, что позволяет оперативно приниматьэффективные решения. Состав каждого комитета образуют руководители и главныеспециалисты комиссий по процессам (направлениям) деятельности муниципальногообразования. Руководит комитетом председатель — заместитель главы администрациимуниципального образования.
К функциям комитетов относятся: разработка стратегических целейпо данной проекции, отчетов о ходе их реализации и мониторинг; отборпрограммных мероприятий; рассмотрение отчетов комиссий по процессам о ходереализации стратегических целей. Решения принимаются на заседанияхквалифицированным большинством в две трети от числа членов комитета,присутствующих на заседании, которые необходимо проводить одни раз в квартал.
3) Комиссии по процессам в структуре комитета — исполнительные органы, обеспечивающие разработку, реализацию и мониторингстратегии по конкретным направлениям. Состав каждой комиссии образуютруководители и специалисты соответствующих управлений и отделов администрациимуниципального образования, руководители групп проектов, а такжезаинтересованные лица (представители государственных органов власти, бизнеса инаселения). Возглавляет комиссию руководитель, назначаемый председателемкомитета.
К функциям комиссии относятся подготовка аналитическихматериалов для выявления основных проблем и приоритетов развития посоответствующему направлению деятельности муниципального образования;разработка, обсуждение и согласование целей, задач и мероприятий посоответствующему направлению в стратегии и их представление на обсуждениесоответствующего комитета; организация выполнения программных мероприятий врамках данного направления и их мониторинг.
4) Группы проекта — исполнительные органы, занимающиесяразработкой, реализацией и мониторингом конкретных программных мероприятий врамках соответствующего процесса (направления) деятельности муниципальногообразования. Состав группы образуют начальники и специалисты соответствующихотделов и управлений администрации муниципального образования, представителизаинтересованных сторон — участники проекта (программы). Руководит группойначальник соответствующего управления (отдела), если в проекте участвуютсредства местного бюджета. В случае их отсутствия — лидер, чья роль вреализации меры (проекта) определена участниками как ведущая.
Предложенная структура является частично функциональной,частично дивизиональной, поэтому данный подход применим на муниципальном уровне-для организационной структуры администрации муниципального образования, но приэтом необходимо учесть ряд особенностей:
1) организационная структура администрации муниципальногообразования является линейной шахтного типа, и применение этой структуры ввидуособенностей муниципального образования ограничено;
2) все элементы структуры администрации муниципальногообразования — управления и отделы непосредственно не управляют хозяйствующимисубъектами.
В этом случае организационная структура для администрациимуниципального образования может быть представлена следующим образом:
1) Главе администрации (председателю Совета) подчиняются егозаместители (председатели комитетов).
2) Заместителю подчиняются соответствующие управления иотделы, являющиеся в основном крупными подразделениями обеспечения ирегулирования, которые образуют группы проекта и комиссии в составе комитета.Подразделения, представленные в малом количестве — как правило, этоинформационно-аналитический отдел, организационно-контрольное управление.
3) Подразделения обеспечения и регулирования координируютдеятельность соответствующих подразделений по оказанию муниципальных услуг(муниципальных унитарных предприятий и учреждений), предоставляя необходимыересурсы (финансовые) и нормативно-правовое и методическое обеспечение.Например, управление образования — контроль и управление системой развитияобразовательного процесса в образовательных учреждениях муниципальногообразования, образовательные учреждения — предоставление образовательных услуг.
4) Заявки на оказание услуг идут от клиентов (физических июридических лиц) к подразделениям по оказанию муниципальных услуг, которыенесут определенные затраты на их оказание каждому клиенту. От подразделений поработе с населением (клиентами) идет информация об оказанной услуге и еезатратах. Обратно идут финансовые потоки для дальнейшего оказания услуг иконтроль за их выполнением.
Таким образом, предложенная методика стратегическогоуправления развитием муниципального образования может быть использованаорганами государственной власти и МСУ при стратегическом планировании ипрогнозировании социально-экономического развития муниципального образованиякак территориальной подсистемы региона. Это позволяет формировать болеекачественные аналитические выводы по состоянию и перспективамсоциально-экономического развития муниципального образования.
сельский муниципальный инфраструктура социальный
Заключение
Изучение теоретических и методических подходов управленияразвитием муниципального образования в условиях ограниченности ресурсовпоказало, что, несмотря на большое внимание к данной проблеме, некоторыеаспекты нуждаются в дальнейшем исследовании и практической апробацииприменительно к особенностям функционирования и развития муниципальногообразования в Российской Федерации. В связи с этим особую актуальностьпредставляет разработка механизма формирования и реализации стратегиисоциально-экономического развития сельского муниципального образования какподсистемы региональной экономики.
Проведенное исследование теоретических, и методическихпроблем социально-экономического развития сельских муниципальных образованийпозволило сделать следующие выводы и предложения.
Эффективное управление социально-экономическим развитиемсельских муниципальных образований возможно при согласованном управлении нафедеральном, региональном и местном уровне. Для эффективногосоциально-экономического развития муниципальных образований целесообразноприменить уровневый механизм. На федеральном уровне программно-целевоеуправление развитием муниципальных образований Российской Федерации строится наоснове совершенствования межбюджетных отношений посредством технологиибюджетно-налоговых полномочий, основанных на долгосрочных нормативах иучитывающих интересы местного и регионального развития. На региональном уровне- осуществление мониторинга социально-экономического развития сельскихмуниципальных образований, реализация мер адресной государственной поддержки развитиямуниципальных образований со стороны региональных властей, в том числе сиспользованием дотаций. На местном уровне — разработка и реализация генеральныхпланов развития муниципальных образований с учетом перспективных интересовместного сообщества.
На сегодняшний день одним из лимитирующих факторовразвития аграрной отрасли производства является обеспечение сельских территорийразвитой социальной инфраструктурой. Социальная сфера сельской местности — сфера общественного производства, где не создаются материальные блага, но безкоторой невозможно эффективное развитие сельскохозяйственного производства.Оправданность такого толкования понятия «социальная сфера сельских поселений»подтверждается тем, что развитие социальной сферы позволяет обеспечить производстводостаточным количеством квалифицированных кадров.
Разработана методика стратегического управления развитиеммуниципального образования на основе полученных результатов для практическогоиспользования органами МСУ при стратегическом планировании и прогнозированиисоциально-экономического развития муниципального образования. Это позволяетпринимать и реализовывать эффективные управленческие решения по перспективамсоциально-экономического развития муниципального образования. Методика включаетв себя следующие этапы: стратегический анализ, формирование видения развития,разработка и реализация (включая мониторинг достижения целей) стратегическойкарты муниципального образования. Содержание каждого этапа раскрыто в дипломнойработе.
Предложена организационная структура органа местногосамоуправления по стратегическому планированию и управлению развитиеммуниципального образования, которая была интегрирована в действующую структуруадминистрации муниципального образования. Наличие такого органа позволит наиболееэффективно осуществлять процессы стратегического и текущего управлениямуниципальным образованием. Такой подход предполагает наличие определенныхобъектов инфраструктуры, можно указать, что подход к развитию инфраструктурысельских территорий, на наш взгляд, должен базироваться не только на интересахгосударства, но и на интересах хозяйствующих субъектов, расположенных на даннойтерритории. Нам представляется более приемлемым расширительный подход кразвитию социальной сферы сельской местности, когда этот механизмрассматривается как активный фактор сохранения (развития) производственногопотенциала предприятия. В этом случае предполагается комплексное изменениеметодов оценки социальной сферы сельских поселений и их развития. Рациональнымиспособами привлечения дополнительных финансовых средств насоциально-экономическое развитие сельских муниципальных образований являются, вчастности: стимулирование деятельности хозяйствующих субъектов по формированиюэлементов социальной инфраструктуры для своих работников с целью сохранения иповышения трудового и интеллектуального потенциала предприятия; созданиеэкономических стимулов финансирования социальной сферы сельских поселений наоснове снижения местных налогов для предприятий.
Объективная оценка социально-экономического развития сельскихмуниципальных образований позволит органам власти принимать обоснованныеуправленческие решения. В работе предлагается методика оценкисоциально-экономического развития сельских муниципальных образований. Вкачестве индикаторов предложены такие, как доля жителей сельского поселения,работающих на территории муниципального образования; уровень безработицы; долятрудоспособного населения; обеспеченность сельского поселения объектамисоциальной инфраструктуры. Результаты оценки экономического развития позволяютклассифицировать сельские муниципальные образования по группам с высокимуровнем социально-экономического развития, удовлетворительным уровнем и снеудовлетворительным уровнем. Данная классификация даёт возможность дифференцированноподходить к стратегическому управлению муниципальными образованиями. Оценкасельских поселений Серпуховского района показала, что из семи поселений в двухсоциально- экономическое развитие на высоком уровне, а одно поселение необеспечено объектами социальной инфраструктуры.
Развитие сельских муниципальных образований может происходитьпо разным сценариям. Оценены перспективы развития сельских муниципальныхобразований, расположенных вокруг административного центра. В качестве базовыхсценариев предложены следующие:
сценарий сдержанного развития, основанный на гипотезе о том,что инвестиционный рост последних лет представлял собой проявлениекомпенсационного роста и вскоре произойдет его замедление;
сценарий агропромышленного и индустриального развития,предполагающий, что в результате усилий со стороны аппарата управления инаселения инвестиционная привлекательность муниципальных образований возрастет.Будет открыто значительное число малых и средних агропромышленных предприятий,муниципальные образования привлекут несколько крупных производств;
сценарий субурбанизированного развития, предполагающийусиление пригородных функций сельских муниципальных образований, более теснуюинтеграцию города и сельского поселения;
сценарий многопланового развития, основанный на оптимистичномвидении будущего и предполагающий бурный приток инвестиций и одновременносубурбанизацию, связанную с инновационным типом экономического развития.
Для сельских муниципальных образований, расположенных внепосредственной близости от административных центров и крупных городов, самымипредпочтительными являются сценарии сдержанного (инерционного) и многоплановогоразвития. В целом выбор стратегии развития социальной сферы сельскихмуниципальных образований должен быть направлен на повышение качества жизнисельского населения посредством интенсивного развития социальнойинфраструктуры.
7. Сельским поселениям Серпуховского района Московскойобласти целесообразно развиваться по многоплановому сценарию. При этом ростэкономики окажет влияние на интенсивное жилищное строительство, развитиеинфраструктуры, функционирование логистических центров, частичный переноспромышленных мощностей за счет организации инвестиционных площадок, а такжеразвития рекреационной базы. Основой будущего экономического роста будетявляться развитая производственная, транспортная и социальная инфраструктура,что позволит предложить необходимые условия для комфортного проживания людей наданной территории. Развитие коттеджных поселков вблизи города сопрягается ссозданием новых рабочих мест для проживающего в них населения, В то же время,предложено осуществлять развитие сельскохозяйственного производства вмуниципальных образованиях, удаленных от города. Это развитие позволит снизитьизлишнюю центростремительную составляющую в миграции населения.
Разработанные и системно увязанные предложения по управлениюсоциально — экономическим развитием муниципального района могут бытьиспользованы в практической деятельности органами местного самоуправленияСерпуховского района и других аграрно — ориентированных муниципальныхобразований с близкой специализацией соответствующие функциональному типумуниципальных районов Московской области.
Список литературы
1. Гражданский кодекс РФ (части 1, 2 и 3).Гражданский кодекс РСФСР (действующая часть): По состоянию на 1 декабря 2006г.- Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2006. — 496с.
2. Федеральный закон «О государственномрегулировании агропромышленного производства» № 122-ФЗ от 21.07.1997г.//Российская газета, 26 июля 1997г., № 143.
3. Государственная программа развития сельскогохозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья ипродовольствия на 2008-2012 годы. Утверждена постановлением Правительства РФ 14июля 2007г. № 446 // АПК: экономика, управление — 2007. — №9. — С.6-23.
4. Концепция долгосрочного социально-экономическогоразвития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжениемПравительства РФ 17 ноября 2008г.
5. Программа антикризисных мер ПравительстваРоссийской Федерации на 2009 год.
6. Областная целевая программа «Развитие сельскогохозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья ипродовольствия на 2008 — 2012 годы», утвержденная Законом Московской области от6 декабря 2007 года № 73 l-ОЗ.
7. Областная целевая программа «Социальное развитиесела Московской области до 2010 года», утвержд. Законом Московской области от30 декабря 2004 года №477-03.
8. Областная целевая программа «Развитиесельскохозяйственной потребительской кооперации в Московской области на2007-2010 годы», утвержд. Законом Московской области от 22 марта 2007 года№667-03.
9. Адуков Р.Х. Проблемы и пути совершенствованияместного самоуправления на селе [Текст]/ Р.Х. Адуков // Местное самоуправлениев Российской Федерации» — 2007. — № 7.
10. Атюкова О. Устойчивость развития сельскихтерриторий/ О. Атюкова//АПК: I* экономика, управление. — 2009. — №9.
11. Бондаренко, Е.Ю. Региональная стратегиячастно-государственного партнерства: мировой опыт и российская практика:[монография] / Е.Ю. Бондаренко. — М.: Научная книга, 2008. — 203 с.: табл., ил.
12. Бондаренко, Л.В. Сельская Россия в начале XXIвека (социальный аспект) // Социологические исследования. 2005. № 11. С. 69-77.
13. Боровикова Е.В. Формы финансовой поддержкимуниципальных образований [Текст]/ Е.В. Бровикова Е.В.//Вопросы экономическихнаук. — 2006.-№5.-С.-193-199.
14. Баклаженко Г.А. Сельское самоуправление в России[Текст]/ Г.А.Баклаженко// АПК: Экономика, управление, — 2004. — № 3.
15. Барамзин СВ. Методика оценкисоциально-экономического развития сельских поселений [Текст]/ С.В. Барамзин//Региональная экономика: теория и практика. — 2010. — №9.
16. Гордеев А. О проекте Государственной программыразвития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственнойпродукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы. // АПК: экономика,управление — 2007. -№9.-С2-5.
17. Государственное управление в России. Энциклопедияв 2-х томах. М.: Изд-во РАГС,2008.
18. Дармограй О.В. Методика оценки социально-экономическогоразвития сельских муниципальных образований [Текст]/ О.В. Дармограй //АПК:Экономика, управление. — 2009. — № 6.
19. Долгушкин Н.К. Кадровое обеспечение устойчивогоразвития сельских территорий [Текст]/ Н.К. Долгушкин //Вестник кадровойполитики, аграрного образования и инноваций. — 2005. — №12. — С. 19-21.
20. Елисеев В.В. Законодательное обеспечениеустойчивого развития сельских территорий [Текст]/В.В. Елисеев //Вестниккадровой политики, аграрного образования и инноваций. — 2005. — №12. — С. 16-18.
21. Екасов, М.А. Механизмы управления межрегиональнойэкономической интеграцией субъектов Российской Федерации: дис… канд. экон.наук:. -М., 2008. -136 с.
22. Желтиков В.П. Экономическая география ирегионалистика- 2007. изд. Дашков и К — 384 с.
23. Кутаев Ш.К. Повышение эффективности структурсодействия занятости населения/ Ш.К.Кутаев [Текст]// Региональная экономика:теория и практика. -2009.-№11.
24. Карлик А. Экономика предприятия: Учебник дляВузов. 2-е изд., перераб и доп. Под ред. А. Карлика, М. Шухгальтера. — 2009. — 464 с.
25. Ляхова Н.И. Модели экономического развитиярегионов [Текст]/ Н.И. Ляхова // Материалы международной научно-практическойконференции «Дни науки — 2005» — Днепропетровск: Изд-во «Наука I осв ima»,2005. — С. 93-96.
26. Мигачева Л. В. Стратегия снижения сельскойбедности в средней и долгосрочной перспективе. Центр всероссийского мониторингасоциально- трудовой сферы села. — Москва: Б/и, 2008. — 44 с.
27. Мокрый B.C. Социально-экономическое развитиемуниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления //Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — № 4. — С. 14-17.
28. Методические рекомендации к разработке прогнозовсоциально-экономического развития субъектов российской Федерации. Министерствоэкономического развития и торговли РФ, М., 2007.
29. Мерзлов А.В. Устойчивое развитие сельскихтерриторий: (теория, методология и практика): дис… д-ра экон. наук:08.00.05 Москва, 2006. -319 с.
30. Панкрухин, Д.П. Муниципальное управление:маркетинг территорий. — М.: Логос, 2007. — 64 с.
31. Петриков А.В. Обеспечить устойчивое развитиесельских территорий. Экономика сельского хозяйства России. — 2005.- №8. — С.10-13.
32. Региональная экономика и управление: Учебник — М.: Изд-во РАГС, 2006 .
33. Социально-экономическое положение России. № 9:Январь-сентябрь 2008 года / Федеральная служба государственной статистики. — М., 2008. — 466 с.
34. Семеняченко, А.В. Социальное обустройство иразвитие жилых территорий: дис… канд. экон. наук :. — М., 2008. — 148 с.
35. Сурков И. Спасет ли село приоритетныйнациональный проект «Развитие АПК»? // АПК: экономика, управление — 2007. — №12. — С. 17-19.
36. Савранская О.Л. О вопросах местногосамоуправления. // Государственная власть и местное самоуправление.- 2006. — №9. — С.25-28.
37. Тертышник М.И. Экономика предприятия.Издательство: Инфра-М: Высшее образование. — 2009. — 301 с.
38. Торопов Д.И. Программно-целевой подход к развитиюсельских территорий /Д. Торопов//АПК: экономика, управление. — 2005. — №6. — С.20-23.
39. Управление АПК в сельских муниципальныхобразованиях / Ж. Прокофьева // АПК: экономика, управление. -2007.- №11.-С.36-40.
40. Чичканов, А.В. Социальные отношения в современномроссийском обществе (социологический анализ): дис… д-ра социол. наук: — М., 2008. -375 с.
41. Шмакова С.А. Межбюджетные отношения: определениеи сущность. // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. № 12. — С. 20-23.
42. Экономика организации (предприятия): Учебноепособие. Под ред. Мокий M.C.-2009.-254 с.
43. Численность и состав населения [Электронныйресурс]: [сайт]. Режим, \ доступа:www.gks.ru/free_doc/new_site/population/demo/demol 1. htm, свободный. — Загл. с экрана.