Предпосылки обладания правовым статусоморгана дознания
Встатье 117 УПК РСФСР законодателем использованы следующие понятия: «милиция»,«командиры воинских частей, соединений и. начальники военных учреждений»,«органы федеральной службы безопасности», «начальники следственных изоляторов,исправительных учреждений», «органы Государственного пожарного надзора»,«органы пограничной службы РФ», «капитаны морских судов», «начальники зимовок»,«федеральные органы налоговой полиции», «таможенные органы». В данной статьеуголовно-процессуального закона эти учреждения и должностные лица (заисключением милиции) по определенной категории дел указаны среди тех, кто можетобладать правовым статусом органа дознания.
Вправовой литературе отмечено, что «… для обладания процессуальным статусоморгана дознания необходимо наличие следующих юридических предпосылок:
•создание государственного органа управления в установленном законом порядке;
•назначение лица на должность (в т.ч. и на должность руководителя этого органа);
•наделение уголовно-процессуальным законодательством данного вида органовуправления полномочиями на производство дознания».
Однакодостаточно ли таковых? Практика некоторых из названных учрежденийсвидетельствует, что недостаточно. Для того чтобы учреждение стало носителемполномочий органа дознания, необходимы еще несколько обстоятельств. Первое —включение законодателем (ведомством) данного конкретного учреждения в переченьрассматриваемых подразделений (органов федеральной службы безопасности, органовГосударственного пожарного надзора, органов пограничной службы РФ, федеральныхорганов налоговой полиции, таможенных органов) или же нормативное закреплениесоответствующего понятия, чтобы оно обладало всем комплексом необходимыхпонятиерб-разующих признаков. Второе — наличие юридического факта, возбудившего(ознаменовавшего начало) уголовный процесс. Иначе нельзя говорить о наличииуголовно-процессуальных правоотношений, в отрыве от которыхуголовно-процессуального статуса, думается, вообще существовать не может.
Норечь может идти и о правовом статусе. Ведь орган дознания осуществляет нетолько уголовно-процессуальную, но и непроцессуальную деятельность, напримероперативно-розыскную. Для появления же не процессуальных, а иных полномочийоргана дознания (по применению этих мер), последнего из условий может и небыть, но непременно он должен относиться именно к тому виду учреждений, которыенаделены статусом органа дознания.
Несмотряна наличие перечисленных здесь условий появления уголовно-процессуальнойправоспособности у конкретного органа федеральной службы безопасности, органовГосударственного пожарного надзора, органов пограничной службы РФ, федеральныхорганов налоговой полиции, таможенных органов, они выпали из поля зрениязаконодателя и правовой научной мысли. Действующие нормативные акты ирезультаты научных исследований не поясняют, что же подразумевается подкатегорией «органы федеральной службы безопасности», «органы Государственногопожарного надзора», «органы пограничной службы РФ», «федеральные органыналоговой полиции», «таможенные органы». Дается лишь перечень указанныхучреждений. Он приведен в соответствующих нормативных актах.
Однаконет, например, понятия «орган Государственного пожарного надзора», равно как иперечня данных учреждений, в Федеральном законе «О пожарной безопасности». Вуказанном нормативном акте приводится перечень подразделений, которыеуполномочены на осуществление Государственного пожарного надзора, но органамиГоспожнадзора они не названы. Данное обстоятельство приводит ряд практическихработников, вплоть до сотрудников Центрального аппарата МВД России, кутверждению, что органов Госпожнадзора в России вообще не существует.
Междутем при отсутствии российских законов, позволяющих отнести то или иноеподразделение к категории учреждений, перечис-. ленных в ст. 117 УПК РСФСР,использование в этих целях одной лишь годами сложившейся традиции и в настоящеевремя не действующих ведомственных нормативных актов СССР, как представляется,нельзя признать юридически безупречным. Тем не менее такая практика существует.Так, при обосновании наличия у себя тех или иных полномочий работникиГоспожнадзора прежде всего ссылаются именно на эти положения. В некоторых краяхи областях страны во избежание данного казуса на уровне своего региона,местного представительного органа принимаются дополнительные постановления, вкоторые включаются перечни учреждений, наделенных правами органа дознания.Однако это единичные случаи. В большинстве же мест, по сути, пользуются темперечнем, который был закреплен в ведомственных нормативных актах СССР.
Внормативных актах не даны определения понятий «органы федеральной службыбезопасности», «органы Государственного пожарного надзора», «органы пограничнойслужбы РФ», «федеральные органы налоговой полиции», «таможенные органы». Болеетого, высказывания некоторых ученых по поводу содержания таковых зачастую нетолько не проясняют, но лишь усложняют разрешение поставленного вопроса.
Разнообразиепозиций ученых применительно к рассматриваемым понятиям объясняется, преждевсего, отсутствием соответствующих определений в законе и ведомственныхнормативных актах.
Такоеположение, кроме того, объяснимо тем обстоятельством, что не все учреждения,перечисленные в ст. 117 УПК РСФСР, реализуют на практике свои права органадознания. Основной объем процессуальной и связанной с ней правоприменительнойдеятельности — непосредственное расследование преступлений — осуществляютместные органы. К органам дознания данного вида относятся:
•криминальная милиция и милиция общественной безопасности ГорРОВД;
•командиры воинских частей, соединении и начальники военных учреждений;
•начальники исправительных учреждений, следственных изоляторов;
•межрайонные отделы ФСБ, налоговой полиции;
•отделы Госпожнадзора окружных управлений внутренних дел г. Москвы;
•пожарные части (ПЧ), отряды пожарной охраны по обслуживанию сельских населенныхпунктов и так называемые военизированные пожарные части по охране предприятий,обладающие инженерно-инспекторским составом; с функциями надзора за.соблюдениемправил пожарной безопасности;
•инспекции и инспектора Государственного пожарного надзора линейных отделоввнутренних дел;
•осуществляющие Госпожнадзор отряды пожарной охраны, непосредственно подчиненныеМВД России;
•органы пограничной службы РФ;
•капитаны морских судов и начальники зимовок;
•областные, краевые (иных субъектов РФ) таможни.
Кромеместных учреждений иногда уголовно-процессуальной практикой занимаются итерриториальные — первого управленческого уровня. К таковым относятсясоответствующие управления и отделы субъектов РФ и даже центрального аппаратаГТК РФ. В их штатах имеются сотрудники, реже подотделы (отделы, группы, управления),специализирующиеся на осуществлении функционального управления производствомуголовно-процессуальной деятельности — так называемые дознаватели (в налоговойполиции — специалисты).
Нормативнымиактами к числу учреждений, перечисленных в ст. 117 УПК РСФСР, а значит, и корганам дознания, отнесены центральные аппараты федеральной службыбезопасности, государственной противопожарной службы, Государственноготаможенного комитета и т.п., а также специализированные Федеральныеобразования, как то Управление по борьбе с таможенными правонарушениями ГТК РФ(самостоятельное юридическое лицо). Хотя сотрудники указанных служб вправепроизводить любой из видов уголовно-процессуальной деятельности, они, какправило, этим не занимаются. Представители данных учреждений организуют,координируют и направляют работу подчиненных им подразделений. В процессе чегоони могут принимать непосредственное участие в производстве следственныхдействий, оказывать содействие в оформлении процессуальных решений и т.п.
Понятие «орган дознания»
Понятие«орган дознания» употреблено законодателем и одинаково относится к любому изучреждений, перечисленных в ст. 117 УПК РСФСР. Тем не менее, обычно, оперируярассматриваемым термином, под ним подразумевают только милицию. Это приводит кнеполноте исследования, к неточности выводов. Проблемы, стоящие перед однойгруппой учреждений, и особенности осуществляемой ими деятельности безкаких-либо оговорок приписываются всем органам дознания.
«Органыдознания, по советскому уголовно-процессуальному законодательству, — считалА.А. Чувилев, — это органы предварительного расследования, уполномоченные, каки следователи, осуществлять процессуальную деятельность, в связи с поступающейк ним информацией о совершении преступлений, возбуждать и расследовать уголовныедела».
Во-первых,органы дознания не являются органами предварительного расследования. Во-вторых,в определении понятиеобразующим выделен признак осуществления органамиуголовно-процессуальной деятельности «в связи с поступающей к ним информацией осовершенном преступлении». Это выражение автора представляется спорным. Дляорганов Государственного пожарного надзора, органов пограничной службы РФ,федеральных органов налоговой полиции (как минимум), ФСБ, таможенных органов,которые признаны такими же, как и любые другие, органами дознания, оно неподходит.Поводом к началу уголовно-процессуальной деятельности длярассматриваемых учреждений в большинстве своем служит непосредственноеобнаружение признаков преступления, а не заявления (сообщения) о таковых. Этиучреждения обычно информируются не о преступлении. Признаки преступления имиобнаруживаются только после прибытия на место происшествия, ознакомления спредставленными документами в процессе административной (оперативно-розыскной)деятельности при личном выявлении признаков определенного рода нарушения. Ихотя, к примеру, получила информацию пожарная часть, в компетенцию которойвходит возбуждение уголовного дела, дежурные караулы на место происшествияприбывают не как представители органа дознания, а лишь в целях локализации иликвидации горения.
Приполучении заявления (сообщения) о преступлении наблюдается та же картина. Несамо получение имеет следствием начало уголовного процесса, а выявлениедолжностным лицом органа дознания в поводе признаков преступления, вуголовно-процессуальном смысле этого словосочетания.
Косуществлению уголовно-процессуальной деятельности у нас приступают не во всехслучаях поступления заявления (сообщения) о преступлении. Но не об умышленномнарушении норм процессуального права здесь идет речь. РаботникиГосударственного пожарного надзора, например из-за своей юридическойнеграмотности часто не видят в поводе оснований начала уголовного процесса(признаков объективной стороны преступления). Поэтому в пожарных частях авторомнеоднократно обнаруживались материалы, собранные по пожару, в рамкахадминистративного, а не уголовно-процессуального производства. В таковыхотсутствовали: оформленное должным образом решение, завершающее стадиювозбуждения уголовного дела, да и вообще какие-либо процессуальные документы.Кроме того, по 11 % изученных материалов с вынесенным органом дознанияпостановлением об отказе в возбуждении уголовного (и по 22,8% возбужденныхорганом дознания уголовных дел), постановление, завершающее стадию возбужденияуголовного дела, своевременно не выносилось. Предусмотренный законом срокпредварительной проверки заявления (сообщения) о преступлении был нарушен.
Приведенныеобстоятельства позволяют сделать вывод, что, формулируя понятие «органдознания», необходимо говорить не о «поступлении», а о «наличии в ихраспоряжении данных» о совершенном преступлении.
Вопределении акцентировано внимание на то, что органы дознания уполномоченырасследовать уголовные дела. Специфика расследования дел большинством из перечисленныхв ст. 117 УПК РСФСР учреждений и должностных лиц состоит в том, что они вправесамостоятельно проводить лишь неотложные следственные действия и по ихокончании передавать дело следователю. Понятие «расследованиепреступлений» представляет собой деятельность, завершающуюся сбором сведенийобо всех обстоятельствах, подлежащих доказыванию, и, как отмечалось, несвойственно органам дознания. Хотя в настоящий момент все они уполномочены нарасследование в порядке ст. 119 УПК РСФСР, а некоторые даже (в частности,милиция, таможенные органы) вправе производить дознание в полном объеме,осуществление расследования нельзя признавать понятиеобразующим признакоморгана дознания. Оно присуще не каждому из них.
Невсе указанные учреждения уполномочены на протокольное расследование (частьдосудебной подготовки материалов в протокольной форме). Именно поэтому ванализируемом определении А. А. Чувилева ничего не сказано и об этом видеуголовно-процессуальной деятельности, осуществляемом милицией. Нет упоминания внем и о предварительной проверке заявлений (сообщений) о преступлениях, и обисполнении поручений (указаний) следователя. Хотя данные виды деятельностигораздо чаще встречаются в работе органов дознания, чем непосред-ственнопредварительное расследование. Обычно органами дознания лишь в одном из 25случаев обнаружения вероятных признаков объективной стороны составапреступления возбуждается уголовное дело и производится дознание. Поэтому вопределении вообще не стоит конкретизировать виды осуществляемой органамидознания уголовно-процессуальной деятельности.
Междутем украсило бы определение указание в нем на специфическую обязанностьучреждений (должностных лиц), наделенных статусом органов дознания,осуществлять непроцессуальную деятельность, способствующую всестороннемуполному и объективному расследованию (обеспечивающую расследование). У милиции,органов федеральной службы безопасности, налоговой полиции, органов пограничнойслужбы РФ, таможенных органов, начальников исправительных учреждений, следственныхизоляторов — это осуществление оперативно-розыскной и связанной с охранойобщественного порядка, обеспечением государственной, налоговой и т.п.безопасности, административной деятельности; у других органов дознания —применение специальных полномочий, знаний, умений, связанных с особенностямиреализации ими своей основной административной функции. Иначе органом дознанияможно будет назвать и самого следователя, и некоторых других должностных лиц,органами дознания не являющихся, при наличии в их распоряжении данных осовершении преступления. Прокурор (начальник следственного отдела) тожеуполномочен осуществлять процессуальную деятельность, возбуждать и расследоватьуголовные дела. Тем не менее от него закон не требует приниматьнепроцессуальные меры, прямо направленные на установление истины по уголовномуделу.
Длятого чтобы отразить все понятиеобразующие признаки, не обязательно даватьполный перечень направлений деятельности характеризуемого учреждения(должностного лица). Понятиеобразующими являются лишь существенные признаки.Имеет право на существование определение, где вообще бы не детализироваласьсистема уголовно-процессуальной деятельности, обязанность производства которойвозложена на тот или иной орган дознания. В России она одна, в штате Аляскадругая. Однако в любой стране есть органы дознания. Это объективная реальность.Категория «орган дознания» совершенно не зависит оттого, какой объёмпроцессуальной правоспособности будет предоставлен законодателемрассматриваемым учреждениям. Другое дело, что с учетом российскойдействительности важно отразить в определении наиболее значимые применительно кпонятию «орган дознания России» виды деятельности.
Возбуждениеуголовного дела и производство неотложных следственных действий —процессуальные виды деятельности. Пусть это редкий для некоторых органовдознания вид практики, между тем именно он из всех применяемыхуголовно-процессуальных средств дает наибольшую эффективность обеспечениягосударственной, общественной, пожарной, любой иной безопасности. Именно всвязи с неотложной необходимостью возбуждения уголовного дела и производстваследственных действий и предоставлены процессуальные полномочия органамдознания. Нельзя забывать, что согласно ст. 118 УПК РСФСР принятиеoпeративно-розыскных мер — обязанность органов дознания. Иначе говоря,учреждение может обладать правовым статусом органа дознания не только в связи сосуществлением процессуальной, но и иной деятельности. Милиция, органыфедеральной службы безопасности, налоговой полиции, органы пограничной службыРФ, таможенные органы, начальники исправительных учреждений, следственныхизоляторов, приступают к оперативно-розыскной деятельности часто тогда, когдауголовного процесса еще нет, нет повода и оснований к его началу.
Приведенныеобстоятельства обязательно должны быть учтены при даче определения понятию«орган дознания».
Суммируяизложенное, под органом дознания — милицией, органом федеральной службыбезопасности, налоговой полицией, пограничной службой РФ, таможенным органомследует понимать государственное учреждение, обязанное осуществлятьнаправленную на обеспечение расследования уголовно-процессуальную (в т.ч.производить неотложные следственные действия) и иную деятельность в связи сналичием у него информации о возможном совершении преступления, аоперативно-розыскную (в целях выявления преступления) — и без наличия таковой.Применительно к деятельности остальных органов дознания определять названноепонятие необходимо без акцентирования внимания на особенностях принятияоперативно-розыскных мер. Напомним, что большинство органов дознания таковых неосуществляют. С учетом особенностей правовых статусов органов дознанияразличных государств представляется допустимым вообще отказаться от ограничениякруга органов дознания государственными (федеральными) учреждениями, а также отприведения в, определении каких-либо «процессуальных» полномочий учреждения.Иначе мы рискуем искусственно, притом существенно, сократить число аппаратов иподразделений, подпадающих под признаки органа дознания. Предлагается следующееопределение: Орган дознания — это учреждение либо должностное лицо, на котороезаконом возложена обязанность (предоставлено право) производить направленную наобеспечение расследования уголовно-процессуальную и иную деятельность в связи сналичием у него информации о возможном совершении преступления.
Список литературы
БолотинС.В. Орган дознания в системе уголовно-процессуальных правоотношений: Дис.…к. ю. н. М.: ВЮЗШ МВД СССР, 1990. С. 38.
Оборганах федеральной службы безопасности в РФ: Федеральный Закон РФ (ст. 2); Офедеральных органах налоговой полиции: Закон РФ (ст. 5); Таможенный кодекс РФ(ст. 8) и др.
РыжаковА. Продумай каждое слово// Пожарное дело. 1988. № 6. С. 2.
ПавловН.Е. Полномочия дознания и взаимодействие дознания со следствием// Проблемыорганизации расследования преступлений: Сб. материалов научн.-практич. семинарапо проблемам организации расследования. М.: Академия МВД СССР, 1979. С. 92-93.
ВеликошинИ.И. Обеспечение законности и обоснованности отказов в возбуждении уголовногодела: Дис… к. ю. н. М.: Академия МВД СССР, 1979. С. 7,11 и др.
Дознаниев органах внутренних дел: Учеб. пособие. М.: МВШМ МВД СССР, 1986. С. 7.
РыжаковА.П.профессор ТГПУ им. Л.Н. Ломоносова. Орган дознания: понятие и проблемы.