Финансы местных органов власти

Введение Под основами местного самоуправления понимаются объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть, т. е. основа – это тот фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство.
Необходимым условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточной экономической и финансовой базы для его осуществления. Без этого какое‑либо реальное, а не фиктивное, местное самоуправление невозможно. Не случайно, что значительное место финансовым и экономическим основам местного самоуправления отводится в международно‑правовых актах и российском законодательстве. Так, Европейская Хартия местного самоуправления, раскрывая в ст. 9 финансовые ресурсы органов местного самоуправления, указывает, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества в ст. 4, посвященной экономическим основам местного самоуправления, отмечается, что законодательство о местном самоуправлении должно устанавливать права территориальных сообществ на материально‑финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий. Территориальное сообщество следовало бы признать субъектом, осуществляющим владение, пользование, распоряжение собственностью соответствующей территории (муниципальной, коммунальной), наделить его возможностью самостоятельно и через органы местного самоуправления распоряжаться материально‑финансовыми ресурсами. Подобный подход получил свое отражение в российском законодательстве при регулировании этих вопросов. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в гл. V закрепляет финансово‑экономическую основу местного самоуправления. 1. Экономическая основа местного самоуправления Экономическую основу местного самоуправления в соответствии со ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" составляют: q муниципальная собственность; q местные финансы; q имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления; q иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Состав муниципальной собственности определен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии со ст. 29 этого Закона, сюда входят: ¨ средства местного бюджета; ¨ муниципальные внебюджетные фонды; ¨ имущество органов местного самоуправления; ¨ муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; ¨ муниципальные предприятия и организации; ¨ муниципальные банки и другие финансово‑кредитные организации; ¨ муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; ¨ муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; ¨ другое движимое и недвижимое имущество. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Органы местного самоуправления, как это предусмотрено ст. 132 Конституции Российской Федерации, самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В соответствии с законом они вправе: ¨ передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам; ¨ сдавать в аренду; ¨ отчуждать, совершать с имуществом иные сделки; ¨ устанавливать условия использования земель; ¨ определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности; ¨ определять в договорах и соглашениях условия использования приватизированных или передаваемых в пользование объектов. Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (ст. 30 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе подчиненности. Органы местного самоуправления: ¨ определяют цели, условия и порядок их деятельности; ¨ осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги; ¨ утверждают их уставы; ¨ назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений, организаций; ¨ заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. При этом органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально‑экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не могут устанавливать ограничения хозяйственной деятельности этих предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных законом. Органам местного самоуправления предоставлено право: ¨ выступать муниципальным заказчиком на выполнение работ по: благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры и т. д. с использованием собственных материальных и финансовых средств; ¨ осуществлять в интересах населения внешнеэкономическую деятельность в порядке, установленном законом. 2. Финансовая основа местного самоуправления 2.1. Местные финансы. Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, т. е. совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в себя: q средства местного бюджета; q государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления; q другие финансовые средства. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований. Бюджетный кодекс Российской Федерации относит местные бюджеты к третьему уровню, входящему в бюджетную систему Российской Федерации (ст. 10). Под бюджетом муниципального образования (с. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации) понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
2.2. Доходы местных бюджетов. Доходы местных бюджетов регулируются Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого определяет доходную часть местных бюджетов, состоящую из: q собственных доходов;
q поступлений от регулируемых доходов. Доходная часть может также включать финансовую помощь в различных формах и средства по взаимным зачетам. Рассмотрим детально доходную часть местных бюджетов: 1. Местные налоги и сборы установлены ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации. К ним относятся: ¨ земельный налог; ¨ налог на имущество физических лиц; ¨ налог на рекламу; ¨ налог на наследование или дарение; ¨ местные лицензионные сборы. 2. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: 1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; 2) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; 3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель; 4) платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) доходы от проведения муниципальных денежно‑вещевых лотерей; 6) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 7) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации; 8) не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций); 9) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. 3. К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. Размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации. К указанным долям относятся: 1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации; 2) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации; 3) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации; 4) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации; 5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации. 4. К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. 5. В доходы местных бюджетов может включаться финансовая помощь, которая осуществляется в различных формах. Это: ► дотации, т. е. средства, предоставленные местным бюджетам из федерального бюджета и субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения; ► субвенции, т. е. денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок; ► средства финансовой поддержки муниципальных образований, т. е. денежные средства, образуемые в бюджете субъекта Российской Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей: численность населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 2.3. Расходы местных бюджетов. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет основные направления расходов местных бюджетов. В соответствии со ст. 12 названного закона расходная часть местных бюджетов включает: 1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации; 2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; 3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам; 4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам; 5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска; 6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования. Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возлагает на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Такие расходы устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Если доходная часть не может быть обеспечена за счет доходных источников, то федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. 2.4. Права местного самоуправления в финансовой деятельности. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет органам местного самоуправления право:
¨ образовывать целевые внебюджетные фонды; ¨ получать и выдавать кредиты; ¨ выпускать муниципальные займы и лотереи; ¨ создавать муниципальные банки и иные финансово‑кредитные учреждения; ¨ выбирать из числа банков уполномоченный банк путем проведения открытого конкурса;
¨ осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов; ¨ создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов; ¨ создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета; ¨ выдавать ссуды юридическим и физическим лицам. 3. Исполнение бюджета МО "Город Инта" 1999 г. Бюджет МО "Город Инта" 1999 г. исполнен по расходам в сумме 204759 тыс. руб. или на 87% к годовому уточненному плану, в том числе по: ►учреждениям образования - 96%; ►учреждениям культуры - 93%; ►администрации МО "Город Инта" - 93%; ►жилищно‑коммунальному хозяйству - 92%; ►здравоохранению - 63%; ►социальной политике - 54%, из них по: выплате детских пособий - 45%; реализации законов "О ветеранах", "О социальной защите ветеранов и инвалидов" - 68%. По сравнению с 1998 г. расходы местного бюджета уменьшились на 40585 тыс. руб. (расходы за 1998 г. составили 245344 тыс. руб.). Дефицит бюджета уменьшился по сравнению с 1998 г. на 25932 тыс. руб. (дефицит за 1998 г. составил 26483 тыс. руб.) и составил за 1999 г. 551 тыс. руб. Дотация из республиканского бюджета получена полностью в размере 100% или 13756 тыс. руб. Кроме того, из республиканского бюджета были выделены субвенции на повышение заработной платы работникам бюджетной сферы и для погашения задолженности перед коммунальным хозяйством в размере 32259 тыс. руб. Конкретные данные по исполнению бюджета МО "Город Инта" 1999 г. приведены в таблицах 1, 2. Таблица 1. тыс. руб. Код кл. Доходы Уточненный план Исполненный % исполнения 1000000 НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ 126043 140459 110 1010000 НАЛОГИ НА ДОХОД (ПРИБЫЛЬ), ПРИРОСТ КАПИТАЛА 57772 75997 132 1010100 Налог на доход (прибыль) предприятий 9872 12429 126 1010101 Налог на прибыль предприятий, организаций 9832 12398 126 1010103 Налог на прибыль кредитных и страховых организаций и посредников. Операций и сделок 40 31 78 1010200 Подоходный налог с физических лиц 47900 63568 133 1010201 Подоходный налог удержанный предприятиями 47000 62725 133 1010202 Подоходный налог удержанный налоговыми органами 900 843 94 1020000 НАЛОГИ НА ТОВАРЫ И УСЛУГИ, ЛИЦЕНЗИОННЫЕ СБОРЫ 28731 26198 91 1020100 Налог на добавленную стоимость 16381 16516 101 1020203 Акцизы по производимым товарам (спиртосод.) 80 66 83 1020204 Акцизы по производимым товарам (водка) 6820 3890 57 1020400 Лицензионные и регистрационные сборы 10 1020700 Налог с продаж 5450 5716 105 1030000 НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД 1123 3413 304 1030100 Единый налог на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства 310 299 96 1030200 Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности 813 3114 383 Таблица 1 (продолжение). тыс. руб. Код кл. Доходы Уточненный
план Исполненный % исполнения 1040000 НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО 22240 16471 74 1040100 Налог на имущество физических лиц 400 356 89 1040200 Налог на имущество предприятий 21800 16102 74 1040300 Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения 40 13 33 1050000 ПЛАТЕЖИ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ 13592 13710 101 1050100 Налог на пользование недрами 11862 13102 110 1050400 Налог за пользование лесным фондом 30 28 93 1050500 Налог за пользование водными объектами 200 105 53 1050700 Земельный налог 1500 475 32 1400000 ПРОЧИЕ НАЛОГИ, ПОШЛИНЫ И СБОРЫ 4585 4670 102 1400100 Государственная пошлина 344 314 91 1400400 Налоги с субъектов РФ 850 345 40 1400500 Местные налоги и сборы 2761 3705 134 1404000 Прочие налоговые платежи (транспортн. налог) 630 306 49 2000000 НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ 9267 4065 44 2010300 Доходы от сдачи в аренду госимущества 8287 3274 39 2012000 Доходы от продажи госуд. производ. и непроизвод. фондов 3 2013000 Доходы от реализации конфискованного и бесхозного имущества 10 2060000 АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПЛАТЕЖИ 100 129 129 2070000 ШТРАФНЫЕ САНКЦИИ, ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА 870 660 76 2090000 ПРОЧИЕ НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ 10 5 50 ИТОГО ДОХОДОВ 137310 144524 105 ДОТАЦИИ 13756 13756 100 СУБВЕНЦИИ 32259 32259 100 СРЕДСТВА ПОЛУЧЕННЫЕ ПО ВЗАИМНЫМ РАСЧЕТАМ 13669 13669 100 ВСЕГО ДОХОДОВ 196204 204208 104 ДЕФИЦИТ 39581 551 Таблица 2. тыс. руб. Код кл. Расходы Уточненный
план Исполненный % исполнения 0100 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 8382 7816 93 в т. ч. оплата труда 4674 4656 100 начисления на оплату труда 1820 1574 86 коммунальные услуги 696 629 90 Таблица 2 (продолжение). тыс. руб. Код кл. Расходы Уточненный план Исполненный % исполнения 0600 СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО 3403 3322 98 содержание гостехнадзора 2 2 100 содержание ветсети 80 170 212 в т. ч. оплата труда 58 116 200 начисление на оплату труда 22 40 181 коммунальные услуги 6 перевозка детей оленеводов 195 130 87 коренное улучшение земель 20 0500 ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 592 0700 ПРОМЫШЛЕННОСТЬ, ЭНЕРГЕТИКА И СТРОИТЕЛЬСТВО 25 1000 ТРАНСПОРТ 819 867 106 1200 ЖИЛИЩНО‑КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО 74037 68075 92 Жилищное хозяйство 9293 8452 91 Коммунальное хозяйство 63744 58829 92 Прочие 1000 794 79 1300 ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ЛИКВИДАЦИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ 145 117 80 в т. ч. оплата труда 61 63 103 начисление на оплату труда 23 22 96 коммунальные услуги 48 19 40 1400 ОБРАЗОВАНИЕ 92795 88959 96 в т. ч. оплата труда 45147 49030 109 начисление на оплату труда 15249 17467 115 коммунальные услуги 15687 10868 69 питание 7264 3787 52 опека 1500 1375 92 летний отдых 1100 984 89 1500 КУЛЬТУРА И ИСКУССТВО 5370 5000 93 в т. ч. оплата труда 2167 2132 98 начисление на оплату труда 663 847 128 коммунальные услуги 539 500 93 1600 СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ 302 227 75 1700 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА 19896 12501 63 в т. ч. оплата труда 1086 45 4 начисление на оплату труда 414 33 8 коммунальные услуги 7873 5128 65 питание 1900 2076 109 1800 СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 24657 13345 54 в т. ч. оплата труда 745 795 107 учреждения соцобеспечения 3134 1215 107 в т. ч. оплата труда 338 335 99 начисление на оплату труда 111 159 143 коммунальные услуги 28 11 39 Таблица 2 (продолжение). тыс. руб. Код кл. Расходы Уточненный
план Исполненный % исполнения социальная помощь 23416 12142 52 в т. ч. пособие на детей 16692 7474 45 реализация Законов "О ветеранах", "О соцзащите ветеранов", "О соцзащите инвалидов РК" 6652 4502 68 реализация Закона "О погребении" 72 65 90 молодежная политика 7 программа защиты малообеспеченных 100 3000 ПРОЧИЕ РАСХОДЫ 6627 3770 56 расходы по реализации Закона РК "О госслужбе" от 23.03.96 г. № 12-РЗ, из них: пенсионное обеспечение 69 19 28 прочие расходы 295 283 96 расходы по Указу Главы РК № 334 от 25.11.97 г. 461 334 72 проведение мероприятий 45‑лет г. Инта 245 133 54 расходы, связанные с выездом из районов Крайнего Севера 69 72 104 жилищная инспекция 57 54 95 содержание инспекции по торговле 72 83 152 проведение выборов депутатов представительных органов власти местного самоуправления 100 100 100 ИТОГО РАСХОДОВ 236434 204618 86 средства, передаваемые по взаимным расчетам 141 141 100 ВСЕГО РАСХОДОВ 236575 204759 87 4. Проблемы и пути реформирования системы межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях В настоящее время в Российской Федерации существует около 12.5 тыс. муниципальных образований. Лишь 400 из них являются донорами. Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации. Не укрепив фундамент, нельзя кардинально улучшить всю систему. При этом в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу. Вопросы регулирования межбюджетных отношений в социальной сфере, в условиях, когда основные социальные функции, - образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий, пособий по нуждаемости и др., - передаются с федерального уровня на региональный и далее в ведение муниципалитетов, приобретают особенно важное значение и требуют детальной проработки. В бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. отмечалось значительное снижение доли расходов федерального бюджета. В консолидированном бюджете она снизилась с 84,8% в 1992 г. до 54% в 1997 г., т.е. на 30,8%. Одновременно в рассматриваемый период резко возросли доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Фактически за эти годы произошло серьезное перераспределение бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления и внебюджетных источников или, иными словами, так называемая децентрализация бюджетной системы государства. В настоящее время через муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно‑коммунальное хозяйство, 58% и 50% соответственно - на здравоохранение и социальную политику. В целом отмеченные выше изменения в бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. носили прогрессивный характер - федеральный Центр освобождался от ряда управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в федеративных государствах обычно осуществляются на региональном и местном уровне. Тем самым Центр делал попытку преодолеть дефицитность федерального бюджета, оказывающую негативное воздействие на развитие экономики в целом. По пути децентрализации в 80-е и 90-е годы шли все страны с развитой рыночной экономикой - США, страны Западной Европы, Япония.
Однако уровень децентрализации бюджетной системы России существенно превысил аналогичный показатель ряда федеративных государств с развитой рыночной экономикой. В частности, на бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты в России приходится примерно на 12% больше финансовых ресурсов страны, чем в США, являющих собой образец классического федерализма.
Уровень децентрализации ресурсов в бюджетной системе России выше, чем в Японии, примерно в 1.58 раза; чем в США - в 1.9; чем в Канаде и Германии - в 2.47. За последние годы проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных и муниципальных органов в области межбюджетных отношений резко обострилась. В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово‑бюджетной и экономической базой. Недостающие суммы должны перечисляться непосредственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, однако в необходимом объеме этого зачастую не делается. Для разрешения этих противоречий необходимо четкое, установленное в законодательном порядке, разграничение предметов ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным обеспечением их соответствующими доходными источниками. В настоящее время доля местных финансовых ресурсов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации составляет более 20%. При этом следует отметить, что за последние годы явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Так, по сравнению с 1993 г. доля местных бюджетов в доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации возросла на 4%, а в расходной части - на 10%. Фактически, за счет повсеместно используемой практики недофинансирования местных бюджетов, произошла передача дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень муниципальных образований. Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в боль­шей своей части передана на местный уровень, не мо­жет нормально функционировать, - налицо явный де­фицит средств в местных бюджетах для ее реализации. Сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов свидетельствует о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источника­ми, либо со скрытым дефицитом, сложившимся вви­ду искусственного занижения (путем урезания) реаль­ной расходной части бюджета. Следствием этого положения являются постоянные задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, систематическое недофинансирование учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищно‑коммунального хо­зяйства, транспорта. Именно задолженности местных бюджетов прак­тически всем, кто имеет финансовые взаимоотноше­ния с местными администрациями, создают кризис неплатежей, парализующий экономику России. Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной не­сбалансированностью бюджетной системы, продолжающейся практикой принятия законов, влекущих за собой снижение доходов и увеличение расходов регио­нальных (соответственно и местных) бюджетов, от­части слабой активностью местных властей. Не менее серьезная проблема - структурное несоответствие му­ниципальных доходов и расходов. Так шесть основных статей затрат местного само­управления - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита, - составляют 94% всех расходов муниципаль­ных бюджетов. Данные статьи определяют только текущее содер­жание муниципального образования, соответственно на развитие муниципалитетов средства практически не выделяются. Расходы, связанные с развитием, так же, как и текущие расходы, финансируются в основном за счет текущих доходов - налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. При недоста­точности бюджетных доходов это приводит как к нео­правданному сокращению текущих, так и к неполно­му финансированию капитальных расходов. Около 20% всех расходов местного бюджета состав­ляет заработная плата работников бюджетных орга­низаций, при этом основная доля в зарплате бюджетникам - это заработная плата работникам сферы об­разования. Она составляет 11% всех расходов бюджета, заработная плата работникам здравоохранения - 5.5%. В общем объеме доходов местных бюджетов удель­ный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог и налог на до­бавленную стоимость) составляет более 50%. При этом удельный вес налога на прибыль постоянно снижает­ся, что связано со значительным спадом промышлен­ного производства, вследствие которого налог на при­быль вообще перестал быть стабильным источником доходов муниципальных образований. Растут поступления от подоходного налога, налога на добавленную стоимость и налога на имущество. Однако, несмотря на рост собственной налоговой базы, в структуре муниципальных доходов наблюдает­ся явный перекос в пользу средств бюджетного регулирования, что не может не сказаться на таком важ­ном показателе, как уровень бюджетной самостоятель­ности муниципальных образований. Бюджеты муниципальных образований формируют­ся, в основном, за счет федеральных налогов, зачис­ляемых по ежегодно устанавливаемым ставкам. Осно­ву муниципальных бюджетов, как правило, составляют доли от трех федеральных регулируемых налогов: подоходного налога, налога на прибыль и налога на до­бавленную стоимость. Местные налоги состоят из сум­мы собственно местных налогов, земельного налога и налога на имущество физических и юридических лиц. На самом деле самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и уровнем собствен­ных доходов в объеме соответствующего бюджета. Од­нако необходимого уровня собственных доходов, тре­бующегося регионам и муниципальным образовани­ям, Бюджетный кодекс не гарантирует. Кроме того, ни региональные органы государственной власти, ни органы местного самоуправления сами себе не уста­навливают размеры процентных отчислений от регу­лирующих доходов. Это - прерогатива вышестоящего органа власти, от которого во многом и зависит наполняемость бюджета доходными источниками. При этом необходимо учитывать, что российские муниципальные образования заметно различаются как по уровню фактических налоговых доходов, так и по налоговому потенциалу. В этой связи можно выделить группу муниципальных образований областных и рес­публиканских центров столиц субъектов Федерации, финансовое положение которых в значительной сте­пени отличается от финансового положения осталь­ных 12 тыс. российских муниципальных образований. Абсолютное большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными. Недостаточность собственной доходной базы мес­тных бюджетов неизбежно ставит муниципальные об­разования и их органы в полную зависимость от орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации, и не позволяет им осуществлять не толь­ко перспективное, но и текущее планирование, фи­нансировать свои неотложные нужды.
Последствиями этого является тенденция ряда субъектов Федерации к централизации расходных пол­номочий в региональном бюджете. Так, например, в Московской области, в результа­те согласительного процесса между губернатором и главами муниципальных образований достигнута дого­воренность о передаче в областной бюджет из ряда бюджетов муниципальных образований финансирова­ния расходов на заработную плату работникам орга­низаций социально‑культурной сферы, на обеспече­ние отдельных категорий населения медикаментами и иными лекарственными препаратами на бесплатной и льготной основе, на реализацию федеральных зако­нов: "О ветеранах " (за исключением льгот по комму­нальным услугам), "О социальной защите инвалидов в РФ", "О государственных пособиях гражданам, име­ющим детей", на оплату газовой и электрической со­ставляющей в составе расходов на ЖКХ. Перечисленные функции передали на областной уро­вень в основном те муниципальные образования, ко­торые имели в своих бюджетах дотации свыше 40-50%.
Нынешнее социально напряженное состояние ме­стных бюджетов привело к пониманию федеральными органами власти необходимости реформирования си­стемы межбюджетных отношений. Местные финансо­вые ресурсы должны соответствовать функциям, ис­полняемым органами местного самоуправления. В пер­вую очередь это должно найти отражение в правовых актах, регламентирующих вопросы разграничения ви­дов расходов между бюджетами разных уровней. Зако­нодательному закреплению разграничения видов рас­ходов должно предшествовать четкое разграничение государственной собственности, предметов ведения и полномочий между федеральными органами государ­ственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также внутри этих субъектов с органами местного самоуправления. Принятие нового Бюджетного кодекса РФ зафиксировало функциональную струк­туру социальных расходов местных бюджетов. Вместе с тем, Бюджетный кодекс РФ в принятом виде остается несовершенен, содержит ряд существенных недостат­ков, ущемляет права субъектов Федерации и особен­но органов местного самоуправления. При его доработке необходимо зафиксировать в нем гарантии финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, необходимость обеспечения неза­висимости любого уровня бюджетной системы друг от друга путем занесения собственных доходов непосред­ственно в соответствующий бюджет, введения раздель­ных ставок налогов, закрепленных доходов и т.д. Законодательство о местных фи­нансах должно совершенствоваться на основе следу­ющих принципов: ¨ четкого разграничения расходов и доходов меж­ду уровнями бюджетной системы; ¨ повышения заинтересованности органов мест­ного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников; ¨ повышения заинтересованности муниципалите­тов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности. Необходимо законодательно установить на федеральном уровне предельно допустимый дефицит местного бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить субъекты Российской Фе­дерации установить для муниципальных образований собственные нормативы отчислений от региональных налогов и будет способствовать сбалансированности местных бюджетов. Заключение Финансово-экономическая самостоятельность, а следовательно и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования. Для создания условий для нормальной работы системы муниципальных финансов следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюд­жетов. Необходимо: ► обеспечить четкое раз­деление муниципальных расходов на текущие и связанные с развитием муниципалитетов; ► каж­дой категории расходов должны соответствовать дос­таточные доходы. Институт местного самоуправления нужно укреп­лять и развивать не только ввиду его необходимости для оперативного и качественного решения локаль­ных проблем и в частности проблем социального раз­вития, но и по причине его крайней полезности для государственного строительства в целом - как проти­вовеса центробежным устремлением регионов. Задача первостепенной важности - добиться формирования полноценных органов местного самоуправления повсе­местно на всей территории России. Только в результате осуществления всех этих мер может быть выстроена сложная система взаимного сба­лансированного контроля региональных и местных ор­ганов власти, способствующая стабилизации всего госу­дарственного организма Российской Федерации. Список литературы 1. Конституция Российской Федерации. М., 2000. 2. Европейская Хартия местного самоуправления. // Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М., 1998. 3. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств "О принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества". Приложение: Декларация "О принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества" // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств. 1995. № 6. 4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. 5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. 6. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. // СЗ РФ. 1997. 7. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. 8. Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., Норма, 2000.