АППАРАТ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕАНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИКПроекты федерального бюджета на 1998 год и налогового кодекса: анализ и оценки№17(62)сентябрьМосква,1997 г.СОДЕРЖАНИЕ Справочно-аналитический материал по проекту федерального бюджета на 1997 год и внесению изменений в налоговое законодательство Российской Федерации ( для первого чтения проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год”) Предварительные итоги социально-экономического развития Российской Федерации в 1997 году 3 Базовые показатели, заложенные при формировании федерального бюджета на 1998 год 12 Минимальный размер оплаты труда 14 Минимальный размер пенсии 17 Принципиальные отличия проекта федерального бюджета 1998 года 20 Доходы федерального бюджета 26 Приоритеты расходной части федерального бюджета на 1998 год 32 Дефицит бюджета 45 ^ Миронова Т.А. Отражение рекомендаций межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в проекте федерального бюджета на 1998 год 53 ^ Абалкин Л.И. Заключение по Налоговому кодексу 61 Белоусов А.Р, Белоусов Д.Р. Проблемы бюджетного кризиса 1996-1998 гг. 77 ^ Ведев А.Я. Федеральный бюджет РФ на 1998 г.:перспективы финансирования дефицита за счет внутренних источников 92 ^ Самарина Т.П. О роли бюджетной политики расходов в обеспечении экономического роста 99 Предварительные итоги социально-Экономического развития Российской Федерации в 1997 году^ Общеэкономическая ситуация. Экономическая ситуация по-прежнему характеризуется как состояние “депрессивной стабилизации” без ощутимых признаков оживления и перехода к росту. Так, помесячная динамика объемов ВВП за январь-июль 1997 года, по официальным данным Госкомстата РФ, колеблется примерно на уровне прошлого года и в целом за указанный период показывает снижение на 0,2%. Основными позитивными факторами социально-экономического развития в I полугодии 1997 г., на которых акцентирует внимание Правительство РФ, является поддержание стабильно низких показателей инфляции, снижение доходности государственных ценных бумаг и процентных ставок по кредитам, рост золотовалютных резервов и погашение задолженности по пенсиям. Ценовая динамика в I полугодии 1997 г. практически во всех отраслях экономики удерживалась в пределах 1% в месяц, при этом, сдерживающим фактором роста цен и поддержания инфляции на низком уровне в значительной степени является замыкание финансовых потоков на финансовом рынке.^ Основные тенденции в реальном секторе Хотя помесячная динамика макроэкономических показателей характеризуется незначительным сезонным оживлением экономики (в пределах нескольких долей процента), а по сравнению с прошлым годом официальная статистика показывает стабилизацию (объемы производства остаются на уровне соответствующих периодов прошлого года) в действительности по ряду крупных и средних предприятий по-прежнему фиксируется спад производства до 5% по сравнению с прошлым годом. Стабилизация, как предполагается, обеспечивалась главным образом за счет малых и совместных предприятий. Однако известная недостоверность отчетности по малым предприятиям ставит под сомнение надежность данных о росте. Обращает на себя внимание тот факт, что на фоне относительной стабилизации динамики промышленного производства сохраняется тенденция к спаду в отраслях, производящих средства производства, где за январь-июль 1997 г. снижение объемов производства составило 2%, что является следствием продолжающегося инвестиционного кризиса. За тот же период производство потребительских товаров сократилось лишь на 0,3%. а промежуточных товаров возросло на 2,5%. Загрузка производственных мощностей составила по существующим оценкам в I полугодии 1996 г. около 41% ( в 1988-1989 гг. - 86-87%). К тому же, несмотря на отмечаемую в последние месяцы Госкомстатом РФ и Центром экономической конъюнктуры при Правительстве РФ в целом положительную динамику промышленного производства*, достигнутый прирост был обеспечен очень узким кругом отраслей: автомобилестроение (рост на 10%), экспортноориентированная цветная металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность (прежде всего, за счет шинной промышленности, где прирост составил 17,8% и производства синтетических красителей - 12,6%). Причем оживление производства в этих “точках роста” сопровождается (по данным Центра экономической конъюнктуры) снижением обеспеченности предприятий собственными финансовыми ресурсами. Это, в свою очередь, свидетельствует о росте объемов “неденежных” форм расчетов, дающих возможность уходить от налогообложения. В то же время, в таких базовых отраслях, как электроэнергетика и топливная промышленность, сохраняется тенденция снижения объемов производства (в нефтепереработке - 1,5%, в газовой - 5,4%, в угольной - 8,3%). Сохраняется значительный спад в промышленности строительных материалов (-7%), легкой и пищевой промышленности (-5%), обусловленный продолжающимся инвестиционным кризисом и конкуренцией со стороны импорта. Продолжение значительного спада в таких быстроокупаемых отраслях, как легкая и пищевая промышленность, показывает, что производственные инвестиции по-прежнему остаются малопривлекательными по сравнению с финансовым сектором. Обращает на себя внимание, что отчетные данные, приводимые Госкомстатом о динамике темпов прироста (спада) ВВП и промышленного производства за I полугодие находятся в пределах статистической погрешности и разительно отличаются от динамики основных макроэкономических параметров, характерных для экономики стран, идущих по пути экономического роста. Особенно наглядно это проявляется, если взять для сравнения страны, начавшие экономические реформы одновременно с Россией и уже вышедшие на траекторию устойчивого хозяйственного роста. Анализ закономерностей экономического развития свидетельствует, что в современном мире для нормально развивающихся стран характерным является экономический рост на уровне 5% в год (в Китае отмечаются рекордно высокие темпы роста ВВП - более 10%). Прогнозируемый же в России рост ВВП на уровне 2%, по стандартам мировой экономики, более типичен для промышленно развитых стран со стабильными основными макроэкономическими параметрами. Для отечественной экономики (после многолетнего глубочайшего кризиса) такой рост равносилен продолжению спада, поскольку ведет к дальнейшему сокращению удельного веса России в мировом хозяйстве. Согласно результатам исследований, проведенных Отделением экономики, экономический рост в России, при наличии имеющегося незагруженного производственного потенциала, может и должен быть не менее 5-7%. Однако переориентация на эти параметры роста требует активизации спроса со стороны государства и населения, что, в свою очередь, невозможно без активизации и существенной корректировки направленности всей государственной экономической политики. При продолжающимся же спаде инвестиций (или даже при незначительном росте на 3%), нет возможности выйти и на прогнозный уровень экономического развития.Темпы прироста ВВП (+/- в % к предшествующему году) 1993 1994 1995 1996 1997 оценка 1998прогноз Россия -12 -15 -4 -6 -1 +2 - 0 США 3,1 4,1 3,2 1,6 2,8 2,5 Польша 3,8 5,97 5 4,16 5 5 Китай 13,7 12 11,7 11,7 10 9,99 Япония -0,2 0,6 7,7 3,5 3,4 3,4 Германия -1,1 2,9 3,2 3,3 2,49 2,5 Бразилия 4,3 5,7 2,6 2,6 2,6 2,6 Аргентина 5,96 7 7,68 7,7 6,5 6,5 Еще менее обнадеживающую ситуацию с динамикой объемов производства показывают отчетные данные по регионам - в 64 субъектах РФ за январь-июль 1997 г. отмечается спад производства, в некоторых - до10-20%. Это, в свою очередь, является отражением нарастания тенденций усиления неравномерности социально-экономического развития регионов и, как следствие - нарастания социальной напряженности и межрегиональных противоречий. Это подтверждается данными о региональной дифференциации уровня денежных доходов, стоимости минимальной “потребительской корзины”, масштабов и темпов спада промышленного производства. Таким образом, анализ динамики промышленного производства пока не дает оснований говорить об устойчивой тенденции к стабилизации и заставляет усомниться в корректности показателей официальной статистики, которые основываются не на реальной статистической отчетности предприятий (которая ведется только по ряду крупных и средних предприятий), а на искусственной корректировке веса теневой экономики, доля которой была произвольно увеличена с 20 до 25%, за счет чего и достигнута "стабилизация" показателей ВВП. Подтверждением этому является и продолжающийся спад инвестиций в основной капитал, составивший за январь-июль текущего года 8,4%, дальнейший рост безработицы на 5,3%, снижение объема прибыли в промышленности на 7% (а в сопоставимых ценах на 25%) и рост суммы убытка в промышленности, строительстве и на транспорте в 1,5 раза. Продолжается быстрый рост убыточных предприятий, доля которых среди предприятий промышленности достигла 47% (в 1996г. - 43%), транспорта - 66% (58%), строительства - 45% (35%). При этом в подавляющем большинстве регионов доля убыточных предприятий превышает 45%, а у половины - колеблется в пределах от 54 до 84%. Продолжается устойчивый рост просроченной задолженности предприятий, на июль текущего года составившей 629 трлн. рублей, ухудшается состояние денежного обращения и платежно-расчетных отношений, в которых продолжается рост бартера, взаимозачетов, иностранной валюты. Следствием продолжающегося экономического спада и ухудшения финансового положения производственной сферы, углубляющегося расстройства системы платежей и денежного обращения стал острый бюджетный кризис. Недовыполнение бюджетных показателей общих доходов и расходов составит, по оценке ожидаемого исполнения бюджета текущего года, около 37%. По итогам I полугодия текущего года в федеральный бюджет фактически поступило лишь 29% доходов от запланированных на год в утвержденном бюджете 1997 года. Налоговые доходы собраны на уровне 30,8% годового задания. Столь низкий уровень доходов и фактически осуществленный Правительством РФ, вопреки закону о бюджете, секвестр бюджетных расходов до 13,9% ВВП (за вычетом расходов на обслуживание государственного долга) не позволит обеспечить выполнение государством своих функций в области национальной безопасности, социальных гарантий, национального развития. Судя по прогнозным оценкам Правительства РФ, эта ситуация сохранится и в 1998 г., в котором доходы федерального бюджета планируются всего на уровне 11,5% ВВП при сокращении бюджетного дефицита и росте расходов на обслуживание государственного долга. Сужение доходной базы бюджета вследствие объективного ухудшения экономического положения Правительство РФ пытается компенсировать новыми займами, направляемыми на "латание дыр" в бюджете. Именно таким способом было обеспечено выполнение указаний президента по погашению задолженности по пенсиям. Между тем наращивание государственного долга уже существенно превзошло критический уровень, после которого его обслуживание становится непосильным для государственного бюджета.Основные денежные индикаторы в I полугодии 1997 г.(трлн. руб.) На 1.01.97 г. На 1.07.97 г. Реальный прирост (%) Денежная база 130,9 167,0 + 17,6 Денежный агрегат М0 103,8 128,3 + 14,0 Денежный агрегат М2 295,2 366,0 + 14,3 ^ Чистые международные резервы 9,5 60,9 + 490,9 Чистые внутренние активы 121,4 106,1 - 19,4 На 1 января 1997 г. сумма государственного внутреннего долга составила 326,0 трлн. руб., причем лимит внутренних заимствований был превышен на 45 трлн. руб. (На 1 января 1996 г. общий объем государственного внутреннего долга Российской Федерации составил 191,6 трлн. руб.). По прогнозу Правительства РФ на 1 января 1998 г. объем внутреннего долга оценивается на уровне 530 трлн. руб. (что в 1,8 раза превышает денежную массу), а к концу 1998 г. возрастет еще на 168 трлн. руб. и достигнет почти 700 трлн. руб. Обращает на себя внимание, что в структуре внутреннего долга по- прежнему наиболее высокой остается доля ГКО ( на 1.01.98 г.) некоторое ее снижение: с 59,8% -до 45,88% от общей суммы (на 1.01.99 г.).Текущие расходы на обслуживание только внутреннего государственного долга уже более чем вдвое превышают текущие налоговые поступления в федеральный бюджет. Фактически обслуживание этого долга ведется по принципу финансовой пирамиды: по оценке ожидаемого исполнения бюджета текущего года удельный вес этих расходов в общей сумме расходов федерального бюджета, по сравнению с теми проектировками, которые были заложены в утвержденном законом бюджете на 1997 год, возрастет с 12,8% до 17,9%, или с 2,6% до 3,3% к ВВП1. Сама по себе расширяющаяся пирамида государственного долга оказывает сильное депрессивное воздействие на внутренние инвестиции. Задавая нижнюю планку доходности на уровне, более чем вдвое превышающем доходность операций в производственной сфере, и втягивая в себя весь свободный капитал и сбережения населения, пирамида долговых обязательств практически блокирует производственные инвестиции. Несмотря на предпринимаемые меры по снижению доходности государственных обязательств, она по-прежнему существенно превышает рентабельность производственной сферы, снижающейся еще быстрее. Следствием этого становится продолжение оттока капитала из производственной сферы - уменьшается доля средств на счетах предприятий в объеме денежной массы (с 24% в начале прошлого года до 18% в настоящее время), происходит свертывание долгосрочных кредитов на производственные инвестиции.^ Нестабильной остается ситуация на фондовом рынке: несмотря на снижение доходности государственных ценных бумаг, в условиях отсутствия экономического роста и низкого уровня рентабельности подавляющего числа предприятий реального сектора экономики развитие рынка корпоративных ценных бумаг по-прежнему определяется в основном спекулятивной направленностью операций с ценными бумагами. ^ Социальная обстановка характеризуется дальнейшим ухудшением уровня жизни подавляющей части населения. Реальные располагаемые денежные доходы населения за январь-июль т.г. увеличились по отношению к соответствующему периоду 1996 г. на 4,6%, а реальный размер назначенной месячной пенсии снизился на 4,8% (при том, что средний размер пенсии составляет лишь 35,5% от среднего размера зарплаты). В то же время, прожиточный минимум ( в среднем на душу в месяц) возрос на 11,5%. Несмотря на показываемый официальной статистикой рост реальных доходов населения и стабилизацию средненачисленной заработной платой по сравнению с прошлым годом, в действительности речь идет о начисленных, а не реально выплаченных доходах, роста которых в условиях углубляющегося платежного кризиса не наблюдается. Общая задолженность по выплате заработной платы за июль т.г. снизилась на 0,7% и составила на 1 августа 1997 г. 54,6 трлн. руб., в том числе, из-за отсутствия бюджетного финансирования - 10,94 трлн. руб. (-1,3%). В целом же, по сравнению с задолженностью на начало года, задолженность возросла на 7,441 трлн. руб., или на 1,4%. Вызывает сомнение и достоверность другого важнейшего показателя - численности населения с доходами ниже прожиточного минимума, доля которого по официальной статистике составляет 21% численности населения. Таким образом, вопреки правительственным прогнозам о переходе к экономическому росту при снижении инфляции в текущем году, ситуация в производственной, финансовой, бюджетно-налоговой сфере не дает оснований говорить даже о создании предпосылок общего подъема экономики. Вместо этого продолжается политика ослабления государственного регулирования экономики и стимулирования инвестиций, сокращения государственных в том числе социальных расходов, либерализации внутреннего рынка, концентрируясь на приватизации госсобственности и решая бюджетные проблемы за счет новых займов.^ Базовые показатели, заложенные при формировании федерального бюджета на 1998 годНесмотря на ожидаемый экономический спад в текущем году на 1-2%, проект бюджета ориентируется, как и в 1996-1997 гг., на прекращение падения объема ВВП. Объем ВВП прогнозируется на уровне 2750 трлн. рублей2, что составляет 2% рост по отношению к оценке ВВП 1997 года. Темп роста промышленности в 1998 году планируется на уровне 2%, в сельском хозяйстве - 3% (при предполагаемом спаде на 5% в текущем году). Как и в текущем году, прогнозируется рост опережающими темпами экспортоориентированных производств (металлургия, химия, нефтехимия, топливная промышленность), в то время как в секторе производства потребительских товаров ожидается лишь прекращение спада. По оценкам экспертов РАН ожидаемая динамика ВВП при заданных в прогнозе Правительства РФ предпосылках в 1998 году составит -1%-0%, а продукции промышленности -2%-0%, то есть перехода к росту не произойдет. Прогнозируется также прирост инвестиций в основной капитал на 1% (при предполагаемом их спаде в текущем году на 5%). При таком “росте” абсолютный объем инвестиций за счет всех источников финансирования составит всего 440 трлн. рублей, то есть на 20 трлн. рублей ниже, чем в 1996 году (в сопоставимых ценах). Между тем достигнутый низкий уровень инвестиций уже недостаточен даже для поддержания простого воспроизводства. Таким образом, на 1998 год программируется продолжение старения и абсолютное сокращение производственных фондов, что подрывает основы конкурентоспособности России. Конструктивное решение этой проблемы возможно лишь при условии перехода к активной промышленной и структурной политике - реальной поддержке инвестиций, созданию каналов сбыта для отечественных предприятий, обеспечению загрузки их производственных мощностей, которая в рамках ныне проводимой политики, даже при выполнении намеченных показателей роста ВВП на 2%, составит менее 50% . Проект бюджета составлен также в расчете на рекордно низкую за последние годы ежемесячную инфляцию - 0,4% (или 5% за год), что выглядит чересчур оптимистичной оценкой. Наиболее вероятной является оценка годовой инфляции 6-8%. Уровень официальной ставки ЦБР, заложенной в бюджет, составляет 18-20%, а доходность по госбумагам - 12-14% годовых. За отправную точку при формировании бюджета 1998 года были взяты не расходы, а прогнозируемые доходы бюджета, которые прогнозируются в сумме 340 трлн. рублей (12,37% к ВВП), то есть примерно по ожидаемому факту текущего года: 331,6 трлн. рублей (13,01% к ВВП). Предполагается, что дефицит бюджета, исчисленный по международной методологии, в будущем году составит 132 трлн. руб. или (4,8% вместо 5,35%, предусмотренных в текущем году, пересчитанных по той же методологии). Соответственно расходная часть бюджета составит всего 472 трлн. рублей (17,17% к ВВП), при ожидаемом исполнении 448, 9 трлн. рублей (18,35% к ВВП). Таким образом, доля и доходной и расходной части федерального бюджета в ВВП существенно сокращаются даже против секвестированного бюджета текущего года. Экспорт с учетом неорганизованной торговли составит 97,2 млрд. долларов США или 107% по отношению к ожидаемому исполнению в 1997 году. Импорт с учетом неорганизованной торговли составит 53,1 млрд. долларов США, или 113%. Реально располагаемые доходы населения возрастут на 3%. Среднегодовой курс доллара, принятый в расчетах бюджета составляет 6180 рублей за доллар США.^ Минимальный размер оплаты трудаУровень заработной платы в России является самым низким среди всех экономически развитых стран мира. По данным министерства труда и социального развития РФ, тарифные ставки и оклады 14 из 18 разрядов Единой тарифной сетки, в соответствии с которыми производится оплата труда более 90% работников, занятых в бюджетной сфере, ниже величины прожиточного минимума. В августе месяце 1997 года по данным Госкомстата России физиологический прожиточный минимум составил 428 тыс. рублей, среднемесячная заработная плата - 2,3 прожиточного минимума. До сих пор сохраняется негативная тенденция несвоевременной выплаты заработной платы. Так, в строительстве, промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в образовании, здравоохранении, культуре и искусстве, науке и научном обслуживании задолженность по заработной плате на 1 июля с.г. составила 55,3 трлн. рублей, что на 14% больше по сравнению с началом года. При этом в отраслях социальной сферы она увеличилась на 16%. Данная задолженность формируется, в основном, из-за отсутствия финансирования из бюджетов всех уровней. Минимальный размер оплаты труда в настоящее время составляет 83, 49 тыс. рублей, что соответствует лишь 19,5% величины прожиточного минимума трудоспособного населения. При таком соотношении минимальная заработная плата не может обеспечить не только простое воспроизводство рабочей силы, но и биологическое выживание человека. Как социальная норма она с 1992 года не имеет социально-экономического смысла и не может рассматриваться как некая расчетная величина для уровня социальных выплат (пенсий и т.д.), налогов, штрафов, пошлин и т.д. Минимальная заработная плата 1991 г. (по оценкам ученых) в сопоставимых ценах в настоящее время должна составлять 1 млн. рублей. Однако проектом федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год” средства на повышение минимального размера оплаты труда, а также предложений о порядке и сроках индексации заработной платы работников бюджетной сферы, не предусмотрены. В то же время бюджет на 1998 год составлен с учетом роста инфляции на 6% в год, хотя Минэкономики дает, как более вероятный, прогноз роста инфляции на 12% в год . Следовательно, Правительство РФ в проекте бюджета на 1998 год должно было предусмотреть рост заработной платы и пенсий. Следует отметить существенное увеличение налогового бремени на доходы трудящихся. Сюда необходимо отнести увеличение отчислений в Пенсионный фонд с граждан с 1% до 2%. Вводится новый социальный налог, направляемый на формирование доходов Фонда медицинского страхования (опять же с заработной платы граждан). Этот налог составит 3,9% до 60 млн. рублей и 2,5% свыше 60 млн. рублей. Кроме того, в соответствии с Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства РФ в 1998 году доля платежей населения по отношению к затратам на все виды жилищно-коммунальных услуг должна составить не менее 50% или 18% совокупного дохода семьи, хотя налогообложение ведется индивидуально и категория “совокупный доход” нигде законодательно (для финансово-налоговых расчетов) не закреплена. Также проектом закона предусматривается снижение тарифов страховых взносов в Пенсионный фонд РФ с 28 до 26% для работодателей-организаций; с 28 до 24, 6% - для индивидуальных предпринимателей. Можно сделать вывод о снижении налоговой нагрузки на фонд оплаты труда и создании дополнительных возможностей для повышения заработной платы работникам предприятий. Реально же в бюджете уже заложено уменьшение фонда оплаты труда бюджетной сферы через введение дополнительных налогов с физических лиц. Все это показывает, что заработная плата трудящихся не изменится по сравнению с 1997 годом, более того, можно предположить, что реальные трудовые доходы населения уменьшатся, в то время как налоговые платежи существенно возрастут.^ Минимальный размер пенсииСитуация в области пенсионного обеспечения характеризуется как кризисная, что проявляется в низком уровне получаемых пенсий. Применявшийся в последние два года механизм повышения пенсий привел к уравниванию в пенсионном обеспечении, произошла потеря связи между размерами оплаты труда и пенсий. В настоящее время на август месяц, по данным Министерства труда и социального развития России, минимальная пенсия - 69,58 тыс. рублей, что составляет 16,2% прожиточного минимума. Величина средней пенсии на август месяц составила 321 тыс.рублей. Развитие и реформирование пенсионного обеспечения в 1998 году должно осуществляться в соответствии с реально складывающимися социально-экономическими условиями, постепенно и последовательно переориентировать его на повышение заинтересованности и личной ответственности граждан за уровень материального обеспечения при выходе на пенсию. В проекте федерального бюджета на 1998 год предусмотрены средства на увеличение государственных пенсий в соответствии с Федеральным законом от 21.07. 97 №113-ФЗ “О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий”, также учтены предложения Правительства РФ о проведении индексации пенсий до декабря 1997 года в 1,21 раза. Кроме того, в 1998 году предполагается сохранение условий назначения компенсационной выплаты в размерах, предусмотренных Указом президента РФ от 15.04.96г. №550. После увеличения минимальной пенсии в 1,21 раза по состоянию на 1.01.98 г. ее величина составит 84186 рублей. В течение года индексация пенсий, предусмотренная статьей 7 Закона РФ “О государственных пенсиях в Российской Федерации”, не планируется. Доходная часть бюджета Пенсионного фонда учитывает снижение в 1998 году для работодателей-организаций тарифов отчислений до 26%, для индивидуальных предпринимателей до 24,6 %. Для работающих граждан тариф отчислений увеличивается до 2% (против 1% в 1997 г.). На введение в действие с 1 февраля 1998 года ФЗ “О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий” дополнительно направляется 20,6 млрд.рублей в расчете на 1998 год. Законом предусматривается исчисление и увеличение пенсий в связи с ростом заработной платы в стране путем применения индивидуального коэффициента пенсионера. Индивидуальный коэффициент пенсионера определяется как отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране. Однако это отношение учитывается в размере не свыше 1,2 независимо от основания назначения пенсии. Это фактически означает, что в законе уже автоматически закладывается механизм снижения размеров пенсии (например, ваш индивидуальный коэффициент составил 2, то при расчете пенсии все равно будут исходить из коэффициента 1,2). А так как статьей 4 настоящего закона индивидуальный коэффициент пенсионера, ограничивающий отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране, устанавливается в размере 0,7, то это означает, что размер пенсии будет еще меньше. Законом же предусматривается право пенсионера выбрать исчисление пенсии без применения индивидуального коэффициента. По данным единовременного обследования, проведенного Министерством труда и социального развития России в 1996 году, из общего числа пенсионеров по старости готовы перейти на исчисление пенсий по индивидуальному коэффициенту 18,8 млн.человек. Можно сделать вывод о том, что большее количество средств бюджета Пенсионного фонда на 1998 год уйдет на незначительное повышение (по сравнению с 1997г) пенсий для 64,2 % пенсионеров по старости. Индексация же пенсий в 1998 году не предусматривается. Поэтому в проекте бюджета на следующий год должны быть заложены средства на выплату пенсий в полном объеме и в соответствии с основными направлениями Пенсионной реформы.^ Принципиальные отличия ПРОЕКТА федерального бюджета 1998 годаАнализ внесенных Правительством РФ в Государственную Думу проектов бюджета и прогноза на 1998 год позволяет дать предварительные оценки представленных материалов как целостных документов. Принципиальное отличие проекта бюджета 1998 года от всех предшествующих (как было заявлено его разработчиками) заключается в самом подходе к его формированию - за исходную базу были взяты не расходы, а прогнозируемые доходы бюджета, что уже изначально несет в себе источник обострения противоречий между центром и регионами. При этом расчет ожидаемых доходов произведен, исходя из норм проекта Налогового кодекса, принятие которого лишь предстоит. В связи с этим обращает на себя внимание, что в перечне документов, представленных Правительством РФ одновременно с бюджетом, отсутствует блок законопроектов о внесении изменений и дополнений в ныне действующие законы о налогах и сборах, что является определенным нарушением закона о порядке рассмотрения и принятия бюджета на предстоящий год, предусматривающем, что все изменения, касающиеся налогового законодательства, должны быть внесены до рассмотрения бюджета. Как было заявлено его разработчиками, отличительными чертами, характеризующими бюджет 1998 года, является его реалистичность, практическая бездефицитность (имеется в виду первичный дефицит, т.е. без расходов по погашению и обслуживанию государственного долга), ориентация на “экономический рост”, а также усиление социальной направленности. Однако сопоставление показателей бюджета и прогноза развития экономики на 1998 год свидетельствует об отсутствии каких-либо кардинальных шагов со стороны Правительства РФ по переходу к политике экономического роста, активизации структурной, промышленной и научно-технической политики. По сути, в заявленных характеристиках бюджета содержится внутреннее противоречие, поскольку реалистичность и исполнимость бюджета основана на резком снижении доходов и расходов государственного бюджета на уровне, близком к ожидаемому исполнению бюджета нынешнего года, с учетом проведенного Правительством РФ секвестра. Это означает продолжение курса на дальнейшее ослабление роли бюджета как одного из основных рычагов финансового регулирования экономических процессов и фактический отказ от осуществления государством (даже на предельно необходимом уровне) присущих ему функций. Фактический уровень таких минимальных расходов по самым скромным оценкам составлял в прошлые годы и составляет сегодня для консолидированного бюджета около 35% от ВВП. Эта оценка следует из анализа прогнозных проектировок и их фактического исполнения за предыдущие годы. Доходы же бюджета из года в год снижаются и на сегодня составляют для консолидированного бюджета - около 25% ВВП. Таким образом, разрыв составляет около 10%. В проекте на 1998 год задача достижения реальности параметров бюджета и сокращения на этой основе разрыва между бюджетными обещаниями и фактическими объемами финансирования решается достаточно оригинально - урезанием расходных статей на уровне фактического проведенного секвестра бюджета текущего года. Таким образом, если ранее недофинансирование объяснялось неисполнением доходной части бюджета, то на будущий год отрыв бюджетного финансирования от реальной потребности в денежных средствах априори закрепляется в законе о бюджете в качестве нормы. Это означает, что сохраняется ситуация, когда отсутствие денежных средств будет провоцировать рост неплатежей и “квазиденежных” расчетов. В этих условиях достижение экономического роста должно стать как бы “побочным эффектом” реалистичного (с точки зрения формирования доходов) бюджета. По прогнозу Правительства в 1998 год рост ВВП по отношению к текущему году составит 2%, рост продукции промышленности - 2-3%, по сельскому хозяйству - 3%, по инвестициям в основной капитал - 1%, в том числе производственного назначения - (-2%), а темпы инфляции снизятся до 5% за год. Однако реалистичность прогноза в отличие от исполнимости бюджета по доходам, выглядит еще более проблематичной, что показывает и практика последних лет, когда надежды на преодоление кризиса в результате саморазвития экономических процессов без активного вмешательства государства оказались ошибочными. Так и в текущем году вместо экономического роста ожидается продолжение спада: по объему ВВП - на 1%, по объему капитальных вложений - на 5%. По оценкам экспертов РАН при заявленной в прогнозе и бюджете политике, даже при снижении инфляции до 5% в год, экономический рост мало вероятен: цены на большинство отечественных товаров конечного спроса превышают цены импортных аналогов, ставка процента за кредит по-прежнему более чем в 2 раза превышает рентабельность в производственной сфере, а финансовая сфера остается намного выгодней и привлекательней, чем производственные инвестиции. Таким образом, заложенная в проекте бюджета простая экстраполяция сложившейся ситуации на будущий год приведет к сохранению и обострению всех отмеченных проблем, что создает барьеры для преодоления экономической депрессии. Одной из основных отправных точек роста экономической активности, как было заявлено Правительством РФ, должно стать введение Налогового кодекса и снижение налоговой напряженности на предприятиях, главным образом за счет либерализации налогообложения прибыли. Согласно Пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 1998 год, “принятие Налогового кодекса Российской Федерации обеспечит снижение налоговой нагрузки по платежам во все уровни бюджетной системы более чем на 2,15 пункта к ВВП (59,1 млрд. руб.**)”. Введение Налогового кодекса приведет к потерям бюджетной системы: общая сумма доходов консолидированного бюджета, включая доходы целевых бюджетных фондов, прогнозируется в сумме 641,0 трлн. руб.* (23,31% к ВВП) с учетом введения Налогового кодекса и 700,1 трлн. руб. (25,46% к ВВП) в условиях сохранения действующего налогового законодательства. В Пояснительной записке отмечается, что, несмотря на частичную компенсацию связанных с введением Налогового кодекса потерь бюджетной системы (введение налога с продаж и налога на капитал, а также отмена ряда налоговых льгот и повышения ставок по отдельным видам налогов), “снижение объема налоговых платежей оценивается в сумме 41,1 млрд. руб. (1,5 пункта к ВВП)”. Однако само по себе снижение доли налоговых доходов в ВВП еще не означает снижения налогового пресса, а намечаемые изменения в структуре налоговых изъятий с переносом центра тяжести на косвенные, наиболее хорошо собираемые налоги (доля НДС возрастает с 45,4 до 51,1% от суммарных расходов федерального бюджета) лишь формально создавая иллюзию снижения общего уровня налогообложения, одновременно может привести к перераспределению или возрастанию налоговой нагрузки на субъекты экономической деятельности. Проектом Налогового кодекса усложняется и усиливается налогообложение физических лиц со средним уровнем доходов. Все доходы не по основному месту работы будут облагаться по максимальной ставке 30% вне зависимости от размеров, что будет, не только негативно воспринято населением, но и затормозит легализацию доходов. Также предусматривается отмена пониженной ставки НДС (10%) на товары для детей и предметы первой необходимости. Это приведет к повышению цен на указанные товары и ухудшит положение наиболее бедных категорий населения, что противоречит сути заявленной Правительством РФ социальной направленности бюджета. К тому же, с учетом введения Налогового кодекса налоговые доходы федерального бюджета прогнозируется на уровне 10,52% от ВВП, а в ныне действующих условиях объем налоговых поступлений должен был бы составить 10,01% от ВВП. Таким образом, с принятием Налогового кодекса не ожидается существенного увеличения сбора налоговых поступлений и ощутимых из