Рольидеологии в системе государственного управления
Конец XX и начало XXI в. в Россиихарактеризуется глобальными системными изменениями в политической,экономической и социальной областях. Существовавшая на протяжении 70 летидеология была ниспровергнута практически в одночасье и предана забвенью.Основным шагом в этом было внесение изменений в действующую на тот периодКонституцию, в частности изъятие слов «социализм», «советский», положения оруководящей роли КПСС.
Несомненно, что господство одной идеологии иподавление всех остальных свойственно авторитарным и диктаторским политическимрежимам. Современная Россия является демократическим государством, чтопредполагает, в том числе, и отказ от доминирования одной идеологии над другой.В ст. 13 Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., признаетсяидеологическое многообразие, а также устанавливается, что никакая идеология неможет устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
Достаточно часто эти нормы толкуются как полноеисключение всякой идеологической составляющей современногогосударственно-политического развития России. Подобное вульгарное трактованиепостулата о закреплении деидеологизации приводит к отрицательным последствиям — общество и государство погружаются в идейный вакуум.
Современное государство характеризуетсямногоэлементностью и многофункциональностью, что определяет принцип системностигосударственного управления. В эту систему входят различные органыгосударственной власти и вовлечено большое количество людских, финансовых иматериальных ресурсов. Будучи системой, вся приведенная совокупность находитсяв состоянии взаимосвязи и взаимодействия. Но система государственногоуправления не существует сама по себе, она находится в состоянии взаимосвязи ивзаимодействия с обществом и его институтами, создавая тем самым макросистему.Столь сложное явление не может существовать и развиваться без четкого плана ипринятой всеми концепции. Кроме того, при отсутствии общепринятых политических,правовых, экономических, нравственных, философских принципов крайне сложнодобиться единства в действиях органов государственного управления и ихсотрудников, так как в них будет доминировать узковедомственный или личныйинтерес.
Отсутствие в системе государственного управленияединой цели и соответствующей ей совокупности программных документов,определяющих пути и методы ее достижения, чрезвычайно опасно. Это приводит кложному чувству самодостаточности организационных действий и подменяет собой туцель, ради которой они предпринимаются. Самой опасной становится ситуация, прикоторой развитие организационных действий превращается в источник целеполаганияи начинает подчинять себе интересы и ресурсы общества и государства. Такимобразом, необходимость в выработке концепции, которая являлась бы, по сути,носителем идеологии развития общества, подменяется локальным действом в видеизменения системы государственного управления и его аппарата — системыгосударственной службы.
Единство идеологии позволит максимально сблизитьсостояние управления обществом и государством с процессами, происходящими вобществе. Крайне сложно сформулировать идеологическую концепцию в условияхзначительного расслоения общества. В этой ситуации цели, принципы и взгляды вразличных слоях общества могут быть диаметрально противоположными. Это приводитк невозможности выработать единый для всех курс развития общества, единыеполитическую, нравственную и философскую платформы.
Основные положения идеологии будут представлятьсобой направления и ориентиры для всех граждан государства, в том числе изанимающих должности в системе государственной службы. Эта категория людейтребует особого внимания, так как государственные служащие представляют собойаппарат, предназначенный для обеспечения выполнения государством своих функций.Их профессиональная деятельность связана с выявлением интересов, потребностей,целей и воли государства и общества, их нормативным закреплением в видеразличных нормативных правовых актов, проведением последних в жизнь и ихзащитой. Эта деятельность чрезвычайно важна для общества в целом и каждогочеловека в отдельности.
Состояние аппарата государственной службы,институциональная его связанность с обществом, связанность самогогосударственного служащего с обществом, объем этого аппарата, его иерархическоепостроение, качество подготовки и опыт каждого государственного служащего имеютрешающее значение как для государства, так и для общества. Совершенные в ходеработы государственного служащего ошибки или игнорирование им интересовобщества, общественного мнения могут иметь фатальные последствия для общества игосударства.
Благодаря идеологии деятельность государственныхслужащих будет иметь смысл для каждого из них, направляя их усилия в единоерусло к достижению общей цели легитимными путями и методами. А нормативноезакрепление принципов, составляющих идеологию, создаст правовое поле для всехчленов общества, став не только моральным и этическим мерилом поступков, но июридическим. Идеология стимулирует государственного служащего не на уровнеудовлетворения материальных потребностей, а на уровне сопричастностиосуществления действий, направленных на достижение конечной цели. Кроме того,соответствие поступков и действий, предпринимаемых служащим, идеологии можетслужить одним из критериев оценки эффективности их труда.
Любая реформа государственного управления и какследствие государственной службы представляет собой ничто иное, как егооптимизацию для наиболее эффективной реализации единой концепции развитияобщества и государства. Одним из необходимых условий успешностигосударственного управления является не только и не столько структура аппаратагосударственной службы, а четкое описание глобальной цели, достижению которойотдаются силы государственных служащих, материальные, интеллектуальные илюдские ресурсы страны, а также средства и методы ее достижения.
Естественно, что формулирование цели ведет засобой разработку комплекса документов, выраженных в виде концепций и доктрин.Совокупность этих программных документов и можно считать идеологией. Это именноидеология, понимаемая как совокупность идей, лежащих в основе и наполняющихтакие виды деятельности, как социальная, экономическая и политическая.Основанная на концепции, одобренной большинством членов общества, получившаяисторическое, политическое, экономическое и правовое обоснования идеологиястановится авторитетной для всех слоев общества, всех его институтов.
Возвращаясь к трактовке ст. 13 КонституцииРоссийской Федерации как отказа от идеологии будет уместным привестивысказывание С.А.Авакьяна, указывающего на это заблуждение. Он отмечает, что«на самом деле подоплека указанных конституционных положений несколько иная — совсей очевидностью они появились в свое время, чтобы исключить прежнюю идеологиюкак основу конституционного строя. Та идеология предполагала толькооднополярные ценности, а они как раз и не подходили новому обществу. Ихотвергли, но при этом нормы Конституции сформулировали так, что вроде новойидеологии у общества, государства не существует».
Необходимость идеологии как одной из составляющихгосударственного управления вытекает из самого понятия «идеология».
Можно найти большое количество определений этогофеномена. В частности, по определению Д.В.Анкина идеология — в широком смысле—система взглядов и идей, в которых осознаются и оцениваются отношения людей кдействительности и друг к другу, а также содержатся цели (программы) социальнойдеятельности. С. А. Авакьян указывает, что идеология-это концепция сущности ипутей развития общества и государства. Особый интерес представляет сравнение определенийидеологии в Советском энциклопедическом словаре и Большом энциклопедическомсловаре.
Так, в Советском энциклопедическом словареуказывается, что «идеология — это система политических, правовых, нравственных,религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, в которых сознаются иоцениваются отношения людей к действительности… Обладает относительнойсамостоятельностью и оказывает активное влияние на общество, ускоряя илитормозя его развитие»1. В свою очередь, в Большом энциклопедическомсловаре это определение значительно сокращено и сведено только до первой егочасти2. В последнем случае отрицается способность идеологииоказывать влияние на общество, а также констатируется факт употребления понятия«идеология» при обозначении ложного, иллюзорного, оторванного отдействительности сознания. И нам следует признать факт, что подобное отношениек идеологии, начиная с конца 80-х гг. XX в., становится доминирующим как в обществе, таки в системе государственного управления.
Из приведенных определений следует, что идеологиявключает в себя набор идей и концепций в сферах экономического строя,политических и социальных отношений, способов и методов хозяйствования, формосуществления власти, подходов к пониманию места, назначения и роли государства,его функций, положения человека в обществе и государстве. Все эти основныеидеологические принципы в демократических государствах отражаются в основномзаконе страны — в Конституции.
Таким образом, Конституция в современномдемократическом государстве представляет собой некий свод основныхидеологических принципов данного государства и является легальной и легитимнойформой выражения и закрепления государственной идеологии.
Это юридическая сторона вопроса о наличиигосударственной идеологии, ее законодательного закрепления и продвижения вобщество. При этом не подлежит сомнению факт принятия этих положенийбольшинством общества через процедуру референдума принятия самой Конституции,т.е., принимая Конституцию, общество, большинство его членов принимают изложенныев ней основные идеологические принципы.
Законодательное закрепление основныхидеологических принципов подразумевает их обязательность для всех членовобщества и одновременно с этим способность оказывать влияние на них, т.е.государственная идеология, принципы которой закреплены в Конституции,становится обязательной для всех граждан и оказывает влияние на общество. Чтоподтверждает правильность определения идеологии, приведенного в Советскомэнциклопедическом словаре. Кроме того, эти принципы защищаются государством,всей его мощью и всеми имеющимися в его распоряжении методами и инструментами.
Однако это влияние не носит одностороннийхарактер. Общество также оказывает свое влияние на идеологию как на стадии ееформулирования, так и в процессе ее развития, так как она не являетсястатичной. Причем последнее определяется тем, что развитие общества,соответствующие ему изменения социально-экономических условий оказывают влияниена идеологию, приводя ее в соответствие с ними.
Значительную роль в процессе влияния общества наидеологию играют институты гражданского общества. Их многообразие,авторитетность, развитость, консолидированность обеспечивают выявление,формулирование и отстаивание интересов и потребностей различных элементовобщества, определение общих целей и способов их достижения. А в ходевзаимодействия этих институтов и государства реализуется процесс развитияосновных принципов идеологии и ее самой.
Следует иметь в виду, что законодательноезакрепление основных принципов, положений, прав и обязанностей не означает ихпрямого и непосредственного действия и соблюдения. В дальнейшем закрепленные вКонституции идеологические принципы развиваются в различных законодательныхактах. Это законодательное развитие демонстрирует и реализует государственнуюполитику в соответствии с государственной идеологией, определяя конкретныеспособы и методы.
Юристы признают, что наличие правовых норм,закрепляющих возможность гражданина беспрепятственно пользоватьсяконституционными правами и свободами, вовсе не означает автоматическоегарантирование их реализации или охрану и защиту, ибо от принятия закона до егоисполнения -дистанция огромного размера. Предоставление права человеку являетсялишь первой стадией, продолжением которой является стадия их реализации самимчеловеком. При этом следует учитывать способы и методы этой реализации.
Именно конкретные способы и методы реализациизакрепленных в конституции идеологических принципов, раскрывающиеся иразвивающиеся в законодательстве, вскрывают идеологическую платформугосударственного управления и государственной политики.
В Конституции закреплены лишь основные принципыгосударственной идеологии. В свою очередь идеология как система различныхдоктрин, концепций и сформулированных единых для всех принципов, которые могутне иметь нормативного статуса, оставаясь на уровне морали и этики, являетсясвязующим веществом всей системы государства, государственного управления иобщества. Заполнив собой вакуум между различными законодательными актами,сгладив и объединив различные взгляды, ценности, идеи, существующие в обществе,она придает законченность государству и обществу.
Идеология представляет собой не простосовокупность определенных идей. Это система воззрений на мир, общество ичеловека, государство и человека, система, определяющая ту или иную ценностнуюориентацию (это — хорошо, это — плохо) и линию поведения. Она формируется напротяжении всей истории того или иного общества, впитывая в себя происходящиепроцессы и перерабатывая их, включает их в свой состав. Ее отсутствие ведет кутрате координат, позволяющих человеку ориентироваться в обществе, и, какследствие, социальная реальность для некоторых оказывается лишенной смысла, абудущее выглядит неопределенно. В зарубежной научной литературе понятие«идеология» идентифицируется с социально-политической доктриной.
Идеология, приведенная в состояние некоего своданормативных и иных актов, представляет собой совокупность различных поюридической силе документов, ряд философских трудов, экономических теорий,популярных изданий, учебную и методологическую литературу. При этом всеперечисленное должно быть объединено единой общественной целью, единой идеей,единым духом, единым путем достижения поставленной цели.
Идеология представляет собой не отстраненнуютеоретическую концепцию, она является вполне практическим и всеобъемлющиминструментом по определению пути и способов развития общества. Именно благодаряей граждане знают о векторе движения общества и государства, получают четкую иобщую для всех платформу с оценками существующего строя, определяют свое местов мире, в мировой истории. Идеология представляет собой систему воззрений намир, общество и человека, государство и человека, определяя ценностнуюориентацию общества и человека и соответствующую линию поведения, т. е.получают ответы на важнейшие для общества вопросы: кто мы, какова наша роль икуда мы идем в своем развитии. Ответы на эти вопросы, входящие в идеологическийкомплекс, определяют перспективы общества, для достижения которых необходимоконсолидированное усилие большинства членов общества.
Особое место идеология занимает в вопроселегитимности государственной власти. Это связано с тем, что идеология и еесоставные части, находящие поддержку у граждан, обеспечивают легитимностьгосударства, усиливают государственную власть, увеличивают эффективностьобщественных и государственных преобразований.
Разработкатого или иного управленческого решения стратегического или тактического уровнейподчинена конкретной, но одновременно глобальной цели. Будучи многокомпозициоными многоуровневым явлением, управленческие решения такого порядка заключают всебе несколько целей, которые могут быть одинаковыми для входящих в составэлементов и уровней, но не являться общими. Конфликт одинаковости цели приотсутствии общей цели для всех элементов, а тем более тех исполнителей,находящихся внизу иерархической пирамиды государственного управления, на долюкоторых приходится обязанность разработки и реализации оперативных решений, напрактике полностью дезавуирует изначальное стратегическое решение. Грамотноеиспользование идеологической базы направлено на ликвидацию этой угрозы, так какона находит свое отражение в управленческом решении стратегического итактического уровней, становясь их базой и общей целью, а в дальнейшем процессереализации этих решений объединяет в единое целое решения оперативного уровня.Идеология представляет собой форму мышления своего носителя об организационныхкомбинациях, присутствующих как на стадии разработки управленческого решения,его принятия, так и на стадии его реализации.
Идеологическая деятельность направлена наформирование и сохранение в общественном сознании определенной системыценностей и норм поведения. Пока конкретная идеология является господствующей,общество представляет собой единое целое, общественное сознание блокируетоказываемые на него деструктивные воздействия. Однако в случае раскола вобществе, формирования полярных социальных групп возникает ситуацияпротивостояния их идеологий. При этом складывается ситуация наличия одновременногосударственной идеологии и идеологии оппозиционных групп, которая можетперерасти в стадию противостояния этих идеологий, а также государства иразличных социальных групп. Но даже частичная дискредитация существующейидеологии порождает в обществе сомнения в справедливости и легитимностисуществующего порядка, политического режима, что неизбежно приводит кдезинтеграции общества, утрате государством своего авторитета и поддержкиобщества.
Мировой опыт показывает, что от идеологическойработы не отказывалось ни одно государство, потому что для созидания,осуществления преобразований в стране необходимо опираться на людей, которыепривержены выдвигаемой концепции, идеалу, воззрению.
Следует отметить особое место религии в идеологиитого или иного государства. Так, светское государство, которое индифферентноотносится к верованиям своих граждан, достаточно шатко, так как отсутствуетединая духовная, этическая, мировоззренческая концепции членов общества. Приэтом существует благодатная почва для различных межконфессиональных конфликтов.Эту ситуацию достаточно наглядно демонстрирует история всего человечества,исключением не являются события конца XX — начала XXI в. Практически во всехстранах, где принцип светского государства развит максимально, обостряютсямежконфессиональные конфликты, создаются предпосылки для сбоев нормальногоразвития общества и системы государственного управления. Развитиеэтнокультурного и межконфессионального конфликтов основано на различиях, аподчас несовместимости идеологий представителей тех или1 иныхрелигий. Результатом чрезмерного увлечения развитием светскости государства ипричиной развития неустойчивости государств как систем объединения и управленияобществ является потеря законом и власти опоры, заключенной в системе организациисамого общества и его жизнедеятельности и тесно связанной с религией.Достаточно подробно проблему светского государства рассматривал Л.А.Тихомиров всвоей работе «Государственность и религия» (М., 2002). Анализ роли и влияниярелигии в системе государственного устройства, государственного управления иидеологии проводится в монографии ТА. Бажана и А.В. Меркурьева «Религиозное инациональное в современном обществе» (Красноярск, 2005).
Объединяя людей в общество, государствопредставляет его на мировой арене. При этом оно несет в себе его историю,культуру, нравственные позиции, философские и идейные концепции. Ихсовокупность и единство с комплексом государственных внешне- ивнутриполитических интересов позволяет государству быть целостным организмом счеткими интересами и принципами. В противном случае на международной ареневыступает только государственный аппарат, представляющий самого себя.
Отсутствие идеологии как базы развития общества игосударства весьма пагубно влияет на разработку, принятие и реализациюуправленческих решений всех уровней, что связано с отсутствием четкоопределенных целей и основных направлений и принципов развития общества. Этовлияние, в первую очередь, сказывается на стратегическом уровне управления исоответствующих ему управленческих решениях. Ситуация, когда отсутствуют ясныеи принятые обществом и государством цели, приводит к отсутствию единой политикии единого мнения по приоритетным проблемам на всех уровнях органовгосударственной власти и местного самоуправления. Следствием этого являютсяпроблемы с разработкой, принятием и реализацией управленческих решений наостальных уровнях.
Отсутствие государственной идеологии при принятииуправленческих решений означает отсутствие единого подхода и единой системыкоординат в процессе разработки и принятия этих решений. В подобной ситуацииглавенствующую роль в принятии решений и их направленности играет должностноелицо, уполномоченное принимать решения. Оно осуществляет постоянно или временнофункции представителя власти, занимающего должности (постоянно или временно) вучреждениях, организациях, на предприятиях, должности, связанные с выполнениеморганизационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей,либо выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и напредприятиях по специальному полномочию. Из-за отсутствия независимой от негосистемы координат, определяемых идеологией, оно начинает применять личнуюшкалу, которая, в свою очередь, может значительно отличаться от общественныхожиданий и государственных интересов.
Вопрос формирования идеологии, содержащей в себеосновные принципы и направления развития общества и государства, их приоритетыво внутренней и внешней политике, без изучения общества, без учета исогласования интересов всех его слоев, чрезвычайно сложен. Необходимо учитыватьисторию развития общества, его культуру, формы хозяйствования, менталитет,историю развития сформированного им государства, все предпринимаемые нашимипредками шаги в области внутренней и внешней политики, экономики.
Список литературы
1. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности вРоссии. М.: 2007.
2. Меркурьев А.В. Роль идеологии в системегосударственного управления // СГЗ, 2009, №4, с.80.
3. Современный философский словарь / Под общ.ред. В.Е. Кемерова. М, 1998, с.326