1. Общая характеристика развития законодательства о поставках
Правовое регулирование поставок продукции_1 в государствах СНГ в должной мере еще не сформировалось. Это объясняется несколькими факторами. Во-первых, спецификой поставочных отношений, занимающих основное место в системе экономических связей, которые претерпевают наибольшие изменения при переходе к рыночной экономике и процесс реформирования которых идет непросто. Во-вторых, недостаточным развитием соответствующей правовой базы в законодательстве бывших союзных республик СССР, поскольку в рамках СССР регулирование поставок, как и многих других наиболее важных экономических отношений, было отнесено к сфере общесоюзного законодательства (ст.
3 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик
1961 года). В самих Основах определялись лишь наиболее общие
положения, касающиеся этого института. Они воспроизводились и в
гражданских кодексах союзных республик. Развернутая правовая
регламентация поставок осуществлялась Положением о поставках
продукции производственно-технического назначения и Положением о поставках товаров народного потребления, утвержденными Правительством СССР, а также значительным числом других союзных актов.
______________________________
1_ Под термином "продукция" понимается продукция
производственно-технического назначения и товары народного
потребления.
Разработка собственных нормативных актов по поставкам в бывших союзных республиках СССР, а ныне государствах СНГ, началась с развитием процесса суверенизации их, с одной стороны, и отходом от системы централизованного управления экономикой, - с другой. На первом этапе появляются акты, содержащие в большей мере нормы организационного характера, направленные на то, чтобы сдержать начавшийся процесс распада хозяйственных связей между поставщиками и потребителями, создать собственную систему управления и регулирования поставок продукции для важнейших государственных нужд. Затрагиваются в них и некоторые гражданско-правовые вопросы, связанные с заключением договоров, ответственностью за невыполнение обязательств.
К таким актам можно отнести: Указ Президента Азербайджанской Республики от 18 декабря 1991 г. N 505 "О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году"; Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 26 сентября 1991 г. N 363 "Об утверждении порядка материально-технического обеспечения народного хозяйства Республики Беларусь на 1992 году" и от 12 ноября 1992 г. N 687 "О поставках продукции (работах) для государственных нужд и порядке материально-технического обеспечения в Республике Беларусь".
В Казахстане еще в 1990 г. было принято Постановление Верховного
Совета республики от 22 февраля 1990 г. "О дополнительных мерах по
обеспечению народного хозяйства материально-техническими ресурсами",
а 12 декабря 1991 г. издан Указ Президента "Об организации
хозяйственных связей в Республике Казахстан в 1992 году".
Президентом Кыргызстана 21 апреля 1991 года был утвержден Указ "О формировании хозяйственных связей в Республике Кыргызстан на 1992 год". Подобные акты издавались и в других государствах СНГ.
В Российской Федерации в 1991-1992 гг. был принят ряд актов,
посвященных поставкам продукции. Наиболее развернутое регулирование
этих вопросов содержится в Указе Президента Российской Федерации от
15 октября 1991 г. N 143 "О хозяйственных связях и поставках
продукции и товаров в 1992 г." В них сформулировано общее положение
о том, что основной формой материально-технического обеспечения
предприятий и организаций, расположенных на территории РСФСР, в 1992
году являются прямые безлимитные заказы. Сбалансированность
потребностей предприятий и организаций в материально-технических
ресурсах с производственными программами обеспечивается ими
самостоятельно на основе горизонтальных хозяйственных связей и
взаимодействия с организациями оптово-посреднической системы
снабжения. Здесь воспроизводится идея, заложенная в основополагающих
законодательных актах, направленных на отказ от системы
планово-директивного регулирования хозяйственной деятельности, в том
числе - в Законе Российской Федерации "О предприятиях и
предпринимательской деятельности"_2. Вместе с тем полный отказ от
государственного регулирования процесса формирования хозяйственных
связей оказался невозможным, поэтому частично он сохраняется. В
Постановлении Правительства России от 23 октября 1991 г.
предусматривается осуществление централизованно регулируемых
поставок продукции по ограниченной номенклатуре для обеспечения республиканских программ и других государственных нужд. Дается довольно развернутая регламентация заказов на поставку продукции для государственных нужд, причем предусматривается модель, основанная на использовании методов административного регулирования в сочетании с применением договорного механизма. Договор определяется как первооснова для размещения государственного заказа на предприятии. В качестве государственных заказчиков выступают уполномоченные на это правительством органы: Госкомитет по материально-техническому обеспечению, Минторг и ряд других ведомств Российской Федерации.
Принятие государственного заказа и условия его выполнения
оформляются сторонами контрактом, на основании которого орган,
размещающий заказы, вправе выдавать предприятию-изготовителю
извещения о прикреплении к нему конкретных потребителей, а
предприятие-изготовитель обязано заключить с ними договоры поставки. В целях стимулирования принятия и выполнения заказов на поставку продукции для государственных нужд предусматривается система различных льгот, предоставляемых поставщикам. Предусматривается повышенная ответственность за недопоставку продукции. Вводится и такая мера чисто рыночного характера, как право потребителя, не получившего от поставщика в обусловленный договором срок заказанную продукцию, приобрести аналогичные изделия у других поставщиков по предлагаемым ими ценам с отнесением дополнительных расходов на предприятия, не выполнившие обязательство.
_______________________________
2_ Принят Верховным Советом РСФСР 25 декабря 1990 г. С 1 января 1995 г. утратил силу в связи с введением в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года.
Близкие по характеру нормы содержатся в законодательных и иных
актах других государств СНГ._3
__________________________________
3_ Некоторые нормативные акты, регулирующие хозяйственные связи по поставкам продукции, были изданы в бывших союзных республиках СССР до образования СНГ. В большинстве случаев они устанавливали правила, в той или иной мере отличающиеся от норм общесоюзного законодательства либо дополняющие их с учетом особенностей экономических преобразований, начавшихся в республиках. В качестве примера можно назвать Закон РСФСР от 23 октября 1990 г. "О чрезвычайных мерах по обеспечению материальными ресурсами предприятий, объединений и организаций на территории Украинской ССР (ВВС Украинской ССР. - 1991. - N 19. - Ст. 228).
Отдельные вопросы организации и осуществления поставок
продукции затрагиваются в актах о преобразовании органов
материально-технического снабжения, ранее входивших в систему
Госснаба СССР и иных союзных ведомств, в республиканские структуры,
например: Указ Президента Узбекской ССР от 1 марта 1991 г. "О
преобразовании Комитета Узбекской ССР по материально-техническому
снабжению в Государственно-кооперативную комиссию Узбекской ССР по
материально-техническому снабжению" (ВВС Узбекской ССР. - 1991. - N
5. - Ст. 101); Постановление Совета Министров Республики Беларусь от
7 апреля 1992 г. N 189 "Вопросы Министерства ресурсов" (СП
Правительства Белоруссии. - 1992. - N 10. - Ст. 172) и др.
В Российской Федерации в течение непродолжительного времени
издается еще ряд актов, содержащих нормы, усиливающие
государственное регулирование поставок. В их числе - Указ Президента
России от 20 февраля 1992 г. N 165 "О мерах по стабилизации работы
промышленности Российской Федерации в 1992 году", а также принятое в
его развитие Постановление Правительства России от 27 февраля 1992
г. N 132 "О временных мерах по специальному регулированию
хозяйственной деятельности предприятий-монополистов в 1992 году",
предусматривающие, в частности, возможность принудительного
восстановления хозяйственных связей, нарушенных
предприятиями монополистами, принудительного распределения их
продукции, введение обязательной поставки части продукции в
государственный резерв по государственно регулируемым ценам. Эти акты временного характера прекратили свое действие, но некоторые из перечисленных мер получили закрепление в законах, регулирующих более общие вопросы, например, в Законе РСФСР от 22 марта 1992 года "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (ст. 5, 12, 16).
Наряду с актами общего характера принимаются специальные законы
и постановления, регулирующие поставки продукции отдельным
категориям потребителей или для отдельных регионов, нуждающихся в
дополнительных гарантиях своевременного обеспечения их материальными
ресурсами и товарами для населения. В их числе Закон Российской
Федерации от 26 июня 1991 г. "О приоритетном обеспечении
агропромышленного комплекса материально техническими ресурсами"_4,
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 4 апреля
1992 г. "О мерах по обеспечению поставок продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности"_5. В них содержатся нормы, обязывающие поставщиков сохранять по требованию покупателей хозяйственные связи по поставкам по истечении сроков ранее заключенных договоров; при уклонении поставщика от заключения договора на новый хозяйственный год к нему могут быть применены меры понуждения к заключению договора через арбитражный суд; устанавливаются повышенные размеры ответственности за невыполнение обязательств по поставкам.
________________________________
4_ ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - N 26. - Ст. 878.
5_ ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1992. - N 16. - Ст.- 843.
В Республике Беларусь изданы акты, предусматривающие меры по обеспечению поставок для устранения последствий аварии на Чернобыльской АЭС, среди которых - Постановление Совета Министров Республики от 11 июля 1991 г. N 274 "О дополнительных мерах по усилению имущественной ответственности за ненадлежащее исполнение договорных обязательств по поставке продукции и товаров народного потребления (выполнению работ) для нужд, связанных с преодолением последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС"_6.
________________________________
6_ СПП Республики Беларусь. - 1992. - N 19-20. - Ст. 1558.
Если на первом этапе самостоятельности бывших союзных республик
издаются законодательные и правительственные акты в основном
временного характера - на год или иной ограниченный срок, то начиная
с 1992-1993 гг. появляются законы, рассчитанные на определенную
стабильность. В первую очередь это законодательные акты,
регулирующие поставки продукции для государственных нужд. В
Российской Федерации первоначально такой закон был принят 28 мая 1992 г._7 На его основе Правительство России издало Постановление от 27 августа 1992 г. N 683_8, детализирующее и конкретизирующее положения закона. Указанные закон действовал около двух с половиной лет, а затем был заменен новым Федеральным Законом "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"_9, принятым Государственной думой России 10 ноября 1994 года.
______________________________________
7_ Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992. - N 27. - Ст. 1558.
8_ ОАПЛ РФ. - 1992. - N 9. - Ст. 613.
9_ "Российская газета" от 21 декабря 1994 г. Закон вступил в силу с момента его опубликования.
В Республике Беларусь аналогичный закон издан 24 ноября 1993 г._10 Правительством Республики 13 июня 1994 г. принято Постановление N 437 "О формировании и размещении заказов на поставку товаров для республиканских нужд"_11. В Казахстане эти вопросы урегулированы Постановлением Верховного Совета республики от 20 июня 1991 г. "О государственном заказе в Казахской ССР"_12 и Постановлением Кабинета Министров от 21 января 1993 г. N 58 "О порядке закупки и поставки продукции, выполнения работ (услуг) для государственных нужд"_13.
________________________________
10_ ВВС Республики Беларусь. - 1993. - N 33. - Ст. 432.
11_ СПП Республики Беларусь. - 1994. - N 17-18. - Ст. 334. До принятия закона и указанного постановления порядок формирования и размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд определялся Постановлениями Совета Министров республики от 26 сентября 1991 г. N 363 (СПП. - 1993. - N 27. - Ст. 331) и от 12 ноября 1992 г. N 687 (СПП. - 1992. - N 32. - Ст. 586).
12_ ВВС Казахской ССР. - 1991. - N 26. - Ст. 338.
13_ СА Президента и Правительства Республики Казахстан. -
1993. - N 11. - Ст. - 137) , от 11 мая 1993 г. (СА. - 1993. - N 16.
- Ст. 196), от 8 июня 1993 г. (СА. - 1993. - N 22. - Ст. 283).
В Российской Федерации помимо федерального закона, изданы законы о поставках продукции для государственных нужд в некоторых республиках, входящих в Федерацию. В республике Адыгея 25 декабря 1992 г. был принят Закон "О поставках продукции и товаров для республиканских нужд"_14. В Карелии 22 декабря 1992 г. издан Закон "О поставках продукции в фонд товарных ресурсов Республики Карелия"_15. В Республике Башкортостан 5 ноября 1993 г. принят Закон "О поставках продукции, товаров и сырья для государственных нужд"_16. В Чувашской Республике соответствующий закон утвержден 20 января 1994 г._17.
_________________________________
14_ ВВС Республики Адыгея. - 1994. - N 4. - Ст. 112.
15_ ВВС Республики Карелия. - 1993. - N I-I. - Ст. 108.
16_ ВВС и Правительства Республики Башкортостан. - 1994. - N 3.
- Ст. 108.
17_ См. "Советская Чувашия". - 1994. - 1 февр.
Наряду с правовым обеспечением экономических отношений внутри
каждого государства СНГ важнейшее значение приобретают вопросы
правового регулирования хозяйственных связей между предприятиями и
организациями разных государств СНГ. На необходимость
максимально возможного сохранения их обращается внимание во многих
актах, изданных государствами Содружества. В некоторых государствах
были приняты специальные постановления по этому поводу, в которых
решаются преимущественно организационно-правовые вопросы и вместе с
тем предусматривается введение системы лицензий и квот для
поставок важнейших видов продукции. К примеру, можно назвать
Постановление Правительства России от 29 декабря 1991 г. N 92 "О порядке поставки в 1992 году отдельных видов продукции и товаров из РСФСР в государства члены Содружества независимых государств"_18.
_________________________________
18_ СП РСФСР. - 1992. - N 1-2. - Ст. 11.
30 декабря 1992 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление N 1044 "Об обеспечении поставок важнейших видов продукции на клиринговой или взаимосвязанной основе между Российской Федерацией и государствами СНГ"_19. В нем предусматривается, что экспортно-импортные операции с государствами СНГ по закупке и поставке продукции на клиринговой или взаимосвязанной основе по межправительственным соглашениям о торгово-экономическом сотрудничестве осуществляются Акционерным обществом "Федеральная контрактная корпорация - "Росконтракт". Объемы таких поставок включаются в общие объемы экспортных поставок для государственных нужд. "Росконтракт" выполняет функции государственного заказчика. В Постановлении затрагиваются некоторые вопросы платежей и расчетов.
_________________________________
19_ СПП Республики Беларусь. - 1993. - N 5. - Ст. 71.
Принимаются правительственные акты о поставках продукции на
основе двусторонних межгосударственных соглашений, например, -
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 19 февраля
1993 г. N 80 "О взаимных поставках продукции на эквивалентной основе между Республикой Беларусь и Российской Федерации"_20.
___________________________________
20_ Республики Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Российской Федерации, Украина.
Такого рода акты, направленные главным образом на
организационно-оперативное обеспечение взаимных поставок, носят в
правовом отношении односторонний характер и не затрагивают
гражданско-правового аспекта регулирования внешнеэкономических
связей в рамках СНГ.
Стремясь решить задачу создания правовой базы для заключения
хозяйственных договоров в рамках Содружества, восемь государств -
участников СНГ 20 марта 1992 г. подписали Соглашение "Об общих
условиях поставок товаров между организациями государств -
участников Содружества Независимых Государств". Общие условия
являются актом комплексного характера. Они содержат нормы
административно-правовой регламентации формирования хозяйственных
связей по взаимным поставкам продукции для государственных нужд:
порядок определения объемов поставок, доведения заданий до
исполнителей, сроки прикрепления поставщиков к покупателям для
заключения договоров и некоторые другие. В значительной мере
указанные нормы дублируют ранее действовавший
порядок планово-административного формирования хозяйственных связей; практического применения в новых условиях экономического развития они не нашли. Ряд статей регулирует порядок заключения договоров поставки, воспроизводя нормы Положений о поставках, утвержденных Постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. N 888. За уклонение поставщиков от заключения договоров по межгосударственным соглашениям предусматривается ответственность в размере стоимости товара, подлежащего поставке в соответствии с установленными квотами. Вопросы порядка и способов исполнения обязательств в этом правовом документе отражения не получили.
2. Правовое регулирование поставок продукции для
государственных нужд
В законодательных и иных нормативных актах о поставках
продукции для государственных нужд, изданных в государствах СНГ,
регулируется, как правило, совпадающий круг вопросов и во многом
наблюдается общность подходов к их решению. В законах дается
определение понятия "государственные нужды", указываются органы, на
которые возлагается формирование и размещение заказов на поставку
продукции для государственных нужд; устанавливается порядок их
формирования и размещения. Особое место занимают нормы,
предусматривающие меры стимулирования выполнения поставок для
государственных нужд и ответственность за их невыполнение.
Согласно Российскому Закону от 10 ноября 1994 г._21 под
"федеральными государственными нуждами" понимается потребность
Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (п. 1 ст. 1). В той же статье указывается, что поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях: создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации; поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности;
обеспечения экспортных поставок для выполнения международных
экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств
Российской Федерации; реализации федеральных целевых программ_22. Отдельным особо важным федеральным программам может присваиваться статус президентских.
_____________________________
21_ Указанный Закон не распространяется на отношения по
закупкам и поставкам сельскохозяйственной продукции продовольствия
для государственных нужд (ст. 4). Эти отношения регулируются
специальным Законом от 2 декабря 1994 года (см.: "Российская
газета". - 1994. - 15 дек.).
22_ Правительством Российской Федерации 1 декабря 1994 года принято Постановление N 1322 "О мерах по обеспечению участия малых негосударственных предприятий в реализации государственных программ и выполнении заказов для государственных нужд", предусматривающее значительное расширение круга поставщиков, привлекаемых к их осуществлению. (См.: "Российская газета". - 1994. - 29 дек.).
Поставки продукции для федеральных государственных нужд обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и привлекаемых внебюджетных источников.
В п. 3 ст. 1 Закона говорится о том, что потребности субъектов
Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач
жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых
программ, определяются соответствующими субъектами Федерации с
учетом общих принципов и положений Федерального закона. Они
финансируются за счет средств бюджетов субъектов Федерации и
привлекаемых ими источников внебюджетного финансирования. Финансовые ресурсы выделяются органам, осуществляющим функции заказчиков.
Согласно Федеральному закону государственным заказчиком может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение. Государственные заказчики по поставкам продукции для федеральных нужд утверждаются Правительством России (п. 1 ст. 3).
В законе последовательно проводится мысль о размещении заказов на контрактной основе. Государственный контракт определяет взаимные права и обязанности государственного заказчика и поставщика продукции для федеральных нужд. Вместе с тем в нем может быть предусмотрен контроль со стороны государственного заказчика за ходом работ по выполнению заказа и оказание консультативной и иной помощи поставщику без вмешательства в его оперативно-хозяйственную деятельность. Для федеральных казенных предприятий Правительство России может в необходимых случаях вводить режим обязательного заключения государственного контракта (п. 7 ст. 3). Не вправе отказываться от заключения таких контрактов и поставщики, обладающие монополией на производство отдельных видов продукции, но при условии, что размещение заказа не влечет за собой убытков от ее производства (п. 2 ст. 5).
Исходя из интересов государства, размещение заказов на поставку продукции для государственных нужд может осуществляться путем проведения открытых и закрытых торгов, конкурсов, аукционов.
Специальная статья Закона (ст. 4) посвящена стимулированию
выполнения поставок продукции для федеральных государственных нужд,
предоставлению поставщикам экономических и иных льгот. К новым
положениям относится п. 2 ст. 4 Закона, предусматривающий
установление специальных квот (государственного бронирования) по
обязательной продаже важнейших видов материальных ресурсов
государственным заказчикам (для поставщиков) и поставщикам,
осуществляющим поставки продукции для поддержания необходимого
уровня обороноспособности и безопасности России. Порядок
осуществления государственного бронирования и соответствующих
поставок определяется Правительством Российской Федерации.
Закон предусматривает ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательств по государственному контракту. Сторона, допустившая нарушение, возмещает другой стороне причиненные в результате этого убытки, а также несет иную ответственность, установленную законодательством и контрактом.
За необоснованное уклонение поставщика от заключения контракта
на поставку продукции для государственных нужд в случаях, когда
такая обязанность установлена Законом, поставщик уплачивает штраф в
размере стоимости продукции, определенной в проекте контракта.
Предусмотрена также неустойка за невыполнение обязательств по
поставке продукции в согласованный срок - 50 процентов стоимости
непоставленной продукции. Указанная неустойка может взыскиваться
неоднократно до фактического исполнения обязательства, причем носит
она штрафной характер, в связи с чем поставщик, допустивший
нарушение срока поставки, помимо уплаты неустойки возмещает
покупателю понесенные им убытки.
Государственному заказчику предоставляется право отказаться
(полностью или частично) от продукции, произведенной по
государственному контракту, но при условии полного возмещения
поставщику понесенных убытков. Отказ от оплаты продукции может быть заявлен в случае несоответствия ее качества требованиям действующей нормативно-технической документации.
В Законе Республики Беларусь "О поставках товаров для
государственных нужд" так же, как и в российском, определены
основные виды таких поставок, установлено, что порядок разработки,
финансирования и реализации целевых программ определяются Советом
Министров Республики. В значительной мере совпадают нормы,
устанавливающие условия размещения государственных заказов,
стимулирования выполнения поставок по государственным заказам,
ответственность за невыполнение контрактов. К числу особенностей этого Закона можно отнести ст. 8, предусматривающую, что государственные заказчики не вправе передавать свои полномочия по формированию и размещению государственных заказов органам государственного управления и другим юридическим и физическим лицам.
По российскому Закону (п. 1 ст. 3) государственные заказчики могут
на договорной основе передавать соответствующим предприятиям,
организациям и учреждениям выполнение части своих функций на
условиях, предусматриваемых Правительством Российской Федерации при утверждении государственных заказчиков. Закон Республики Беларусь в числе возможных льгот, предоставляемых поставщикам, принимающим государственный заказ, предусматривает приоритетное обеспечение их централизованно регулируемыми материальными ресурсами (ст. 9), причем не только тех, которые выполняют заказы, необходимые для поддержания обороноспособности и безопасности страны.
Есть особенности в разделе об ответственности сторон. Неустойка в размере 50 процентов установлена как за невыполнение обязательств по поставке продукции, так и за несвоевременную ее оплату. Исчисляется она от стоимости непоставленных или неоплаченных в срок товаров. За поставку товаров, не соответствующих стандартам, техническим условиям или иным обязательным требованиям к качеству, в том числе - оговоренным в государственном контракте или договоре поставки, поставщик уплачивает покупателю 20 процентов стоимости некачественного товара. За период, в течение которого не производится замена некачественного товара, с поставщика взыскивает и неустойка за недопоставку продукции (ч. 2 ст. 12).
Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 13 июня
1994 г. N 437 утверждено Положение о формировании и размещении
заказов на поставку товаров для государственных нужд; внесены на
утверждение предложения по определению государственных заказчиков на
1995 год; предусмотрена необходимость дополнительной проработки
вопросов, связанных с заключением государственных контрактов на
поставку материальных ресурсов и товаров народного потребления с
учетом особенностей отдельных категорий потребителей:
строительного и сельскохозяйственного производства, реализации
научно-технических программ, материально-технического обеспечения Вооруженных Сил и некоторые другие.
В Постановлении Верховного Совета Казахской ССР от 20 июня 1991 г. "О государственном заказе в Казахской ССР" говорится: "Считать, что государственный заказ является предложением государства в лице уполномоченных на то органов хозяйствующим субъектам произвести товары (выполнить работы, оказать услуги) для государственных нужд".
Государственный заказ принимается хозяйствующими субъектами на
основе согласования его условий и взаимных обязательств государства,
с одной стороны, и хозяйствующего субъекта - с другой. Исполнителями
государственного заказа могут быть хозяйствующие субъекты любой
формы собственности. Принципиальное значение имеет норма,
ограничивающая максимальный размер государственного заказа 70
процентами производственной программы предприятий и организаций. Размещают государственные заказы в Республике Казахстан органы, уполномоченные от имени государства Правительством республики. В ст.
3 Постановления предусматривается, что государственный заказ
выполняется путем заключения хозяйственного договора (поставки,
купли-продажи, подряда и т. п.) между субъектом, принявшим на себя
обязательство выполнить государственный заказ, и потребителем
(покупателем), на заявке которого основан заказ. Заключение такого
договора является обязанностью сторон. Споры, возникающие при
заключении договора под принятый к исполнению заказ между
потребителем (покупателем), на заявке которого основан заказ.
Заключение такого договора является обязанностью сторон. Споры, возникающие при заключении договора под принятый к исполнению заказ между потребителем (покупателем) и хозяйствующим субъектом - исполнителем заказ, разрешаются судом или арбитражным судом в установленном законом порядке (ст. 4). Указание о подведомственности подобных споров судебно-арбитражным органам имеется в законодательных актах других государств СНГ.
Постановление о государственных заказах в Республике Казахстан, как и белорусский закон, предусматривает обязанность органа, размещающего заказ, обеспечить его выполнение не только финансовыми, но и материальными ресурсами по номенклатуре, определяемой Кабинетом Министров республики.
В анализируемом Постановлении содержатся также положения о
льготах, предоставляемых исполнителям государственных заказов,
которые в основном совпадают с соответствующими нормами законов
других стран СНГ. Выделить можно такую льготу, как предоставление
права на ускоренную амортизацию. Предусматриваются последствия
неисполнения и ненадлежащего исполнения заказа: лишение поставщика
льгот, а также уплата штрафа в размере 50 процентов, стоимости
непоставленного товара, который взыскивается по иску органа,
разместившего заказ, в доход бюджета. Поставщик может быть
освобожден от уплаты этого штрафа, если причиной невыполнения
обязательств явилось неисполнение перед ним обязательств органом, разместившим заказ (в том числе - по обеспечению поставщика материальными ресурсами). Наряду с уплатой штрафа в доход бюджета поставщик, заключивший с покупателем хозяйственный договор, несет ответственность за неисполнение договорных договорных обязательств. Несет в соответствующих случаях ответственность и покупатель, ненадлежащим образом выполняющий свои обязательства (например, по оплате продукции).
В Азербайджанской Республике Указом Президента Республики от 18
декабря 1991 г. N 505 определение порядка формирования
хозяйственных связей на основе единого государственного заказа
отнесено к компетенции Правительства Республики. Как и в Казахстане, в Азербайджанской Республике устанавливался предельный размер государственного заказа - до 70 процентов производственной программы поставщиков.
Кабинету Министров было поручено разработать и ввести в действие Положение о едином государственном заказе Азербайджанской Республики на производство и поставку продукции, предусмотрев в нем систему экономических мер по обеспечению его принятия и своевременного выполнения.
Законы о поставках продукции для республиканских нужд, принятые некоторыми республиками в составе России, в значительной мере дублируют нормы федерального Закона, но не во всем. В законах республик Башкортостан и Адыгея определяются перечни поставок, которые относятся к наиболее важным, подпадающим под их действие.
Разработка порядка формирования и размещения заказов для обеспечения
республиканских целевых программ и других приоритетных нужд
возлагается, как правило, на высшие органы исполнительной власти
республик. Предусматриваются меры экономического стимулирования
предприятий, осуществляющих такие поставки; устанавливается
ответственность за невыполнение обязательств.
В Законе Республики Карелия указывается, что предприятиям,
поставляющим продукцию в фонд товарных ресурсов, предоставляются в
приоритетном порядке ресурсы и местные материалы, электрическая и
тепловая энергия, квоты и лицензии для вывоза продукции за пределы
республики и поставки на экспорт, льготные кредиты из фонда
реконструкции и развития народного хозяйства и других
республиканских фондов, льготы по налогам, установленным
законодательством Республики Карелия и местными органами
самоуправления (ст. 3). Согласно этому Закону предприятия,
расположенные на территории Карелии, должны были поставлять в
республиканский фонд до 20 процентов производимой продукции, а по некоторым видам- до 40 процентов объема производства.
Правовая оценка этих законов не может быть однозначной. В той части, где затрагиваются вопросы организации поставок для выполнения соответствующих республиканских (региональных) целевых программ, республики, являющиеся субъектами Российской Федерации правомочны принимать собственные законодательные решения. Это вытекает из актов разграничений полномочий между Федерацией и ее субъектами. Вместе с тем некоторые вопросы, решаемые в рассматриваемых законах, выходят за пределы компетенции субъектов Федерации.
В Законе Республики Башкортостан, например, говорится не только о том, что он устанавливает правовые принципы формирования экономических связей, размещения и исполнения на договорной основе заказов на закупку и поставку продукции, товаров, сырья, работ и услуг для нужд и в интересах Республики Башкортостан на территории Российской Федерации и стран ближнего зарубежья. Далее указывается, что экономические связи предприятий и организаций, расположенных на территории Республики, с предприятиями дальнего зарубежья регулируются Законом "Об основах внешнеэкономической деятельности Республики Башкортостан". Здесь Закон явно затрагивает вопросы, отнесенные к компетенции федеральных органов власти.
Наряду с нормами, определяющими порядок разработки целевых
программ, формирования и размещения заказов для их выполнения, в
законах республик Адыгея и Башкортостан содержатся нормы
гражданско-правового характера, в частности, об ответственности
поставщиков и покупателей (п. 2 ст. 5 Закона Республики Адыгея, ст.
13 Закона Республики Башкортостан). Между тем, в соответствии с
Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами власти и органами власти суверенных
республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г.
гражданское законодательство отнесено к ведению федеральных органов (ст. 1 п. "о"). Можно привести и другие подобные примеры.
3. Гражданско-правовое регулирование поставок
Изданные до настоящего времени в государствах СНГ нормативные
акты в большинстве своем лишь фрагментарно затрагивают вопросы
гражданско-правовой регламентации отношений по поставкам. В основном
это, как уже отмечалось, общие указания о приоритетном значении
договоров в регулировании отношений поставщиков и покупателей, о
необходимости сохранения хозяйственно-договорных связей, некоторые
нормы, устанавливающие повышенные размеры санкций за невыполнение
поставок продукции для государственных нужд и отдельными категориями
потребителей. Создание развернутой системы гражданско-правового
регулирования договорных отношений с учетом изменившихся
экономических условий увязывается в большинстве стран с принятием новых гражданских кодексов.
На первом этапе суверенизации бывших союзных республик
возникшие сложности в регулировании договорных отношений по
поставкам - в связи с утратой Положениями о поставках
общеобязательной силы на территории бывшего Союза - устранялись
путем фактического продолжения пользования этими актами, в одних
случаях - по соглашению сторон, в других - по инерции. Высший
арбитражный суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 23
июня 1992 г. N 10, касаясь ответственности за нарушение обязательств
по договорам поставки, разъяснил, что при разрешении соответствующих
споров арбитражные суды должны руководствоваться нормами Положений о
поставках, утвержденных Постановлением Совета Министров СССР от 25
июня 1988 г.N 888, за исключением случаев, когда эти вопросы
регулируются законодательством Российской Федерации и
межгосударственными (межправительственными) соглашениями государств
- членов СНГ. В приведенном разъяснении_23 по существу выражена точка зрения Высшего арбитражного суда РФ относительно применения Положений о поставках к взаимоотношениям между российскими поставщиками и покупателями. Вместе с тем в Постановлении говорится, что в случаях невыполнения обязательств по договорам, заключенным между предприятиями разных государств СНГ, нормы об ответственности, установленные Положениями о поставках, применяются лишь тогда, когда это предусмотрено в договоре по соглашению сторон, либо если указанные нормы признаются действующими на территории соответствующих государств (п. 6).
_______________________________
23_ Вестник Высшего арбитражного суда РФ. - 1991. - N 1. - с.
80.
В целях обеспечения единообразного применения норм, регулирующих гражданские правоотношения, закрепленных в различных актах законодательства, Верховный Совет Российской Федерации 14 июля 1992 г. принял постановление о применении на территории России, впредь до принятия нового Гражданского кодекса Российской Федерации, основ гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденных 31 мая 1992 г., в части, не противоречащей Конституции и законодательным актам Российской Федерации, принятым после 12 июля 1990 года. В связи с этим на поставочные отношения в Российской Федерации стали распространяться нормы общей части обязательственного права, содержащиеся в новых Основах и учитывающие роль и значение договора в условиях перехода к рыночной экономике, а также общие положения о договорах купли-продажи и специальные нормы, посвященные поставщикам, однако набор их в Основах весьма ограничен.
Высший арбитражный суд РФ после введения на территории России Основ гражданского законодательства несколько изменил свою позицию в отношении применения Положений о поставках. В Постановлении Пленума этого суда от 22 декабря 1992 г. N 23 говорится о возможности применения названных актов, но исключительно на диспозитивной основе, то есть с признанием за сторонами права предусматривать в договорах поставки условия, отличающиеся от содержащихся в Положениях норм. В отношении санкций, установленных Положениями о поставках за невыполнение договорных обязательств, Пленум разъяснил, что они могут применяться лишь в случаях, когда это предусмотрено договором_24.
_________________________________
24_ Вестник Высшего арбитражного суда РФ. - 1993. - N 2. - С.
60.
Однако вскоре выявилась недостаточность правового регулирования
поставок нормами Основ. В этой связи Постановлением Верховного
Совета РФ от 3 марта 1993 г. "О некоторых вопросах применения
законодательства Союза ССР на территории Российской Федерации"
было восстановлено применение Положения о поставках в части, не
противоречащей главе 9 Основ и иным актам законодательства,
действующим в Российской Федерации. Развернутая система норм,
регламентирующих порядок согласования договорных условий, порядок и
способы исполнения обязательств и ряд других, способствует более
четкому оформлению договоров и исполнению поставок. Тем не менее
трудности в правовом регулировании этого важнейшего вида
экономических отношений остаются. Достаточно сказать, что по
вопросам имущественной ответственности за невыполнение обязательств по поставкам в России действуют, наряду с Положением, несколько других актов, не всегда увязанных между собой: об ответственности за невыполнение поставок продукции для государственных нужд, агропромышленному комплексу, в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности и др. При этом размеры неустойки в одних случаях составляют 4 или 8 процентов, в других - 50, а в третьих - 100 процентов стоимости непоставленной продукции. За уклонение от заключения договора на поставку продукции в районы Крайнего Севера с поставщика взыскивается штраф в размере до трехкратной стоимости продукции, а для государственных нужд, как уже отмечалось - в однократном размере. Есть различия в определении порядка восполнения недопоставок, возможности неоднократного применения санкций до фактического исполнения обязательства.
С введением в действие с 1 января 1995 г. части первой нового
Гражданского кодекса Российской Федерации утрачивают силу на
территории России соответствующие разделы Основ гражданского
законодательства, в том числе глава 8 "Общие положения об
обязательствах" раздела III "Обязательственное право". Действие
норм, регулирующих отдельные виды обязательств, в том числе о поставках продукции (гл. 9), сохраняется до принятия и введения в действие части второй ГК РФ_25. Сохраняет пока силу и п. 6. Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 3 марта 1993 г., предусматривающий применение на территории России Положений о поставках_26. Применяются они и в некоторых других государствах СНГ, например, в Казахстане_27.
______________________________
25_ См. ст. 3 Федерального Закона от 21 октября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" ("Российская газета". - 1994. - 8 дек.).
26_ Положения о поставках вновь опубликованы в Вестнике Высшего
арбитражного суда РФ (N 7 за 1994 г.). Во вступительной статье к
этой публикации А. А. Арифулин дает пояснения по поводу их
применения, в частности, об изъятиях, которые не действуют в
нынешних условиях.
27_ О применении Положений о поставках в Республике Казахстан свидетельствует, в частности, постановление N 4 Пленума Высшего арбитражного суда Республики Казахстан от 23 декабря 1993 от 23 декабря 1993 г. (см. Вестник Высшего арбитражного суда РФ. - 1994. - N 8. - С. 116).
Вместе с тем отдельные государства СНГ пошли по пути издания
специальных республиканских гражданско-правовых актов, регулирующих
поставки. Развернутое регулирование они получили в Республике
Молдова, где постановлением Правительства Республики от 27 декабря
1993 г. N 798 утверждены Положения о Договоре-модели на продажу
товаров и соответствующий Договор-модель. При некоторой необычности
названия указанное положение является по своему содержанию близким к
известным актам, регулирующим порядок заключения и исполнения
договоров поставки. В п. 1 Положения говорится, что оно применяется
при заключении договоров на продажу продукции
производственно-технического назначения и товаров народного
потребления между предпринимателями, предприятиями и организациями различных организационно-правовых форм, которые осуществляют свою деятельность в пределах Республики Молдова. Данное Положение, таким образом, не распространяется на отношения по продаже продукции (товаров) для личных нужд, а регулирует лишь взаимоотношения, связанные с реализацией и приобретением продукции и товаров для производственно-хозяйственных и предпринимательских целей. В поставочном характере указанных отношений убеждает и содержание конкретных норм. Как видно из ст. 1 Положения, оно рассчитано на применение к отношениям, складывающимся исключительно в пределах Республики. Положение включает в себя семь разделов: I. Общие положения; II. Порядок заключения договора; III. Условия договора;
IV. Выполнение договора; V. Ответственность сторон; VI. Предъявление претензий. Исковая давность;_28 VII. Разрешение споров.
______________________________
28_ Вопросы исковой давности в рассматриваемом Положении не затрагиваются, хотя и обозначены в названии раздела.
Анализ норм Положения свидетельствует о стремлении его
разработчиков максимально следовать принципу унификации правового
регулирования экономических отношений и сохранения стабильных норм
гражданского законодательства. Многие статьи Положения совпадают с
общими нормами Основ гражданского законодательства (правила
заключения договоров - оферта и акцепт, требования к форме договора
и т. д.), а также с нормами Положений о поставках, утвержденных
Постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. N 888
(определение существенных условий договора поставки, ориентация на
учет требований потребителей и изменение конъюктуры рынка при
согласовании ассортимента подлежащей поставке продукции,
установление периодичности поставок, ряд вопросов, относящихся
к порядку исполнения обязательств). Договоры на продажу товаров в соответствии с п. 3 Положения могут заключаться непосредственно между исполнителями (прямые договоры) или с участием предприятий и организаций, осуществляющих посредническую деятельность, в том числе на товарных биржах и аукционах.
В Положение включена норма, касающаяся получения разрешений
(лицензий), необходимых по законодательству Республики Молдова для
заключения и выполнения отдельных договоров (п. 5). Вопросы
ответственности решаются в Положении, исходя из общих принципов
гражданского права: за невыполнение или ненадлежащее выполнение
обязательств стороны несут ответственность в виде уплаты неустойки
(штрафы, пени) и возмещения убытков(п. 33). В п. 38 указывается, что
за частичное, полное или несоответствующее выполнение обязательств
стороны обязаны покрывать понесенные убытки, включая нереализованную
прибыль_29. Конкретный пример неустойки установлен в Положении
лишь за просрочку оплаты поставленного товара - 0,2 процента
неоплаченной суммы за каждый день просрочки (ст. 36). За
невыполнение иных обязательств неустойка устанавливается в
договорах. Основанием освобождения от ответственности могут являться лишь обстоятельства непреодолимой силы (ст.39), т. е. закрепляется принцип ответственности без вины.
_________________________________
29_ Под "нереализованной прибылью" следует понимать неполученную прибыль или так называемую упущенную выгоду.
Следует отметить диспозитивный характер рассматриваемого
Положения в целом. В ст. 2 говорится, что при заключении договоров
стороны могут отступать от него, если заключаемый договор или
предмет договора содержит какие-то особенности, кроме случаев,
когда такие отступления не допускаются действующим
законодательством.
Текст договора-модели на продажу товаров соответствует рассмотренному Положению и фактически является примерной формой договора поставки. В нем, помимо основных условий, содержащихся в Положении, имеется ряд пунктов, способствующих конкретизации порядка и способов исполнения обязательств: требования к таре, упаковке и маркировке продукции; условия о способах доставки и обеспечении сохранности груза; перечень технической и товаросопроводительной документации, которой продавец обязан снабжать отгружаемую продукцию, и некоторые другие. Эти условия в необходимых случаях должны согласовываться сторонами при заключении договора.
4. Некоторые выводы и предложения
1. Правовое регулирование поставок в странах СНГ осуществляется
до настоящего времени, как правило, разрозненными законами и
отдельными постановлениями органов исполнительной власти,
затрагивающими преимущественно вопросы обеспечения поставок для государственных нужд, а также определяющими общие подходы к развитию хозяйственных связей, но не составляющими пока достаточно полной и взаимоувязанной системы правовых норм. Наибольшие пробелы имеются в части гражданско-правового регулирования, что отрицательно сказывается на качестве договоров и дисциплине поставок.
2. Установление недостатков в правовом регулировании поставочных отношений увязывается с разработкой и принятием новых гражданских кодексов стран СНГ (включая особенную часть). Принятие новых кодифицированных актов гражданского законодательства будет играть важную в регулировании экономических отношений предприятий, организаций и других предпринимательских структур в условиях перехода к рыночной экономике, однако для обеспечения достаточно полной и эффективной правовой регламентации поставок целесообразно наряду с изданием кодексов иметь специальные акты дополнительного регулирования их (с достаточной диспозитивностью норм), что будет создавать развитую правовую базу для формирования хозяйственных связей и более четкого выполнения обязательств. Необходимость такого решения подтверждается практикой, в частности, сохранением в силе в Российской Федерации и некоторых других государствах СНГ ранее принятых Положений о поставках впредь до принятия заменяющих их новых нормативных актов.
3. Анализ законодательных и иных нормативных актов государств
СНГ выявляет в них довольно значительное число совпадающих норм и общность подходов к решению многих вопросов. Эту положительную тенденцию необходимо сохранить как одно из наиболее важных условий эффективного сотрудничества в рамках единого экономического пространства, создания общего рынка, решения других задач, вытекающих из Договора о создании Экономического союза.
4. Наиболее неблагополучное положение сложилось в правовом регулировании экономических отношений между предприятиями и организациями разных государств СНГ. Подписанные межгосударственные
соглашения, в первую очередь, об общих условиях поставок,
недостаточно проработаны и фактически не применяются. Высокий
уровень экономической интеграции государств СНГ, необходимость
восстановления и стабилизации рациональных хозяйственных связей
между хозяйствующими субъектами этих стран требует создания в
ближайшее время унифицированного правового акта, регулирующего
поставочные отношения в рамках Экономического союза. При его
подготовке необходимо учитывать как положительный международный опыт, так и позитивные стороны тесного взаимодействия хозяйствующих субъектов стран СНГ, связанных разветвленной системой кооперации интеграции.
5. При подготовке новых актов, регулирующих поставочные отношения, необходимо устранить выявившийся в ряде случаев разнобой в решении одних и тех же вопросов, исключить противоречия между отдельными нормами. В Российской Федерации требуется приведение в соответствие с конституционными принципами о разграничении полномочий нормативных актов, изданных на федеральном уровне и принятых отдельными субъектами Федерации.