Статья120 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип независимости судебной властии подчинения судей исключительно Конституции РФ и федеральному закону. Данныйпринцип отражается и в арбитражно-процессуальном законодательстве РФ: статьей 5Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установленосоответствующее правило. В сущности практическим воплощением указанногопринципа должно являться положение, при котором никто и ничто, кромеКонституции и нормативных актов, не может и не должно влиять на судей приосуществлении ими правосудия. Судебные и судебно-арбитражные споры разрешаютсяна основе определенной нормативно-правовой базы: Конституции, законодательных ииных нормативных актов с учетом юридической силы этих актов. Так, в случаенесоответствия федеральному закону иного, имеющего меньшую юридическую силунормативного акта, подлежащего применению в конкретном деле, суд принимаетрешение в соответствии с законом. В Арбитражном процессуальном кодексе РФ такжепредусмотрено правило, которому должны следовать при разрешении спора судьи,когда для регулирования спорного правоотношения отсутствует какая-либонормативно-правовая база. В подобных случаях п. 4 ст. 11 АПК РФ предписываетруководствоваться нормами права, регулирующими сходные правоотношения, а приотсутствии таких норм — общими началами и смыслом законов.
Современноеотечественное законодательство находится на достаточно высокой ступениразвития, и не может быть охарактеризовано как «тотально» пробельное.Тем не менее, по объективным причинам пробелы в законодательстве следуетпризнать явлением неизбежным. Причины этого явления весьма разнообразны, номогут быть, в самом общем виде, сведены к нескольким основным:
Во-первых,появлению пробелов способствует «устаревание» законодательства,связанное с развитием общества и возникновением новых общественных отношений,подлежащих правовому регулированию, для которых действующее законодательствосоответствующих норм не предусматривает.
Во-вторых,аналогичная ситуация возникает вследствие упущений законодателя, когда,например, формулировками нормативного акта не охватывается какая-либо ситуацияили группа ситуаций, требующая регулирования.
Наконец,в-третьих, пробельность может являться следствием юридико-технических ошибок,допущенных в процессе законотворчества.
Нередкопробелы в праве возникают вследствие не какой-либо одной причины, а врезультате одновременного действия сразу нескольких факторов. В любом случае наорганы судебной власти как наиболее авторитетного правоприменителя ложитсяособая ответственность за тот путь, который выбирается при осуществлении правосудиядля преодоления пробелов или разрешения неясностей в законодательстве, которыесуть тоже разновидность пробелов в праве. Ибо складывающаяся в итоге примененияправа судебная и судебно-арбитражная практика, несмотря на отсутствиенормативного характера, все же оказывает весьма существенное влияние наформирование правовой позиции судей по конкретным категориям судебных споров,поскольку судебный прецедент в России сегодня фактически выполняет функциюсвоего рода вспомогательного источника права.
Представляется,что одной из наиболее сложных задач является выявление и преодоление пробелов(неясностей) в процессуальных отраслях права. В первую очередь это относится ктаким нормам, которые непосредственно гарантируют реализацию декларируемогостатьей 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту прав исвобод.
Статьей22 Арбитражного процессуального кодекса РФ (абз. 9 п. 2) к подведомственностиарбитражных судов отнесены, в частности, споры о признании недействительными(полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органовместного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и инымнормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций играждан. Это означает, что в случае издания соответствующего вышеуказаннымпризнакам акта, организация или индивидуальный предприниматель вправеобратиться в арбитражный суд с иском о признании его недействительным. Обратимвнимание на то, что речь в ст. 22 АПК РФ идет не об отмене акта арбитражным судом,а о признании его недействительным. В свою очередь решение об удовлетворенииисковых требований может быть основано исключительно на установлении фактанесоответствия ненормативного акта закону либо иному нормативному акту.
Напрактике исковые требования о признании недействительными ненормативных актовнаиболее часто вытекают из налоговых правоотношений и относятся к актамгосударственных органов, наделенных правом взыскивать налоги (сборы) вбезакцептном порядке и правами по осуществлению налогового контроля в целом.Такими правами действующее законодательство наделяет, в первую очередь,налоговые органы (к которым ст. 9 НК РФ относит Министерство РоссийскойФедерации по налогам и сборам и его подразделения в Российской Федерации). Впределах своей компетенции соответствующими полномочиями пользуются такжеорганы государственных внебюджетных фондов и таможенные органы (статьи 9, 45,82 и некоторые другие нормы НК РФ).
Совершенноочевидно, что для налогоплательщика, отстаивающего свои права в арбитражномсуде, использование такого способа защиты, как предъявление иска о признаниинедействительным решения налогового (или иного) органа, является наиболеевыгодным. Во-первых, в таком случае до бесспорного списания уполномоченныморганом денежных средств дело может просто не дойти, что избавитналогоплательщика от забот по возврату присужденных ему средств. Во-вторых,иски о признании недействительными ненормативных актов, хотя фактически инаправлены обычно на защиту материальных интересов налогоплательщика, формальноимеют неимущественный характер, в связи с чем государственная пошлина сзаявлений по таким делам взимается в фиксированном и сравнительно небольшомразмере: для граждан — 20 процентов от минимального размера оплаты труда, а дляорганизаций — десять минимальных размеров оплаты труда (подп. 3 п. 2 ст. 4Закона РФ «О государственной пошлине»). Понятно, что при оспариваниикрупных сумм недоимок, особенно в случае неочевидной судебной перспективы,налогоплательщик будет стремиться минимизировать финансовые риски, и правильныйвыбор предмета иска в подобной ситуации имеет большое значение.
Однаков действительности оказывается, что налогоплательщик далеко не всегда можетреализовать свое право на обращение в арбитражный суд с иском о признанииненормативных актов налоговых (и иных) органов недействительными. И вот почему.На сегодняшний день по данной категории исков сложилась вполне определеннаясудебно-арбитражная практика, в соответствии с которой, как правило, такиеспоры признаются подведомственными арбитражным судам только в тех случаях, еслиоспариваемый акт подписан руководителем налогового органа (органагосударственного внебюджетного фонда) или его заместителем. Если при решениивопроса о принятии искового заявления или в ходе судебного разбирательства судустанавливает, что исковые требования о признании недействительным касаютсяакта, подписанного иным лицом (например, налоговым инспектором илиуполномоченным Пенсионного фонда РФ), то суд выносит соответственно определениеоб отказе в принятии искового заявления либо определение о прекращениипроизводства по делу.
Такаяпозиция основана, в первую очередь, на рекомендациях Высшего Арбитражного СудаРФ, выраженных в Письме ВАС РФ № С1-7/ОП-299 от 28 апреля 1994 г.[1] В пункте 1 указанного Письма, которыйпосвящен вопросу подведомственности арбитражным судам споров о признаниинедействительными актов государственных налоговых инспекций, делается вывод отом, что, поскольку функции налоговых органов, закрепленные за ними пунктами8-12 статьи 7 Закона РСФСР «О Государственной налоговой службеРСФСР», вправе осуществлять исключительно начальники государственныхналоговых инспекций и их заместители, то составленные иными должностными лицаминалоговой инспекции акты, не могут быть обжалованы в арбитражный суд всоответствии со статьей 22 Арбитражного процессуального кодекса РоссийскойФедерации. То есть, по смыслу данного Письма ВАС РФ, право на обжалование актаналогового органа поставлено в зависимость от того, каким именно должностнымлицом этот акт вынесен.
Инымисловами, при рассмотрении споров о признании недействительными ненормативныхактов государственных органов арбитражные суды придерживаются формального подхода,определяя подведомственность таких дел исходя из должностного положения,занимаемого подписавшим оспариваемый акт лицом.
Практическиепоследствия подобного подхода к вопросу подведомственности могут быть самымиразными. С одной стороны, в ряде случаев подписанные ненадлежащим, по мнениюарбитражного суда, лицом акты, действительно, не имеют (или, по крайней мере,не должны иметь) властного характера и не влекут никаких правовых последствийдля истца[2](то есть, в конечном итоге, с формальной точки зрения не могут быть признаныненормативными актами[3],иски о признании которых недействительными могут быть предметом рассмотрения варбитражном суде). С другой стороны, на практике нередки случаи, когда наосновании акта (решения), подписанного должностными лицами налогового или иногооргана не из числа руководства, производится бесспорное списание денежныхсредств со счета налогоплательщика. В результате возникает парадоксальнаяситуация: с одной стороны, арбитражный суд отказывает налогоплательщику впринятии искового заявления о признании недействительным ненормативного акта(например, решения о взыскании сумм налога и пени), ссылаясь на то, чтоуказанный акт подписан ненадлежащим лицом, не имеет властного характера, неявляется ненормативным и не влечет для истца каких-либо правовых последствий; сдругой стороны, налоговым органом во исполнение этого же решения в банкналогоплательщика направляется инкассовое поручение, на основании которого втечение одного-двух операционных дней производится безакцептное перечислениесуммы налога и пени (в порядке статьи 46 Налогового кодекса РФ). При этом банксовершенно не интересует, кем из должностных лиц налогового органа подписанорешение, явившееся формальным основанием для выставления инкассового поручения,да и полномочиями требовать такие сведения банки не наделены. Более того, занеисполнение инкассового поручения налогового органа банки в соответствии состатьей 135 НК РФ привлекаются к ответственности. Таким образом, несмотря навышеизложенную аргументацию арбитражных судов, решения налогового органа,подписанные должностными лицами не из числа руководства, являясь формальнымоснованием для направления в банки инкассовых поручений, фактически самымнепосредственным образом затрагивают права налогоплательщиков.
Наиболеепоказательными в этом отношении являлись случаи безакцептного списания денежныхсредств органами государственных внебюджетных фондов[4]. Например, органы Пенсионного фондаРФ при взыскании с плательщиков взносов недоимки руководствовались Порядкомуплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд РФ (утв.постановлением ВС РФ № 2122-I от 27 декабря 1991 г.), принятой на основаниинего Инструкцией (утв. постановлением Правления ПФР № 258 от 11 ноября 1994г.), утвержденным Постановлением Правления ПФР № 72 от 22 июня 2000 г. Порядкомначисления пеней и взыскания сумм недоимки, а также некоторыми другими актами(по большей части ведомственного характера). В соответствии с этиминормативными актами решения о взыскании задолженности по страховым взносам(равно как и инкассовые поручения) оформлялись и подписывались неруководителями ОПФР или их заместителями, а уполномоченными ПФР[5]. Такая практика являласьобщепринятой, и банки были обязаны в безусловном порядке исполнять оформленныеуказанным образом инкассовые поручения[6].Тем самым (с учетом преобладающей позиции арбитражных судов по рассматриваемомувопросу) плательщики страховых взносов фактически были полностью лишены правана судебное обжалование решений органов Пенсионного фонда. Более того, припредъявлении таких исков представители ПФР в суде зачастую сами ходатайствовалио прекращении производства по делу именно на том основании, что решение ОПФРвынесено ненадлежащим лицом.
Такимобразом, сложившаяся к настоящему моменту арбитражная практика не признаетподведомственными арбитражным судам иски о признании недействительныминенормативных актов налоговых органов, подписанных лицами не из числаруководства указанных органов. Вопрос состоит в том, насколько эта практикасоответствует действующему законодательству. Представляется, что ее законностьможет быть подвергнута сомнению по следующим основаниям.
Анализируясодержание абз. 9 п. 2 ст. 22 АПК РФ, можно сделать вывод о том, что даннойнормой предусмотрен ряд условий, определяющих подведомственность спораарбитражному суду. Во-первых, требование о признании недействительным можетотноситься только к ненормативному акту. Это означает, что обжалуемый актдолжен иметь индивидуальный характер, то есть, в отличие от нормативного акта,устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц.Во-вторых, обжалуемый акт должен противоречить (не соответствовать) законам илииным нормативным правовым актам. И, наконец, в-третьих, указанным актом должнынарушаться права и законные интересы организаций и граждан. Никаких иныхусловий рассматриваемая норма не содержит, и неверным было бы прибегать вданном случае к расширительному ее толкованию и установлению дополнительных поотношению к ней требований. А ведь принятое на практике требование кспециальному должностному статусу лиц, подписавших оспариваемый акт, являетсяименно дополнительным условием по отношению к тем, которые установлены статьей22 АПК РФ.
Подаваяв арбитражный суд исковое заявление о признании недействительным ненормативногоакта, налогоплательщик обращается за гарантированной ему государством защитойнарушенного права. При этом для него не имеет значения то обстоятельство, кемименно подписан обжалуемый акт. Существенным в подобной ситуации дляналогоплательщика является лишь факт нарушения его имущественных правненормативным актом, который он и требует признать недействительным (наосновании его несоответствия закону). Поэтому представляется, что ненадлежащееоформление ненормативного акта (подписание его не управомоченным на это лицом)не только ни в коей мере не должно ограничивать право налогоплательщика наоспаривание его в суде, но и само по себе может и, по мнению автора, должноявляться основанием для удовлетворения исковых требований и признания такогоакта недействительным.
АлексейАлександров
Список литературы
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта www.yurclub.ru/