Інститут Політичної ОсвітиПредставництво Фонду Конрада Аденауера в Україні “Вибори до місцевих Рад 2006 р.:Що необхідно знати для проведення успішної кампанії?” м. Житомир, 17-19 червняПропорційна система виборів: як побудувати виборчу кампанію?Микола КРУК Житомирська міська радаДениші - 2005 Поняття виборів. ^ Становлення інституту виборів в Україні. Види виборів та виборчих систем.вибори до місцевих рад – 2006. Микола Крук, депутат Житомирської міської ради1. Поняття виборів.У загальному вигляді вибори можна визначити як волевиявлення народу з метою формування органів державної влади або місцевого самоврядування шляхом голосування. За умов демократичного суспільства вибори за своєю суттю - це прояв реальної волі народу, процес виявлення і здійснення такої волі. Зміст виборів як політичного суспільно-правового інституту полягає в тому, що саме волею народу здійснюється конституювання та відтворення органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Це дає підстави характеризувати вибори як державотворчу функцію народовладдя. Здійснення виборів з юридично точки зору треба розглядати як процес, найважливішою стадією якого с голосування. Отже, вибори в Україні – це передбачена Конституцією та законами України форма прямого народовладдя, яка с волевиявленням народу шляхом таємного голосування щодо формування конституційного якісного і кількісного складу представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування.2. Становлення інституту виборів в Україні. Виборність на території сучасної України існувала ще до виникнення держави. Елементи виборності спостерігаються, зокрема, у слов’янських племен. Провід у цих племенах належав кращим людям, які обиралися. Це були переважно представники визнаних родів, що здобули пошану своєю діяльністю. З утворенням і зміцненням Київської держави принципи виборності набули загального характеру, хоча публічна влада в Київській Русі ще не мала парламентських форм у сучасному розумінні. Подальший розвиток інституту виборності в Україні пов’язується з існуванням Гетьманської держави, Запорізької Січі і Слобідської України. Їм притаманна одна й та сама форма державного управління – демократична республіка. Носієм суверенно влади в цих республіках виступає весь народ. Всі державні інститути без винятків формувались тільки шляхом виборів. Акт, що має назву “Правовий Уклад та Конституції відносно прав і вільностей війська Запорозького”, названий Конституцією України 1710 р. гетьмана Пилипа Орлика, можна вважати першим нормативним актом писаного виборчого права України, оскільки він вперше фіксував принципи діяльності органів державно влади, порядок, терміни й періодичність скликання вищого представницького органу тих часів – Генеральної Ради. Особливе місце в історії становлення інституту виборності за умов відновлення української державності посідають вибори до Установчих зборів Української Народної Республіки. Позитивні демократичні тенденції виявлялись, по-перше, в тому, що вибори мали здійснюватись на основі загального, рівного, прямого виборчого і таємного голосування з дотриманням принципу пропорційного представництва. Вибори проводились по виборчих округах; по-друге, встановлювалась система спеціальних самостійних, недержавних виборчих органів – виборчі комісії, на основі коаліційного членства. Вимагалось обов’язкове членство правників, представників місцевих державних владних структур, органів самоврядування. По-третє, законом встановлювалась досить широка і глибока регламентація всіх без винятку стадій виборчого процесу. Процедури голосування і підрахунку голосів відпрацьовані були на рівні, близькому до сучасних вимог; по-четверте, існувала система судового захисту виборчих прав громадян. Проте вибори до Українських Установчих Зборів відбулися не на всій території України, а лише в окремих регіонах. Таким чином, попри всю свою демократичність законодавство про вибори УНР не було реалізоване в повному обсязі. Особливий період розвитку виборчого права України становить радянське виборче право. Концептуальним моментом щодо його розвитку виступає теза Леніна (В.Ульянова) про неприйнятність парламентаризму як моделі організації політичної влади. Після здобуття Україною незалежності і створення власної державності виборче законодавство зазнало подальших змін. На сучасний момент систему чинного виборчого законодавства складають 4 групи законодавчих актів: 1) Конституція України; 2) система спеціальних законів України про вибори: Закон ,,Про вибори народних депутатів України”; Закон ,,Про вибори Президента України”; Закон ,,Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”; Закон ,,Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим”; Закон ,,Про Центральну виборчу комісію”; Закон ,,Про особливості участі громадян України з числа депортованих з Криму у виборах депутатів місцевих рад в Автономній Республіці Крим”; 3) нормативно-правові акти конституційного законодавства: Закон ,,Про громадянство України”; Закон ,,Про об’єднання громадян”; Закон ,,Про мову” та ін.; 4) положення нормативних актів суміжних галузей, що регулюють виборчий процес: норми адміністративного, трудового, житлового, кримінального, кримінально-процесуального, цивільного, цивільно-процесуального, пенсійного, фінансового, господарського, митного, інформаційного, сімейного, екологічного законодавства, законодавства про зв’язок. Отже, становлення інституту виборів в Україні пройшло складний шлях. історичний аналіз свідчить, що українська нація здійснила свій внесок до скарбниці загальнолюдських надбань, таких як безпосередня демократія, свобода тощо. 3. Види виборів та виборчих систем Залежно від підстав можна розрізняти кілька класифікацій видів виборів. За територіальною ознакою вибори бувають: 1) загальнонаціональні (загальнодержавні), які здійснюються на території всієї країни: вибори до Верховної Ради України, вибори Президента України; 2) місцеві (іноді х називають локальними, комунальними, адміністративними): вибори до представницьких органів місцевого самоврядування (сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів). За об’єктом, що передбачає органи або посади, до яких входять або на які обираються представники народу, вибори можна класифікувати як: 1) вибори парламенту – вибори до Верховної Ради України; 2) вибори на посаду Президента України; 3) вибори представницького органу територіально автономії – вибори Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 4) вибори представницьких органів самоврядування міських, сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад; 5) вибори на посади сільських, селищних, міських голів. За часом проведення вибори поділяють на: 1) чергові. Вибори, що проводяться в період закінчення строку повноважень (легіслатури), передбаченого Конституцією і законами України для функціонування певного виду виборного органу або посади; 2) позачергові або дострокові. Вибори, що проводяться в разі дострокового припинення строку повноважень, передбаченого Конституцією України і законами України для функціонування певного виду виборчого органу або посади; 3) повторні. Вибори, що проводяться у випадках, коли вибори у виборчому окрузі визнані недійсними або такими, що не відбулися; 4) вибори замість депутатів, голів (сільських, сели щних, міських рад), які вибули. 5) вибори, що проводяться в разі утворення ново адміністративно-територіальної одиниці. ^ За кількісною ознакою участі виборців вибори бувають: 1) загальними, основними, коли в них за законом мають право брати участь всі виборці держави; 2) частковими (додатковими), коли поповнюється склад Верховної Ради України, місцевих рад в разі дострокового вибуття деяких депутатів, або визнання виборів недійсними. ^ З огляду на правові наслідки вибори поділяють на: 1) дійсні – це вибори, проведені у порядку, визначеному Конституцією України і Відповідному виборчому законі; 2) недійсні – вибори, в ході яких мали місце порушення виборчого законодавства, які вплинули на підсумки виборів. ^ За порядком визначення результатів виборів розрізняють такі виборчі системи: 1) мажоритарна; 2) пропорційна; 3) змішана. Мажоритарна система с найстарішою серед виборчих систем. Назва її походить від французького majorite, що означає більшість. Мажоритарною вважається система визначення результатів виборів, завдяки якій депутатські мандати (один або кілька) від округу одержують тільки ті кандидати, які отримали встановлену законом більшість голосів. а усі інші кандидати вважаються не обраними. У 83 країн світу застосовується мажоритарна система, в тому числі США, Франції, Великобританії, Канаді. ^ Залежно від того, як визначається більшість голосів, необхідна для обрання кандидата, розрізняють: 1) мажоритарну систему абсолютної більшості; 2) мажоритарну систему відносної більшості; 3) мажоритарну систему кваліфікованої більшості. При застосуванні мажоритарної системи виборчі округи найчастіше бувають одномандатними. Рідше трапляється варіант багатомандатних округів. В одномандатних округах голосують, як правило, персоніфіковано, у багатомандатних – як за певних осіб, так і за партійними списками. Багатомандатні округи с в Японії, США, Росії, зараз уже і в Україні. Мажоритарна система відносної більшості (або простої більшості, або ,,перший обирається на посаду”) с найпростішою різновидністю мажоритарної системи. За умов вакантного мандата, такий мандат залишається вакантним до чергових або позачергових виборів; одиниці. запровадження обраним вважається кандидат, який отримав найбільшу кількість голосів виборців. Ця система досить результативна. Недоліком мажоритарної системи відносно більшості с те, що вона не дає можливості враховувати інтереси всіх виборців округу, бо кандидат може бути обраним абсолютною меншістю виборців, хоча і відносною їх більшістю на момент голосування, за таких умов голоси виборців, що голосували проти обраного кандидата, пропадають. Ця система також фактично анулює середні і малі партії. На противагу означеній мажоритарна система абсолютної більшості для обрання кандидата вимагає зібрати більше половини голосів виборців, тобто діє формула 50 % + 1 голос. Перевага означеної системи в її потенційному демократизмі: вона враховує інтереси більшості виборців, хоча голоси виборців, поданих проти, знову ж втрачаються. Недоліком системи с П не результативність. Голосування за цією системою передбачає, як правило, повторне голосування або повторні вибори. В Україні, як відомо, ще недавно, в тому числі на парламентських і місцевих виборах, для підрахунку голосів на виборах застосовувалась мажоритарна система абсолютної більшості. Відтепер ця система збережена тільки на виборах Президента України. 4. Другим видом виборчих систем с пропорційна система. Вперше вона запроваджена у 1889 р. в Бельгії, а тепер 57 країн використовують цю систему, в тому числі Ізраїль, ФРН, Іспанія, Італія, Португалія. При пропорційній системі депутатські мандати розподіляються між партіями пропорційно кількості голосів виборців, зібраних кожною з них у межах виборчого округу. При застосуванні цієї системи округи завжди багатомандатні. Є два шляхи створення виборчих округів при застосуванні пропорційної системи підрахунку голосів. Найбільш поширений спосіб, коли межі виборчих округів збігаються з межами адміністративно-територіальних одиниць. Рідше застосовують спосіб, коли територія всієї держави складає єдиний виборчий округ. ^ За впливом виборців на розташування кандидатів у списку для голосування розрізняють наступні види пропорційної системи: 1) з жорсткими списками; 2) з преференціями; 3) з напівжорсткими списками. При застосуванні жорстких списків виборець голосує за список партії, що він обирає, в цілому. У виборчому бюлетені вказуються тільки назви, емблеми партій, іноді певна кількість перших кандидатів у партійних списках. Система жорстких списків практикується в Іспанії, Португалії, Ізраїлі, Росії, Україні. При застосуванні системи преференцій (в перекладі означає ,,перевага”) виборець не просто голосує за списки парті, що обирає, а й робить помітку напроти номеру того кандидата в кандидатському списку від партії, якому він віддає свій голос. Таким чином, обирається той, хто отримав найбільше число преференцій, в разі рівності кількості преференцій у кількох кандидатів від партії перевагу віддають тому, хто займає вище місце у партійному списку. Система преференцій практикується у Фінляндії, Бельгії, Нідерландах. Система напівжорстких списків передбачає можливість для виборця голосувати: 1) за список у цілому; 2) визначати преференції, помітивши чи вписавши прізвища одного або кількох кандидатів. У першому випадку голоси виборців підраховуються за системою жорстких списків, у другому – за системою преференцій. Ця система практикується в Швейцарі, Австрії, Італії. Пропорційна система з жорсткими списками має свої переваги: при голосуванні обирається передусім політична платформа і програма майбутньої діяльності парті дана система найпростіша за формою здійснення і найдешевша. Недоліком її с те, що партійний список може ,,витягнути” у депутати, сенатори, тощо невідомих, некомпетентних, непопулярних політиків. На відміну від цього, система преференцій дає змогу розширити сферу волевиявлення саме виборців, бо голосують і списки, і персоналі. І в цьому її перевага, проте недоліком є, так би мовити, мажоритарність – виборець орієнтується більше на окремих політичних осіб, а не на інтереси й завдання парті в цілому. Запровадження системи з напівжорсткими списками викликане необхідністю подолати вади системи жорстких списків і преференцій. Загальною, так би мовити, ,,обтяжливою” обставиною при запровадженні пропорційно системи є досить складна система обрахунку голосів виборців. Це більш або менш складне математичне обрахування вимагає двоетапної операції. На початковій стадії кожен список отримує стільки місць, скільки разив він відповідає виборчому коефіцієнтові. Оскільки кількість місць, відведених для окремого списку, с загальною кількістю голосів, отриманих за цим списком, завжди залишаються декілька голосів. Ці голоси с остачею (або надлишком), яка враховується аж до логічного завершення розподілу голосів виборців. З метою запобігання швидкому росту кількості дрібних, непредставницьких партій при пропорційних системах виборів запроваджують виборчий поріг, який полягає в тому, що для участі у розподілі місць після голосування допускаються тільки ті партійні списки, що набрали певний, встановлений у законодавстві відсоток голосів. Ці пороги бувають різні, наприклад у Нідерландах – 0,67, Ізраїлі – 1, Швеції, Росії, Німеччині – 5, Ліхтенштейні – 8, Туреччині – 10%. В Україні за новим парламентським виборчим законодавством – 3%. Існує досить широкий спектр змішаних систем, які с поєднанням мажоритарної та пропорційно систем. Принаймні 20 країн світу застосовують їх. Змішані вибори системи застосовуються, як правило, в тих кранах, де йде пошук і становлення виборчих систем або необхідно досягти компроміс між принципом представництва у парламенті різних політичних сил та стабільність сформованого ними уряду. Чи буде враховано світовий досвід в Україні у зв’язку із очікуваною реформою політико-правової системи і в якій мірі, покаже життя.4. „Вибори до місцевих рад – 2006” 2006 рік без перебільшення буде роком колосальних змін в Україні, в тому числі колосальних змін в місцевому самоврядуванні. Можна виділити кілька блоків змін стосовно місцевого самоврядування:^ 1 блок: Зміни виборчого законодавства2 блок: Зміни повноважень місцевих рад3 блок: Зміни технологій обрання місцевих рад1. Зміни виборчого законодавства ЗАКОН УКРАЇНИ „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” заклав принципово нову модель формування місцевих рад. Депутати обираються за виборчими списками кандидатів у депутати від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному окрузі. Мажоритарна система виборів на місцевому рівні залишилася лише при виборах депутатів сільських, селищних рад та місцевих голів:^ Стаття 2. Основні засади місцевих виборів Право висування кандидатів у та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови віднині громадяни України мають реалізовувати через місцеві організації, партій (блоки) або шляхом самовисування у випадках, передбачених цим Законом, (вибори голів):^ Стаття 10. Право висування кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського головиСтаття 33. Загальний порядок висування кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови^ Стаття 34. Висування кандидатів місцевою організацією партії. (блоком) Важливою особливістю нового Закону є те, що виборчі блоки можуть утворюватись як на Загальнодержавному так і на місцевому рівні:^ Стаття 35. Порядок утворення виборчого блоку місцевих організацій партій При здійсненні вибору до місцевих рад виборець буде орієнтуватись як на назву партії, так і на п’ятірку прізвищ, внесених до списку:^ Стаття 63. Виборчі бюлетені В кінцевому підсумку місцеві ради сформують місцеві осередки тих партій, що наберуть на місцевому рівні більше ніж 3 % голосів виборів. Законом встановлено наступний порядок обчислення кількості мандатів:^ Стаття 73. Встановлення результатів виборів сільського, селищного, міського голови, депутатів в одномандатних округах Згідно прикінцевим положенням. Закон „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” набирає чинності з 1 жовтня 2005 року. Новий закон ще не вступив в силу, але вже викликає низку запитань. Так, наприклад, на думку КВУ, „Абсолютно невиправданою позицією є вибори депутатів місцевих рад базового рівня за партійними списками місцевих організацій. І питання не лише у слабкій структуризації українського електорату на місцях, слабкості людського, інтелектуального партійного ресурсу. На сьогодні партійні організації майже не включені у муніципальну політику. Досі партійні організації є регіональними представництвами партій, а не самостійними суб’єктами муніципального життя і є абсолютно алогічним надавати їм такі значні преференції у формуванні міських представницьких органів. Врешті, є претензії і до самої процедури виборів на місцевому рівні. Закон України "Про об’єднання громадян" і Закон України "Про політичні партії" не зобов’язують партії мати партійні організації у всіх суб’єктах адміністративно-територіального устрою України, особливо, у малих містах. Виникає закономірне питання, як має вирішуватись питання, якщо у містах не буде легалізовано жодної політичної партії або якщо жодна організація політичної партії не сформує свого партійного списку?... Є також претензії до формування виборчих списків на місцевих виборах. Відповідно до Закону, районна організація може висунути виборчий список по одному кандидату у депутати в кожному виборчому окрузі по виборах до сільської, селищної ради, що входять до складу району; виборчий список кандидатів у депутати в кожному багатомандатному окрузі по виборах відповідних міських (міст районного значення) рад; виборчий список кандидатів у депутати районної ради у кількості, що не перевищує кількість депутатів у районній раді. Крім того, кожна з організацій села, селища , міста також може висувати свій виборчий список. Але порядку узгодження позицій між районним і іншими осередками щодо формування списків Закон не передбачає.”^ 2. Зміни повноважень місцевих рад Необхідно враховувати, що вибори -2006 будуть проходити під знаком конституційної реформи, яку визначає Закон „Про внесення змін до Конституції України”. Цей Закон, за умови прийняття Верховною Радою України до 1 вересня 2005 року Закону України про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування, набирає чинності з 1 вересня 2005 року. На сьогоднішній день існує велика кількість пропозицій щодо змін до конституції в частині місцевого самоврядування. Існує також кілька варіантів нової редакції „Закону про місцеве самоврядування”. Більшість пропозицій, що стосуються змін законодавства про місцеве самоврядування стосуються кількох тем. – щодо розв’язання конституційно-правових проблем:– щодо формування належної матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування, вдосконалення міжбюджетних відносин, запровадження сучасних ефективних систем та методів управління об’єктами комунальної власності: При цьому вже сьогодні можна було б втілити в життя реальні кроки, які б свідчили про серйозність намірів держави здійснити реформу та укріпити довіру до неї з боку самоврядування, а саме: 1. Безумовна відмова від запровадження на центральному рівні будь-яких пільг, які стосуються податків та зборів, що зараховуються до місцевих бюджетів. 2. Адміністрування всіх податків та зборів, які зараховуються до місцевих бюджетів органами Державної податкової адміністрації, у тому числі орендної плати за змелю. 3. Запровадження системи ефективного судочинства з питань публічних фінансів, зокрема міжбюджетних відносин. 4. Удосконалення системи надання державою інвестиційних субвенцій. Створення фонду фінансування інвестицій з частковим спрямуванням коштів інвестиційних субвенцій до зазначеного фонду з метою здешевлення кредитів під проекти регіонального розвитку. 5. Істотне спрощення процедур казначейського обслуговування місцевих бюджетів. Запровадження договірних відносин між органами місцевого самоврядування та Державним казначейством України. 6. Забезпечення прозорості бюджетного процесу. У випадках підготовки на центральному рівні рішень, що впливатимуть на доходну або видаткову частину місцевих бюджетів безумовне попереднє надання органам місцевого самоврядування фінансових розрахунків та проведення громадських слухань.– щодо реформування системи територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою України:– щодо вдосконалення законодавства про місцеві вибори: Важливо підкреслити, що збільшення повноважень місцевих рад буде ґрунтуватись на трьох принципових моментах: 1. створення базової адміністративно-територіальні одиниці – громади з дотриманням принципу повсюдності місцевого самоврядування та чіткого розмежування території громад. 2. утворення виконавчих органів районних та обласних рад. 3. збільшення питомої ваги власних доходів місцевих бюджетів шляхом проведення відповідних податкових реформ; формування системи відповідальності держави за фінансове забезпечення делегованих повноважень через механізми відмови органів місцевого самоврядування від виконання делегованих повноважень;^ 3 . Зміни технологій обрання місцевих рад Цілком зрозуміло, що новий закон про вибори до місцевих рад вимагає нових технологій, нових підходів. Еволюцію технологій виборів до місцевих рад умовно можна поділити на три етапи: 1 етап: номенклатурний. 2 етап: формування місцевих бізнес еліт. 3 етап: вибори, що будуть відбуватись в 2006 році за партійними списками.^ Теза перша: для проходження в місцеву раду потрібно бути членом або симпатиком конкретної політичної партії. Крім того, потрібно врахувати ще один важливий момент: краще бути в прохідній частині списку не дуже потужної, але «прохідної» партії, ніж опинитись у кінці списку партії - лідера перегонів. Цілком зрозуміло, що жодна з партій або блоків не зможе сформувати всю раду – завжди знайдеться певна частина електорату, що проголосує за опозиційну, непровладну партію, партію що на їх погляд уособлює їх особливі погляди. Ще одна деталь – попередні вибори показали, що дуже часто виборці голосували по - різному: наприклад, по партійному списку - за одну партію, за кандидата мажоритарника представника зовсім іншої партії, за міського голову – третьої партії або позапартійного. Одним з вирішальних чинників вибору залишається особистість, прізвище в партійному списку. Правильний вибір партії, особисте „позиціонування” в партійному спектрі – річ дуже тонка і відповідальна. Партія повинна: мати свій електорат, здійснювати медіа – підтримку на загальнодержавному рівні, перейматись розбудовою місцевих осередків. І врешті решт, потрібно, щоб в партійному списку було не занадто тісно і для Вас там знайшлось місце!^ Теза друга: Застосовувати адмінресурс в 2006 році за умов активного формування громадянського суспільства буде проблематично. Цю тезу можна проілюструвати метафорою: „Свобода схожа на зубну пасту: спробуйте запхнути її назад в тюбик!” Найбільш реальним і технологічно виправданим підходом для перемоги на виборах до місцевих рад можна сміливо вважати підхід вивчення інтересів місцевих громад та організацію громад для відстоювання інтересів. Ті з кандидатів, які зуміють вивчити новітні тенденції в способах впливу організацій громадянського суспільства на органи державної влади та місцевого самоврядування та використати їх, отримають неабияку фору.