***
Президентская республика является одной из наиболее распространенныхформ правления в латиноамериканских странах. Президентское правлениеустановлено в 12 странах: Бразилии, Венесуэле, Гаити, Гватемала, Гондурас,Доминиканская Республика, Колумбия, Коста-Рика, Мексика, Парагвай, Сальвадор иЭквадор. Для государств Латинской Америки свойственно особое понимание ролипрезидента и придание особого значение возглавляемой им исполнительной власти.Особый статус президента не только существует на практике, но и закреплен вконституциях большинства этих стран. Такой характер государственной властиотражается в понятии -каудилизм. Слово «каудильо» означаетлидер, руководитель, вождь. Но само понятие каудидизма шире. Реально, президентили каудильо оказывается осью политической жизни страны, «отцомнации». Если судить по полномочиям, которыми он наделяется официально инеофициально, то можно сказать, что его власть не просто президентская, асуперпрезидентская.
««Суперпрезидентская» форма правления — это фактическинезависимая, неконтролируемая на практике законодательтной, исполнительной или судебной отраслью власти система государственного управления, основнойчертой которой является гипертрофированная президентская власть. Эта формаправления, как правило, подразумевает принцип прямых выборов президентаизбирателями фактически без промежуточных органов или инстанций.»[1]
«Суперпрезидентская» форма правления подразумевает обширныеполномочия президента, закрепленные в текстах конституций и реальноосуществляемые на практике. Прежде всего, это полномочия его как главыгосударства. Ряд латиноамериканских конституций уполномочивает президента«олицетворять нацию» (конституция Перу), а конституция Аргентины 1853года провозглашает его «верховным главой нации».[2]
В суперпрезидентских республиках статус президента как руководителянации подразумевает его безусловное верховенство в системе всех государственныхорганов. Во всех латиноамериканских странах президент является главойгосударства, он возглавляет правительство и вооруженные силы. Хотя эти признакиесть и в обычных президентских республиках, в условиях Латинской Америки этосоздает мощную концентрацию власти в руках президента. Особенно важно в данномслучае руководство президента вооруженными силами, так как армия часто играетрешающую роль в политической жизни латиноамериканских стран.
Значительно усиливают полномочия президента в«суперпрезидентских» республиках обширные чрезвычайные полномочия,предусмотренные многими латиноамериканскими конституциями. Эти полномочия могутбыть эффективно использованы практически в любых ситуациях, начиная от межгосударственного вооруженного конфликта и кончая внутреннимибеспорядками. «Диапазон возможного использования президентом егочрезвычайных полномочий более обширен, чем в обычной президентской республикеи, как показывает политическая практика Латинской Америки, применяется чаще иэффективнее, чем в других регионах».[3]
Хотя образцом для большинства латиноамериканских конституций послужилаконституция Соединенных Штатов Америки, политические реалии этих страннастолько не схожи, что выполняются эти конституции по-разному. Это относится впервую очередь к статусу президента. Если в Соединенных Штатах удаетсяподдерживать баланс между законодательной, исполнительной и судебной властью,то в Латинской Америке заметно преобладание исполнительной власти,возглавляемой президентом. Законодательная власть в этих странах очень слаба, ипрезидент имеет достаточно средств для давления на нее. Кроме того страныЛатинской Америки отличает явная нестабильность партийных систем, «которыечасто выступают просто в роли придатка государственного аппарата, чтообъясняется введением административно-полицейского контроля за деятельностьюполитической партии».[4] Положениеполитических партий нестабильно, и часто во время военных переворотов ихдеятельность бывает полностью запрещена.
Таким образом, при слабой законодательной власти и партиях, в странахЛатинской Америки нет силы способной уравновесить влияние президента. Президентв этих странах становится центром политической жизни и не только главойисполнительной ветви власти, но нации в целом. И хотя по конституции балансвластей существует, на деле доминирует президент, и его полномочия значительнопревышают полномочия других ветвей власти.
Исторические предпосылки образованиясуперпрезидентских республик в Латинской Америке
Для того чтобы понять истоки латиноамериканского каудилизма необходимообратиться к истории. Первоначально страны Латинской Америки были колониямиИспании и Португалии, а затем получили независимость. Однако процесс завоеваниянезависимости здесь протекал иначе, чем колониальных странах Азии и Африки. Еслив других колониях местное коренное население вело борьбу с колониальной администрацией,то в Латинской Америке индейцы (коренное население континента) играли крайненезначительную роль. В латиноамериканских странах в борьбе за независимостьучаствовала прежде креольская, принадлежащая к испанской культуре, илиметисская элита, которая протестовала против чиновников, присланных из Испании.
Независимость государств Латинской Америки связана с политическимиизменениями в метрополиях. «Независимость явилась не столько результатомвосстания против короны, сколько следствием политического вакуумаобразовавшегося за время оккупации Наполеоном метрополий и сопротивления,оказываемого его брату, назначенному королем.»[5]В это же время в Латинской Америке такие люди как Симон Боливар и Франсиско деМиранда, вдохновленные примером Соединенных Штатов и идеями Французскойреволюции, сделали своей целью независимость и создание республики. Виспанских колониях наступил кризис легитимности, которого удалось избежать в Бразилии(португальский король находился там, пока его власть на родине не былавосстановлена).
Ослабленная внутренними конфликтами Испания не могла послать войскадля наведения порядка в колониях. Несмотря на незначительное противодействиеметрополии, процесс обретения независимости испанскими колониями не был мирным,он сопровождался гражданскими войнами, постоянной борьбой за власть различныхкреольских лидеров и элит.
Так в борьбе за независимость в первую очередь принимали участиевоенные, то это породило совершенно новый тип лидерства, о котором ужеговорилось выше — каудилизм. Возник символ, который продолжает жить в сознаниилатиноамериканцев — сильный военный лидер, создающий нацию. Как раз в это времябыли заложены основы авторитаризма в Латинской Америке. При отсутствиилегитимной власти, все решала сила и способность к харизматическому лидерству.
Одним из основных внутренних латиноамериканских конфликтов в XIXвеке было противостояние между централистами и федералистами. Так какизначально большинство колоний находилось под властью Испании, то была идеясоздать единое государство. Однако попытки создать такое государство потерпелинеудачу (Боливар пытался создать конфедерацию независимых колоний, а позже былапопытка создать Великую Колумбию, в состав которой входили Венесуэла, Эквадор иКолумбия). Создать единое государство с центральным руководством было крайнесложно из-за огромной территории, где отдельные центры находились на оченьбольших расстояниях друг от друга и были достаточно независимы, и слабостицентрального руководства. Федералисты также не преуспели, и Латинская Америка не стала федерацией по примеру Соединенных Штатов.
Федералистская политика, уравнивая отдельные центры, противопоставляла их периферии, что вызывало внутреннюю борьбу, как междуотдельными каудильо, так и между центральными и местными властями. Кроме того, «культурная однородность испанских колоний затрудняла определение границ между нарождающимися республиками».[6]
Основой для разграничения новых государств служило созданное испанцами территориальное деление. Но границы бывших колоний не всегда быличетко определены и часто не отвечали реальным границам новых государств. Этопривело к множеству территориальных конфликтов и войн. Многие территориальныевопросы в Латинской Америке не решены и по сей день. Например, война междуПарагваем и Боливией в 1932 -1935 годах (война Чако), конфликты междуКолумбией, Эквадором и Перу, борьба Боливии с Чили и Перу за выход к морю иликонфликт между Аргентиной и Бразилией по поводу Уругвая.
Эти войны во многом повлияли на процесс политическойинституционализации латиноамериканских государств. «Они легитимизировализначение армии а государственном строительстве и право вооруженных сил наресурсы, которые могли бы быть использованы и для других целей.»[7]Кроме того, многочисленные войны принесли славу успешным военным лидерам встранах-победителях, они же лишили легитимности правительства и режимы в побежденных государствах.
Говоря об историческом развитии латиноамериканских государств и ихотличии от стран Африки и Азии, необходимо отметить, что в Латинской Америкерано начала развиваться ограниченная элитарная демократия и конституционныесистемы. Протодемократии появились в латиноамериканских странах еще в началедевятнадцатого века. Не везде опыт демократии оказался удачным, но он привел ксозданию таких важных демократических институтов как выборный президент иконгресс, а также политические партии. Главной целью латиноамериканских демократийдевятнадцатого и начала двадцатого века было реформирование политическойсистемы и освобождение места для новых социальных групп, требующих участия вполитике и возможности доступа к власти. Таким образом, мы видим, что опытпрошлого очень сильно повлиял на настоящее Латинской Америки и привел как кположительным так и к отрицательным последствиям.
Конституционый статус латиноамериканскихпрезидентов и их реальные полномочия
Требования к кандидатам на пост президента. Срокипрезидентского правления в странах Латинской Америки различны. В Боливии,Коста-Рике, Гондурасе, Доминиканской Республике, Колумбии, Эквадоре и Чили онисоставляют 4 года, в Венесуэле, Бразилии, Уругвае, Перу, Панаме и Сальвадоре — 5 лет, а в Аргентине, Мексике и Никарагуа — 6 лет. Требования, предъявляемые ккандидатам на пост президента в этих странах достаточно схожие. Например, поконституции Перу, «для избрания Президентом Республики необходимо быть перуанцем по рождению, пользоваться избирательными правами, иметь полныхтридцать пять лет отроду и проживать в течение десяти лет подряд на территорииРеспублики».[8]
В некоторых странах Латинской Америки для кандидата на пост президентавведен национально-этнический ценз. Однако в последнее время наблюдается болеетерпимое отношение к кандидатам, не принадлежащим к коренному большинству.Например, президент Аргентины К.С. Менем — аргентинец сирийского происхождения.Кроме того, существует ценз оседлости, т.е. требование обязательного проживанияв округе в течение строго фиксированного срока. Общеобязательным требованиемявляются возрастные ограничения. Обычно кандидат на пост президента должен бытьне моложе 35 лет. Обычно не может выставлять свою кандидатуру на постпрезидента или вице-президента гражданин, выполнявший до этого функции президента.
Для повторного избрания президентом должен пройти хотя бы одинпрезидентский срок. Кроме того, не могут выдвигать свои кандидатурыединокровные родственники действующего президента или лица, осуществлявшего загод до выборов обязанности президента, министры действующего кабинета, если онине вышли в отставку по крайней мере, за шесть месяцев до дня выборов.Аналогичное правило распространяется на членов вооруженных сил и полицейскихформирований. В некоторых странах, например, в Перу на пост президента немогут баллотироваться члены судебной власти и лица, принадлежащие к составудуховенства.
Процедура выборов. Важной особенность является то,что президент республики избирается путем прямого голосования. Многие латиноамериканскиестраны придерживаются мажоритарной системы абсолютного большинства. Этоозначает, что для победы «необходимо получить больше половины поданных навыборах и признанных действительными голосов».[9]
Если ни один из кандидатов не набрал достаточного числа голосов, топредусматривается проведение второго тура голосования, в котором участвуют двакандидата, получившие относительное большинство голосов. Во втором туреголосования победителем объявляется кандидат, получивший больше голосов, чемего противник, то есть действует мажоритарная система относительногобольшинства. Отдельные латиноамериканские страны из-за сложности организации идороговизны не прибегают ко второму туру
голосования. Они используют систему окончательных выборов президентанациональным конгрессом.
Вместе с президентом республики избирается в той же самой форме и сприменением той же избирательной системы и вице-президент республики. Поствице-президента существует в Доминиканской Республике, Никарагуа, Сальвадоре,Гватемале, Аргентине, Боливии, Эквадоре, Уругвае и некоторых других странах. ВПеру и Гайане — по два вице-президента, причем один из них назначается первым.
Полномочия президента. Образцом для конституцийбольшинства латиноамериканских стран послужила конституция Соединенных ШтатовАмерики. Однако различия исторических условий становления государственности вэтих странах привели к тому, что латиноамериканские президенты оказалисьнаделены значительно большими полномочиями чем президент Соединенных Штатов.
Руководство вооруженными силами. Конституции большинствалатиноамериканских стран объявляют президента главнокомандующим вооруженнымисилами и предоставляют ему обширные полномочия по их руководству. Такимобразом, президент возглавляет систему обороны. Ему же предоставлено право объявлятьсостояние войны и подписывать мирные договоры по уполномочию конгресса.Некоторые конституции дают президенту право «распоряжаться вооруженнымисилами для сохранения порядка, обороны и безопасности страны» (конституцияКоста-Рики 1949 года, статья 140, пункт 16) или «организовывать иразмещать вооруженные силы и использовать их на службе Республики»(конституция Перу 1933 года, статья 154, пункт 10).
Чрезвычайные ситуации и национальная безопасность. Особое местосреди конституционных полномочий занимает право президента объявлять в странечрезвычайное положение. Оно фактически гарантирует президенту господствующееположение среди других государственных органов, значительно усиливая его полномочия.
Чрезвычайное положение объявляется в случае нарушения спокойствия ивнутреннего порядка, катастрофы или других серьезных обстоятельств, которыемогут угрожать безопасности нации. В этом случае могут быть приостановленыконституционные гарантии, относящиеся к свободе и безопасности граждан, ненарушимости убежища, свободы собраний и передвижения по территории страны. Срок,на который вводится чрезвычайное положение не может превышать шестидесяти дней.Однако в случае необходимости его продления может быть издан новыйпрезидентский декрет.
В случае чрезвычайного положения вооруженные силы принимают на себяконтроль за поддержанием внутреннего порядка по распоряжению президентареспублики. Чрезвычайные полномочия дают возможность почти полностьюсосредоточить власть в руках одного лица — президента. «Например, всоответствии с положением статьи 78 конституции Эквадора президенту страны предоставляется неограниченное право прибегать к применению вооруженныхсил „в случае тяжелого внутреннего потрясения“, т.е., иными словами,использовать аппарат подавления по усмотрению президента в случае любыхконфликтов.»[10]
Чрезвычайные полномочия президента во многом базируются наантидемократической концепции «национальной безопасности». Эта концепция подразумевает наличие «внутреннего врага», что даетидеологическое оправдание политического геноцида. Под углом зрения«национальной безопасности» рассматриваются также исоциально-экономические проблемы и проблемы международного характера.
«Идеологи концепции „национальной безопасности“подразумевают под ней соответствующую степень гарантий, которые государствопутем политических, экономических, военных и психологических действий можетобеспечить на соответствующем этапе народу, над которым оно осуществляет своююрисдикцию для осуществления и защиты национальных целей.» [11]В ряде случаев концепция «национальной безопасности» была закрепленазаконодательным путем.
Законодательная инициатива президента. Право вето. Исключительнойпрерогативой президента фактически является внесение законопроектов по вопросамбюджета страны, учереждения новых административных должностей, увеличенияжалованья правительственным служащим, изменения в организации вооруженных сил. Законопроекты,предложенные президентом, имеют приоритет перед законопроектами конгресса.
Так в Мексике, законопроекты президента сразу же попадают вспециальную комиссию, в то время как законопроекты конгресса сперва должныпройти через множество инстанций, установленных регламентом. Для ускоренияпродвижения законопроекта президент может объявить его «срочным», что обязываетсоответствующую палату высказаться по нему в срок до 30 дней. Такойзаконопроект имеет преимущества перед всеми другими. «Практика принятияконгрессом подобных законопроектов показывает, что их обсуждение и принятиеосуществляются в спешке и депутаты часто просто не успевают детальноознакомиться с ними. Это и создает для президента возможность «проталкивания»через конгресс наиболее реакционных законодательных актов».[12]
Кроме права законодательной инициативы президент имеет значительныеполномочия по подписанию принятых законодательным органом власти актов.Президент может наложить вето на законопроект принятый конгрессом инаправленный ему на подпись. Обычно акт наложения вето состоит в том, что главагосударства составляет послание, в котором излагаются его возраженияотносительно законопроекта. Президент помимо обычных возражений может добавитьстатьи, полностью меняющие смысл будущего закона, внести в него положения,содержание которых нередко выходит за рамки законопроекта. «Опротестованныйзаконопроект направляется вместе с посланием главой государства в конгресс,который может, приняв возражения президента, внести требуемые изменения взаконопроект или отклонить возражения, для чего необходимо повторное одобрениезаконопроекта квалифицированным большинством голосов.»[13]
Президентское право вето в различных латиноамериканских странахнеодинаково. В Мексике право вето носит достаточно гибкий характер. Главагосударства, уполномоченный отвергнуть законопроект как в целом, так ичастично, может путем повторного возвращения законопроекта в конгресс добитьсяболее выгодной для себя редакции. В Перу, в случае отказа президента подписатьзаконопроект, это может сделать за него председатель конгресса или председательпостоянной комиссии конгресса. «Если же у президента возникли замечания поповоду законопроекта одобренного конгрессом, он обязан представить их в течение15 дней. Если конгресс подтверждает свое предыдущее решение простымбольшинством голосов каждой палаты, президент обязан промульгировать данныйзакон». [14]
Таким образом, в Перу, как и большинстве латиноамериканских стран,конституция фактически не закрепляет абсолютного права вето президента. Вцелом, латиноамериканские президенты достаточно редко прибегают к использованиюправа вето, так как они, как правило, держат в своих руках весь контроль надзаконодательной машиной и им просто нет необходимости часто использовать этоправо.
Полномочия в области внешней политики. Полномочия латиноамериканских президентов в области внешней политики довольно обширны.Они осуществляют общее руководство внешней и внешнеэкономической политикой,ведут международные переговоры и заключают межгосударственные договоры, решаютвопросы войны и мира, назначают послов в другие страны и принимают верительныеграмоты у аккредитованных при них послов, принимают решения об установлениидипломатических отношений, о вступлении в международные организации и т.д.
Большинство латиноамериканских конституций фиксируют внешнеэкономическиеполномочия президента примерно в одинаковом объеме, хотя в некоторыхконституциях наблюдаются определенные различия. В области международныхотношений глава государства — президент — провозглашается высшим представителемстраны, и в этом качестве пользуется особыми привилегиями выезда за границу софициальными визитами.
Как правило, конституции стран Латинской Америки лишь в общих чертахговорят функциях главы государства во внешнеполитической сфере. Однако вновейших латиноамериканских конституциях (Перу 1979г., Эквадора 1977г.) напрезидента возлагается прямая ответственность за проведение внешней политики.
Другие полномочия. Президенты латиноамериканских, кроме перечисленныхвыше, обладают еще рядом полномочий, оговариваемых в конституциях. Вбольшинстве стран президент имеет право в установленном законом порядкесмягчать наказания или назначать помилование. Он имеет право присваиватьвоинские звания, награждать и предоставлять пенсии. Также президент можетназначать и увольнять должностных лиц по своему усмотрению. Кроме того, вотдельных латиноамериканских странах президенты наделены еще некоторымиполномочиями.
Президент и другие ветви власти. Принцип«разделения властей» закреплен практически в любой латиноамериканскойконституции. Он предусматривает установление формально независимых друг отдруга законодательной, исполнительной и судебной отраслей власти.
Исполнительная власть. Конституции стран Латинской Америкипровозглашают президента «Главой Государства», «ГлавойНации», и тем самым ставят исполнительную власть значительно вышеостальных ветвей власти. Но в состав исполнительной власти входит не толькопрезидент, но и кабинет министров. В различных латиноамериканских странах этоторган наделен разными полномочиями. Традиционно кабинет министроврассматривается как рабочий орган при президенте, своеобразный аппарат«помощников» президента. «Такое откровенно приниженное положениекабинета министров призвано подчеркивать главенствующую роль самогопрезидента».[15]Например, конституция Чили (в редакции 1993 года), определяет государственныхминистров как прямых помощников и посредников при осуществлении управлениястраной и выполнении административных функций.
Однако министры обладают определенной властью. В Чили, декретыпрезидента должны быть скреплены подписью соответствующего министра, безкоторой они не являются действительными (правило министерской скрепы). Крометого, министры несут ответственность за подтвержденные ими акты президента.Министры имеют право вносить уточнения в предложения депутатов еще допроведения голосования. Такая же практика существует и в Перу.
В большинстве стран Латинской Америки Совет Министров какконституционный орган отсутствует, и министры подчинены непосредственнопрезиденту.
Законодательная власть. В латиноамериканских странахустановились довольно своеобразные отношения между президентом иисполнительной властью. Их суть в откровенном контроле исполнительной власти влице президента за деятельностью национального конгресса. «Американскиеполитологи утверждают, что в странах Латинской Америки законодательные органывласти являются более консервативными, чем исполнительные, и избираемыепарламенты, по их мнению, часто представляют интересы землевладельцев, поэтомупарламенты критически относятся к программам земельных реформ, выдвигаемыхправительством». [16]Всвязи с этим, многие исследователи считают, что президент в целом являетсяболее популярным институтом.
Однако в последние годы национальные конгрессы делают некоторыепопытки осуществить парламентский контроль за деятельностью правительства. Вчастности, такой процесс имеет место в Бразилии. Однако, так как у конгрессаотсутствует право принятия резолюций, одобряющих или осуждающих деятельностьдаже отдельных министров или иных высших государственных чиновников, потому ивозможности контроля конгресса за исполнительной властью не имели решающего значения.
Необходимо упомянуть, что конституции латиноамериканских стран предусматриваютвозможность импичмента президента. Хотя случаи отстранения президентовот власти в порядке процедуры импичмент крайне редки. Как правило, этапроцедура используется как резервное орудие в руках групп давления, когдавозникает необходимость сменить, но соблюдением демократической формы, главугосударства. Однако в последние годы процедура обвинения президентов в порядкеимпичмента стала принимать в некоторых странах реальный характер. Так, «подоказанным фактам коррупции Национальным конгрессом Бразилии был отстранен сосвоего поста президент страны Фернандо Коллор. Законодательный орган Венесуэлыпроголосовал за отставку президента страны Карлоса Андреса Переса, такжеобвиненного в коррупции.»[17] Какпоказало время, импичмент президента Коллора не только не расшатал, но дажеукрепил институт президентства в Бразилии. Этот опыт открыл путь для борьбы скоррупцией и в других эшелонах власти.
При определении характера взаимоотношений президента изаконодательного органа власти необходимо иметь в виду и наличие особых группдавления. Как правило, они оказывают значительное воздействие на политическуюлинию правительства. Эти группы давления бывают широко представлены вконгрессе и традиционно характеризуются многопартийным членством, котороегарантирует им возможность требовать и получать поддержку сразу несколькихполитических партий или группировок. Например, в Коста-Рике к группам давленияотносятся Торговая палата, Палата промышленников, Палата скотоводов, Палатапроизводителей кофе и ряд других. Степень их эффективного давления направительство определяется тем обстоятельством, что они выражают интересыэкономической элиты латиноамериканского общества.
Судебная власть. Вызывают интерес и отношения латиноамериканскихпрезидентов с Верховным судом — высшим судебным органом, осуществляющимконституционный надзор за деятельностью всех государственных органов, в томчисле и президента страны.
В странах Латинской Америки судебная отрасль власти провозглашаетсяотдельной и самостоятельной, поэтому суды считаются независимыми приосуществлении своих функций, подчиняясь только закону. Кроме того, Верховныйсуд считается независимым от президента. Формально Верховный суд имеетприоритет в вопросах, касающихся взаимоотношений с президентом страны.
Однако фактически контроль Верховного суда за деятельностью президентаносит сугубо номинальный характер. Наиболее важным в этом отношении являетсяправо Верховного суда или всей судебной системы в целом но осуществлениеконституционного надзора, то есть суд имеет право проверять акты, издаваемыепрезидентом, с точки зрения соответствия их конституции и действующемузаконодательству. «Обычно решение Верховного суда о неконституционноститого или иного акта президента не отменяет этот акт, а просто провозглашает егонедействительным».[18] Отменитьже принятый акт может только сам президент.
Судебная власть в последнее время имеет тенденцию к укреплению своейнезависимости, что подтверждается недавним фактом отстранения от должности порешению парламентов и судебной власти президентов Бразилии и Венесуэлы впорядке процедуры импичмент.
Это создало важный политический прецедент в латиноамериканскихстранах, где президентов традиционно отстраняли от должности только в результате военных переворотов. Реализация подобной конституционой процедурыпрямо указывает на тенденцию к демократизации политических систем странЛатинской Америки.