НЕКОТОРЫЕВОПРОСЫ ФЕДЕРАЛИЗМА И НАРОДОВЛАСТИЯ
Аннотация: встатье исследуются наиболее актуальные проблемы, связанные с реализацией всовременной России основополагающих принципов конституционного строя – принципанародовластия и принципа федерализма. Особое внимание уделяется таким формампроявления народовластия, как выборы и референдум, анализируетсязаконодательная база и практика их проведения. Одной из сложных и требующихосмысления является проблема укрупнения субъектов Российской Федерации (далеепо тексту – РФ). Прежде чем сказать укрупнению «да», следует решить,насколько это необходимо для укрепления и дальнейшего совершенствованияроссийского федерализма.
Ключевыеслова: народ, народовластие, референдум, выборы, федерализм, субъект федерации,укрупнение.
Исходя изопределения теоретиков конституционного права, с одной стороны, Конституция — это основополагающий политико-правовой акт, выстраивающий всю систему правоотношенийстраны, с другой — это социальный договор государства с населением своейстраны. В соответствии с преамбулой действующей Конституции РоссийскойФедерации Россия — многонациональный народ, часть мирового сообщества, соединенныйобщей судьбой на своей землей и общей территорией, приняла настоящий Основнойзакон, чтя память предков, передававших нам любовь и уважение к Отечеству,признавая ответственность перед нынешним и будущими поколениями, утверждаяправа и свободы человека и гражданина, незыблемые демократические основы равноправияи самоопределения народов, стремясь обеспечить благополучие и процветаниеРоссии. Выполнение перечисленных в преамбуле условий предполагает построениедемократического, федеративного и правового государства (статья 1 часть 1Конституция РФ). Согласно Конституции РФ единственный источник власти вРоссийской Федерации – ее многонациональный народ, высшим непосредственнымвыражением власти которого являются референдум и свободные выборы (статья 3части 1 и 2). Граждане Российской Федерации участвуют в управлении деламигосударства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числеимеют право избирать и быть избранными в органы публичной власти и участвоватьв референдуме (статья 32 части 1 и 2). Названные права признаются и гарантируютсяв Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормаммеждународного права и в соответствии с частью 1 статьи 17 Конституции РФ.
Такимобразом, народовластие является одним из основ конституционного строя РФ,осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственноговыражения власти народа [1].
В Федеральномзаконе от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [2]установлены конституционные основы института свободных выборов как одна из формнепосредственного выражения принадлежащей народу власти. В преамбуле названногоФедерального закона указывается, что демократические, свободные выборы в органыгосударственной власти, органы местного самоуправления, а также референдумявляются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти.Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан РФ на выборах иреферендуме, защита демократических принципов и норм избирательного права иправа на участие в референдуме. Избирательные права граждан — конституционноеправо граждан РФ избирать и быть избранным в органы государственной власти иорганы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижениикандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении запроведением выборов, в работе избирательных комиссий, включая установлениеитогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательныхдействиях в порядке, установленном Конституцией РФ, данным Федеральным законом,законами субъектов РФ [3]. Из этого следует, что народ является субъектомконституционных правоотношений государства через его органы и должностных лиц.
Государственнаявласть — это власть, учреждаемая народом, действующая от имени и в интересахнарода. Избирательные права являются разновидностью политическихконституционных прав граждан, посредством которых непосредственно происходитреализация народовластия в Российской Федерации, где каждый гражданин выступаетв качестве участника формирования органов государственной власти.
Следовательно,народовластие является существенным элементом и качественным показателемдемократического правового государства, и отчуждение народа от принятиявластных государственных решений, то есть посредством запрета (изъятия)свободных выборов органов государственной власти, ведет к искажению самой сутигосударства.
В связи сэтим Конституционный Суд РФ, исходя из преамбулы Конституции РФ обответственности многонационального народа России за свою Родину перед нынешними будущими поколениями, в Постановлении от 18 февраля 1996 года сформулировалправовую позицию о фундаментальности такой основы конституционного строя, какнародовластие, утверждая незыблемость демократической основы Российской Федерации.Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что Конституция РФ несодержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительныхорганов государственной власти субъектов РФ, однако статья 3 (часть 2)предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а такжечерез органы государственной власти. По смыслу этой статьи во взаимосвязи состатьей 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органыгосударственной власти, высшее должностное лицо, формирующее органисполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа, и передним ответственно. Так как федеративное устройство Российской Федерации основанона единстве системы государственной власти (статья 5 часть 3 Конституции РФ),органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются натех же принципах, что и федеральные. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года «Обосновных гарантиях избирательных прав граждан РФ» называл в числеизбираемых гражданами должностных лиц главу органа государственной властисубъекта РФ (статья 2). Порядок формирования исполнительной власти субъектов РФна основе прямого избрания глав администраций предусматривался в большинствесубъектов РФ. Так, в Уставе Алтайского края устанавливалось иное: главу администрацииизбирает Законодательное Собрание. Избранный в таком порядке глава не можетсчитаться легитимным, поскольку Законодательное Собрание своим решениемподменяло прямое волеизъявление избирателей, что Конституционным Судом РФ былопризнано противоречащим Конституции РФ и федеральному законодательству.
Федеральнымзаконом «Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»от 11 декабря 2004 года порядок наделения полномочиями высшего должностноголица субъекта Российской Федерации (руководителя исполнительного высшего органагосударственной власти субъекта Российской Федерации) предусмотрен инойпорядок, чем существовал ранее. В настоящее время Президент РоссийскойФедерации предлагает кандидатуру на эту должность законодательному ипредставительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации,который в свою очередь принимает решение о наделении (или об отказе внаделении) полномочиями представленной Президентом Российской Федерациикандидатуры.
Перед этойпроцедурой на Президента Российской Федерации возлагается обязанность опроведении консультаций, в которых могут участвовать законодательный(представительный) орган субъекта Российской Федерации и представителиполитических партий.
Новый порядокнаделения полномочиями высшего должностного лица субъекта не соответствуетпринципу народовластия и ведет к отторжению народа от свободных выборов; народкак самостоятельный субъект конституционных правоотношений в этой важнейшейпроцедуре не участвует. В связи с тем, что самой Конституцией РоссийскойФедерации не предусмотрено назначение глав администраций Президентом РоссийскойФедерации, по действующей Конституции Российской Федерации только народ какноситель власти посредством референдума мог бы решить вопрос о наделенииПрезидента Российской Федерации указанными полномочиями или принять решение освободных выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Кроме того,сами законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерациине имеют мандата народа и, решая вопрос о назначении предложенной ПрезидентомРФ кандидатуры, действуют под страхом роспуска законодательного(представительного) органа и ни о каком-либо свободном волеизъявлении не можетбыть и речи.
В связи сизложенным ныне действующий порядок наделения полномочиями высшего должностноголица субъекта Российской Федерации не соответствует Конституции РоссийскойФедерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2); вместе с тем, возможностьвозвращения в правовое поле не исключается.
ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации
№ 13–П от 21декабря 2005 года по делу о проверке отдельных положений Федерального закона «Обобщих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов РФ» в связи с жалобами граждансудьям далось непросто. Достаточно сказать, что по делу вынесено особое мнениесудьи Ярославцева В.Г., который считает, что названные положения пунктов 1 и 2статьи 18 названного Федерального закона не соответствуют КонституцииРоссийской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2). А ПредседательКонституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин в свой книге «Конституцияв ХХI веке. Взгляд с Ильинки», поясняет, что «в нашем постановлении сказаноне то, что новая схема соответствует Конституции, а то, что она ей непротиворечит. Конституция не содержит предписания проводить прямые выборыгубернаторов. Следовательно, не закрывается возможность иных вариантов, в томчисле – возвращение к прямым выборам»[4]. В связи с принятием данногоПостановления Конституционным Судом Российской Федерации зарубежные иотечественные СМИ писали о том, что Новый 2006 год Россия встречает совсем вдругой стране, в которой уже не действуют фундаментальный принцип разделениявластей, основы федерализма и избирательные права граждан, она перестала бытьдемократической[5].
Правоизбирать депутатов Государственной Думы передано партиям при отсутствииреальной многопартийной системы; как и прежде, сохраняется гегемония однойпартии власти. Права общественных объединений урезаны. И, наконец, правонаселения регионов самостоятельно избирать губернаторов отменено усилиямизаконодателей ветви власти при поддержке Конституционного Суда РоссийскойФедерации.
СоветФедерации Федерального Собрания РФ имеет право отрешить президента от должностив случае, если он совершил уголовное преступление и против него инициированапроцедура импичмента. Но поскольку президент назначает губернаторов, а ониназначают своих представителей в Совет Федерации, то этот орган опосредованноформируется президентом. Следовательно, нарушается важнейший баланс сдержек ипротивовесов и получается сосредоточение больших полномочий в веденииисполнительного высшего органа власти Российской Федерации.
На самом делеконституционное правосудие не самый легкий хлеб. В отдельных случаяхконституционное правосудие, считают юристы, вынуждено лавировать между правом иполитикой. Судьи обречены на вечный поиск «золотой середины» междуюридической интерпретацией политики и политической интерпретацией Конституции.Не получается конституционным (уставным) судам покончить с политикой ируководствоваться только «буквой и духом» закона. Еще на заресоветской власти О. Мандельштам написал: «мы все живем, не чуя под собойстраны».
К сказанномуотносится и новая политика государственной власти в части укрупнении регионов. Задуманнаяфедеральным центром федеративная реформа, направленная на укрепление вертикаливласти и укрупнения регионов, вызывает множество дискуссий.
Сегодня уженесколько субъектов РФ на пути укрупнения регионов. 7 декабря 2003 года прошелреферендум по объединению Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермскойобласти, 17 апреля 2005 года прошел референдум по объединению Красноярскогокрая и автономных округов – Таймыра и Эвенкии, затем Иркутской области иУсть-Ордынского автономного округа, ведется работа по объединению Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-ненецкого автономного округа и Тюменскойобласти и т.д. Администрация Президента РФ по Указу Президента РФ передаетвнушительные суммы господдержки субъектам РФ, чем влияет на исход референдумапо вопросу о слиянии в единый субъект РФ[6]. Вместе с тем примеры по интеграцииряда сложносоставных субъектов не могут служить основанием для тотальногоизменения федеративного устройства России.
Действующий ныневариант построения Российской Федерации по национольно-территориальномупринципу, заложенный в Конституции РФ 1993 года, изменен на губернизацию страныбез каких- либо изменений в Основной закон.
Все началосьс учреждения института полномочных представителей Президента РоссийскойФедерации Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года с изменениями идополнениями. Согласно данному Указу было создано семь федеральных округов.Затем принят Федеральный закон «О порядке принятия в РФ и образования в еесоставе нового субъекта» от 17 декабря 2001 года. Следующим шагом было принятиеизменений в Федеральный закон «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов РФ» от 19 июня 2004 года, принятый по инициативе ПрезидентаРФ от 11 декабря 2004 года. В соответствии с этим законом изменилась процедуразамещения должности высшего должностного лица (руководителя исполнительноговысшего органа государственной власти субъекта РФ). Взамен его прямых выборовизбирателями предлагается иной порядок: Президент Российской Федерациипредлагает кандидатуру главы субъекта высшему законодательному (представительному)органу субъекта РФ, который ее одобряет или не одобряет под страхом своегороспуска. Это меняет государственное устройство России и является отступлениемот принципа федерализма.
ПринятыйФедеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы», всоответствии с которым граждане России отстранены от избирательной компании поодномандатным округам, которые заменены на партийные списки для всех 450человек по системе многомандатного избирательного округа, поставил жирную точкуроссийского федерализма.
Модернизацияполитико-территориального устройства включает как процесс укрупнения субъектовРФ, так и реформирование местного самоуправления. Дробление муниципальныхобразований и многократное увеличение муниципальных образований предусмотрено Федеральнымзаконом № 131 — ФЗ «Об общих принципах организации деятельности местногосамоуправления» в реакции от 6 октября 2003 года (далее по тексту – ФЗ-131).
Для того,чтобы реформа не стала для России очередным ушатом ледяной воды, было решеноприменить новый закон только в двух регионах — Ставропольском крае иНовосибирской области. По итогам эксперимента было установлено, что остальнымрегионам вступить в ФЗ -131 будет более органично.
Вместе с тем,полномочия органов местного самоуправления, установленные законами субъектовРоссийской Федерации, по вопросам, не отнесенным ФЗ -131 к вопросам местного значения,являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми дляосуществления органам местного самоуправления. Финансовое обеспечение отдельныхгосударственных полномочий, переданных органам местного самоуправления,осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций изсоответствующих бюджетов.
Органыместного управления не входят в систему органов государственной власти.
Участиеорганов государственной власти и их должностных лиц в формировании на должностьи освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускаетсятолько в случаях и порядке, установленных ФЗ -131.
Финансированиерасходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительноза счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
Муниципальнаясобственность признается и защищается государством наравне с иными формамисобственности.
Изменение общихпринципов организации местного самоуправления, установленных ФЗ -131,допускается не иначе как путем внесения в него изменений и дополнений.
В связи стем, что ФЗ-131 предусматривает проведение большого объема организационных, правовыхи других мероприятий по реализации заложенных в нем положений в достаточнопродолжительные сроки. В переходный период субъекты РФ самостоятельноопределяют объем полномочий и вопросов местного значения для вновь образованныхпоселений с учетом объективной оценки их возможностей по решению вопросовместного значения. Срок перераспределения имущества между уровнями властипродлен до 1 января 2009 года, продлены сроки размежевания границ муниципальныхобразований.
Наряду сназванными правовыми актами в систему законодательного обеспечения местногосамоуправления входят нормы Налогового, Бюджетного, Гражданского, Земельного,Жилищного, Градостроительного и др. кодексов РФ. Конкретизация правовых основ деятельностимуниципальной власти осуществляется в Федеральном законе «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации», Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращенийграждан Российской Федерации», Законе РФ «Об образовании», Основахзаконодательства об охране здоровья граждан и других актах.
Россия какфедерация находится в развитии, и она в одночасье пройти по новому пути безоттенка унитарной формы устройства, по которому развивалась десятки лет, неможет. И основная опасность подстерегает Россию, если она не откажется отликвидации национальных республик. Сегодня ликвидация национальных республикнедопустима и крайне опасна. Надо учитывать, что республики создавались вграницах административно-территориальных единиц, где коренное населениепользовалось этой территорией сотни лет, а в результате многочисленных войнэтническое население данного народа рассыпано по всему миру (пример — Черкессия). России достаточен опыт Чеченской Республики. Российская Федерация –это сложносоставное многонациональное государство, имеющее в своем составесогласно части 1 статьи 5 и части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерациишесть разновидностей субъектов Федерации: республики, края, области, города федеральногозначения, автономные округа и автономные области. Частью 2 статьи 65 Конституциипредусмотрено образование в ее составе нового субъекта в порядке, установленномФедеральным конституционным законом.
Идеяобразования новых субъектов не нова. Российская история уже знает примеры образования,упразднения, видоизменения и укрупнения субъектов РФ.
Однако, помнению многих политологов, объединение ряда субъектов Федерации – это серьезнаязадача, которая затрагивает национальные, геополитические, природно-ресурсные,национально-территориальные, торгово-финансовые, транспортные и т.д. вопросы,разрешение которых может вести как к интеграции, так и к распадумногосоставного субъекта РФ. Неслучайно в одном из проектов Конституции РФ,который был подготовлен Конституционной комиссией 1993 года, предусматривалосьобразование из нескольких компактно расположенных краев и областей одного снаделением его статусом субъекта РФ. Однако эти идеи были отвергнуты, посколькуна этот период развития государственности в России закрепленные первоначально вФедеративном договоре, а в дальнейшем в Федеральной Конституции принципыпостроения федеративного устройства были оптимальными для разрешенияполитического и государственного кризиса после распада СССР.
В настоящеевремя обсуждаются самые различные варианты построения Федерации в России: от 7крупных субъектов в существующих границах федеральных округов до 30-60субъектов РФ, объединенных по географическому, экономическому принципам.
С созданием в2000 году Указом Президента Российской Федерации федеральных округов во главе сполномочными представителями начался новый вектор федеративного развития.Полномочные представители стали институтами, которые упорядочили региональнуюзаконодательную базу, которая уже почти завершена.
Сейчас ими курируютсявопросы по реализации национальных проектов в области здравоохранения,образования, социального обеспечения, жилищно-коммунальных и других вопросов, атакже они принимают участие непосредственно в формировании высших органовгосударственной власти субъектов РФ.
С принятием 17декабря 2001 года Федерального конституционного закона «О порядке принятияв Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РоссийскойФедерации» полномочные представители проводят работу по объединениюсубъектов РФ. Названным законом была закреплена процедура объединения субъектовРФ. Закон установил две возможные формы образования новых субъектов РФ (статья1).
Образование всоставе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращениесуществования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежатобъединению (часть 2 статьи 5). То есть, а) при слиянии, когда прекращают своесуществование объединившиеся субъекты РФ и образуется новый субъект РФ(например, образование Пермского края в результате объединения Пермской областии Коми-Пермяцкого автономного округа;) б) при присоединении, когда сохраняетсяодин субъект РФ, а остальные объединяющиеся субъекты РФ входят в его состав,прекращая свое существование (например, объединение Красноярского края сТаймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами).
Инициативаобразования нового субъекта в Российской Федерации принадлежит органамгосударственной власти субъекта. Совместное предложение законодательных(представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителейисполнительных высших органов государственной власти) заинтересованныхсубъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерациинового субъекта направляется Президенту Российской Федерации. Президент РФобязан уведомить об этом палаты Федерального Собрания Российской Федерации и правительствоРоссийской Федерации, а в случае необходимости провести с ними необходимыеконсультации. В случае поддержки Президентом Российской Федерации инициативызаинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе РФ новогосубъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованныхсубъектов РФ. Вынесение вопроса об образовании в составе РФ нового субъекта нареферендумы заинтересованных субъектов РФ с различиями в его формулировке недопускается.
Инициативапроведения референдума по вопросу образования в составе Российской Федерациинового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителямисполнительных высших органов государственной власти) заинтересованных субъектовРФ. После этого в субъектах РФ должен быть проведен референдум по вопросуобразования в составе РФ нового субъекта, назначение, подготовка и проведениекоторого осуществляется в соответствии с законами заинтересованных субъектов РФо референдуме, принятыми в соответствии с Федеральным законом «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».Если на референдумах будут приняты соответствующие решения по вопросу обобразовании в составе Российской Федерации нового субъекта, вносится проектфедерального конституционного закона об образовании в составе РФ новогосубъекта в Государственную Думу Федерального Собрания. Такой проект можетвнести только Президент Российской Федерации в соответствии с правомзаконодательной инициативы.
При этом внижней палате за него должны проголосовать не менее 2/3 депутатовГосударственной Думы. Затем за данный федеральный конституционный закон должныпроголосовать не менее? от общего числа членов Совета Федерации.
В настоящеевремя вступили и действуют ФКЗ 25 марта 2004 года №1 – ФКЗ «Об образованиинового субъекта Российской Федерации в результате объединений Пермской областии Коми-Пермяцкого автономного округа», ФКЗ от 14 октября 2005 года «Обобразовании в составе Российской Федерации в результате объединенияКрасноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа иЭвенкийского автономного округа». В соответствии с Федеральнымконституционным законом от 1 декабря 2005 года образован Пермский край и с 1января 2007 года образован Красноярский край с вошедшим в его состав Таймырскими Эвенкийским автономными округами.
Федеральныеконституционные законы регламентируют организационные, финансовые,экономические и другие вопросы, связанные с объединением регионов. Федеральный конституционныйзакон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ врезультате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого)автономного округа и Эвенкийского автономного округа» предусматриваетосновные условия, процедуру и срок образования нового субъекта РФ, егонаименование, статус, границы, срок прекращения существования Красноярскогокрая, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского округов, а такжепереходный период образования нового субъекта Российской Федерации, начиная сянваря 2007 года и не позднее 31 декабря 2007 года. В течение указанногопереходного периода должно быть завершено формирование органов государственнойвласти нового субъекта Российской Федерации. Законом определяются порядокподготовки и принятия бюджетов нового субъекта РФ на 2007-2008 годы изфедерального бюджета, порядок функционирования до завершения переходногопериода государственных органов и организаций края и автономных округов,территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральныхсудов на территории нового субъекта Российской Федерации, а такжеправопреемство нового субъекта Российской Федерации, в том числе и в отношениисобственности края и автономных округов, порядок действия законов и иныхнормативных правовых актов края и автономных округов на территории новогосубъекта Российской Федерации. Законом также регулируются особенностиорганизации деятельности местного самоуправления на территории и другиевопросы.
23 декабря 2005года прошел референдум по объединению Камчатской области и Корякскогоавтономного округа. По результатам референдумов по объединению Иркутскойобласти и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, состоявшихся 14 апреля2006 года, большинством голосов принято решение по объединению.
Сейчас обсуждаетсявозможность объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа,Хабаровского края с Еврейской автономной областью, Санкт-Петербурга сЛенинградской областью, Псковской области с Новгородской, Липецкой сВоронежской и другие.
Процессукрупнения регионов может быть продолжен только в случае обеспечения реального комфортногосуществования всех и каждого в отдельности человека в регионе. В противномслучае при укрупнении субъектов неизбежно возникнут противоречия в финансово-экономическомнеравенстве, затем возникнут проблемы межнациональных противоречий, чтоосложнится влиянием национального исторического самосознания проживающих тамнародов, негативно воспринимающих любые притязания соседей на их территорию.Это обусловлено тем, что в республиках, в особенности на Северном Кавказе,консолидирующим фактором является не экономика и религия, а самосознание.
Исходя изуказанных существующих проблем, необходимо принятие комплексной концепциимодернизации федеративной системы Российской Федерации, в которой должны бытьзакреплены основные цели и задачи укрупнения регионов с проработкой всегокомплекса вопросов. Одним из ключевых блоков в концепции должен статьнациональный вопрос, который исключил бы негативные межнациональные отношения.
Без учетавсех факторов, влияющих на процесс укрупнения и радикальной реформы всейгосударственности и крупномасштабной конституционной реформы, невозможнообеспечение конституционного права на присоединение или объединение регионов.
Однако идея модернизациии совершенствования федеративных отношений не может сводиться к очередномураунду перераспределения полномочий и доходных источников разного уровня.Горегляд В.П., заместитель председателя Совета Федерации (Н.Г. от 24 декабря2003 года) считает, что для реализации новой политики укрупнения регионов нужнаполитика федерального, а не унитарного государства. Это предполагает решениедвух взаимосвязанных задач. Во-первых, необходимо, чтобы законодательство всфере развития федеративных отношений не отрывалось от социально-экономическихреалий. Сегодня предпринимается попытка во-первых, закрепить полнуюцентрализацию государственной собственности на природные ресурсы, что неотвечает формальному балансу экономических интересов федерации; во-вторых, выработатьосновы федеральной региональной политики. Федеральный центр, укрупняя субъектыРФ, в долгосрочной перспективе может надеяться на уменьшение размеровфинансовой помощи субъектам РФ, но в настоящее время в программу укрупнениясубъектов необходимо вложить немереные деньги. При этом никакого расчетафинансового обоснования, как эти проекты окупятся в будущем, сделано не было;чтобы хотя бы знать, а какой смысл? То, что крупные субъекты будут болееуправляемы — слабое обоснование, и не соответствует действительности.
Многие ученыеи эксперты считают, что тотальное объединение регионов, в частности,национальных республик и сокращение их количества имеет свои отрицательныемоменты, которые могут возникнуть как в процессе укрупнения, так и впоследствии.Укрупнять субъекты можно только в тех случаях, когда это, прежде всего, непротиворечит идее самоопределения и национальным интересам народа, проживающегона территории субъекта, и на основе добровольного волеизъявления самогонаселения субъекта; когда это экономически и социально обосновано, а также вслучае необходимости оптимизации управления. Сам по себе процесстерриториального укрупнения регионов не устраняет существующие между нимиразрывы в уровне жизни, а идея самодостаточности регионов может привести ксепаратизму. Возникнут противоречия между экономическим равенством всехсубъектов и обеспечением экономической эффективности.
Кроме того,ученые предупреждают, что, если вместо 89 будет создано 30-60 субъектовФедерации, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты стануточень сильными в экономическом и политическом отношении, что позволит имуспешно конкурировать не только друг с другом, но и с Федерацией в целом.Трудно управлять 89 субъектами РФ, а еще труднее будет управлять крупными,экономически и политически мощными субъектами, которые станут претендовать насуверенизацию, на новую версию разграничения компетенции. В связи свышеизложенным эксперты считают, что необходимо:
1.Законодательно установить пределы укрупнения.
2. Произвестирасчет бюджетного обеспечения и финансового обоснования новых субъектов сучетом того, на какую финансовую помощь они могут рассчитывать.
Произвестирасчет на долгосрочную перспективу бюджета нового субъекта на примере ужесуществующих на предмет расчета возможной их самодостаточности. Если существующиемежду объединенными субъектами разрывы в уровне обеспеченности жизни не будутустранены, нет смысла проводить укрупнение. Стоит ли в дальнейшем продолжатьпроцесс укрупнения с учетом того, что данная процедура затратная и оченьдорогостоящая в масштабе намеченных задач.
Одной из важнейшихсоставляющих внутриполитического курса Президента Путина В.В. стало укреплениероссийской государственности и, в первую очередь, государственной целостностиРоссийской Федерации.
На первыхэтапах своего становления российский федерализм столкнулся с рядом сложныхпроблем, которые по мере их накопления создали реальную опасность длягосударственной и территориальной целостности страны. Понятия «целостностьгосударства» и «государственная целостность» часто рассматриваютв качестве синонимов. На взгляд ученых, между ними существуют различия. Самтермин «государство» имеет два значения: страна, историческисложившееся географическое пространство, признанное мировым сообществом;организация публичной власти, политический институт, представляющий общество иот имени этого общества руководящий процессами его развития.
Понятие «целостностьгосударства» отражает первое значение, в нем основной акцент делается насохранение государством своего статуса как члена мирового сообщества субъектамеждународного права. Например, неоднократный переход Эльзаса и Лотарингии отФранции к Германии не оказывает никакого влияния на основные элементы,составляющие государственную целостность. Понятие «государственнаяцелостность» более применимо ко второму значению государства. В этомслучае речь идет не только о территориальной целостности, но и, прежде всего,сохранении конституционного строя, политического и государственного режимов,системы органов государственной власти, а применительно к федеративному государству- и об обеспечении целостности конституционной системы в границах всейфедерации [7].
Примеромутраты государственной целостности, приведшей к распаду федеративногогосударства, может служить Советский Союз. Для повышения эффективности власти иупрочения федеративных отношений Федеральный центр пришел к выводу онеобходимости отменить Федеральный договор от 31 марта 1992 года, признававшийгосударственный суверенитет субъектов Российской Федерации. Следующим шагомявилось принятие Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня2000 года по Республике Алтай, которое стало ключевым; в нем судом установленсуверенитет за Российской Федерацией в лице его многонационального народа –носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, и любоеразделение суверенитета исключается.
КонституционныйСуд Российской Федерации принял более 30 постановлений, в которых затрагивалисьфедеративные проблемы. По поводу природы и особенностей Российской ФедерацииКонституционный Суд исходит из того, что Российская Федерация — конституционная, а не конституционно-договорная федерация. Федеративный договорот 31 марта 1992 года давал основание для ее характеристики как конституционно-договорнойфедерации. Позже стали заключаться договоры с субъектами РФ об отменесуществовавших договоров с федерацией. Основополагающие принципы федерализмаопределены Конституцией РФ. Федеративное устройство РФ основано на еегосударственной целостности, единстве системы государственной власти,разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии исамоопределении народов Российской Федерации (статья 5 Конституции РФ). Далее вее статье 10 установлено, что государственная власть в РФ осуществляется наоснове разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Онисамостоятельны в рамках своих полномочий и взаимодействуют между собой.
С учетомфедеративного характера нашего государства в его Конституции закрепляетсяпринцип разделения государственной власти не только по горизонтали, но и повертикали. Данное утверждение подтверждается частью 2 статьи 11 Конституции РФ,согласно которой «государственную власть в субъектах РФ осуществляютобразуемые ими органы государственной власти». Статья 73 Конституции РФ предусматривает,что «вне пределов ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФобладают всей полнотой государственной власти». По логике вещей вКонституции РФ должны были быть закреплены все три ветви власти и нарегиональном уровне. Однако в Основном законе страны упоминается только лишьзаконодательная и исполнительная ветви власти. Это положение изложено в статье77 Конституции, которая гласит: «система органов государственной властиреспублик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области,автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствиис основами конституционного строя РФ и общими принципами организациипредставительных и исполнительных органов государственной власти,установленными федеральным законом». Федеральные законы предусматриваютотсутствие такого права у субъекта, значит, данное положение статьи 77противоречит самой себе и основам конституционного строя, то есть части 2статьи 16, где установлено, что «никакие другие положения настоящейКонституции не могут противоречить основам конституционного строя РФ».
Согласностатье 72 Конституции РФ государственные органы субъектов РФ совместно сфедеральными органами должны обеспечивать защиту прав и свобод человека игражданина, национальных меньшинств, законность, правопорядок и общественнуюбезопасность. Речь идет о правоохранительных органах и, в частности, об органахсудебной власти субъектов РФ, которые совместно с другими органами правопорядкаобязаны обеспечить защиту указанных прав. И о них в Конституции РФ ничего несказано, в связи с чем ученые и практики, работающие в области конституционногоправа, предлагают дополнить часть 2 статьи 11 словами «и судебные органы»по аналогии с частью 1 статьи 11 Конституции РФ. Иначе получается, что субъектыРФ имеют свой законодательный и исполнительный органы власти, а судебногооргана власти, который должен осуществлять защиту прав и свобод человека игражданина по принятым законам субъектов РФ, не предусмотрено.
В настоящеевремя с принятием Федерального конституционного закона «О судебной системеРоссийской Федерации» появилась возможность создания судов субъектов РФ. В16 субъектах функционируют конституционные (уставные) суды, но в связи снеобязательностью их создания у большинства населения России в субъектах РФтакого права нет, что нарушает важнейший конституционный принцип равенстваграждан перед законом и судом независимо от места жительства. Много летпрактикующие юристы просят внести изменения в часть 1 статьи 27 Федеральногоконституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»,вместо слова «могут» изложить: «создать конституционные(уставные) суды», однако до настоящего времени, к сожалению, такихизменений не внесено.
Примечания
народовластие выборы референдум конституционный
1. Постановление Конституционного Суда РоссийскойФедерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положенийстатей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Обосновных гарантиях избирательных прав и права на участия в референдуме гражданРФ.
2. Редакция Федерального закона от 21 июля 2005года.
3. См. пункт 28 статьи 2.
4. В.Д. Зорькин „Россия и Конституция в ХХIвеке. Взгляд с Ильинки“ – М., 2007.
5. Политика и власть № 44 (95) 26 декабря 2005года К.Катанян.
6. См. Указ Президента РФ о мерах посоциально-экономическому развитию Красноярского края и других субъектов.
7. См. законы „О территориальной целостности РФ“1999 года и „О гарантиях государственной целостности РФ“.