Органы Федерального казначейства РФ и планирование расходов бюджета на социальные цели

Задачи и функции органов Федерального казначейства Российской Федерации
Переход России к рыночным отношениям и отказ от единой го­сударственной формы собственности уже в начале 1990-х годов поста­вил государство перед необходимостью защиты своих финансовых интересов. Кассовое исполнение бюджетов всех уровней через Цен­тральный банк России и коммерческие банки оказалось без долж­ного контроля со стороны государства. Банковская система претер­певала кардинальные изменения и перестала быть только государ­ственной, более того, для ее развития отвлекались и использовались финансовые средства государства. Чрезвычайно актуальным стало обеспечение учета, подконтрольности, защищенности и управляе­мости финансовыми ресурсами государства. Объективно сложилась необходимость создания органов исполнительной власти, способных обеспечить реализацию требований государства по управлению фи­нансами бюджетной системы страны. История развития экономи­ческих отношений в России имеет пример такой системы учрежде­ний. С 1821 по 1917 год «главное счетоводство всех приходов и рас­ходов» осуществлялось Департаментом Государственного казначей­ства. Все развитые страны осуществляют исполнение государствен­ных бюджетов через систему казначейств: Швеция, США, Израиль, Австралия, Германия и т.д. В 1992 году и в России начался процесс формирования такой системы органов исполнительной власти фе­дерального уровня — территориальных органов Федерального каз­начейства. Правовой основой их создания и деятельности явились Указ Президента Российской Федерации[1] и «Положение о Феде­ральном казначействе»[2].
Органы Федерального казначейства представляют собой единую централизованную систему, созданную по территориальному прин­ципу и входящую в состав Министерства финансов Российской Фе­дерации. Структура территориальных органов казначейства являет­ся трехуровневой: I уровень — Главное управление Федерального казначейства (ГУФК) возглавляется начальником в ранге заместителя Министра финан­сов. Осуществляет сводный систематический, полный и стандарти­зированный учет операций и управление движением средств на сче­тах казначейства; информирует высшие исполнительные и законо­дательные органы власти о результатах исполнения федерального бюджета по доходам и расходам. Руководит работой нижестоящих органов казначейства, получает от них оперативную информацию и отчетные данные о доходах и средствах федерального бюджета и обес­печивает исполнение ими бюджета в соответствии с действующим законодательством. II уровень — управления Федерального казначейства (УФК) по рес­публикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу (руководитель назначается на должность и освобождается от нее начальником ГУФК) обеспечива­ют через нижестоящие органы казначейства исполнение всех реше­ний о формировании доходной части и расходовании средств феде­рального бюджета. III уровень — отделения Федерального казначейства (ОФК) по го­родам, районам и районам в городах, кроме городов районного под­чинения, (руководитель назначается и освобождается от должности начальником УФК) осуществляют формирование доходной части федерального бюджета на территории и обеспечивают целевое фи­нансирование расходов по бюджетополучателям. Выполняют учет операций по движению средств на счетах казначейства в банках и лицевых счетах бюджетополучателей, открытых в органах казначей­ства, и представляют вышестоящим органам казначейства инфор­мацию об исполнении доходов и расходов федерального бюджета на территории. Все органы Федерального казначейства являются юридическими лицами, относятся к органам исполнительной власти и руковод­ствуются в своей деятельности законодательными и нормативными документами, утвержденными Президентом РФ, Правительством РФ, Министерством финансов РФ (или по согласованию с ним). Документы других министерств и ведомств по вопросам исполне­ния федерального бюджета руководящими для органов Федерального казначейства не являются. Исполнение федерального бюджета осуществляется органами каз­начейства на счетах, открытых в Центральном банке РФ и его уч­реждениях (главных управлениях или расчетно-кассовых центрах) или в уполномоченных коммерческих банках по согласованию с Министерством финансов РФ. Территориальным органам Федерального казначейства открываются лицевые счета в банках на балансовых счетах второго порядка: • № 40101 «Налоги, распределяемые органами Федерального каз­начейства»; • № 40102 «Доходы федерального бюджета»; • № 40103 «Доходы федерального бюджета, перечисляемые на фи­нансирование расходов»; • № 40105 «Средства федерального бюджета». Если орган Федерального казначейства по соглашению с органами исполнительной власти на территории осуществляют функции по ис­полнению бюджетов других уровней, кроме федерального, им откры­ваются лицевые счета для каждого уровня бюджета по доходам и рас­ходам на других балансовых счетах. Исполнение бюджетов органами Федерального казначейства про­исходит на основании закона о федеральном (или иного уровня) бюджете на соответствующий год и представляет собой два па­раллельно осуществляемых процесса: исполнение бюджета по доходам и исполнение бюджета по расходам. Доходная часть бюджета любого уровня исполняется на основе поступления налоговых и неналоговых платежей, уплачиваемых юридическими и физическими лицами в соответствии с действую­щим налоговым законодательством, а также пеней, штрафов и без­возмездных поступлений. В процессе формирования доходов бюд­жета задействованы три группы участников: налогоплательщики, банки, органы Федерального казначейства. Налогоплательщики в установленном порядке оформляют и пред­ставляют в банк платежные документы на перечисление налогов и платежей. Коммерческие банки, где открыты счета налогоплатель­щиков, и учреждения Центрального банка РФ, где открыты коррес­пондентские счета коммерческих банков, осуществляют безналич­ные расчеты между плательщиком и получателем налогов и плате­жей. Органы Федерального казначейства на территории выступают получателем доходов. ОФК осуществляют учет поступивших по каждому платежному документу сумм налогов и платежей по кодам согласно Бюджетной классификации РФ, а затем формируют и представляют в УФК ежед­невный отчет о суммах поступивших доходов в федеральный бюд­жет. Законом о федеральном бюджете на соответствующий год и на­логовым законодательством РФ определен перечень налогов, кото­рые должны быть распределены между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Если органы казначейства исполняют кроме федерального еще бюджет субъекта РФ или местный бюджет, то перечень распределяемых налогов определяется их бюджетами. Все поступившие в казначейство налоги должны быть распределены со­гласно утвержденным нормативам. Итогом распределения за каждый день являются суммы, предна­значенные к перечислению в бюджеты различных уровней.
ОФК го­товит платежные поручения, в которых плательщиком средств вы­ступает казначейство, а получателем средств является финансовый орган от лица исполняемого бюджета. Органы казначейства обяза­ны представить платежные поручения на перечисление доходов по уровням бюджетов не позднее дня, следующего за днем получения выписки на зачисление распределяемых налогов и платежей. ОФК при исполнении федерального бюджета по доходам ежедневно пере­дают территориальной налоговой инспекции сводный реестр и ко­пии платежных документов по поступившим налогам и платежам
Государственная налоговая инспекция (ГНИ) учитывает пра­вильность и своевременность уплаты по видам налогов по каждому налогоплательщику. В случае переплаты налога налогоплательщик обращается в ГНИ с письмом о возврате платежа. ГНИ уполномочена принять решение о зачете в уплату недоперечисленных или возврате сумм налогов, для чего оформляется Заключение (форма 21) и пере­дается для исполнения органу Федерального казначейства. Казна­чейство обязано исполнить заключение и оформить в установлен­ном порядке чек или платежное поручение на возврат или зачет на­лога. Операции по возврату и зачету налогов с юридическими лица­ми осуществляются в порядке безналичных расчетов. Возврат нало­га физическому лицу ОФК осуществляет путем оформления денеж­ного чека на имя физического лица, которое и получает наличные денежные средства в банке с лицевого счета доходов органа Феде­рального казначейства. Все операции по возврату и зачету осуществляются банком в пре­делах остатка средств на счете казначейства и отражаются в выписке по счету. Доходы, собранные на территориях, с лицевых счетов ОФК ко­торые являются транзитными, поступают на лицевой счет УФК и далее в ГУФК. Таким образом, учет исполнения федерального бюд­жета по доходам осуществляется ежедневно в течение всего финан­сового года. Приказом Министерства финансов РФ и Центрального банка РФ устанавливается дата завершения финансового года, это как правило, 4-5 января. В порядке заключительных оборотов все лицевые счета доходов органов Федерального казначейства «обнуля­ются», а все доходы аккумулируются на едином счете ГУФК и будут использованы для операций в следующем финансовом году. Исполнение федерального бюджета по расходам также осуществ­ляется на основе закона о федеральном бюджете и полностью зависит от объемов доходов. Если доходы собираются в запланированном федеральным бюд­жетом объеме, то расходы федерального бюджета можно осуществлять в утвержденных бюджетом суммах, если доходная часть ниже утверж­денной в бюджете, необходимо принимать решения о секвестре, т.е. сокращении расходов. После принятия соответствующих решений Министерство финансов РФ и ГУФК осуществляют под роспись феде­рального бюджета по главным распорядителям. Главным распорядителем средств федерального бюджета выступает орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распоряди­телям и получателям в соответствии с ведомственной классифика­цией расходов. Распорядителем бюджетных средств является орган государственной власти или местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным по­лучателям бюджетных средств. Бюджетополучатель — это бюджет­ное учреждение или иная организация, имеющая право на получе­ние бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на текущий финансовый год. Бюджетное учреждение — это организа­ция, созданная органами государственной власти РФ, субъекта РФ или органами местного самоуправления для осуществления функ­ций некоммерческого характера, деятельность которой финансиру­ется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов[3]. Получив информацию от главных распорядителей, ГУФК фор­мирует реестры лимитов финансирования по распорядителям и бюд­жетополучателям и направляет их в УФК по территориям субъектов Российской Федерации. УФК ведут списки распорядителей на своей территории и информируют их о поступившем финансировании. Распорядители обязаны представить в УФК распределение лимитов финансирования по подведомственной сети своих учреждений и организаций, расположенных как на данной территории, так и на территориях других субъектов Российской Федерации. УФК форми­руют реестры финансирования по бюджетополучателям и направ­ляют их для исполнения в ОФК на своей территории и в УФК на территории других субъектов РФ. Все средства федерального бюдже­та по реестрам ГУФК должны быть распределены по бюджетополу­чателям на территориях УФК и ОФК и подтверждены соответству­ющими реестрами. Полученный органами казначейства реестр еще не означает фак­та финансирования. Лимиты, указанные в реестрах, необходимо обес­печить денежными средствами, зачисленными на лицевые счета расходов органов Федерального казначейства. Достичь этого можно дву­мя путями. Во-первых, за счет доходов на территории, во-вторых, с единого счета ГУФК. УФК на территориях субъектов РФ разрешено собранные доходы направлять на отдельный лицевой счет балансо­вого счета № 40103 «Доходы федерального бюджета, предназначен­ные для финансирования расходов», откуда они перечисляются на лицевой счет балансового счета № 40105 «Средства федерального бюд­жета» в суммах, необходимых для финансирования бюджетополуча­телей по поступившим реестрам. Сумма превышения собранных до­ходов над расходами перечисляется на счет ГУФК в ОПЕРУ-1 Цент­рального банка РФ г. Москвы. Кроме того, все доходы на террито­рии субъектов РФ, собранные с 25 по 1 число каждого месяца, пол­ностью перечисляются на указанный счет. Поэтому если доходов на территории недостаточно, то ГУФК платежным поручением пере­числяет на лицевой счет УФК необходимую сумму финансирования. УФК направляют в нижестоящие территориальные казначейства реестры с одновременным перечислением средств на лицевые счета ОФК в банке. Все перечисленные средства предназначены для конкретных бюд­жетополучателей и должны быть зачислены на их лицевые счета. Органы федерального казначейства выступают для бюджетных уч­реждений и получателей в роли банков[4]. В установленном порядке бюджетополучатели открывают в органах казначейства лицевые счета, на которые зачисляются выделенные им средства федерального бюд­жета. Все расходы федерального бюджета по каждому бюджетополу­чателю имеют строго целевое назначение, определенное кодами Бюд­жетной классификации: глава, раздел и подраздел, целевая статья, вид расходов. Исходя из этих признаков, одному бюджетополучате­лю может быть открыто несколько лицевых счетов. Кроме того, по каждому лицевому счету средства зачисляются по статьям экономи­ческой классификации. Право осуществлять расходование средств федерального бюджета и ответственность за эффективное и целевое их использование принадлежит бюджетополучателю. Для осуществления расходов бюджетополучатель оформляет расчетно-платежные документы, где реквизиты плательщика заполняются от имени казначейства: идентификационный номер (ИНН), банк плательщика, номер лицевого счета, реквизиты получателя, сумму и назначение платежа с обязательным указанием статьи рас­ходов по экономической классификации, определяет бюджетное уч­реждение и указывает их в установленном порядке в платежном документе. Все оформленные документы представляются в ОФК.
ОФК осуществляет текущий контроль за целевым расходовани­ем средств федерального бюджета бюджетополучателями. В этом со­стоит особенность казначейской системы исполнения бюджета: банки осуществляют операции по расчетно-денежным документам клиента в пределах остатка средств на лицевом счете и не контролируют на­значение платежа,
а органы Федерального казначейства — в пределах остатка средств по статье экономической классификации с контро­лем назначения платежа. Все принятые к исполнению в ОФК пла­тежные документы бюджетополучателей представляются в банк от имени ОФК и списываются с его лицевого счета расходов. Особый порядок предусмотрен для получения бюджетными уч­реждениями наличных денежных средств, выдачей которых казна­чейства не занимаются. Орган казначейства в установленном порядке оформляет денежный чек на доверенное лицо бюджетного учрежде­ния, которое получает денежную наличность в банке с лицевого сче­та органа казначейства. Операции прихода и расхода по лицевому счету органа Федерального казначейства отражаются в выписке, ко­торую банк ежедневно выдает ОФК. В свою очередь, органы казна­чейства оформляют по каждому лицевому счету бюджетополучателя выписку с приложением копий платежных документов, подтверж­дающих факт списания и зачисления средств по их счету. По опи­санной схеме осуществляется исполнение расходной части федераль­ного бюджета в течение всего финансового года. Дата и процедура завершения финансового года по расходам ежегодно определяется приказом Министерства финансов РФ и Центрального банка РФ. Неотъемлемой частью работы органов казначейства является кон­трольная деятельность. Проверкам со стороны казначейства подвер­гаются все банки, осуществляющие операции с доходами и средства­ми федерального бюджета, которые должны соблюдать сроки списа­ния, перечисления и зачисления платежей. В случае нарушений банкам начисляются штрафные санкции и могут быть внесены пред­ставления в ЦБ России о лишении банка лицензии на право осуще­ствления банковских операций. Кроме того, казначейство осуществ­ляет контроль над целевым расходованием средств федерального бюджета у всех бюджетополучателей. С этой целью проверяются все бухгалтерские, финансовые и иные документы, подтверждающие право и законность произведенных расходов. В случае выявления нарушений оформляется акт, и суммы нецелевого использования изымаются путем уменьшения текущего финансирования бюджет­ных организаций или списания сумм в безакцептном порядке с их расчетных счетов с одновременным начислением и взиманием в до­ход федерального бюджета штрафных санкций. Кроме того, специа­листы органов Федерального казначейства могут быть привлечены к проверкам совместно с Прокуратурой, Государственной налого­вой инспекцией, Контрольно-ревизионным управлением Министер­ства финансов РФ и другими органами исполнительной власти. В 1998 году завершен процесс формирования территориальных органов Федерального казначейства. На начало 1999 года функцио­нирует 87 управлений Федерального казначейства по субъектам Рос­сийской Федерации. 2218 отделений Федерального казначейства ис­полняют федеральный бюджет по доходам и расходам. Лицевые сче­та органов Федерального казначейства на 63% обслуживаются уч­реждениями Центрального банка Российской Федерации, 34,5% Сбе­регательным банком Российской Федерации и только около 2,5% — коммерческими банками. Правительство РФ считает приоритетной задачу полного перехода на казначейскую систему исполнения феде­рального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также внебюджетных фондов.
Задачами органов Федерального казначейства Рос­сийской Федерации являются: 1. Организация, осуществление и контроль за исполнением бюджетов различных уровней, управление доходами и расхода­ми на счетах казначейства в банках исходя из принципа единой кассы; 2. Регулирование финансовых отношений между бюджетами и государственными внебюджетными фондами, финансовое ис­полнение этих фондов, контроль за поступлением и использова­нием внебюджетных (федеральных) средств; 3. Краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных государственных расходов; 4. Сбор, обработка и анализ информации о состоянии госу­дарственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам власти и управления отчетности о финансовых операциях, о государственных внебюджетных фон­дах, а также о состоянии бюджетной системы в целом; 5. Управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутрен­него и внешнего долга Российской Федерации; 6. Разработка методологических и инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государ­ственной власти и управления, предприятий, учреждений и орга­низаций; подготовка проекта бюджетной классификации; ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации. Система органов казначейства в рамках поставленных перед ней задач обеспечивает: • финансовое исполнение федерального бюджета и федераль­ных внебюджетных фондов; • учет операций по движению государственных ресурсов, на­ходящихся в ведении Правительства Российской Федерации; • сбор, обработку и анализ данных о состоянии государствен­ных ресурсов; • контроль за поступлением и целевым использованием госу­дарственных финансовых ресурсов; • ведение сводного реестра распорядителей государственных финансовых ресурсов; • краткосрочное прогнозирование объемов государственных ресурсов; • краткосрочное планирование государственных финансовых ресурсов; • распределение доходов между федеральным бюджетом и бюд­жетами субъектов Федерации; • учет взаимных расчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; • регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; • размещение на возвратной и платной основе государствен­ных финансовых ресурсов; • взаимодействие с Центральным банком Российской Федера­ции и Министерством Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) и иными государственными органами власти и управления в целях улучшения исполнения федераль­ного бюджета; • обслуживание совместно с Банком России и другими уполно­моченными банками государственного внутреннего и внеш­него долга и т.д. Одной из важнейших функций, возложенных на казначейские органы, является контрольно-ревизионная работа по контролю за расходованием бюджета на всех уровнях исполнения. Органы казначейства в соответствии с этими функциями осуществляют предварительный и текущий контроль по операциям с бюджет­ными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитных органи­заций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов. Федеральное казначейство взаимодействует с другими федераль­ными органами исполнительной власти в процессе осуществле­ния контрольных функций.
Основными направлениями контрольной деятельности орга­нов казначейства являются: • проверка коммерческих банков и учреждений Банка России по своевременности зачисления и перечисления средств, по­ступивших в доход федерального бюджета или в доход госу­дарственных (федеральных) внебюджетных фондов, либо средств из федерального бюджета и государственных (феде­ральных) внебюджетных фондов на счета получателей;
• предварительный и текущий контроль за целевым расходова­нием средств федерального бюджета распорядителями и по­лучателями бюджетных средств; • проверка территориальных органов казначейства вышестоя­щими органами по соблюдению действующего законодатель­ства и нормативных актов при исполнении федерального бюджета; • последующий контроль за целевым расходованием средств федерального бюджета по заданиям Минфина России и ГУФК.
Выделяются три основных этапа контроля. Предварительный контроль. Проводится на стадии санкцио­нирования расходов в момент контроля и учета принятия бюд­жетными учреждениями обязательств и препятствует принятию бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных на­значениями. Текущий контроль. Осуществляется на стадиях финансирова­ния расходов. Бюджетное учреждение представляет для проверки в орган, исполняющий бюджет, документы, удостоверяющие факт выполнения принятого обязательства. Кроме того, оно должно соблюдать требования в отношении подготовки документов на оплату конкретных расходов. На данном этапе ставится препят­ствие оплате несуществующих расходов бюджетных учреждений. Последующий контроль. При его проведении устанавливает­ся соответствие реальной стоимости товаров и услуг, поставлен­ных по принятым обязательствам, тем суммам, которые были оплачены. Последующий контроль может осуществляться орга­ном, ответственным за составление и рассмотрение проекта бюд­жета, другими финансовыми и контрольными органами испол­нительной власти, а также Счетной палатой. Деятельность органов Федерального казначейства также яв­ляется подконтрольной и может быть проверена со стороны дру­гих уполномоченных органов: • по финансово-хозяйственной деятельности - налоговой инс­пекцией, представителями внебюджетных фондов, КРУ; • по исполнению федерального бюджета - Счетной палатой, Контрольно-ревизионным управлением Министерства финан­сов РФ, Прокуратурой РФ и др. При комплексном исполнении бюджета в первую очередь дол­жны решаться следующие функциональные задачи: 1) осуществление кассового планирования бюджетных средств, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных (феде­ральных) средств и направлений их использования; 2) оперативный бухгалтерский учет исполнения бюджетов различных уровней; 3) формирование росписи доходов и расходов бюджетов; 4) контроль за своевременностью совершения операций с бюджетными средствами, а также целевое направление исполь­зования бюджетных и внебюджетных средств; 5) учет изменений и формирование уточненной росписи и уточненных планов по бюджетам; 6) составление регистров бухгалтерского учета исполнения бюджета; 7) комплексное решение проблемы информационного взаи­модействия органов казначейства и распорядителей бюджетных ассигнований и т.д. Для выполнения указанных функций задействована сложная многоуровневая система с развитыми связями не только между иерархическими уровнями органов казначейства, но и с банковс­кой платежной системой, системой государственной налоговой службы, системой формирования и исполнения бюджетов всех уровней, получателями бюджетных средств и налогоплателыциками. Сложность этой системы усугубляется тем, что она развер­нута на значительных территориях и охватывает большое коли­чество участников, принадлежащих разным ведомствам. Планирование расходов бюджета на социальные цели
Эффективность экономических методов управления социальны­ми процессами находится в прямой зависимости от объемов финан­сирования отраслей социальной сферы, соотнесенных с поставлен­ными перед этими отраслями задачами. В силу этого при бюджет­ном планировании учитываются три составляющие: политические целевые установки; социальные и финансовые показатели, нормы и нормативы; реальные технико-экономические параметры работы социальных служб. Задачами бюджетного планирования при этом являются: обеспечение сбалансированного функционирования раз­личных сфер жизнедеятельности; повышение обоснованного манев­рирования финансовыми ресурсами. Остановимся подробнее на социальных и финансовых показате­лях. Вначале условимся, что при рассмотрении материала речь пой­дет о планировании расходов на содержание учреждений и проведе­ние мероприятий в области образования, культуры, здравоохране­ния и социального обслуживания населения, поскольку эти отрасли объединяет единая методология формирования затрат как на уровне соответствующего бюджета, так и на уровне учреждения (мероприя­тия). Необходимо также иметь в виду, что практика формирования бюджетов и смет расходов учреждений социальной сферы, основан­ная на «достигнутом уровне» и возможностях бюджета, значительно отличается от требований действующего законодательства. Начнем с отраслевых законоположений, закрепляющих достаточно широкие обязательства со стороны государства, обеспечивающие возможность стабильного развития социальной сферы. Образование является одним из основных и неотъемлемых кон­ституционных прав граждан Российской Федерации. Основы регу­лирования принципов государственной политики в области образования сформулированы в Федеральных законах от 13.01.96 г. № 12-ФЗ «Об образовании» и от 22.08.96 г. № 125-ФЗ «О высшем и послеву­зовском профессиональном образовании». В них под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся кон­статацией гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов), которые удос­товеряются соответствующим документом. Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования без каких-либо условий и ограничений неза­висимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, состояния здоровья и т.п. Государство гарантирует граж­данам общедоступность и бесплатность начального общего, основно­го общего, среднего (полного) общего образования и начального про­фессионального образования, а также на конкурсной основе бесплат­ность среднего, высшего и послевузовского профессионального обра­зования в государственных и муниципальных образовательных учреж­дениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Реализация государственных гарантий прав граждан на образо­вание обеспечивается путем создания системы образования и соот­ветствующих условий для получения образования. В настоящее вре­мя понятие системы образования трактуется как совокупность факто­ров, обеспечивающих реализацию социальных функций образова­ния: сеть образовательных учреждений; образовательные стандарты; образовательные программы; ресурсное обеспечение — кадровое, научное, методическое, материальное, финансовое; организация со­трудничества с другими социальными и образовательными система­ми; управление.
Государство гарантирует ежегодное выделение бюджетных средств на нужды образования в размере не менее 10% национального до­хода, а также защищенность соответствующих расходов федераль­ного бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и мест­ных бюджетов. Доля расходов на финансирование высшего про­фессионального образования не может составлять менее 3% рас­ходной части федерального бюджета. Установлено, что финанси­рованию подлежит обучение 170 студентов на каждые 10 тысяч че­ловек, проживающих в Российской Федерации. Закон предусмат­ривает единые принципы формирования бюджетных средств на образование по всей территории России на основе государственных экономических нормативов на единицу контингента обучаемых, которые ежегодно должны утверждаться федеральным законом одновременно с законом о бюджете.
Предусмотрена ежекварталь­ная индексация выделяемых средств в соответствии с темпами ин­фляции. Культура. Правовой базой сохранения и развития отечественной культуры является Закон РФ от 09.10.92 г. № 3612-1 «Основы законо­дательства Российской Федерации о культуре», в котором отмечена неразрывная связь создания культурных ценностей и приобщения к ним граждан для решения экономических проблем. Действующее законодательство в сфере культуры предусматривает, что государство берет на себя следующие обязательства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ: • осуществлять бюджетное финансирование государственных и в необходимых случаях негосударственных организаций культуры; • стимулировать развитие культуры через предоставление нало­говых льгот предприятиям, физическим лицам, вкладываю­щим свои средства в решение этих задач; • устанавливать особый порядок налогообложения некоммерчес­ких организаций культуры; • способствовать развитию благотворительности в области куль­туры; • осуществлять свое покровительство в отношении малообеспе­ченных граждан. Выполняя комплекс задач по идеологическому и социальному обслуживанию населения, культура, как и образование, является одним из основных претендентов на средства государственного бюд­жета. В законодательстве указано, что на культуру ежегодно должно направляться не менее 2% от федерального бюджета и 6% от терри­ториальных бюджетов. Предусмотрена необходимость регулярного уточнения объемов финансирования для возмещения дополнитель­ных затрат из-за инфляционных процессов. Здравоохранение. Успех проводимых реформ в сфере охраны здо­ровья граждан находится в прямой зависимости от их законодатель­ного обеспечения. В «Основах законодательства Российской Феде­рации об охране здоровья граждан» от 22.07.93 г. № 5487-1 отмечено, что государство гарантирует охрану здоровья каждого человека. При этом основные принципы охраны здоровья, такие, как доступность медико-социальной помощи и социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья, свидетельствуют о том, что изначально не гарантирована полная бесплатность здравоохранения, а гарантиро­ван лишь определенный минимальный объем бесплатных медицинских услуг. Основными доступными и оплачиваемыми из бюджета для каждого гражданина видами медицинского обслуживания явля­ются: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и иных неотложных состояний; проведение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий; медицинс­кая профилактика важнейших заболеваний; санитарно-гигиеничес­кое образование; меры по охране семьи, материнства, отцовства и детства; другие мероприятия. Вторым значимым документом в области здравоохранения явля­ется Закон РФ от 28.06.91 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». Создание и развитие системы обязательного и добровольного медицинского страхования позволя­ет привлечь органы государственного управления, работодателей и граждан к оплате медицинских услуг. Источниками страхования при обязательном медицинском страховании являются: для работающе­го населения — средства работодателей; для неработающего населе­ния и работников бюджетной сферы — соответствующий бюджет. В результате изменения структуры затрат на охрану здоровья населе­ния (реструктуризации расходов) в России сформировалось три сис­темы организации финансирования здравоохранения, две из кото­рых государственные (муниципальные): государственная бюджетная система здравоохранения; государственная система обязательного медицинского страхования; негосударственная (частная) медицина. Для аккумулирования и контролируемого использования финан­совых ресурсов (кроме бюджетных) созданы федеральный и регио­нальные фонды обязательного медицинского страхования. В отли­чие от образования и культуры законодательством не установлена доля средств бюджета, направляемая на здравоохранение. Для реа­лизации медицинских услуг создаются лечебно-профилактические учреждения различных организационно-правовых форм. Социальное обслуживание населения представляет собой деятель­ность по оказанию нуждающимся гражданам различных видов со­циальных услуг на дому и в учреждениях социального назначения бесплатно или на льготных условиях. Социальные услуги — это уход, организация питания, содействие в получении медицинской, пра­вовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, органи­зации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и дру­гие. Система социального обслуживания населения включает в себя как сеть стационарных учреждений дневного и круглосуточного пре­бывания, среди которых дома-интернаты для престарелых и инвалидов, приюты, реабилитационные центры, социальные гостини­цы и т.п., так и прямые социальные выплаты малообеспеченным гражданам и молодежи. Законодательные аспекты общенациональной социальной страте­гии закреплены более чем в 200 правовых актах, из них 95% направле­ны на обеспечение льгот отдельным категориям населения. Реализа­ция этих документов возложена на десятки структур и носит распре­делительный характер. К примеру, Федеральный закон от 02.08.95 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» регулирует порядок бюджетного финансирования не только государственных учреждений социального обслуживания, но и негосударственных. К негосударственному сектору социального об­служивания относятся общественные объединения, в том числе профессиональные ассоциации, благотворительные и религиозные орга­низации, деятельность которых связана с социальным обслуживани­ем граждан пожилого возраста и инвалидов. Этим организациям в установленном порядке также могут выделяться бюджетные средства на частичное покрытие расходов. К расходам на социальную помощь граждан, относятся затраты на реализацию целевых социальных программ, таких как «Дети-ин­валиды», «Молодежь России», «Старшее поколение» и т.п. Путем реализаций таких программ решаются проблемы перераспределения ресурсов в пользу тех или иных категорий граждан. Часть расходов, таких, например, как бесплатное питание школьников во время учеб­ных занятий; предоставление на бесплатной, либо льготной основе медикаментов при амбулаторном лечении отдельным категориям больных; выплата региональных доплат работникам, имеющим до­ход ниже прожиточного минимума; выдача денежных средств мно­годетным семьям на приобретение одежды для посещения школы; содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родите­лей, включается в состав расходов на образование и здравоохране­ние, что не позволяет в полной мере отслеживать эффективность оказания социальной помощи из-за отсутствия единой системы уче­та затрат.
Реализация государственных гарантий осуществляется специально созданными для этих целей учреждениями. В соответствии с зако­нодательством учреждением называется организация, созданная соб­ственником для осуществления управленческих, социально-культур­ных или иных функций некоммерческого характера и финансируе­мая им полностью или частично. Собственником (учредителем) го­сударственных и муниципальных учреждений является государство в лице федеральных, региональных и местных органов управления, поэтому основой государственных гарантий получения граждани­ном социальных услуг в пределах стандартов служит государствен­ное или муниципальное финансирование.
Необходимость бюджетного финансирования социальной сферы обусловлена свойствами социальных услуг как общественного това­ра, их ролью в социально-экономическом развитии страны. Однако суммы бюджетных ассигнований не могут определяться по потреб­ности. Процесс государственного регулирования — это и установле­ние государственного заказа, подлежащего бюджетному обеспечению, социальных нормативов, выраженных как в натуральном, так и в денежном исчислении. Например, законодательством определено, что для системы образования государственный заказ должен вклю­чать такие параметры, как контингент обучаемых, государственный образовательный стандарт, норматив бюджетного финансирования. Исходя из принятой классификации расходов бюджета, выделяе­мые средства распределяются по разделам, подразделам, целевым и экономическим статьям. Типы учреждений по рассмат­риваемым отраслям, включенные в бюджетную классификацию рас­ходов Российской Федерации закодированы специальными шифрами, указывающими на принадлежность к той или иной системе и на вид затрат. Например, в целом отрасли «образование» присвоен шифр (код) 1400, его параметры охватывают семь подразделов в зави­симости от уровня реализуемых образовательных программ — 1401— 1407. Внутри каждого из них предусмотрено распределение расходов по видам и целевым статьям, показывающим тип учреждения. Виды расходов в свою очередь делятся на экономические статьи. Техноло­гия распределения расходов на экономические статьи, показывающие вид финансовой операции, носит унифицированный характер для любого бюджетного учреждения. Все расходы, в зависимости от эко­номического содержания, делятся на текущие и капитальные. Теку­щие расходы объединены в две группы: закупки товаров и оплата ус­луг, субсидии и текущие трансферты. Первая группа включает в себя расходы на оплату труда; начисления на нее; приобретение предметов снабжения и расходных материалов (канцелярских, хозяйственных, мягкого инвентаря и обмундирования, продуктов питания, прочих материалов); командировки и служебные разъезды; оплату транспорт­ных услуг; оплату коммунальных услуг с выделением расходов на элек­трическую, тепловую энергию, газ, водоснабжение, прочие услуги. Из второй группы расходов наиболее значимы такие трансферты населению, как стипендии обучаемым, выдача наличных денег взамен питания, компенсационные выплаты учителям на приобретение книгоиздательской продукции, пособия на опекаемых детей и т. п. К капитальным расходам относятся капитальные вложения в основные фонды: приобретение оборудования и предметов длительного пользо­вания, новое строительство, капитальный ремонт. Детализация бюджетных расходов по экономическим статьям свя­зана с необходимостью усиления контроля со стороны финансирую­щих и административных органов за их целевым использованием. Это­му соответствует принцип постатейного выделения бюджетных средств для конкретного учреждения на основе сметно-финансового обосно­вания или сметы расходов. Определение объемов бюджетных ассиг­нований и распределение разнообразных по своему характеру расхо­дов по экономическим статьям осуществляет государственный орган управления в пределах выделенных по бюджету средств на календар­ный финансовый год. До 1994 года бюджетная классификация расходов была более ук­рупненной. Например, все расходы на оплату труда относились на ста­тью 1 «Заработная плата». С 1995 года эти расходы подразделяются на экономические статьи: основной оклад гражданских служащих, дополнительная оплата труда гражданских служащих, прочие денежные вып­латы гражданским служащим, выходные пособия при увольнении, оплата труда внештатных работников. Являясь удобной для контроля органов власти и управления, такая детализация стала тормозом для нормального функционирования бюджетных учреждений. Прежде чем приступить к рассмотрению вопросов сметного пла­нирования расходов на содержание учреждений, в настоящее вре­мя, обратимся к действовавшему ранее порядку финансового обес­печения их деятельности. В 70-80-х годах XX века бюджетные сред­ства выделялись также на основе смет, составляемых с учетом де­нежных и натуральных норм расходов по видам затрат. Сметный порядок способствовал устойчивости функционирования учрежде­ний, но не стимулировал рациональное использование ресурсов. При жесткой регламентации финансово-хозяйственной деятельно­сти учреждения не были заинтересованы в отказе от финансирова­ния неэффективных мероприятий; руководители премировались за выполнение «планов», а не за экономию средств или изыскание до­полнительных финансовых источников. Последующие этапы эко­номической политики в конце 1980-х годов предусматривали со­здание механизмов экономического стимулирования эффективно­го использования средств через поощрительные фонды и систему надбавок к ставкам заработной платы. Расширились финансово-хозяйственные права руководителей учреждений, активизировалось внедрение в бюджетную сферу так называемого «нового хозяйствен­ного механизма», при котором предполагалась высокая степень са­мостоятельности учреждений. Разрешалось использовать все фи­нансовые источники, включая бюджетные, по своему усмотрению. Средства зачислялись в единый фонд финансовых ресурсов и по установленному процентному нормативу распределялись по фон­дам: единый фонд оплаты труда, материальные и приравненные к ним затраты, фонд производственного и социального развития. В случае экономии хозяйственных расходов средства могли употреб­ляться на материальное поощрение работников. С введением новой бюджетной классификации ситуация суще­ственно изменилась. В настоящее время использовать бюджетные средства по своему усмотрению учреждения не вправе из-за целево­го финансирования расходов. Вновь сметный порядок выделения ассигнований признан основополагающим. Прежде всего, учреди­тель устанавливает для каждого учреждения производственные по­казатели деятельности (задания, контрольные цифры, госзаказ), с учетом которых формируется смета расходов. Например, для дош­кольных учреждений производственными показателями являются число воспитанников и групп, для школ — число учащихся и клас­сов, по учреждениям профессионального образования — прием сту­дентов (учащихся) на бесплатное обучение, для больниц — число коек, для поликлиник — посещений и т.д. При финансовом плани­ровании учитываются не только показатели на начало и конец фи­нансового года, но и среднегодовые, которые зависят от сроков ком­плектования (приема), выпуска, отсева в процессе обучения, сроков ввода (закрытия) коек и т.д. Расчет среднегодовых величин может производиться путем суммирования показателей на каждое 1-е чис­ло месяца и деления полученной суммы на 12. Так, на основе сред­негодового количества штатных единиц и установленных ставок за­работной платы в соответствии с Единой тарифной сеткой (ETC) по оплате труда работников бюджетной сферы определяются расходы на заработную плату работников любого бюджетного учреждения.
В свою очередь, количество работников (например, школы) зависит от количества классов и установленной нормы учебных часов в неде­лю на ставку учителя (20 или 18). По каждому классу устанавливается норматив учебных часов в неделю. Количество классов определяется с учетом норматива наполняемости — 25 человек (по городским шко­лам). Примером натуральных норм может быть перечень одежды и обуви, выдаваемой детям-сиротам, нормы потребления продуктов питания в день в расчете на одного воспитанника, медикаментов на одного больного и т.п.
Среднегодовые показатели используются также для расчета расхо­дов на питание, медикаменты, трансферты. Например, расходы на питание воспитанников детского дома определяются путем умноже­ния среднегодового количества детей (120 чел.) на расчетную денеж­ную норму питания в день, определенную на основе натуральных норм, и на среднее число дней пребывания ребенка в учреждении в течение года (330 дней): 120 * 32 * 330 = 1267,2 тыс. руб. Методика исчисления затрат по другим статьям расходов для всех типов учреждений практически одинакова. Значительное место в расходах на содержание учреждений занимают коммунальные пла­тежи: отопление, освещение, водоснабжение и т.д. Расчетный объем средств зависит от кубатуры и площади помещений, от условий обес­печения тепловыми и энергетическими ресурсами. В городских уч­реждениях, как правило, коммунальное обслуживание учреждений осуществляется по договорам со специализированными организаци­ями. По учреждениям, расположенным в сельской местности, име­ющим собственное печное или паровое отопление, расчет более сло­жен. Расходы исчисляются по нормам расхода топлива, учитывают­ся действующие цены на него, продолжительность отопительного сезона. Как правило, расчетный объем средств по прочим и комму­нальным расходам определяется исходя из фактического расхода за ряд предшествующих лет или на основе лимита потребления ресур­сов в натуральном выражении (кубометр воды, Г/кал). В последние годы из-за недофинансирования коммунальных расходов у учреж­дений возникает кредиторская задолженность поставщикам услуг. Эти суммы также следует учитывать при планировании расходов на очередной финансовый год. Расходы на приобретение мягкого инвентаря более свойственны стационарным учреждениям — больницам, домам для престарелых и инвалидов, детским домам, школам-интернатам и т.п. Планируе­мые средства зависят от наличия постельных принадлежностей, одеж­ды и обуви, потребности в них, цены продукции. Аналогично пла­нируются расходы на оснащение учреждений учебным, медицинс­ким, хозяйственным и технологическим оборудованием и инвента­рем. По бюджетной классификации на статью «Приобретение не­производственного оборудования и предметов длительного пользо­вания для государственных учреждений» относятся расходы на за­купку всех видов основных средств, которые служат более одного года. Затраты по статье «Капитальный ремонт объектов социально-культурного и бытового назначения» планируются учредителем по ад­ресной программе ремонтных работ. При выделении средств опре­деляется приоритетность, учитывается техническое состояние зда­ний и сооружений, составляется проектно-сметная документация. Объемы бюджетного финансирования оформляются специальным документом — сметой расходов. Всмете указывается наименование и адрес учреждения, коды бюджетной классификации (раздел и це­левая статья, по которой финансируется учреждение), приводится свод утвержденных средств по каждой экономической статье с по­квартальным распределением. При поквартальной разбивке учиты­ваются заданные объемы финансирования, исходя из предполагае­мого поступления доходов бюджета.

ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА


1. Акперов И. Г., Коноплева И. А. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации, М., 2002 2. Годин А. М., Максимова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации, М., 2006 3. Иванова Н. Г. Казначейская система бюджетов, М., 2000 4. Романовский М. В., Врублевская О. В. Финансы, М., 2004 5. Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации, М., 2006 31 Августа 2006 г. [1] Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном каз­начействе». [2] Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 «Положение о Федеральном казначействе». [3] Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. [4] Временная инструкция «О порядке ведения лицевых счетов распоряди­телей ассигнований, финансируемых из федерального бюджета террито­риальными органами федерального казначейства». Утверждена приказом Ми­нистра финансов от 9 октября 1997 г. № 3-Е1-6/50.