--PAGE_BREAK--Система органов, участвующих в государственном регулировании внешнеторговой деятельности, отражает структуру государственного устройства Российской Федерации и включает три уровня — федеральный, региональный (субъект Российской Федерации) и местный. Таким образом, она может быть представлена как совокупность:
1) федеральных органов государственной власти;
2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) органов местного самоуправления.
В этой связи следует сделать одно важное терминологическое уточнение. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года органы местного самоуправления в Российской Федерации были выведены за рамки системы государственных органов. С формально-юридической позиции эти органы не являются государственными, а осуществляемая ими деятельность не может определиться как государственная.
Следовательно, говоря о системе регулирования внешнеторговой деятельности, в которой участвуют органы местного самоуправления, осуществляющие регулятивную функцию и наделенные соответствующими властными полномочиями, следовало бы использовать термин «публичное регулирование», а не «государственное регулирование». Для сравнения отметим, что, определяя финансовую систему Российской Федерации, которая включает в себя и местные (муниципальные) финансы, уже говорят не о государственных финансах, а о публичных финансах, имея в виду тот факт, что муниципальные финансы не принадлежат более государству и находятся в муниципальной собственности (собственности соответствующих муниципальных образований).
Мы будем использовать термин «государственное регулирование», в том числе применительно к деятельности органов местного самоуправления с учетом сделанной выше оговорки. Принимая такое решение, автор руководствовался желанием обеспечить некое терминологическое единообразие, сложившееся в современной российской науке и законодательстве (имеется в виду терминологический аппарат Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», который не содержит понятия «публичное регулирование», а оперирует исключительно понятием «государственное регулирование»)[3].
На федеральном уровне в систему органов государственного регулирования внешнеторговой деятельности входят органы государственной власти Российской Федерации общей компетенции и государственные органы, наделенные специальной компетенцией. Во втором случае речь идет о федеральных органах исполнительной власти, основной задачей которых является осуществление государственного управления в сфере внешней торговли.
Органы общей компетенции — это органы законодательной и исполнительной власти, участвующие в формировании и реализации внешнеторговой политики Российской Федерации. К ним относятся Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Встречаются исследования, в которых в систему государственного регулирования экономической, в том числе внешнеторговой, деятельности включаются и судебные органы. Автор не разделяет такой точки зрения и считает, что судебные органы осуществляют в государственном механизме свою основную и единственную функцию — отправление правосудия. И в этом смысле они не могут участвовать непосредственно в осуществлении государственного регулирования внешнеторговой деятельности, но осуществляют функцию контроля за соблюдением законности и обеспечения правопорядка в сфере государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Кроме того, государственные органы общей компетенции, как уже отмечалось, участвуют в формировании и реализации внешнеторговой политики. Что же касается судебных органов, то специфика выполняемых ими задач исключает саму возможность участия в политике: отправление правосудия должно быть деполитизировано.
В целях осуществления государственного управления в сфере внешней торговли создаются специализированные органы федеральной исполнительной власти. В результате административной реформы, начавшейся в Российской Федерации в 2004 году, систему таких органов составляют Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России) и находящиеся в его ведении Федеральная таможенная служба (ФТС России) и Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.
Минэкономразвития России является «профильным» федеральным министерством в механизме государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Минэкономразвития России является правопреемником Министерства внешней торговли СССР и министерств, ведавших государственным регулированием внешней торговли в Российской Федерации (Министерство внешнеэкономических связей РФ, Министерство промышленности и торговли РФ). Организационно-правовые основы деятельности Минэкономразвития России закреплены в Положении о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, утвержденном Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 27 августа 2004 г. N 443).
В сфере государственного регулирования внешнеторговой деятельности Минэкономразвития России выступает как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внешнеэкономической деятельности и таможенного дела.
ФТС России является федеральным органом исполнительной власти, находящимся в ведении Минэкономразвития России и осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.
Организационно-правовые основы деятельности Минэкономразвития России закреплены в Положении о Федеральной таможенной службе, утвержденном Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2004 г. N 429).
ФТС России возглавляет единую систему таможенных органов, в которую помимо ФТС России входят региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты.
Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами было учреждено в качестве подведомственного Минэкономразвития России федерального органа исполнительной власти в связи с принятием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (Указ Президента РФ от 22.07.2005 N 855).
Характеризуя институциональную составляющую механизма государственного регулирования внешнеторговой деятельности на федеральном уровне, отметим две, на наш взгляд, существенные тенденции. Первая состоит в постоянном расширении круга субъектов, взаимодействующих с органами государственного регулирования внешнеторговой деятельности в целях реализации задач внешнеторговой политики.
Специфика объекта государственного регулирования — сфера внешней торговли — предполагает активное взаимодействие Минэкономразвития России с другими федеральными министерствами: во-первых, с Министерством иностранных дел и, во-вторых, с рядом отраслевых министерств по профилю внешнеторговой деятельности (например, Министерством сельского хозяйства, Министерством природных ресурсов и т.д.). Курируя сферу таможенного дела, Минэкономразвития осуществляет ряд полномочий совместно с Министерством финансов Российской Федерации (например, определение порядка расчета таможенной стоимости, уплаты таможенных платежей и т.д.). Важное значение имеет также сотрудничество с налоговыми органами (Федеральной налоговой службой и ее территориальными органами) для осуществления совместных мероприятий по налоговому регулированию экспортно-импортных операций.
Вторая тенденция состоит в усилении того влияния, которое оказывают общественные организации и институты на процесс государственного регулирования внешнеторговой деятельности.
Решения, принимаемые в сфере государственного регулирования внешнеторговой деятельности, должны быть не только легальными, то есть формируемыми в рамках предоставленных полномочий и в соответствии с установленными процедурами, но и легитимными. Легитимным будет являться такое управленческое решение, которое опирается на широкие слои общественности, получает поддержку со стороны деловых и предпринимательских кругов. Государство охотно идет на контакт с бизнесом и предпринимательскими кругами при формировании важнейших решений, связанных с формированием ориентиров и приоритетов российской внешнеторговой политики. Организационные формы такого сотрудничества могут быть самыми различными — от участия представителей бизнеса и предпринимательских кругов в обсуждении важнейших вопросов в рамках заседаний государственных органов до делегирования отдельным общественным организациям (например, Торгово-промышленной палате Российской Федерации) ряда полномочий по государственному регулированию внешнеторговой деятельности.
Региональный уровень институциональной составляющей механизма государственного регулирования внешнеторговой деятельности так же, как и федеральный, представлен государственными органами общей компетенции (глава субъекта Российской Федерации, законодательное собрание, региональная администрация — правительство субъекта Российской Федерации) и органами специальной компетенции (министерства или комитеты, наделенные правительством субъекта Российской Федерации полномочиями по внешнеторговому регулированию).
Наконец, на муниципальном уровне институциональная система включает представительные органы муниципального образования, глав муниципального образования, местные администрации (исполнительно-распорядительные органы муниципального образования), другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования и другими муниципальными правовыми актами полномочиями во внешнеторговой сфере.
Вторым направлением исследования организационных основ государственного регулирования внешнеторговой деятельности является распределение полномочий между органами, участвующими в механизме государственного регулирования.
Данная проблема напрямую связана с принципом федерализма и его реализацией в сфере внешнеторгового регулирования.
Распределение полномочий между тремя основными уровнями власти в федеративном государстве — федеральным, региональным и местным — одна из наиболее важных и в тоже время острых и деликатных в политическом смысле проблем. Неадекватное регулирование вопросов финансовой и внешнеторговой политики в федеративном государстве может пагубно сказаться на отношениях между центром и регионами, представителями отдельных народов и этнических групп.
Многочисленные полномочия федеральных органов государственной власти во внешнеторговой сфере могут быть объединены в три основные группы.
1. Общеполитические вопросы:
— защита экономического суверенитета и экономических интересов Российской Федерации и российских лиц;
— формирование концепции и стратегии развития внешнеторговых связей и основных принципов торговой политики Российской Федерации.
2. Вопросы, связанные с участием Российской Федерации в международных экономических отношениях:
— заключение международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей;
— участие в деятельности международных экономических организаций и реализации решений, принятых этими организациями;
— учреждение, содержание и ликвидация торговых представительств Российской Федерации в иностранных государствах.
3. Вопросы, непосредственно касающиеся государственного регулирования внешнеторговой деятельности:
— таможенно-тарифное и нетарифное регулирование;
— государственное регулирование деятельности в области подтверждения соответствия товаров обязательным требованиям в связи с их ввозом в Российскую Федерацию и вывозом из Российской Федерации;
— установление обязательных на всей территории Российской Федерации требований и критериев безопасности для жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений при ввозе в Российскую Федерацию товаров и правил контроля за ними;
— определение порядка вывоза из Российской Федерации и ввоза в Российскую Федерацию ряда товаров;
— установление показателей статистической отчетности внешнеторговой деятельности, обязательных на всей территории Российской Федерации;
— информационное обеспечение внешнеторговой деятельности на территории Российской Федерации;
— создание страховых и залоговых фондов в области внешнеторговой деятельности;
— координация международного сотрудничества Российской Федерации в области космической деятельности и контроль за разработкой и реализацией международных космических проектов Российской Федерации.
Такой вариант определения полномочий федеральных органов государственной власти полностью соответствует конституционным нормам, закрепляющим сферу компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации), а также действующему российскому законодательству.
В последние годы наблюдается заметная активизация внешнеторговой активности большинства российских регионов (субъектов Российской Федерации). Для сохранения этой в целом позитивной для российской экономики тенденции расширяются права субъектов Российской Федерации в сфере внешнеторгового регулирования.
«Внешнеторговые» полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации так же, как и при рассмотрении соответствующих полномочий на федеральном уровне, сгруппируем в несколько блоков.
Во-первых, регионы в лице их государственных органов наделены правом на проведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также с согласия Правительства Российской Федерации с органами государственной власти иностранных государств.
Участниками этих отношений являются, с одной стороны, субъекты Российской Федерации, а с другой — субъекты иностранных федеративных государств, административно-территориальные образования иностранных государств, а также органы государственной власти иностранных государств (только в случае выражения согласия на то Правительством Российской Федерации). В соответствии с российским законодательством субъекты Российской Федерации имеют право на осуществление международных и внешнеэкономических связей. Координация этих связей составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «о» ст. 72 Конституции Российской Федерации). В развитие данного конституционного положения был принят Федеральный закон от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», устанавливающий общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации[4].
Необходимо также заметить, что федеральное законодательство применительно к международной деятельности субъектов Российской Федерации использует термин «связи», а не «отношения», подчеркивая тем самым неполитический характер этой деятельности. По своему статусу заключаемые субъектами Российской Федерации соглашения не могут рассматриваться как международные договоры.
продолжение
--PAGE_BREAK--