1. Реформы местногосамоуправления в России
Каждоегосударство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местнойвласти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именноместное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей. В Россиинакоплен большой опыт в данной сфере. Начиная с ХVII в. создаются и действуютразличные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с серединыXIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительстваразличных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.
Становлениеи развитие системы местного самоуправления в современной России началось спровозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизацииобщества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой распад СССР и сменуполитического режима в Российской Федерации. Конец 80-х годов характеризуетсяцеленаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала втрудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей),а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.
Введениеместного самоуправления было обусловлено рядом причин.
Во-первых,его появление было связано с тем, что усиление ведомственной централизациипривело экономику и социальную сферу страны к серьезным осложнениям идеформациям.
Во-вторых,министерства и ведомства, обладая, по существу, неограниченной собственностью,взяли на себя всю ответственность по управлению страной, но в итоге необеспечили управляемость.
В-третьих,действовавшие законы о местных Советах представляли собой совокупностьдекларативных прав и обязанностей, не подкрепленных необходимымиматериально-финансовыми ресурсами. К тому же законы полностью дезавуировалисьведомственными инструкциями.
В-четвертых,Советы и их исполнительные органы оказались под двойным прессом: с однойстороны, министерств и ведомств, с другой — партийных органов. Последниереально осуществляли руководство хозяйственным и социально-культурнымстроительством, навязывали Советам свои установки, сковывали их инициативу исамостоятельность, в то же время вину за просчеты относили в адрес Советов.
В-пятых,местная промышленность оказалась полностью в тисках центральных ведомств ипришла в упадок. Малые и средние предприятия были подавлены крупными объединениями— монополистами.
Врезультате образовался разрыв между государством и гражданами. Здесь можновполне применить ленинскую формулу о том, что низы не хотели жить по-старому, аверхи уже не могли жить по-старому. Назрела необходимость проведения реформсверху. Что-то нужно было делать. Начиная с середины 80-х годов центральнаявласть решила провести политические реформы, ничего не меняя в экономике.Реформы начались с изменений в Конституции СССР. Но поскольку они проводилисьимпульсивно, бессистемно, ничего из этого, по существу, не вышло.Переустроенная структура органов государственной власти не соответствоваладействовавшим экономическим отношениям. Политическая реформа опережалаизменения в экономике.
Вапреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправленияи местного хозяйства в СССР», который, несмотря на еще «советское» пониманиеего авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед… Онопределил стратегию местного самоуправления, установил в определенной мересоотношение между центральными и местными органами власти, внес новые элементыв формирование финансовой базы, создал предпосылки для становления и развитиякоммунального хозяйства. В Законе обеспечивалось сбалансированное соотношениеправ и обязанностей органов местного самоуправления с их материально-финансовойбазой.
Местноесамоуправление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления...»понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или черезизбираемые ими органы всех вопросов местного значения»[1][1].В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местныеСоветы, органы территориального общественного самоуправления, а такженепосредственные формы демократии — местные референдумы, собрания, сходыграждан.
Однимиз основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных игосударственных интересов в деятельности Советов. Закрепление в Законетребования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения иособенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничениюфункций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось,что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашениюперераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономическогоразвития территории с учетом местных демографических, экономических условий инациональных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам вцелях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено былоправо объединяться в ассоциации.
Принимаемоесоюзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде,кооперации изменяло характер отношений местных органов власти сгосударственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимальноиспользовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональнуюсамостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел насоответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства ииспользовании коммунальной (муниципальной) собственности — на это ориентировалинормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.[2][2]
Процессформирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годахпошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво онпроходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнегороссийского руководства: понимание закономерности и необходимости формированиясамоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководствомза право централизованного руководства своей территорией. Определеннымотражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР «Одополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условияхперехода к рыночным отношениям», несколько расширивший круг полномочий местныхорганов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность какпо линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.
Российскомузаконодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народныхдепутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях КонституцииРСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Вслед за этим принимаетсяЗакон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», менее демократичный, чемсоюзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в областисамоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическуюприменимость и возможность использования напрямую, без дополнительныхнормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органовместного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модельорганизации местного самоуправления, но и она могла быть вполнеработоспособной.
Однакоситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, чтонаряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые,либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно сЗаконом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», действовали законодательныеакты в области административно — территориального устройства, бюджетногопроцесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осеньютого же года Закон РСФСР «О краевом (областном) Совете народных депутатов икраевой (областной) администрации» практически продублировал круг полномочий икомпетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР «О местном самоуправлении вРСФСР».
Попытказаконодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления впринятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе «Об основах бюджетныхправ и прав по формированию и использованию внебюджетных фондовпредставительных и исполнительных органов государственной власти республик всоставе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей,городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» неувенчалась успехом. Действующий и по сегодняшний день закон практическиигнорируется всеми органами власти.
Новместе с тем Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местногохозяйства» и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» сыграливажнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Онидостаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылкахсамостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальнойсобственности, определили основные механизмы правовой защиты местногосамоуправления.[3][3]
Воктябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной власти, что взначительной мере было обусловлено наступившим конституционным кризисом. 9октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О реформе представительныхорганов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», затем26 октября этого же года вышел Указ Президента РФ «О реформе местногосамоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение обосновах организации местного самоуправления в Российской Федерации на периодпоэтапной конституционной реформы.
Принятие12 декабря 1993 г. новой Конституции пополнило нормативную базу о местномсамоуправлении, разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и призналообъективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшемзаконодательном уровне.
НоваяКонституция России определила местное самоуправление как одну изсамостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищаяэкономическую основу самоуправления — муниципальную собственность равнымобразом с государственной, частной и иными формами собственности.
Конституционноеправо граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечиваетсясамостоятельностью населения в решении вопросов местного значения,самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели иконституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления,обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местногосамоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международнымстандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принятаСоветом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местноесамоуправление как право и действительную способность местных сообществ«контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благонаселения значительной частью общественных дел». Конституцией России правонаселения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но идекларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральнымиорганами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантииэкономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местногосамоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами,наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантиивключают установление федеральными законами, законами субъектов Федерациистатуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органовместного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включаютподготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов,информационное обеспечение местного самоуправления. [4][4]
Одноиз ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, — самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии сКонституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществленииэтой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местногосамоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местногосамоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коеймере не означает, что местное самоуправление находится вне системыгосударственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, какэто порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрениясохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностнаи неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределахполномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органомгосударственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нетникакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимоэтого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль зареализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностьюв деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец,судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местногосамоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы,определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.
Болеетого, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России какфедерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправленияиз-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенныепункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточнымиобразованиями и стремятся к «расширению» связей, укрепляющих«государственность». Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя всоответствии с Конституцией определенную самостоятельность местномусамоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов,представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствуетконсолидации всех структур власти.
Послепринятия Конституции РФ в 1993-1995 гг. наблюдается тенденция принятияположений о местном самоуправлении в краях, областях. Целые разделы о местномсамоуправлении появились в Уставах краев, областей. В них были воспроизведеныстатьи Конституции РФ и положения Указов Президента Российской Федерации.
ВКонституциях республик, законах, уставах, положениях о местном самоуправлениисубъектов Российской Федерации отражена соответствующая теория местногосамоуправления. Одни субъекты Российской Федерации (26 субъектов) пошли по путигосударственной теории самоуправления, признавая самоуправление продолжениемгосударственного управления (Башкортостан, Саха Якутия, Коми, Хабаровский край,Свердловская, Амурская области и т. д.).
Здесьорганы местного самоуправления не были отделены от органов государственнойвласти при осуществлении управления.
Органыместного самоуправления субъектов Российской Федерации имеют в этот периодразличные наименования. Представительные органы назывались, как правило,думами, собраниями представителей, собраниями граждан, сходами граждан,советами депутатов, собраниями старост, муниципалитетами, земскими собраниями.В отдельных республиках наименования были установлены в соответствии снациональными традициями. [5][5]
Закрепленныев Конституции принципы организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации получают дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, вконституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве, что должнообеспечить постепенное реформирование системы государственного устройстваРоссийской Федерации на принципах демократии и народовластия. Первым шагом вэтом направлении стало принятие в августе 1995 года Федерального закона «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Разработкапроекта закона началась еще в марте 1994 года в Министерстве по деламнациональностей и региональной политики. 22 декабря 1994 г. за подписьюПрезидента Российской Федерации проект закона, разработанный объединеннойгруппой, был внесен в Государственную Думу и 15 марта 1995 г. был утвержден впервом чтении.
КомитетомГосударственной Думы по вопросам местного самоуправления (а дальнейшая работанад проектом сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете) былирассмотрены целые тома предложений и поправок к проекту закона, поступавшие какот Президента Российской Федерации, Правительства, федеральных министерств иведомств, депутатов Федерального Собрания, органов государственной властисубъектов Федерации, так и от органов и должностных лиц местногосамоуправления, общественных организаций, научных институтов, ученых и простозаинтересованных граждан. Всего при подготовке проекта к второму и третьемучтению было учтено более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000поправок от 87 субъектов законодательной инициативы. Таким образом, итоговыйтекст закона, принятый Государственной Думой, можно с полным основанием считатьрезультатом первого опыта реальной совместной законодательной работы ГосударственнойДумы и субъектов Российской Федерации.
Передокончательным рассмотрением законопроекта в Государственную Думу поступилиобращения законодательных органов Владимирской, Вологодской, Ивановской,Иркутской, Костромской, Ленинградской, Свердловской, Тверской, Ярославскойобластей, других субъектов Российской Федерации о необходимости скорейшегопринятия федерального закона по вопросам установления общих принциповорганизации местного самоуправления.
ГосударственнаяДума трижды принимала Федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации»: в июне — для внесения в СоветФедерации, в июле — в редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, вавгусте, на внеочередном заседании — преодолев квалифицированным большинством«вето» Совета Федерации. Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала — понесогласию с отдельными положениями, с созданием согласительной комиссии; апосле успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласноодобрившей согласованный вариант закона, — отклонил полностью. Однако 28августа 1995 г. Президент подписал закон, направленный ему ГосударственнойДумой после преодоления «вето» Совета Федерации. [6][6]
Стольдлительный путь от проекта до Закона объясняется очень жестким противостояниемсторонников и противников местного самоуправления как в субъектах Федерации,так и в Правительстве, Совете Федерации, Администрации Президента.
С1 сентября 1995г. (дата опубликования в «Российской газете») Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»вступил в действие.
Основнаязадача, решаемая данным законом, — обеспечение самостоятельности местногосамоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Этодостигается через:
правона самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправлениядля решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) исамостоятельность этих органов от государственной структуры управления (системыорганов государственной власти), реализующей, как правило, интересы государства«вообще» — то есть ориентирование органов местного самоуправления прежде всегона интересы населения, их избравшего;
способностьорганов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения(законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой компетенцией исоответствующими правовыми гарантиями);
возможностьнаселения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, — то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и правасамостоятельно ею распоряжаться.
Такимобразом, Федеральный закон « Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» — это не только и не столько закон осамостоятельности местной власти (хотя это, безусловно, важнейшее условие), этозакон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Онустанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление,предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления,определения структуры органов местного самоуправления. В законе четкоразграничены полномочия органов местного самоуправления и органовгосударственной власти и установлены обязательные прямые выборы населениеморганов местного самоуправления.
Изтекста закона следуют три направления реализации его положений:
созданиезаконодательной и нормативной базы местного самоуправления;
созданиеорганизационных структур местного самоуправления;
проведениеразграничения полномочий, финансов и собственности (включая землю) междуорганами государственной власти и органами местного самоуправления.
Этинаправления должны реализовываться (в рамках их компетенции):
нафедеральном уровне — органами государственной власти Российской Федерации;
науровне субъекта Федерации — органами государственной власти соответствующегосубъекта Федерации;
науровне местного самоуправления — населением муниципальных образований исозданными им органами местного самоуправления
Нопрописать все в деталях Федеральный закон не может, да и не должен, так какКонституция Российской Федерации предусматривает, что установление общихпринципов организации местного самоуправления, развивающих конституционныеположения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению РоссийскойФедерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных «блоков» вопросов должны бытьразрешены в федеральном законодательстве — это прежде всего вопросы, которыетрудно решаются на уровне области, республики: собственность, земля, финансы,урегулирование конфликтов между местным самоуправлением и органами государственнойвласти субъекта Российской Федерации (первый шаг в этом направлении сделанзаконодателем в новом Гражданском Кодексе, где впервые субъектом гражданскихотношений наряду с Российской Федерацией и субъектами Федерации выступают имуниципальные образования).
Основнаяже масса организационных вопросов должна определяться законодательствомсубъектов Российской Федерации и уставами самих муниципальных образований, таккак при осуществлении местного самоуправления особенно велика роль местныхусловий и традиций. В организации местного самоуправления в субъектахРоссийской Федерации не должно быть единообразия. Задача законодателязаключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традицийв законодательстве субъектов Российской Федерации не допустить прямого иликосвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местногосамоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.
Кначалу 1997 года реформа местной власти постепенно приблизилась ко второму своемуэтапу: Федеральный закон «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» не только должен получить свое развитиев соответствующем законодательстве регионов, но и быть принят «к исполнению»единой системой государственных органов исполнительной власти в РоссийскойФедерации, которую согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерацииобразуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительнойвласти субъектов Федерации.
Понятно,что реализация федерального закона впрямую зависит от того, как будетзадействована государством эта система, от отношения к реформе конкретныхгосударственных чиновников (министров, губернаторов, прокуроров и т.п.), от ихзаинтересованности в результатах реформы.
Любаяреформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию итактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовыхмеханизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы испособных этими механизмами воспользоваться.
Говоряо реформе местного самоуправления, а более точно — о реформировании местнойвласти на принципах самоуправления, необходимо отметить отсутствие какого-либо«общественного договора», нормативного документа на федеральном уровне, определяющеговсе перечисленные элементы осмысленного реформирования. Соответствующие статьиКонституции России в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечнаяцель, декларация «о намерениях» государственной власти и «правах» населения вэтой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления,несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительнымиобязательствами федерального уровня государственной власти, чем стратегиейреформы. В связи с отсутствием концепции реформы, деятельность время от временивозникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправлениябыла совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.
Сзавершением процесса выборов органов местного самоуправления в политическойжизни страны неизбежно и закономерно появляется новая группа носителейэкономических, а значит, и политических интересов — местных политиков,должностных лиц и служащих органов местного самоуправления, связанных самойсутью своего существования и деятельности с ответственностью перед избравшим ихнаселением муниципальных образований, а значит, и с интересами этого населения.
Практическиможно говорить о завершении формирования широкого слоя муниципальных деятелей,в силу принципов самого своего существования вынужденных добиваться обеспеченияусловий эффективности своей деятельности, а значит, и способных формулироватьсовместный муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральномуровнях.
Такимобразом, на муниципальном уровне появляется мощнейшая политическая иадминистративная группа поддержки и реализации реформы, группа, способнаяосознанно сформулировать перед государством необходимые условия для реализациифинансово-экономической самостоятельности местного самоуправления — сформулироватьперед государственной властью «муниципальный заказ».
Реформаместного самоуправления постепенно переходит в новый этап, когда наиболееважным, т.е. определяющим темп движения по пути реформирования местных органоввласти, является завершение формирования собственной компетенции местногосамоуправления и финансово-экономической базы местного самоуправления (преждевсего — за счет разграничения с субъектами Федерации).
Какуже говорилось, в результате первого этапа реформы практически сформировался слоймуниципальных деятелей, в силу принципов своего существования вынужденныйдобиваться обеспечения условий эффективности своей деятельности, а значит, испособный формулировать совместный муниципальный интерес как на региональном,так и на федеральном уровнях. В связи с этим неизбежно изменение и принциповформирования, и административного статуса Совета по местному самоуправлению, тоесть прежде всего расширенное (до двух третей) представительство муниципальногоуровня и обеспечение обозначенной в Послании Президента Российской Федерации на1997 год функции координации и контроля за ходом реформы местногосамоуправления.
Созданиетакого мощного координационного центра как Совет по местному самоуправлению вРоссийской Федерации, наряду с сильной единой общероссийской общественнойструктурой, лоббирующей как политические, так и экономические интересымуниципальных образований, и позволит обеспечить в ближайшее время наиболееполный и эффективный учет муниципальных интересов на федеральном уровне власти.
Взаимодействие органов идолжностных лиц местного самоуправления
Корганам местного самоуправления, согласно Закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», относятся:
выборныеорганы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законамисубъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;
другиеорганы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.[7][7]
Даннаястатья устанавливает обязательность создания выборного представительного органаместного самоуправления. В статье 16 определяется возможность существованиявыборного главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц.
«Уставоммуниципального образования могут быть предусмотрены должность главымуниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющегодеятельность по осуществлению местного самоуправления на территориимуниципального образования, а также должности иных выборных должностных лицместного самоуправления.»[8][8]
Какиеименно должности должны быть Закон оставляет на усмотрение муниципальногообразования. Теоретически это могут быть выборные заместители главыадминистрации, руководители некоторых наиболее важных подразделенийадминистрации — отделов социальной защиты населения, жилищно-коммунальногохозяйства, различных инспекторов и т.д.
Иные,кроме указанных в статьях 15 и 16, органы и должностные лица местногосамоуправления относятся к числу органов и должностных лиц, выполняющихисполнительные и распорядительные функции в сфере компетенции соответствующихмуниципальных образований. В системе органов местного самоуправления нетсудебных и прокурорских органов, составляющих федеральные структурыгосударственной власти. Нет и соответствующих им муниципальных должностных лиц.
Взависимости от уровня муниципальной единицы, от того, является ли она городскимили сельским поселением, от особенностей ее экономики, численности жителей идругих обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержаниедеятельности сильно различаются. В крупных городах, например, действуютструктурные подразделения администрации, занимающиеся вопросамиздравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунальногохозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры иградостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защитынаселения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг,финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольнойполитики, военнослужащих и военно-мобилизационной подготовки, чрезвычайныхситуаций, международных связей, прессы и т.д. В сельских районах созданыподразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства ижилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры,физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельнымиресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом,экономикой, охраной природы и др. И хотя названия ряда этих подразделений вразных муниципальных образованиях почти одинаковы, их кадровое наполнение различно.В крупных городах соответствующие управления, отделы, департаменты значительнопревышают по численности районные. В малых городах, поселках, сельсоветахштатные подразделения малочисленны. В небольших сельсоветах, например, их, какправило, вообще нет. Здесь действуют от двух до пяти работников, занимающихсяземельными проблемами, вопросами содержания муниципального жилья (где оноесть), актами гражданского состояния, военно-учетной работой, выполняющиенекоторые нотариальные действия.[9][9]
Согласнопункту 1 статьи 14 Закона создание невыборных органов местного самоуправленияцеликом отнесено на усмотрение самих муниципальных образований. Это ни в коеймере не означает, что условия деятельности названных органов не входят в сферувнимания федеральных органов государственной власти и органов государственнойвласти субъектов Федерации. Независимо от того, являются ли муниципальныеорганы выборными или назначаемыми, статус служащих там лиц устанавливаетсяфедеральными органами государственной власти и органами государственной властисубъектов Федерации и учитывается в уставе муниципального образования.
Хотяна уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей,каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать деятельность других,а эффективно взаимодействовать с ними. Границы разделения сфер деятельности исфер взаимодействия могут быть достаточно подвижными. Более того,институционально возможно даже гибкое объединение органов, выполняющих разныефункции. Так, согласно пункту3 статьи 16 настоящего Закона, главамуниципального образования может быть наделен правом входить в составпредставительного органа местного самоуправления и председательствовать на егозаседаниях.
«Главамуниципального образования и иные выборные должностные лица местногосамоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местногозначения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставумуниципального образования избранный населением глава муниципальногообразования может быть наделен правом входить в состав представительного органаместного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительногооргана местного самоуправления.»[10][10]
Темне менее, принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобыкаждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действийлюбого другого органа местного самоуправления.
СогласноЗакону органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией врешении вопросов местного значения в соответствии с уставом данногомуниципального образования. Собственная компетенция — это относительнопостоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местногосамоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава. В то же времяизменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами изаконами субъектов Федерации. Впрочем, речь может идти не только о вопросахместного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыминаделяются органы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочиямуниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручаетсяосуществление этого полномочия, значение устава не столь велико, как в случае срешением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав можетопределять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передачегосударственных полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставевоспроизводится поручение данному органу.
Согласнопункта 5 статьи 14 Закона органы местного самоуправления не входят в системуорганов государственной власти… Этот пункт воспроизводят одно из положенийст.12 Конституции Российской Федерации. То, что органы местного самоуправленияне входят в систему органов государственной власти, означает, что местноесамоуправление отделяется от государственной власти с точки зренияструктурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления — делосамого населения соответствующего города, села, поселка, района или иногомуниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственноизбраны населением, другие — сформированы этими выборными органами. Но при всехусловиях они не могут назначаться или лишаться своих полномочий «сверху», ихсостав не должен согласовываться с государственными властными структурами.
Будучисформированы «снизу», т.е. населением, органы местного самоуправления ненаходятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти и необязаны выполнять их директивные предписания, если те выходят за пределыполномочий, предоставленных данным органам государственной власти. При этомважно иметь в виду, что формула «не входят в систему органов государственнойвласти» отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов.Органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властныхотношений. Само их создание и важнейшие полномочия определены актами органовгосударственной власти — федеральных и субъектов Федерации. Они действуют врусле общегосударственной политики — экономической, социальной, экологической,политики в области культуры, образования, здравоохранения и др. Взаимодействиес органами государственной власти также может заключаться в том, что органыместного самоуправления могут наделяться отдельными государственнымиполномочиями, участвовать в реализации государственных программ.
Хотяпо общему смыслу ст.12 Конституции Российской Федерации органы местногосамоуправления не являются органами государственной власти, их статус нельзяприравнивать к статусу общественных организаций. Субъекты местногосамоуправления — в значительной степени корпорации публичного права, обладающиевластными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям иорганизациям. И все же Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления» различают функции тех идругих органов. С целью гарантировать органам местного самоуправления особыйстатус, защитить их от попыток подмены со стороны государственных органов вкомментируемой статье указывается, что осуществление местного самоуправленияорганами государственной власти и государственными должностными лицами недопускается.
Сферывзаимодействия органов и должностных лиц местного самоуправления прямо зависитот данных им полномочий. Согласно пункта 3 статьи 14 Закона органы местногосамоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образованийсобственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
Такимобразом, определены вопросы исключительного ведения представительных органовместного самоуправления, то есть такие вопросы, которые вправе решать толькопредставительные органы и никакие иные. Это гарантирует ведущую рольпредставительных органов во всей системе органов местного самоуправления.
Во-первых,только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила попредметам ведения муниципального образования. Это, так сказать, свои, «местныезаконы», которые могут быть адресованы и гражданам, и общественнымобъединениям, и предприятиям, учреждениям и организациям.
Во-вторых,исключительно представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о егоисполнении. Иными словами, они определяют возможности для решения всехвопросов, требующих затрат, определяют доходы и расходы, финансовую базудеятельности всех органов муниципалитета.
В-третьих,они определяют основные направления развития в различных сферах и отрасляхмуниципальной деятельности — социально-бытового обслуживания населения,коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д.
В-четвертых,установление местных налогов и сборов тоже относится к исключительному ведениюпредставительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные,то есть наиболее существенные, интересы избирателей и связывает их с интересамивсего местного сообщества.
В-пятых,поскольку муниципальная собственность составляет экономическую основу местногосамоуправления, представительный орган не может стоять в стороне от управленияею. Однако прямое командование этой собственностью, решение вопросовоперативного распоряжения ее объектами — дело администрации, исполнительныхорганов. Представительный же орган призван согласно Закона выполнять болееважную, стратегическую функцию: он устанавливает порядок управления ираспоряжения муниципальной собственностью, в соответствии с которым строят своюдеятельность все другие органы местного самоуправления и их должностные лица.
В-шестых,представительный орган, не будучи ограничен принципом разделения властей,контролирует деятельность других органов местного самоуправления и должностныхлиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это касается какорганов и должностных лиц, избранных населением, так и тех, которые избраны илиназначены самим представительным органом. Осуществление контроля даетвозможность добиваться исполнения принимаемых представительным органом решений,следить за законностью действий других органов местного самоуправления.
Перечисленныешесть полномочий представительных органов — это минимальный, но неисчерпывающий перечень их прав и обязанностей, установленный на федеральномуровне.
Нокроме этих исключительных полномочий к ведению муниципалитета отнесено:образование внебюджетных и валютных фондов, утверждение положений о них,определение порядка выпуска муниципальных займов, получения и выдачи кредитов,создание муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений,регулирование в соответствии с законодательством цен и тарифов на товары иуслуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, и иныеполномочия — числом свыше двадцати, использование которых безусловно ставитмуниципалитет в положение органа, определяющего экономические и социальныеосновы жизни города. Некоторые из этих полномочий муниципалитет вправепередавать мэру. Точно так же, как по представлению мэра муниципалитет может решатьотдельные вопросы, отнесенные к ведению мэрии. Создается гибкая системаразделения труда, учитывающая реальные условия жизни городского организма.
«Органыместного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросамсвоего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовыхактов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лицместного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок ихпринятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования всоответствии с законами субъектов Российской Федерации.»[11][11]
Чтокасается наименования актов представительных органов, тут наблюдаетсяотносительное единство. В большинстве случаев в законах и уставах они именуютсярешениями и постановлениями. Кроме того, в ряду актов представительных органовназываются резолюции, заявления, обращения (руководитель представительногооргана издает по вопросам организации работы представительного органараспоряжения). Глава муниципального образования, главы администраций издаютсогласно большинству законов и уставов постановления и распоряжения,руководители структурных подразделений — приказы (в некоторых уставахдобавляются правила и инструкции).
Существуетчеткое различие между актами нормативными, устанавливающими общеобязательныеправила более или менее длительного действия, и ненормативными — правоприменительными, индивидуальными. Причем в одном законе нормативные актыпредставительных органов называются решениями, ненормативные — постановлениями,а в другом — наоборот. Что касается актов глав муниципальных образований и главадминистраций, то здесь относительное единство: нормативные акты называютсяпостановлениями, ненормативные — распоряжениями.
Наоснове анализа законов и особенно уставов ряда муниципальных образований можносделать вывод о соотношении актов представительных органов, глав муниципальныхобразований и глав администраций, о юридической силе этих актов. В одном случае(законы Воронежской и Омской областей) устанавливается, что правовые актыместной администрации не могут противоречить актам, принятым соответствующимпредставительным органом. В другом (Устав г. Хабаровска) определяется, что актыглавы муниципального образования (он же глава администрации) издаются всоответствии с решениями представительного органа. В третьем (г. Ярославль)указывается, что акты главы муниципального образования (он же главаадминистрации — мэрии) издаются только во исполнение законов РоссийскойФедерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений ПравительстваРоссийской Федерации и законов субъекта Федерации. Но вместе с тем этот главаруководит администрацией, выполняющей исполнительно-распорядительные функции попредметам ведения муниципального образования. В конечном счете получается, чтоакты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты главмуниципальных образований и глав администраций. При этом у представительныхорганов нет права отмены актов глав муниципальных образований и главадминистраций. Таким образом, на соотношение актов органов местногосамоуправления в какой-то мере проецируется соотношение актов органовгосударственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.[12][12]
Решенияподписываются председателем представительного органа там, где главамуниципального образования не входит в состав представительного органа или гдеглава вообще не избирается. В этом случае решение вступает в силу послеподписания. Однако законом и уставом может быть установлено право главымуниципального образования или главы администрации (там, где нет главы муниципальногообразования) возвратить решение для повторного рассмотрения представительныморганом. Законы некоторых субъектов Российской Федерации различают это право иправо отклонения правовых актов, принятых представительным органом (правовето), главой муниципального образования или главой администрации.
Вводяправо главы муниципального образования или местной администрации возвращатьакты представительного органа для повторного рассмотрения, законы субъектовРоссийской Федерации и уставы муниципальных образований по сути воспроизводятна уровне местного самоуправления элементы системы «сдержек и противовесов»,характерные для федерального уровня и уровня субъектов Федерации, где действуетпринцип разделения властей. От установления этого местного права вето вполнеможно было отказаться, если иметь в виду возможность судебной и прокурорскойзащиты законности принимаемых представительными органами решений. Но речь идето праве опротестовывать решения, так сказать, «незрелые», необоснованные сэкономической точки зрения. И тут содержание права местного вето оказываетсяболее объемным, чем аналогичное право на более высоких уровнях. [13][13]
Взаключение по данному вопросу можно сказать, что эффективность взаимодействияорганов и должностных лиц в значительной степени зависит от принимаемых имиактов. В субъектах Федерации после принятия Федерального Закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изданонемало своих законов и иных актов. Ведь в России насчитывается 1059 городов,2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов. Если в 20-х годах долягородского населения составляла 20 %, то сегодня около 73 %. Просторы нашейстраны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий,культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности дляправового регулирования в данной сфере, т.к. приходится одновременноосуществлять его на уровне Федерации, ее субъектов и самих муниципальныхобразований.
Список литературы
1.Конституция Российской Федерации. М., 1993.
2.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г., с изменениями идополнениями, внесенными Федеральными законами от 22 апреля 1996 г. N 38-ФЗ иот 26 ноября 1996 г. N 141-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации,1995, N 35, ст.3506; 1996, N 17, ст.1917; 1996, N 49, ст. 5500).
3.Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства вСССР» от 9 апреля 1990 года.
4.Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации»? //Регионология. — Саранск, 1995. — № 3. — С. 19-31.
5.Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. –М., 1997.
6.Васильев В.И. Местное самоуправление. — М., 1999.
7.Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. М., 1997.-№3. — С. 19-22.
8.Игнатюк Н.А. Система органов местного самоуправления. // Журнал российскогоправа. 1998. — №6. — С.17-22.
9.Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизмфункционирования. М., 1996
10.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М… 2000.
11.Муниципальное право РФ: Учеб. для вузов / Под ред. Ю.А. Дмитриева. – М., 1999.
12.Васильев В.И., Постников А.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М.,1996.
13.Шугрина Е.С. Муниципальное право. — М., 1999.
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта tarasei.narod.ru