ОзиевТамерлан Таймуразович, соискатель кафедры конституционного права и отраслевыхюридических дисциплин Московского городского педагогического университета
Понятияформы и содержания права всегда имели большое теоретическое и практическоезначение. Динамично развивающиеся процессы федерализации и демократизациисовременного Российского государства требуют обязательного урегулированиявнутри федеративных отношений правовыми актами, иерархия и смысл которыхисходят и подчинены Основному закону РФ (Конституции России).
Одноиз основополагающих требований, предъявляемых к форме и содержанию права, естьобязательное их соответствие устанавливаемым Конституцией Российской Федерациипринципам, важнейшим из которых является принцип единства системыгосударственной власти (ст. ст. 6 –11 Конституции РФ).
Последнееозначает, что само осуществление власти происходит не только на федеральномуровне, но и на уровне субъектов федерации. Данное обстоятельство интересно врассмотрении двух моментов, которые обеспечивают действия государственнойвласти:
участиесубъекта федерации в выполнении функций федеральных органов власти;
разграничениеполномочий государственной власти «по вертикали».
Первыйиз отмеченных моментов выражается в том, что природа федеративного государства,призванная обеспечить единство целей и интересов всех его субъектов, непозволяет последним в процессе осуществления власти замыкаться пределамиузконациональных или региональных границ. Государственные органы субъектовфедерации имеют возможность подключаться к осуществлению государственной властив масштабе территории всей России путем участия в решении общефедеральныхвопросов, отнесенных к ведению центральных органов Российской Федерации.
Всилу Конституции Российской Федерации ее территория является единой ицелостной, образуемой территориями республик – национально-государственныхединиц, автономных и региональных субъектов РФ. Теперь именно Конституцией РФ,Федеральными законами, Федеративным договором и иными договорами определяютсяпределы ведения как федеральной государственной власти, так и властисоответствующих субъектов Российской Федерации.
ЦелостностьРоссийского государства обусловливает единую систему власти, котораяпредполагает наличие общефедеральных органов государственной власти,действующих в пределах всей ее территории, включая территории субъектовфедерации. При этом, согласно п.2 статьи 11 Конституции РФ, субъекты федерацииосуществляют свою государственную власть через образуемые ими органыгосударственной власти.
Системаорганов власти субъектов Российской Федерации устанавливается имисамостоятельно, но должна при этом исходить из единых основ конституционногостроя РФ и общих принципов организации органов представительной иисполнительной власти, определяемых федеральным законом (п.1 статьи 77Конституции). Соответственно входящие в состав РФ республики создают своизаконодательные и исполнительные органы, обладающие всеми прерогативами высшихорганов государственной власти (президенты, Государственные или ВерховныеСоветы, правительства).
Всвою очередь, в пределах национальных или региональных субъектов – краев,областей, автономных единиц и других, властные отношения регулируются такимобразом, что полномочия и порядок деятельности законодательных собраний иадминистрация края, области и так далее определяются именно в качествеосуществления государственной власти в соответствующей сфере (представительнойи исполнительной).
Однаковыходить за пределы границ, определенных п.1 ст. 77 Конституции, в процессеорганизации своей системы государственной власти субъекты федерации не вправе,чем обеспечивается принципиальное единство всей властной организации вРоссийской Федерации.
Этообстоятельство особо было подчеркнуто в Указе Президента РФ, посвященномконституционно-правовой реформе в субъектах РФ. Пунктом 2 данного Указапредлагается соответствующим органам субъектов федерации при подготовке ипринятии их нормативных правовых актов исходить из закрепления федеративногоустройства России в качестве основы ее конституционного строя и обеспечивать еегосударственную целостность, единство систем государственной власти и иныепринципы федерализма, установленные Конституцией. Одновременно, вплоть доиздания специального федерального закона об общих принципах организациипредставительных и исполнительных органов субъектов федерации, всем субъектампредписано воздержаться от принятия собственных актов, которыми устанавливалисьбы принципы организации и система органов власти в соответствующих субъектах.
Ещеболее четко единство властной организации устанавливается применительно косуществлению властных полномочий исполнительной власти, поскольку Конституция(п. 2 ст. 77) закрепляет исполнительную вертикаль в качестве единой системыисполнительной власти, охватывающей федеральные органы и органы субъектовфедерации. Подобная вертикаль не предусматривается применительно ксоответствующим уровням представительных и судебных органов.
Однойиз активно развивающихся форм внутри федеративного регулирования, являютсяконституционно – правовые договоры.
ПрезидентРоссийской Федерации в своих ежегодных посланиях к Федеральному Собранию (от30.03.1999 года, от 19.04.2002 года), не раз отмечал значимость конституционно- правовых договоров. «Эти договоры и соглашения способствуютконкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной инациональной политики. Следует внимательно отнестись к раздающейся критикедоговорного процесса. Однако нельзя забывать, что на сегодняшний день заключеноуже 42 договора с органами власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250конкретных соглашений к ним, в рамках которых регулируются многие вопросыхозяйственной жизни» – заявляет в своем послании В.В. Путин.¹
Вместес тем, объективно справедливой видится критика со стороны Президента России вотношении практики заключения договоров о разграничении предметов ведения иполномочий между Центром и субъектами Федерации.
_________________
¹СМ.:Послание Президента РФ Федеральному Собранию 1999 г. «Россия на рубеже веков» –М.: Юрид. лит., 1999.
Некоторыеих них, действительно, не всегда используются с позиции соответствия ихсодержания конституционным принципам, не преследующих цели усматриватьспецифику конкретного региона, а значит далеких от истинного договорногопредназначения.
Именнов отношении данных договоров Президент высказал следующее: «… на практикесуществование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству вотношениях между субъектами Российской Федерации. А в конечном счете, значит — и между гражданами, которые проживают в разных территориях России. Недаром из42 имевших такие договоры субъектов — 28 их уже расторгли. Причем, в большинствеслучаев разграничение произошло лишь «на бумаге»» .¹
Далее,в своем послании, Президент России отмечает: " Разумеется, в такомгосударстве как Россия надо учитывать региональную специфику. И необходимость вдоговорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать" (посланиеПрезидента РФ к федеральному собранию от 19.04. 2002 года).²
Вканун проведения референдума по конституции в Чеченской Республике Президент РФв своем телевизионном обращении от 17 марта 2003 года к гражданам ЧеченскойРеспублики, обратил внимание на то, что важность принятия данной Конституцииопределяет также перспективу предоставления Чеченской Республике особых условийхозяйствования, президент назвал их «широкой автономией», дляконкретизации условий которых
_________________
¹СМ.:Послание Президента РФ Федеральному Собранию 1999 г. «Россия на рубеже веков» –М.: Юрид. лит., 1999.
²СМ.,:Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2002 г. «России надо быть сильнойи конкурентоспособной» – // Российская газета № 71 от 19.04.2002.
будетзаключен договор о разграничении предметов ведения и полномочий междупредставительными органами власти Российской Федерации и представительнымиорганами власти Чеченской Республики.¹
Такимобразом, Президент РФ, в своих посланиях и обращениях, еще раз подчеркнулнеобходимость применения договорных процедур, более того, указал на то, когдауместна их реализация.
Сдругой стороны, использование договоров вне всяких рамок, вопреки Конституции ифедеральным законам, в ущерб интересам граждан и Федерации, руководствуясьтолько сиюминутным тактическим интересам и игнорируя стратегические, поддавлением политических авантюристов и националистов всех мастей, которые любойценой под флагом демократии и суверенитета добивались с их помощьюнескончаемых, причем ничем не оправданных уступок для получения желаемойвласти, права распоряжаться огромными богатствами, прежде всего, в личныхинтересах, не может не вызывать возражений.²
________________________
¹СМ.:Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2002 г. «России надо быть сильнойи конкурентоспособной» – // Российская газета № 71 от 19.04.2002.³СМ.:Радиокомпания «Маяк». Поддержка сайта — Дирекция интернет-вещанияВГТРК, 2002-2003. E-mail: webmaster@radiomayak.ru
²СМ:Зиновьев А.В. Федеративное устройство России: Проблемы и перспективы //Правоведение. 1997. № 3 С.5-6.
Доктринаже конституционного регулирования договоров делает только первые шаги.
Особеннополно данные вопросы рассмотрены в гражданском, трудовом и международном правеРоссии. Переходом от командно — приказной к демократической системе обусловленосущественное повышение роли договора в жизни страны.
Вместес тем, в данное время договор становится важным регулятором общественныхотношений во многих областях общественной жизни, пришедшим на смену многимранее действующим административно — правовым актам.¹ Вопросы формы исодержания права конституционно — правых договоров последнее время стали всебольше привлекать к себе внимание теории и практики. Рассматривая источникиконституционного права России, М.В. Баглай отмечает, что в практику РоссийскойФедерации все шире входят внутренние договоры и соглашения.² Последнеенапрямую исходит из того, что Конституция РФ (ч.3 т.11) закрепляет возможностьразграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществлять ихКонституцией и Федеративным и иными договорами.
¹СМ.:Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение1990 №5 с. 27-35.
²СМ.:Баглай М.В. Конституционное право М. 1999г. с. 25
Необходимоотметить, что вопросы формы постоянно затрагиваются в публикациях, посвященныханализу конкретных договоров, где анализ в основном сводится к техникеоформления текста и некоторых юридических вопросов. Строго определенногопонимания формы договоров в конституционно правовой науке нет, как нет его и вдругих отраслях права. Ведь форма как таковая обычно не является важнымфактором, тем не менее, она заслуживает внимания, по ней в полной мере можно судить,является ли соглашение договором или не правовым актом. Одновременно необходимоподчеркнуть, что определяющее значение в этом вопросе принадлежит содержанию,соответственно решение, является ли соглашение договором или не правовым актом,должно приниматься на основе существа соглашения.¹ Существо соглашения жене должно противоречить нормам и духу Конституции РФ.
Темне менее, круг регулируемых конституционно — правовыми договорами полномочийдостаточно широк, ведь они заключаются по поводу установления, изменения илипрекращения полномочий и ответственности участников в связи с совместнойреализацией конкретных программ; разграничения предметов ведения и полномочий,а также собственности участников; передачи осуществления части полномочий.
Соответственносодержанием конституционно — правовых договоров являются соглашения сторон,которые воплощаются в форму норм права. «В Российской Федерации, — пишет оконституционно — правовых договорах М.С. Студеникина, — источниками правапризнаются договоры нормативного содержания»²___________________________________________________________
¹СМ.:Лукашук И.И. Структура и форма международного договора Саратов 1960г.
²СМ.: Студеникина М.С. Общая теория права М. 1997 г. С.169
Вэтой связи конституционно — правовые договоры частично сохраняют те же формы,которые присущи традиционным договорам.
Известныйотечественный ученый — юрист А.Н. Талалаев вполне обоснованно считал:«Форма конкретного договора не влияет на обязательную силу договора и наего юридическую действительность… Однако и оформление достигнутого соглашениянемаловажно».¹ И хотя последнее было сказано в контексте анализамеждународных договоров, можно предположить, что форма конституционно — правовых договоров также не оказывает влияния на их юридическую силу. Ведь неслучайно, что ни в самой в Конституции РФ, ни в Федеральном законе от 24 июня1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти субъектов Российской Федерации»², нив других ранее действовавших, или принятых позже актах (правительства илипрезидента) не усмотрена строго определенная форма заключения конституционно — правовых договоров.
Вместес тем, видный юрист-международник И.И. Лукашук вполне справедливо отметил:«Толкование норм Конституции Российской Федерации дает основание длявывода, что общепризнанные принципы и нормы международного права ( в том числев вопросах касающихся содержания и формы) в случае признания их РоссийскойФедерацией стоят на уровне конституционных норм».³
___________________________________________________________
¹СМ.:Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров: Комментарии М.1997 г. С.
²СМ.:Сборник Законов РФ. 1999. №26 ст.3176.
²СМ.:Лукашук И.И. Конституционное право и международное право // Московский журналмеждународного права 1995. №2 С.33 – 34.
Ввыше упомянутом федеральном законе усмотрено, что языком договора являетсярусский язык и, что, в случае необходимости, договор может быть составлен иподписан на государственном языке республики, органы государственной властикоторой являются его стороной.
Впоследующих положениях данного закона также утверждается порядок подготовки иподписания договоров, который несколько походит на порядок принятияФедерального закона.
Всеэто дает возможность предположить, что конституционно — правовой договор должениметь определенно письменное изложение своих положений, хотя, нельзя полностьюотвергать существования устных и других не письменных соглашений, особенно нарегиональном уровне.
Ввопросе о возможности регулирования данных соглашений конституционным правом,можно указать, что конституционные положения по настоящее время не применялиськ соглашениям не в письменной форме и не затрагивали их юридической силы, хотя,можно предположить, что Конституция РФ как основополагающий кодифицирующий актпозитивного права страны, в потенции обладает возможностью применения своихнорм и к соглашениям не в письменной форме, с учетом их особенностей.
Рольдоговорного текста настолько существенна, что зачастую в теории и практике ихотождествляют, между тем договор и его текст — понятия не идентичные.¹
________________________________________
Ведь,устные соглашения не могут иметь текста, однако могут являть собой полновесныеконституционно – правовые сделки, регулируемые конституционным правом РФ.
Большетого, наличие текста в договоре при толковании является главным, хотя и неединственным свидетельством его содержания. Так, органы конституционногоправосудия РФ (Конституционный Суд, конституционные и уставные суды субъектовфедерации) при толковании актов разграничения законодательной компетенцииФедерации и её субъектов в сфере совместного ведения (коими являются иконституционно — правовые договоры) пользуются не только контекстом акта, но идополнительными средствами толкования.
Примеромможет служить решение Конституционного суда РФ, исходившего из принципафедерализма при оценке Федерального закона «О дорожных фондах в РоссийскойФедерации». В своем решении от 15 июля 1996 г. Конституционный судподчеркнул, что «федеральный законодатель в сфере своей компетенции невправе решать вопросы, затрагивающие конституционно — правовой статус субъектовРоссийской Федерации, без учета конституционных основ федеративногоустройства»². В этом же постановлении защищен и конституционныйпринцип равноправия субъектов Федерации, что «диктует установлениефедеральным законодателем единых правил
___________________________________________________________
¹СМ.:Лукашук И.И. Структура и форма международного договора Саратов 1960г.
²СМ.:Собрание законодательства Российской Федерации 1996 № 23
взаимоотношенийфедеральных органов государственной власти со всеми субъектамиФедерации»¹.
Можнопредположить, что принципы федерализма, прокомментированные в каждом частномслучае органом конституционного правосудия, являют собой и образуют те другиедополнительные средства толкования, применимые, в том числе, к конкретнымконституционно — правовым договорам.
Последнеевидится весьма важным, ведь не всегда текст конституционно-правового договораисточает ясные нормоутверждения.
Будучиформой договора, текст выражает и закрепляет содержание соглашения. Текст исоглашение тесно между собой связаны, и существуют в относительном единстве.Договор не может не иметь той или иной формы, в которой отражается егосодержание.
Содержаниепервично, а форма производна.¹ Данные утверждения вполне характерны и дляконституционно — правовых договоров. Тесная связь формы и содержания неисключает, однако, противоречий между ними. В конституционно – правовых, как ив международных договорах, содержание динамично, а форма стабильна. Практикиизменений формы каких — либо конституционно-правовых договоров РФ еще не много,хотя это совсем не значит, что её нет.
___________________________________________________________
¹СМ.:Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов РФ
//Государство и право. 1995. № 11. С. 43-48.
²СМ.:Собрание законодательства Российской Федерации 1996 № 23
Развитиепротиворечий между реальным содержанием соглашения и его формой, можетначинаться в виду качественно нового развития или изменения динамикиконституционно — правовых отношений сторон¹, т.е. возникновения, измененияюридических фактов — жизненных обстоятельств, влекущих изменение в соглашениисторон. В этой связи, постепенно накопившиеся противоречия между реальнымсодержанием соглашения и его формой, могут привести к тому, что данная формасоглашения уже не сможет содействовать развитию договорных отношений междусторонами и будет тормозить его, что и определит необходимость в измененииформы.
Темне менее, содержание конституционно — правовых договоров может меняться строгов пределах усмотренных Конституцией РФ. Возможность изменения содержания иформы удачно сформулирована Н.В. Витруком, указавшим, что законодатели иправоприменители самостоятельно, по своей инициативе должны изменять содержаниенормативных актов, договоров, предпринимать необходимые правовые действия в соответствиис требованиями прямого действия положений Конституции Российской Федерации иправовых позиций Конституционного суда Российской Федерации.²
Примеромимеющейся практики изменения формы договора в РФ можно считать «Договор опрекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации__________________________________
¹См.:Лучин В.О. Теория государства и права М. 2000. С.423 — 424.
²См.:Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (очерки теории и практики) М.2001 С. 121.
иорганами государственной власти Ивановской области от 26 февраля2002г»¹.
Длядолжного регулирования конституционно — договорных отношений содержаниедоговора должно обеспечить оптимальный баланс динамизма и стабильности.
Многоев конституционно — правовых договорах зависит от их формы нацеленности. Формарассчитанных на длительные сроки конституционно-правовых договоров общейнацеленности должна открывать значительные возможности для развития содержания.
Формадоговоров по конкретным вопросам должна быть предельно точной. Так, в отношенииФедеративного договора, заключенного 31 марта 1992г, можно сказать, что егонормоутверждения носят общий характер, где содержание сознательносформулировано сторонами таким образом, чтобы органы государственной властиРоссийской Федерации и органы государственной власти её субъектов имелиреальные возможности для развития содержания федеративных отношений путемуточнения, изменения и даже признания недействительными его установлений. Напервый взгляд может показаться странным, что возможность исключения признаниядействительности некоторых установлений Федеративного договора рассматриваетсякак один из факторов развития его содержания, но необходимо признать, что динамизми конституционное стремление развивать систему федеративных отношений не должнысдерживаться или тормозиться правовыми актами, даже самыми значимыми.
___________________________________________________________
¹См.:Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти Ивановской области от 26 февраля 2002г //СЗ.РФ. 2002 № 10 ст. 2927
Вместес тем, Заключительные и переходные положения Конституции РФ предусматривают(п.1), что практически все конституционно — правовые договоры всех уровней, втом числе и Федеративный договор, действуют в части соответствующей КонституцииРоссии.¹ Это уравнивает Федеративный договор со всеми остальнымиконституционно — правовыми договорами в возможности регулирования уточненияположений последнего с помощью Федеральных законов, исходящего изрецепированого в Российское право римского правила: lex specialis derogatgenerali — специальный закон отменяет общий (имеет перед ним преимущество).
Такаяправовая коррекция Федеративного договора вовсе не означает его отмену, а имеетцелью указать на новое развитие содержания данного договора, другихконституционно — правовых законов, договоров и соглашений. Именно в силу того,что Федеративный договор и другие общецелевые конституционно-правовые договорыблагоприятствуют развитию содержания в соответствии с меняющимися условиями иинтересами сторон, они и сохраняют данную им форму.
Вмеждународном праве нормоутверждающие договоры называются договорами — законами², и, хотя они регулируют качественно иной (международно-правовой)уровень отношений, следует отметить их некоторую схожесть сконституционно-правовыми договорами.
Проблемаформы и содержания договора, соглашения и текста не могла не привлечь к себевнимание юристов-международников.___________________________________________________________
¹См.:Конституция РФ с комментариями Конституционного Суда РФ. М.2001. C 46.
²См.: Э. Беккет Annuare de l'Institut de droitinternationa l / 1950-I. P.438-439
Думается,что достаточно обоснованное решение проблемы с учетом динамизма содержания истабильности формы договора содержится в Венской конвенции¹ о правемеждународных договоров. На первое место при толковании договора поставлен егоконтекст, т.е. подчеркивается значение стабильности формы. Одновременнооговаривается, что толкование должно осуществляться " в свете объекта ицелей договора", а это уже имеет прямое отношение к динамизму содержания(ст.31).
Втребовании толковать договор в свете его объекта и целей нашел выражение одиниз основных принципов толкования — принцип эффективности. В соответствии с этимпринципом текст договора должен толковаться и применяться не формально, следуялишь букве, а таким образом, чтобы обеспечить достижение его целей. Вместе стем нельзя противопоставлять цели тексту. При определении целей следует впервую очередь руководствоваться текстом. В Конституционном праве применениепринципа эффективности широко используется Конституционным судом РФ. Так, Н.А.Богданова отмечает, что «практика Конституционного суда РоссийскойФедерации дает все основания к различению текста (»буквы") исодержания («духа») конституции".² Текстуальные конституционныеформулы, оставаясь неизменными, получают реальное раскрытие в толкованииКонституционным Судом Российской Федерации, в выявлении им конституционно — правового смысла отраслевого (текущего) законодательства, в том числе иконституционно — правовых договоров. Смысловая интерпретация текста отдельныхположений конституции зависит от соотнесения с другими положениями конституции.__________________________________________________________
¹См.:Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарии.М., 1997
²См.,Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001, С.140-196.
Именнотакой подход, — считает Н.В Витрук, — стал основанием для выводов о наличиисложносоставных договорных и иных правоотношений. ¹
Вектортолкования Конституционным судом принципа эффективности толкованияконституционно — правовых договоров, впрочем, как и остального текущегозаконодательства РФ, всецело направлен на усовершенствование соответствия ихтекста («буквы») и содержания («духа») установлениямФедеральной Конституции.
Однако,это совсем не значит, что учет динамизма самих договоров рассматриваетсяКонституционным РФ судом только с вышеупомянутых позиций. Венской конвенциейпредусмотрено, в частности, что, наряду с контекстом, учитывается«последующая практика применения договора, которая устанавливаетсоглашение участников относительно его толкования» ², немецкий юристВ. Карл, обстоятельно обследовавший международные договоры и практику ихприменения, считает, что место, отведенное первоначальным намерениям сторон, необходиморассматривать как дополнительное средство толкования, к которому прибегают вслучае, если другие методы толкования не устранили неясности.
Можнопредположить, что утверждения Венской конвенции о праве международных договороввполне применимы и при толковании учета динамизма содержания отдельных видовконституционно — правовых договоров, ибо Конституционный Суд РФ используетположения международно — правовых актов как источник формирования внутреннегоправового убеждения судей и
___________________________________________________________
¹См.:Витрук Н.В. «Конституционное правосудие в России».
²См.:Монография «Договор и последующая практика в международном праве»(Karl W. Vertrag und spatere Praxis im Volkerrecht. Berlin, 1983. 437 S.).
одиниз критериев разрешения конституционно — правовых проблем как дополнительный,подчас весьма весомый аргумент в обосновании принимаемых решений.¹
Именноблагодаря решениям и правовым позициям Конституционного Суда РоссийскойФедерации Конституция Российской Федерации представляет собой развивающееся,динамичное по содержанию правовое явление без изменения её текстуальноговыражения.
Сказанноеранее свидетельствует о сложности и важности оптимального текста договора.Практика конституционно — правовых договоров Российской Федерациисвидетельствует, что договоры более позднего периода, примерно с 1996 являютсобой более сбалансированные и четкие в формулировках соглашения.² Однакозадача состоит в том, чтобы обеспечить точность и емкость формулировок,соблюдать требования логики и семантики, использовать все богатство правовогоинструментария. Формальная определенность — необходимое качество права. Отчеткости и юридической определенности формулировок в значительной мере зависитэффективность как внутрифедеративных законов, так и конституционно — правовыхдоговоров. В связи с процессом демократизации федеративных отношений вРоссийской Федерации, особое значение приобретает понимание содержаниявнутрифедеративных законов и договоров широкими слоями населения. Вотечественной юридической литературе подчеркивается значение ясности и четкостиязыка правовых актов.
__________________________________________________________
¹См.:Марочкин С.Ю. Юридические условия действия норм международного права в правовойсистеме РФ//Московский журнал международного права. 1998. № 2 С. 53.
²См.:Болтнкова Л. Асимметричность Федерации // Журнал Регионология, 1997. №1 С.24.
Вчастности В. Б. Евдокимов подчеркивает, "… правовая спецификаюридических терминов должна сочетаться с доступностью языка изложениядоговорных текстов".¹
Разработкеоптимального текста препятствуют сложность подлежащих регулированию отношений,в значительной мере трудности с несложившимися или неурегулированными ещё вдолжной мере внутрифедеративными процессами подготовки текста, особенно когдаречь идет о многосторонних договорах, и некоторые другие факторы. Практикеизвестно подписание трехстороннего договора между администрацией ТюменскойОбласти и администрациями Ханты — Мансийского и Ямало — Ненецкого автономныхокругов, договаривающиеся стороны не достигли общего пониманиясамостоятельности округов, об этом свидетельствует текст договора, несодержащий четких формулировок и определений относительно того являются литерритории округа частью территории области (края) или нет, из чего следуетрешение вопроса о пределах властвования органов государственной власти области(края), о действии устава области на территории входящих в нее округов. ЛишьКонституционный Суд РФ своими постановлениями (см. постановление от 11 мая 1993по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня1992 года «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа всостав Российской Федерации»;²
_________________________________________________________
¹См.:В.Б. Евдокимов. Некоторые проблемы теории и практики договоров «окомпетенции» между центром и субъектами российской Федерации. // ЖурналНаучный Ежегодник № 1. С.213.
²См.:Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного СоветаРоссийской Федерации. 1993. № 28 С.1083.
постановлениеот 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части четвертойстатьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении округа всостав края.)¹, смог внести ясность в вопрос сущностного понимания самостоятельностиокругов, что в свою очередь имеет значение для развития содержания и формы,соответствующих конституционно-правовых договоров.
Так,текст четырехстороннего договора от 1 ноября 1997 года «О разграничениипредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами государственной власти Красноярского края, Таймырского(Долгано-Ненецкого), Эвенкийского автономных округов»², имеетотносительно определенное и сбалансированное содержание, уже седьмым абзацемпреамбулы настоящего договора определено, что стороны руководствуются в первуюочередь Конституцией РФ и постановлением Конституционного Суда от 14 июля 1997года по делу о толковании содержащегося в части четвертой статьи 66 КонституцииРоссийской Федерации положения о вхождении округа в состав края. Таким образом,необходимо подчеркнуть, что часто на переговорах не удается достичь согласия поконкретным положениям и приходится прибегать к формулировкам общего характера,которые могут наполняться конкретным содержанием в процессе осуществлениядоговора. Следует также учитывать, что даже самая тщательная отработка текстане может обеспечить решения всех вопросов и, соответственно, в процессеосуществления договора потребуются уточнения, и в первую очередь,
___________________________________________________________
¹СМ.: Собрание законодательства Российской Федерации 1997. № 29.С.3581.
²СМ.: «Российские вести», // N 221, от 27.11.1997.
конституционные- правовые уточнения в форме постановлений и правовых позиций КонституционногоСуда России.
Отрасхождений между текстом и содержанием, порождаемых теми или инымиобъективными обстоятельствами, следует отличать сознательное использованиетаких расхождений в политических целях. Как известно, в гражданском правесуществует понятие мнимых, или фиктивных, и притворных сделок. Г.К. РФопределяет мнимую сделку как такую, которая совершена «лишь для вида, безнамерения создать соответствующие ей правовые последствия». Притворнаясделка — это сделка, «которая совершена с целью прикрыть другуюсделку» (ст. 170 Г.К.)¹.
Вмеждународном праве также имеют место притворные и мнимые договоры. А.Ерусалимский писал: «примером притворного договора может служить заключенныймежду Германией и Японией «Антикоментерновский пакт», выступавшийпропагандистским документом, прикрывавшим реальное секретное соглашение».²
Такиевопросы, как, имеют ли место в конституционно — правовых отношениях договоры,близкие по смыслу упомянутым фиктивным сделкам и, если они есть, то каковы ихосновные черты, а так же правовые последствия их признания таковыми, остаютсяоткрытыми для обсуждения, ибо почти не дискутировались в конституционно –правовой науке.
Кольскоро конституционно — правовые договоры могут регулировать, в числе остальныхвопросов, властоотношения на всех уровнях (федерально-региональном,межрегиональном, регионально-местном, местном), можно предположить, чторасхождения между
___________________________________________________________
¹См.:Граджанский кодекс Российской Федерации// комментарии части первой.М.1995.С.245
²См.:Ерусалимский А. О военных блоках в Европе // международная жизнь. 1995. № 3 С.52.
текстоми содержанием, могут порождаться сознательным использованием таких расхожденийв политических целях.
Причемна каждом из уровней он может иметь свои специфические особенности.Представляется, что несоответствие волеизъявления подлинной воле может бытьпорождено намеренно обеими сторонами договора для маскировки и скрытия реальныхцелей сторон от общественности. Кроме того, на федерально — региональном ирегиональном уровнях, договоры такого плана, могут существенно облегчатьполучение одобрения со стороны соответствующих парламентов. Получив такоеодобрение, государственные органы исполнительной власти могут придерживатьсяреального соглашения, скрытого за официальным текстом. В результате могутобразоваться два соглашения: видимое и скрываемое. Видится справедливым, что вслучае обнаружения конфликта между ними, юридически расхождения должны решатьсяв пользу первого, как формально соответствующего и регулируемого ОсновнымЗаконом РФ.
Возможнымпримером, в какой то степени, может служить соглашение между органами властиРоссийской Федерации и Чеченской Республики (см. Соглашения от 8 декабря 1995года «Об основных принципах взаимоотношений между Российской Федерации иЧеченской Республикой)¹, где стороны намеренно исходя из создавшейсяполитической обстановки, старались придать содержанию наиболее приемлемыеформулировки (иногда противоречившие природе взаимоотношения федерации ирегиона), для начального этапа возможности преодоления кризиса. Это и былореальной целью настоящего соглашения, скрытой под текстом,
_________________________________
¹См.,:Информационно – справочный обзор системы Гарант № 11. М 1996.
едвали, содержавшем должные формулировки принципов и норм для данного видаотношений Федерации и ее субъекта.
Впрактике конституционно – правовых договоров довольно распространен прием,когда текст договора содержит только самые общие положения, конкретное содержаниеим придается различного рода дополнительными соглашениями.
ТакСтатья 3 договора от 20.05.1998 „О Разграничении предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти Костромской Области“¹, полностьюпосвящена возможностям усовершенствования отношений сторон путем определениясвоих позиций соответствующими соглашениями. Далее в тексте указывается на то,что указанные соглашения являются неотъемлемой составной частью настоящегодоговора и могут быть заключены одновременно с подписанием договора, а также влюбое время после его вступления в силу.
Всвою очередь содержание конституционно-правовых соглашений можетконкретизироваться в Протоколах. Так, в развитие Соглашения между высшимиорганами представительной власти Республика Саха (Якутия) и Республики Тыва(1993г.)², подписан Протокол о сотрудничестве между высшими органамипредставительной власти Республика Саха (Якутия) и Республики Тыва, в которомопределены конкретные обязательства сторон по реализации данного Соглашения.³
_________________________________________________
¹См.:Кутафин О.Е. Источники конституционного права РФ М.2002 С.
²См.:Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами власти субъектов российской Федерации о разграничениипредметов ведения и полномочий М. 1997 С. 174.
³См.: Там же. С. 321.
Список литературы
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта www.yurclub.ru/