Институт исполнительной власти в России

Содержание Введение Глава 1 Общая характеристика исполнительной власти в России. Глава 2 Функции исполнительной власти 1. Функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности, управленческая функция
2. Функция защиты прав и свобод граждан Глава З Органы исполнительной власти 1. Правительство Российской Федерации 2. Федеральные органы исполнительной власти 3. Органы исполнительной власти субъектов РФ 4. Правовой статус органов исполнительной власти Глава 4 Взаимодействие органов исполнительной власти с важнейшими национальными институтами 1. Взаимодействие исполнительной власти с законодательной и судебными властями 2. Взаимодействие с церковными организациями Заключение Приложения Список использованной литературы
Введение. В своей дипломной работе я хочу рассмотреть такую сложную, неоднозначную тему, как институт исполнительной власти в России. Главной причиной выбора именно этой темы является стремление рассмот­реть все разнообразие и сложность этого института не только с учетом общетеоретического материала, показывающего, какой должна быть исполнительная власть, но и воплощения идей правоведов, философов. Целью моей работы является рассмотрение теоретических поло­жений, на которых основываются принципы исполнительной власти, сравнение их между собой для выявления наиболее подходящей для нашей страны концепции, а также теоретическое изучение функций ис­полнительной власти, основы построения органов исполнительной вла­сти, изучение их правового статуса. Основной задачей моей работы является изучение проблемных вопросов, возникающих в процессе практической деятельности органов исполнительной деятельности органов исполнительной власти из-за не­доработок законодательства, влияние на процесс деятельности этих ор­ганов множества причин, имеющих дестабилизирующий характер - как экономических так и социальных, моральных, а также других факторов. Актуальность моей работы велика, так как институт исполнитель­ной власти в Российской Федерации, в принципе, несмотря на обилие законодательных актов (чаще имеющих локальный характер) является одним из самых слабо изученных институтов современного российского права, о чем красноречиво говорит отсутствие четкого определения, что, собственно говоря, и есть исполнительная власть - это вся госу­дарственная деятельность, которая не относится ни к законодательной, ни к судебной властям не добавляет ясности. Итак, уже изучая сами теоретические, правовые основы, на которых строится практическое во­площение этого института в жизнь, нетрудно заметить недоработки, пробелы, как в теории, так и в практике. Особую помощь при написании дипломной работы оказала сле­дующая статья: "Концепция развития исполнительной власти в РФ", в которой наиболее полно и широко раскрываются вопросы, не решенные современным законодательством (решенные, уже решаемые), но и да­ются обоснованные рекомендации, касающиеся решения проблемы или устранения факторов, мешающих позитивным изменениям. Статьи Чеботарева "Президентская власть в системе исполнитель­ной власти в Российской Федерации" и Цабрия "Новый основной закон и исполнительная власть", на мой взгляд являются взаимодополняющими друг друга, так как одни и те же вопросы в них рассматриваются с раз­ных позиций ("идеальный" и "реальный"), что служит богатым материа­лом для изучения поднятых проблем. Огромную помощь при написании теоретических положений мне оказала статья Бельского "О функциях исполнительной власти", а также другие статьи на эту тему. Таким образом, рассмотрев в общем некоторые аспекты существо­вания исполнительной власти, я хотел бы подробно остановиться на существующих проблемах ее деятельности, не обходя вниманием тео­ретическую и организационную сторону вопроса.
Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. Принцип разделения властей был выдвинут еще на рубежах Новой истории Локком и Монтескье. Он предусматривает такую организацию государственной власти, которая позволяет эффективно выявлять и от­ражать интересы как большинства, так и меньшинства населения, его различных групп. Реализация принципа разделения властей предпола­гает не только выявление и необходимое обоснование функций управ­ления делами государства, но и адекватную институционализацию этих функций, создание и развитие государственных учреждений, относящих­ся к различным властям и составляющие вместе с тем единый комплекс осуществления государственной власти. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила разделе­ние властей в главе об основах конституционного строя (статья 10). Принцип гласит: государственная власть в Российской Федерации осу­ществляется на основе разделения на законодательную, исполнитель­ную и судебную. Органы этих властей самостоятельные.1 Рациональность и эффективность в управлении государством дос­тигается главным образом при помощи системы сдержек и противове­сов. Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет правительство. Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, он является главой государства, объединяя все власти, способствуя согласованному и эффективному функционирова­нию. С точки зрения профессора А.Н. Соколова, "исполнительную власть следует определить весьма просто: она охватывает всю государ­ственную деятельность, которая не относится ни к законодательной, ни к судебной власти."1 Органы исполнительной власти включают Прави­тельство Российской Федерации, федеральные министерства и ведом­ства, иные федеральные органы исполнительной власти; правительства, министерства и иные органы исполнительной власти республик в соста­ве РФ; глав администраций краев, областей, мэров городов федераль­ного значения со своим рабочим аппаратом; глав администраций горо­дов и других административных образований. Главной задачей органов исполнительной власти является реализация Конституции, законов, ука­зов президента, решений вышестоящих органов исполнительной власти. В силу того, что эти органы обладают не только исполнительной, но и распорядительной властью, их именуют исполнительно - распоряди­тельными органами. Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для уча­стия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполни­тельной власти является учреждением, обособленным; а) организационно - он не входит в состав какой-либо иной организа­ции, не является ее структурным подразделением, б) функционально - его главное назначение - осуществление управ­ленческой, исполнительно - распределительной деятельности по руко­водству в хозяйственной, социально - культурной, административно -политической и других сферах жизни общества; в) юридически - органы имеют свою компетенцию, закрепленную право­выми актами, не производную от компетенции какого - либо иного орга­на.1
Как трактуется исполнительная власть в Советских источниках? Обычно исключительно с позиций буржуазного государственного права как система органов государственного управления. В основном все сво­дилось к определению конкретных субъектов деятельности по реализа­ции государственной власти, подчеркивая иногда правоприменительный характер власти. В СССР использовался принцип "разделения труда", обладавшего следующими характеристиками:
• Само разделение труда по осуществлению государственных функций фактически превратилось в нечто мало определенное, так как оно происходит под эгидой всевластия Советов. Размытые конституцион­ные формулы о правительствах не вносили должной ясности; • произошла подмена структурно - функционального механизма реали­зации государственной власти весьма условными, нередко неста­бильными и, следовательно, чисто формальными определениями, • разделение труда в отличие от разделения властей ставит во главу угла не сущностные, а чисто компетенционные характеристики госу­дарственных органов. • партийно-государственный механизм "подмял" под себя все госу­дарственно-правовые институты.1 Изучая современную картину функционирования исполни- тельной власти, необходимо отметить, сто в Конституции 1993 года нет доста­точно полного системно - структурного определения исполнительной власти. К.С. Бельский считает, что "подобное определение составите­лям Конституции РФ не удалось потому, что они не имели четкого пред­ставления о функциях исполнительной ветви государственной власти Понятие "исполни- тельная власть" оказалось подмененным понятием правительство РФ".2 Можно сказать, что авторы Конституции пошли от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государст­венная власть за вычетом той, которую они предоставили Президенту, Федеральному Собранию и судебной власти. Факторы, влияющие на развитие государства и его основных вет­вей власти, а также задачи и способы государственного воздействия на процессы социального развития через государственные структуры мож­но сгруппировать по нескольким направлениям. I. Определяющее значение имеют факторы национального (внутриго­сударственного) характера. 1) Резкое изменение территории государственного пространства, в котором сформировалась и реализовалась вся инфраструктура общества на протяжении нескольких веков истории России, ис­кусственный разрыв экономических связей, нарушение условий и как следствие - потеря источника трудовой занятости населе­ния. 2) Изменение ауры национально - экономического и социально -культурного развития страны, что повлекло и смену имиджа гражданина России (появление пропаганды о "захватнических", поработи тельных чертах российского менталитета взамен брат­ского отношения к многонациональному складу населения СССР). 3) Стремительность миграционных процессов, нарушившая устой­чивость материальной, кадровой основы управления, повыше­ние ответственности государства за судьбы больших групп населения. Усиленное внедрение синдрома "неразвитости", "сла­бой развитости" общественных институтов, сознания и способ­ностей граждан России привело к увеличению разрыва между исполнительной властью и гражданским обществом, снижению управляемости и необходимости включения в систему управ­ленческих решений социопсихологических мотивов. 4) Коррумпированность ослабляет государственную власть, недос­таточность финансирования, ведущая к отрыву местного само­управления от системы государственной власти. 5) Отсутствие стратегии и политики построения системы государ­ственного управления в условиях экономических реформ приве­ло к одностороннему движению в функциях исполнительной власти - "освобождению" от ответственности государственных органов власти за результат развития экономики. 6) Происходит одновременно критический процесс восприятия иностранных инвестиций и перекладывание федеральных рас­ходов на образование, науку и обновление технологий на субъ­ектов федерации. II. Внешние факторы - нарастание международного, интернациональ­ного регулирования проблем приводит в столкновение со взгля­дом на роль государства как исключительно властного инструмен­та разрешения проблемы общества и преувеличивающего значи­мость самостоятельного решения проблем. III. Третья группа факторов связана с самой системой государствен­ной власти в целом. Источниками этих обстоятельств является не­устойчивость (отсутствие методологии организации) государствен­ной власти.1 Таким образом, можно сказать, что само понятие исполнительной власти многогранно и полностью не определено. Даже Конституция не дает четкого и внятного определения, что неизбежно сказывается на развитии права в России и (как ни странно) и функционировании систе­мы органов, относящихся к исполнительной власти. Само по себе поня­тие исполнительная власть появилось в России сравнительно недавно (в законодательном закреплении), в 1993 году была сформулирована и организована система органов исполнительной власти, которую мы ви­дим сегодня. Исполнительная власть не сводится к совокупности органов. Это сложная социальная система со своими составными частями. В этом ка­честве необходимо упорядочить и укрепить связи между всеми элемен­тами, что позволит ограничить растущее влияние в стране "неформаль­ной" власти на государственные дела и преодолевать стремления к мо­нополизации ресурсов в корыстных интересах со стороны представите­лей властных структур2 Необходимо признать тот факт, что преобразования в разных сферах государственной и общественной жизни влекут изменения роли и функций государства.1 Однако рассмотренные выше негативные, недоработанные проблемы деятельности и существования исполнительной власти, влияние многих дестабилизирующих факторов не делают российскую систему исполнительной власти "эфемерным" ин­ститутом.
Глава 2.
ФУНКЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. Проблема функций исполнительной власти в юридической и поли­тической литературе не осмыслена в полной мере научно и объективно. Объясняется это тем, что многие юристы - ученые (и практики - адми­нистраторы), упрощают проблему и полагают, что само название данной ветви власти прямо связано с ее функциями: эта власть исполняет зако­ны. Однако, как замечает Бельский, еще во второй половине XIX века знаменитый государствовед Блунчли находил неудачным название этой ветви власти и, указывая на предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что исполнительной власти далеко не исчерпыва­ется слишком общим понятием "исполнение".1 Под функциями исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом исполнительной вла­сти объем государственных полномочий.2 Иначе говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей.
Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельно­сти и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характе­ризуют ее сущность. Структурная сложность и особенности исполнительной ветви вла­сти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уров­нях ее функций - первом и втором.
Первый уровень функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Не­обходимо подчеркнуть в связи с этим, что исполнительная власть гораз­до полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное на­значение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - рельефно и содержательно вопло­щается в ее функциях. Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти. Один из объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функциони­рования его политических, экономических и культурных структур. Другой важный объект управления - это определенная отрасль на­родного хозяйства, социально - культурного и административно - поли­тического строительства (экономика, финансы, образование, здраво­охранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координи­ровании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной власти. О таком важном объекте государственного управления - защита прав и свобод граждан, определившим еще одну функцию исполнитель­ной власти, я расскажу подробнее в следующей главе. Итак, первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви вла­сти. Известно, что общественный порядок, предполагающий также об­щественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного по­рядка дает о себе знать ростом административных проступков и престу­плений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, соци­альным обеспечением и т.д. Охрана общественного порядка органам исполнительной власти осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведе­нием граждан и деятельности организаций. Другой стороной рассматриваемой функции является националь­ная безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются в первую очередь государственная и оборонная безопасность, а также другие ее виды: экономическая, информационная, медицинская, экологическая и т.д. Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленче­ская, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руко­водству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохра­нением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Прави­тельства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно выразительно подчер­кивает организационно - управленческий аспект в деятельности высше­го федерального органа исполнительной власти. Правительство РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государст­венных комитетов и других подведомственных ему органов исполни­тельной власти.1 Как видно, данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона. Государственное управление как деятельность органов исполни­тельной власти выступает одновременно и как распорядительная дея­тельность, то есть органы исполнительной власти выступают не как пас­сивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномо­чиями, предпринимающие управленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации. Следует подчеркнуть, что исполнительная ветвь власти имеет де­ло с таким объектом управления, который характеризуется быстрыми изменениями, появлением новых проблем, возникновением критических ситуаций. Этим объясняется наделение органов исполнительной власти правом издавать предписания для нижестоящих органов - подзаконные нормативные и индивидуальные акты. Распорядительную деятельность органов исполнительной власти нельзя противопоставлять исполнительной, в государственном управле­нии исполнения и повеления следует рассматривать как две стороны одной медали: исполняя законы, орган исполнительной власти своими предписаниями приводит в движение всю административную машину. Государственное управление - это положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально - культурным, и адми­нистративно - политическим строительством. Бельский считает, что понятие государственное управление явля­ется более широким, чем понятие исполнительная власть, но когда речь идет о государственном управлении как деятельности органов исполни­тельной власти, то государственное управление понимается в узком смысле, как форма и основа практической реализации исполнительной власти. В понятии государственное управление, по Вольскому, интегри­руется государственные аппараты управления законодательной и су­дебной ветвей власти.1 Второй уровень функций исполнительной власти - нормотворчество, оперативно - исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомога­тельный, инструментарный характер и направлены на обслуживание ка­ждой из основных функций, то есть используются как организационно -технические средства реализации основных функций рассматриваемой власти. Необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании ор­ганами этой власти нормативных актов управления. Основная особен­ность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы законы не регу­лируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. В настоящее время Президент РФ, у которого есть прерогатива в области исполнительной власти. Правительство РФ, иные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права, причем объем таких нормативных актов непрерывно увеличивается.
Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значе­ние функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подза­конных актах. Если правотворческий орган (законодательной или испол­нительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характе­ра, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основа­нии своих государственно-властных полномочий обеспечивает приме­нение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Цен­тральным звеном правоприменительной деятельности является управ­ленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или пись­менный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.
Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятель­ность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппара­та государственного управления, совершившим правонарушения. Сис­тема таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, про­стое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общест­венного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан. Таким образом, вопрос о функциях исполнительной власти являет­ся ключевым в теории исполнительной власти и на переходном этапе современной России приобретает научную и практически - политиче­скую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим изложением соображения о функциях исполни­тельной власти позволяют сделать следующий вывод. Для исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппара­та. представляющего собой органы этой власти. Именно основные функции исполнительной власти могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти. Интересно отметить, что функции, которые на уровне государства воплощены в трех обособленных ветвях власти (законодательство, управление, правосудие), перенесенные на исполнительную власть и встроенные в ее структуры, выполняют скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат главные направления в дея­тельности исполнительной власти, формирования основных видов ее органов, их специализация, то в основе функций второго уровня - сооб­ражения технической целесообразности. В целом же оба уровня функ­ций исполнительной власти можно представить как систему взаимных пересечений и уравновешиваний, положительных воздействий одних ор­ганов исполнительной власти на другие. Юридическая власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна. Государство как в интересах гражданина и общест­ва, так и в собственных интересах идет по пути самоограничения и ус­танавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем го­сударство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все вет­ви государственной власти обязанность защищать и охранять эти права и свободы, в том числе на исполнительную власть, где существенная роль принадлежит милиции, относительно защиты прав и свобод, что является ее задачей.1 Функция защиты прав и свобод граждан - особая функция испол­нительной власти, особенность ее существования - не "массовость" (как в других функциях), а скорее индивидуальность, личностный подход. На этой системе построена деятельность многих органов исполнительной власти, в частности органов социального обеспечения, здравоохране­ния, милиции. При этом следует отметить, что эффективная защита прав и сво­бод граждан в сферах деятельности исполнительной власти, учитывая многообразие правовых отношений субъектов, требует четкого правово­го закрепления не только прав граждан, но и корреспондирующих этим правом обязанностей соответствующих государственных органов. Мы видим, что формально имеются органы исполнительной власти в систе­ме социальной сферы управления, разрабатываются социальные про­граммы, но наряду с этим полная ясность о компетенции федерации и субъектов РФ отсутствует, что дополняется и скудностью финансовых средств на развитие социальной сферы. В этих условиях важно иметь в виду три направления нормативно­го регулирования: законодательное закрепление обязанностей органов исполнительной власти по отношению к гражданам; использование эф­фективных способов контроля и надзора за работой должностных лиц; установление ответственности государственных служащих и органов го­сударства за нарушение прав и свобод человека и гражданина.1 На первом месте находится вопрос о гарантиях прав граждан при защите своих законных интересов и формах ответственности должност­ных лиц: дисциплинарной, уголовной, административной, материальной. Второй проблемой является вопрос контроля за законностью дей­ствий администрации по отношению к гражданам. Критическое рассмотрение действующего законодательства позволяет констатировать необходимость отработки процессуального механизма реализации прав граждан, обязанностей органов и должностных лиц ис­полнительной власти. Процедурами должны быть обеспечены не только гражданско-правовые, но и административно - правовые отношения. Остро стоит также и проблема "внешнего" контроля за действиями органов управления и их должностных лиц по отношению к гражданам, несмотря на введение института уполномоченного по правам человека.
Глава 3.
ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В соответствии с прежней Конституцией систему органов исполни­тельной власти возглавлял Президент РФ. В нынешней Конституции он провозглашен главой государства, а "исполнительную власть Россий­ской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации" (ст.110)1 Однако означает ли это, что Президент как бы отключен от ис­полнительной власти? Разумеется, нет, так как он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействия органов государст­венной власти (ст. 80).2 Президент назначает Председателя Правитель­ства (с согласия Государственной Думы), определяет "сетку" федераль­ных министерств и ведомств, освобождает министров от должности. Он вправе председательствовать на заседании Правительства. Председа­тель Правительства определяет основные направления деятельности этого органа в соответствии не только с Конституцией и законами, но и указами Президента (ст. 113)3 Акты Правительства не должны противо­речить указам Президента, иначе Президент их может отменить (ст. 115)1 Некоторые из федеральных органов исполнительной власти прямо ему подведомственны как лицу, осуществляющему руководство внешней политики и как Председателю Совета Безопасности (Министер­ство обороны, МВД, МИД и т.д.)2 Словом, можно сказать, что в соответ­ствии с новой Конституцией Президент обладает реальными рычагами активного влияния на структуру, кадровый состав и функционирование исполнительной власти.
Чеботарев считает, что хотя в России Президент не является гла­вой исполнительной власти, но о самостоятельности и независимости исполнительной власти можно говорить лишь по отношению к законода­тельной и судебной власти. "Президентская же власть, поглощая час­тично функции собственно исполнительной власти, стоит над этой вла­стью, подчиняя и контролируя ее. Можно ли в этих условиях говорить о реальном разделении президентской и исполнительной властей? Нам представляется, что нет. В известном смысле исполнительная власть -это обособленная и специфическая форма власти президентской "3
Я думаю, что в его словах слишком много истины для того, чтобы их можно было не замечать. Однако такое слияние, по-моему, возможно лишь на современном этапе, когда многие министры являются марио­нетками в руках Президента или финансовых групп бизнесменов, под­держивающих Президента (Чубайс - Потанин). Система органов исполнительной власти по новой Конституции по­делена на две подсистемы: федеральные органы (верхнюю ступень в которых занимает Правительство, далее идут федеральные министерст­ва и иные федеральные органы исполнительной власти (государствен­ные комитеты, комитеты, главные управления и агентства, государст­венные службы и др.)) и органы субъектов Федерации.1 В новой Конституции, в отличие от прежней, отсутствует разверну­тое определение Правительства. Согласно Федеральному конституцион­ному закону "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляю­щим единую систему исполнительной власти в России.2 При изучении законодательства выявляются тенденции обособления Правительства от центральных органов исполнительной власти. Так, в Указе Президен­та Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполни­тельной власти" Правительству поручается: "установить функции и пол­номочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов ис­полнительной власти, а также уточнить положения о действующих органах в целях обеспечения или реализации государственной политики в установленных сферах ведения в условиях углубления экономических реформ, перехода к рыночным методам уравнения".1 Согласно федеральному конституционному закону "О Правитель­стве РФ" оно наделено широкими полномочиями: 1. Общие полномочия: • организация реализации внутренней и внешней политики РФ; • обеспечивает единство системы исполнительной власти, направ­ляет и контролирует деятельность ее органов; • формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; • реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. 2. Полномочия в сфере экономики: • антимонопольная политика; • прогнозирует социально - экономическое, инвестиционное разви­тие; • руководит таможенным делом и разрабатывает и реализует госу­дарственную политику в сфере международного экономического, финансового сотрудничества. 3. Полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики: • представляет Государственной Думе отчет об исполнении федераль­ного бюджета; • налоговая политика; • осуществляет валютное регулирование, рынка ценных бумаг и управление государственным внутренним и внешним долгом. 4. Полномочия в социальной сфере. 5. Полномочия в сфере науки, культуры, образования. 6. Полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей сре­ды. 7. Полномочия в сфере обеспечения законности прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (например, осуществляет меры по обеспече­нию деятельности органов судебной власти). 8. Полномочия по обеспечению обороны и государственной безопасно­сти РФ (например, осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны государственной безопасности РФ и руководит гражданской обороной).1 А также Правительство РФ имеет полномочия в сфере внешней политики и международных отношений и иные полномочия, к которым относятся: создание федеральных территориальных органов федераль­ными органами с разрешения Правительства РФ.1 . Особый интерес в настоящее время вызывает вопрос о взаимодей­ствии Правительства и Администрации Президента. Прежде всего, сле­дует отметить, что впервые норма об этой структуре поднята на консти­туционный уровень. Конституция именует ее Администрацией, что с уче­том общепринятой юридической терминологии понимается как структу­ра, осуществляющая государственное управление, то есть исполнитель­ная власть. Правда, Конституция не раскрывает задачи, функции и пол­номочия Администрации Президента, а лишь фиксируется, что Прези­дент формирует ее (ст. 83).2 Тем не менее Администрация реально об­ладает широкими возможностями влияния на органы исполнительной власти. Отсюда следует, что существует опасность дублирования функ­ций между Администрацией Президента, с одной стороны, и Правитель­ством и подчиненные ему органами, с другой. Более того, нередко вы­сказываются опасения, что в сфере исполнительной власти сформиро­вались как бы два ее центра - Администрация Президента и Правитель­ство. Надо понимать разность этих структур: Администрация Президента по Конституции не является органом исполнительной власти, ее дея­тельность должна быть целиком направлена на обеспечение деятельно­сти Президента по реализации им своих конституционных прерогатив, потому пределы деятельности Администрации должны быть очерчены исходя из тех задач, функций и полномочий, которыми наделен Прези­дент. Администрация Президента не должна командовать Правительством, министерствами и ведомствами, ведь именно на Правительство Конституция возложила реализацию исполнительной власти на феде­ральном уровне, и оно призвана выполнять эту роль инициативно и са­мостоятельно. Хочу сказать немного слов о таком полномочии Правительства как законодательная инициатива. В соответствии с пунктом 3 ст.104. Консти­туции законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении их от уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансо­вых обязательств государства, другие законопроекты, предусматриваю­щие расходы, покрываемые за счет бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.1 Таким образом, оно получает уникальную возможность в какой-то степени корректировать законотворческую деятельность субъектов законодательной инициативы и тем са­мым влиять на весь ход законодательной работы. Хочу отметить несколько организационных деталей: 1. Для решения оперативных вопросов Правительств РФ по предложе­нию Председателя Правительства РФ может образовать Президиум Правительства, Правительство вправе отменить любое решение Пре­зидиума Правительства; 2. Отставка Правительства происходит после избрания нового Прези­дента, она может быть принята или отклонена. Отставка Правитель­ства возможна и в случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству, либо отказа в доверии Правительству, так же Правительство может подать в отставку самостоятельно; 3. В случае отставки или сложения полномочий Правительство продол­жает действовать до формирования нового Правительства.1
Об федеральных органах исполнительной власти достаточно четко сказано в Указах Президента "О системе федеральных органов исполни­тельной власти" и "О структуре федеральных органов исполнительной власти". Как я уже выше писала, в систему федеральных органов испол­нительной власти входят министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комите­ты, федеральные службы, российские агентства и федеральные надзо­ры).
Министерство Российской Федерации - федеральный орган испол­нительной власти, проводящий государственную политику и осуществ­ляющий управление в установленной сфере деятельности, а также ко­ординирующую деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти, Государственный комитет РФ - федеральный орган исполнитель­ной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функцио­нальное регулирование в определенной сфере деятельности. Министерство Российской Федерации - как и другие федеральные органы исполнительной власти, это самостоятельный орган данной сис­темы. Он имеет центральный аппарат, реализующий функции данного органа в пределах определенной компетенции по предметной области государственного управления, которая входит в его ведение. По своему назначению министерство - орган отраслевого управле­ния. Однако ряд этих органов является по сути межотраслевым и распространяет свои полномочия на все другие органы, объекты управле­ния по определенной сфере функционального характера (например, Ми­нистерство труда и социального развития). Государственные комитеты РФ предназначены для выполнения межведомственных или надведомственных полномочий. Его решения, принимаемые коллегиально, распространяются либо на всю систему ис­полнительной власти, либо на сферу, непосредственно связанную с профилем государственного комитета. В систему федеральных органов исполнительной власти входит также такие органы, как федеральные службы; надзоры и агентства. Они образуются Президентом РФ и находятся в его ведении. Как правило, службы и надзоры формируют свои системы органов, действующих и в субъектах РФ. Важную роль в системе органов исполнительной власти играют территориальные структуры федеральных органов, которые являются составными звеньями централизированного управления в отдельных его отраслях (Федеральная налоговая служба и другие подобные ей феде­ральные органы). Здесь частично реализуются полномочия совместной компетенции при назначении руководителей территориальных органов, а также при принятии решений, касающихся интересов субъектов РФ. Межведомственные, правительственные комиссии - это еще одна организационная форма реализации исполнительной власти. Комиссия - наиболее подвижная часть структуры исполнительной власти, она восполняет недостаток координационных функций основных структур исполнительной власти (например - Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах РФ1) Большинство из них имеет координационное значение. Вопросы разнообразия такой формы, как комиссии, еще потребуют специального внимания, особенно в плане определения их прав прини­мать решения нормативного характера. Я считаю, что более продуктив­ная форма обеспечения координационных функций в государственном управлении - усиление координационной роли министерств и государст­венных комитетов Не менее сложная система органов исполнительной власти дейст­вует и в субъектах РФ. При этом необходимо учитывать вопрос о взаи­моотношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство Россий­ской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительных органов ис­полнительной власти, может вносить предложения Президенту о приос­тановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия законам РФ или если они наруша­ют права и свободы человека и гражданина.1 Конституция предусматривает установление согласительных про­цедур для решения Президентом разногласий между органами государ­ственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, предусмотрев при этом порядок судебного разрешения спора в случае не достижения согласованного решения. Органы исполнительной власти субъектов Федерации в определенных законом случаях могут обращать­ся в Конституционный суд. Сложность системы органов исполнительной власти определяется тем, что она устанавливается субъектами самостоятельно, но в соответ­ствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами ор­ганизации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом 1 . Следовательно, субъекты РФ оказываются достаточно свободными в процессе образо­вания и установления правового статуса органов исполнительной вла­сти. Общие принципы организации органов государственной власти частично содержатся в Указе Президента РФ "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ" от 3 октября 1994 года3 Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденное тем же указом, рассматриваются такие вопросы как взаимодействие главы администрации и законодательных органов, главы администрации и федеральных органов, его полномочия и основные гарантии деятель­ности. Интересно, что назначение на должность и освобождение от нее глав администраций, решение вопроса о выборах главы администрации является прерогативой Президента1. Вопрос о конституционности такой позиции требует дальнейшего уточнения. Специального внимания и должной правовой квалификации требует институт представителей Президента РФ в субъектах Федерации. Их функции и полномочия не могут выходить за рамки надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства РФ, а не только актов, которые принимает Президент. Эти должностные лица, необхо­димость в которых порой вызывает сомнения, не могут быть уполномо­чены принимать какие-либо решения или высказывать суждения от име­ни Президента. Изучение практики реализации норм Конституции РФ и федераль­ного законодательства в деятельности федеральных органов государст­венной власти и органов государственной власти субъектов РФ показы­вает, что пока еще отсутствует единое общероссийское правовое про­странство. Так, прокуратурами республик, краев, областей, автономных округов за последние два года опротестовано более 1400 не соответст­вующих федеральному законодательству законов и постановлений, из­данных представительными и исполнительными органами власти субъ­ектов РФ. Министерством Юстиции России с июля 1995 года подвергну­то экспертизе более 44 тысяч нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, из которых треть признана не соответствующей федеральному законодательству.1
Контроль за действиями (правовыми) губернаторов проводит и Президент РФ. Так, 18 декабря 1997 года вышел Указ Президента РФ "О постановлении губернатора Курской области от 13 июня 1997 года №725 "Об упорядочении финансово - хозяйственных отношений на территории Курской области."1, в котором приостанавливается решение Руцкого от­крыть Курский губернский банк.
Я считаю, что, чтобы преодолеть сложившуюся практику, необхо­димо в специальном федеральном законе предусмотреть, что в случае коллизии между договором между Российской Федерацией с ее субъек­том, федеральным законом и правовым актом, принятым областной Го­сударственной Думой, федеральным законом и постановлением губер­натора закрепить в императивной форме верховного федерального за­кона. Формально требования к разработке положений о министерствах, государственных комитетах и иных федеральных органах соблюдаются, однако нельзя сказать, что имеется достаточная правовая основа орга­низации и деятельности этих органов, ибо до сих пор отсутствуют зако­ны о порядке передачи полномочий по вертикали системы государствен­ной власти, нет специального закона федеральных органах исполни­тельной власти. Решение проблем совершенствования правового статуса исполни­тельной власти на всех уровнях системы этой ветви государственной власти требует комплексного подхода: согласование сфер, предметов ведения, полномочий, ответственности и всех прочих компонентов пра­вового статуса органов государственной власти на всех уровнях систе­мы. В процессе определения правового статуса органов исполнительной власти определяется компетенция и иные правовые характеристики этих структур с учетом состояния управляющих отраслей или сфер, должно осуществляться согласование правового статуса всех федеральных ор­ганов с учетом следующих принципов организации государственного управления: а) установление назначения органа и его места в системе; б) цели его образования, его задач и функций; в) установление полномочий по осуществлению определенных функций в системе отрасли или сферы органа ведения; г) наделение органа соответствующими правами, а также введения его в систему ответственности за нарушение законности в его деятельности; д.) установление порядка формирования структуры органа и процесса принятия решений. В этой связи также необходимо ускорение принятия закона об ос­новах организации органов исполнительной власти на всех уровнях. Требования комплексности законности в процессе определения и согла­сования правового статуса всех органов системы исполнительной вла­сти России должны неукоснительно соблюдаться. Система мер по совершенствованию организации и деятельности органов исполнительной власти в РФ должна предусматривать разра­ботку и применения единой методики по подготовке актов, определяю­щих правовой статус органов исполнительной власти на всех уровнях данной подсистемы государственной власти. Необходимо обратить внимание на то, что отсутствует регламен­тация деятельности и ответственности такой категории служащих, как первые руководители федеральных органов исполнительной власти. Не­устойчивость системы исполнительной власти подтверждается доста­точно частым изменением структуры федеральных органов, входящих в подсистему Правительства и включающих в систему непосредственного подчинения Президенту. Что же касается ответственности, тоза последнее десятилетие вопросы ответственности органов исполнительной власти, должностных лиц и служащих государственного аппарата в целом как бы исчезает из поля зрения законодателя и высших органов исполнительной власти Применения мер ответственности в порядке служебного подчинения носит спорадический характер и реализуется под "настроение". При отсут­ствии отчетности органов исполнительной власти - ее легитимности, систематичности, обязательности даже перемены в составе Правитель­ства приобретают момент случайности или партийного нажима. В целях упорядочения системы ответственности всех субъектов государственного управления, и в первую очередь органов, должност­ных лиц, включая и высших лиц, которые реализуют функции политике -административного характера необходим федеральный закон об ответ­ственности органов и должностных лиц в системе исполнительной вла­сти в РФ. В теоретическом плане важно обратить внимание на введение ответственности не только по принципу вины в деятельности субъектов исполнительной власти (доказанность коррумпированности, взяток и т.д.), но иза результат этой деятельности и за последствия действий, нарушающих состояние государственной и общественной безопасно­сти.1 Следует отметить, что в настоящее время функционирует разветв­ленная система органов государственного контроля и надзора за дея­тельностью исполнительных органов власти всех уровней, но эффектив­ность данного инструмента крайне низка. Среди федеральных органов контроля за деятельностью органов исполнительной власти следует отметить Счетную палату, Прокуратуру, выполняющую в числе других и функции общего надзора, Конституционный суд, Высший Арбитражный суд, Верховный суд, суды общей юрис­дикции, арбитражные суды и др. Я считаю, что необходимо поставить вопрос о координации много­численных форм контроля и о придании им действенной и результатив­ной формы. Особо следует отметить отсутствие критериев построения органов исполнительной власти и отсутствия типологии органов, что выражается в частых перестройках на федеральном уровне. Необходимо установить характер и пределы государственного управления в экономической, со­циальной и иных сфера, учитывая временные и постоянные факторы, влияющие на объем управления.
Глава 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ЗАКОНОДАТЕЛЬ­НОЙ И СУДЕБНЫМИ ВЛАСТЯМИ. СИСТЕМА СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ. Как известно, Президент РФ и все органы исполнительной власти до принятия Конституции 1993 года активно использовали в политиче­ской борьбе лозунг "Даешь разделение властей!" Каким же оказалось его конституционное оформление? Уже сам порядок перечисления государственных органов Россий­ской Федерации фиксирует приоритет Президента. Президент РФ в со­ответствии с Конституцией 1993 года обладает рядом полномочий, реа­лизация которых предопределяет положение главы государства "над" системой разделения властей и концентрирует в его руках почти весь комплекс "сдержек и противовесов" по отношению к законодательной, исполнительной и судебной власти, в классических вариантах разделе­ния властей система "сдержек и противовесов" находится как бы внутри, между структурами, осуществляющими основные функции государствен­ной власти. Если проанализировать конституционный статус Президента РФ через призму систему разделения властей, то в российском варианте можно условно выделить четыре группы отношений "сдержек и противо­весов": 1. Межфункциональные отношения; 2. Отношения с законодательной властью, в которых Президент наделен императивными полномочиями;
3. Отношения исполнительной власти с Президентом РФ строятся в со­ответствии с принципом единоначалия; 4. Характер отношений с судебной властью РФ Президентом обусловлен правом главы государства определить кадровый состав органов пра­восудия РФ1 Рассмотрим механизм "сдержек и противовесов" по отношению к исполнительной власти. Президент:
• принимает решения об отставке Правительства, а также об отставке Президента Правительства, вне зависимости от подачи им соответст­вующего заявления; • представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ; • отменяет постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральному закону, Указа Президента РФ; • назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил РФ; • определяет структуру Правительства. Кроме того необходимо учитывать, что так называемые силовые министры Правительства РФ напрямую подчинены Президенту. В итоге Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает значитель­ным комплексом полномочий по руководству и контролю за деятельно­стью Правительства, осуществляемым единолично. Следовательно можно ли реально говорить о системе "сдержек и противовесов" по от­ношению к исполнительной власти, не лучше ли ее назвать системой "сдержек" Правительства Президентом? Что же касается вопроса взаимодействия Правительства с Феде­ральным Собранием, то процедурного решения требуют проблемы, свя­занные с дачей согласия парламента на назначение Председателя Пра­вительства, выражением недоверия Правительству, а также с обсужде­нием вопроса о доверии Правительству. Нет должной согласованности в законотворческой работе; отсутствие общего плана законопроектных работ и определение приоритетных направлений приводит к тому, что принимаются разрозненные законы, которые, не будучи подкрепленными уже подготовленными актами Правительства и соответствующим финан­сированием, оказываются недейственными или требуют изменений сра­зу после их принятия.1 Не преодолена также конфронтация двух ветвей власти по вопросам парламентского контроля за расходованием средств федерального бюджета аккумуляции этих средств доходной его части. Специального внимания требует вопрос взаимодействия органов исполнительной власти и местного самоуправления. Активные процессы передачи полномочий и отдельных предметов ведения из сферы государственной власти в сферу местного само­управления подтверждает поспешность и некоторую излишность созда­ния жестких границ между государственно-властных системой управ­ления и местным самоуправлением. Недостаточно был учтен междуна­родный опыт организации местного управления и его непосредственного контакта с государственным. В законодательстве о передаче предметов ведения и полномочий по системе исполнительной власти РФ еще раз должно быть обращено внимание на процедуры передачи полномочий, всех необходимых ресурсов в систему местного самоуправления в РФ.1 Дисциплина государственной службы и службы в систем местного само­управления, с одной стороны, и дисциплина ведения судопроизводства, документирования, принятия и исполнение решений - с другой, должны быть максимально сближены. Однако следует обратить внимание на то, что будут недопустимы, ошибочны попытки "встроить" местное само­управление в систему органов государственной власти, которые приве­дут лишь к воссозданию государственного управления на местном уровне. Местные представительные органы могут существовать в этом слу­чае при исполнительных органах власти в качестве совещательных. Что же касается взаимоотношений исполнительной власти с Судебной, то на первый взгляд между ними нет никаких контактов. Однако в настоящее время исполнительная власть частично преобразовалась и заменилась президентской, Президент же определяет кадровый состав органов правосудия. Я повторяю, что в "идеальной" модели взаимодей­ствия исполнительной и судебной власти точек их соприкосновения ма­ло. Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть по отношению к законодательной часто занимает нейтральную позицию, основанную на рабочем контакте. Большинство конфликтов начинаются из-за того, что исполнительная власть не является само­стоятельной по отношению к президентской, Правительство можно ис­пользовать как ширму для занятого международными проблемами главы государства и его Администрации. Не секрет, что практически все идеологии научного коммунизма и атеизма с переменой государственного строя резко изменили свои идеологические взгляды, а руководители, придерживавшиеся иудейской религии вследствие происхождения и других причин частенько стали за­хаживать в "престижные" храмы во время Пасхальной службы, Измени­лось отношение и общества к религии, люди, желая найти веру, часто попадали в тоталитарные секты типа "Белое братство" и другие. Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий" от 25 октября 1990 года фактиче­ски ничем не ограждает людей от сект: проводилась политика свободно­го выбора, осуществление контрольных полномочий правоохранитель­ными органами за деятельностью религиозных организаций было недос­таточным.1 Лейтмотив Федерального закона от 26 сентября 1997 года заклю­чается в закреплении превентивных полномочий правоохранительных органов: государственная власть заинтересована в предотвращении возможной противоправной деятельности так называемых "тоталитар­ных сект", исключающих добровольную основу членства и препятствую­щих выходу граждан из религиозного объединения. Механизм государ­ственной разрешительной политики, воплощенной в полномочиях феде­ральных министерств и ведомств по регистрации, лицензированию и контролю, призван предотвратить причинение имущественного и морального вреда приверженцам различных вероисповеданий. В этом со­стоит основное отличие Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" от аналогов национальных систем законо­дательства многих зарубежных государств, исключающих любые формы воздействия исполнительной власти на процесс создания конфессио­нального объединения, когда правоохранительные органы лишь конста­тируют факты преступных действий, правда, со всеми вытекающими из этого последствиями,2 однако этот закон не регламентирует деятель­ность так называемых "атеистических общественных объединений". Нормами этого закона регулируются следующие общественные от­ношения в сфере конфессиональной деятельности: 1. При определении статуса религиозной организации в качестве юри­дического лица. Необходимым условием гражданской и администра­тивной правоспособности религиозного объединения является госу­дарственная регистрация, а в некоторых случаях и наделение органи­зации правомочиями лицензиата. 2. В процессе ликвидации конфессионального объединения, запрета его деятельности или контроля за ним. 3. При наделении религиозных организаций правом собственности на культовые здания и сооружения. Передача религиозным организаци­ям соответствующего недвижимого имущества с относящимися к нему земельными участками, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, а также право собственности на них осуществляется безвозмездно, но правомочия собственника ограни­чены - конфессиональные объединения вправе владеть, пользовать­ся и распоряжаться культовыми зданиями и сооружениями только в целях совершения богослужений и иных религиозных обрядов.
4. При осуществлении священнослужителем светских прав и обязанно­стей. 5. При осуществлении религиозных обрядов и церемоний - главным об­разом в пенитенциарных учреждениях, в Вооруженных силах РФ и ве­домственных воинских формированиях ,1 Органы исполнительной власти контролируют соответствие феде­ральному законодательству уставов, которые предоставляются при ре­гистрации. При невозможности точно установить, соответствуют ли за­кону сведения и другие положения уставов, орган юстиции вправе от­клонить ходатайство о регистрации, а учредители могут обжаловать это решение в суде, таким образом должностные лица органов юстиции са­мостоятельно решают проблему соответствия уставов и других внутрен­них установлении религиозных организаций действующему законода­тельству, а заключение экспертизы носит рекомендательный характер.
В случаях выявления нарушений в деятельности религиозного объединения решения органа исполнительной власти для него обязательны. К этим органам относят: органы юстиции, Государственная нало­говая служба, ФСБ и МВД (два последних - специализированный кон­троль). Должностные лица правоохранительного органа не вправе настаи­вать на допросе священнослужителя по исповедальным обстоятельст­вам, разглашении тайны исповеди не допускается в случаях даже тяжких уголовных преступлений. Участие священнослужителя в следственных действиях обусловлено конфессиональными установлениями, но только в случае, если разглашение исповедальных обстоятельств допускается каноническими предписаниями. В законе проводятся различия в статусе религиозных групп и орга­низаций. При создании общероссийской религиозной организации тре­буется наличие временного ценза в 50 лет и подтверждения нахождения в ее составе минимум 3 местных организаций. Религиозные группы, не претендующие на осуществление правомочий юридического лица, дея­тельность свою не обуславливают государственной регистрацией. Таким образом, можно сделать вывод, что государство при помощи этого закона преследует двойную политику: в отношении религиозных объединений контроль резко ужесточился, а деятельность религиозных групп не "принимается" во внимание. На мой взгляд для улучшения за­щиты прав человека на свободу вероисповедания необходим строгий контроль за деятельностью религиозных групп, не обладающих право­мочиями юридического лица, так как для тоталитарной секты существует много возможностей обходить эти правила в отношении материальных ценностей, прав лиц, завербованных в секту, оставаясь при этом прак­тически обойденной вниманием правоохранительных органов. Вместе с тем нельзя не отметить недостаточность и неполноту Фе­дерального закона в части, касающейся отношений церкви и государст­ва.1 В преамбуле закона подчеркивается особая роль православия в ис­тории России, в становлении и развитии ее духовной культуры. Русская православная церковь сегодня активно участвует в миротворческих ак­циях государства, образовательных, культурных и благотворительных программах. В связи с этим было бы полезным попытаться юридически оформить социальное взаимодействие Русской православной церкви и государства.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Итак, я в своей дипломной работе рассмотрел такую интересную тему как институт исполнительной власти в России, основные направле­ния, которые я изучила, были такие: общая характеристика исполни­тельной власти, ее функции, проблемы защиты прав граждан в сфере исполнительной власти, ее органы, а также взаимодействие исполни­тельной власти с законодательной и судебной властями. Следует отметить, что принцип разделения властей был выдвинут еще в 18 веке. Он предусматривал такую организацию государственной власти, которая позволяет эффективно выявить и отразить интересы различных групп населения. До принятия Конституции 1993 года в России принцип разделения властей "теоретически и практически" почти не изучался и не использо­вался, так как считался привилегией стран капиталистического мира. В России использовался принцип "разделения труда", однако так как он обладал недостаточной эффективностью и создавал некоторые трудно­сти в практическом осуществлении, уже с расцветом перестройки начал­ся процесс реформирования государственного управления по западному образцу, причем уже к 1992 году ни у кого не возникало сомнений в том что через некоторое произойдет законодательное замещение принципа разделения труда принципом разделения властей: Государственная власть в Российской Федерации осуществляется сейчас на основе раз­деления на законодательную, исполнительную и судебную. Органы этих властей самостоятельны по Конституции. Изучая современное состояние исполнительной власти, необходи­мо заметить, что в Конституции нет определения этой власти, причем мы видим, что исполнительная власть подменяется Правительством. Проблемой Конституции является еще и то что саму систему органов исполнительной власти она не определила - это является, на мой взгляд, ее существенным недочетом (одним из многих, кстати). Итак, Конституция не дает определения, что такое исполнительная власть, молчат об этом и юристы, изучающие эту проблему, за исключе­нием профессора А.Н. Соколова, который определил исполнительную власть как государственную деятельность, которая не относится ни к за­конодательной. ни к судебной власти. Следует отметить, что согласно с этим определением разрабатывали авторы Конституции концепцию ис­полнительной власти. На исполнительную власть (впрочем, как и на остальные) оказы­вают сильное влияние факторы национального характера, внешние фак­торы и факторы, определяемые неустойчивостью государственной вла­сти, Тщательность их рассмотрения определяется тем, что реформа системы исполнительной власти невозможна и не целесообразна без их учета. Под функциями исполнительной власти следует определить веду­щие направления в деятельности органов исполнительной власти, в ко­торых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной вла­сти и с ними напрямую связан предоставленный органам исполнитель­ной власти объем государственно-властных полномочий. Как видно из этого определения, название "исполнительная' власть является частич­но неверным, скорее ее следует назвать исполнительно - распредели­тельной. Функции исполнительной власти делятся на два уровня - пер­вый и второй. Функции первого уровня имеют глобальное значение для жизни общества. Это: функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности, регулятивно - управленческая функция и функция защиты прав и свобод граждан. К функциям второго уровня от­носят нормотворчество, оперативно - исполнительную и юрисдикцию. Они имеют вспомогательный, инструментарный характер, используются как организационно - технические средства реализации основных функ­ций. Следует заметить, что функции, которые на уровне государства во­площены в трех обособленных ветвях власти, перенесены на исполни­тельную власть и могут служить научно обоснованным критерием клас­сификации органов исполнительной власти.
Согласно Конституции исполнительную власть в Российской Феде­рации осуществляет Правительство Российской Федерации. К органам исполнительной власти относят также федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, правительства, министер­ства и иные органы исполнительной власти республик в составе РФ, глав администраций краев, областей, мэров городов федерального зна­чения со своим рабочим аппаратом; глав администраций городов и дру­гих административных образований. Главной задачей органов исполнительной власти является реализация Конституции, законов, указов Пре­зидента, решений вышестоящих органов исполнительной власти.
Что же касается роли Президента в организации и деятельности органов исполнительной власти, то она велика; слишком велика, как считает Чеботарев, и я с ним полностью согласна. Да, на сегодняшний момент главной проблемой исполнительной власти является то. что она стала несамостоятельной и подчиненной Президенту. Особенно это ка­сается Правительства - учитывая его обособление от иных органов ис­полнительной власти. Оно в большей мере самостоятельно от законода­тельной и судебной властей, чем от президентской власти. К федеральным органам исполнительной власти традиционно от­носят министерства и ведомства, которые являются самостоятельными органами этой системы. В понятии "ведомство" относят такие органы исполнительной власти как Государственные комитеты, федеральные службы, надзоры и агентства, а также комиссии, обеспечивающие коор­динационные функции в государственном управлении. Я думаю, что в этом случае для решения проблем в государственном управлении было бы целесообразнее усилить координационную роль министерств и госу­дарственных ведомств. Сложная система органов исполнительной власти сложилась в субъектах РФ, однако Правительство может контролировать их деятель­ность, располагая таким рычагом власти как вынесение предложений Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, в случае недостижения согласия может быть образованна согласительная комиссия или конфликт может быть передан на рассмотрение в суд. Я считаю, что не смотря на решения Конституционного суда Пре­зидент не вправе назначать и освобождать от должности глав админист­раций, так как это, по моему мнению, нарушает принцип самостоятель­ности исполнительной власти. Что касается системы мер по совершенствованию организации и деятельности органов исполнительной власти, то она должна преду­сматривать разработку и применение единой методики по подготовке актов, определяющих правовой статус органов исполнительной власти на всех уровнях. Таким образом можно сделать вывод, что исполнительная власть в силу своей зависимости от решений Президента не может считаться са­мостоятельной, при этом она обладает одним существенным недостат­ком - контроль за ее деятельностью осуществляется зачастую самим Президентом и ее же органами. Как показывает практика, лишь незначи­тельную правовую регуляцию осуществляют прокуратура и суды, что не­избежно складывается на результатах деятельности исполнительной власти. Самыми большими полномочиями обладает Правительство. Ин­тересно, что при возникновении взаимоотношений с законодательной властью вместо идеального контакта, основанного на рабочей основе, зачастую оно издает постановления, которые не только не согласуются в части с уже принятыми законами, но и нарушает их (пример - статья 855 Гражданского Кодекса).
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ. 1. Конституция Российской Федерации. Утверждена 13 декабря 1993 г. - М.: Юрид. лит., 1993, 2. Федеральный Конституционный закон Российской Федерации "О Пра­вительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - №57. 3. Федеральный закон Российской Федерации "О милиции" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета Российской Фе­дерации, 1992. - №16. . 4. Федеральный закон Российской федерации "О Совете министров -Правительстве Российской Федерации" // Ведомости Съезда народ­ных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993. - №1. 5. Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий" 25 октября 1990 г. // Ве­домости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990. - №21. 6. Закон Российской Федерации "О свободе совести и о религиозных объединениях" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. - №39. 7. Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета, 1997. - 16 де­кабря. 8. Указ Президента Российской Федерации "О системе федеральных ор­ганов исполнительной власти" // Собрание законодательства Россий­ской Федерации,1996.- №34. 9. Указ Президента Российской Федерации "О создании комиссии по взаимодействию федеральных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации при проведении конституционно - пра­вовой реформы в субъектах Российской Федерации" // Собрание за­конодательства Российской Федерации, 1997. 10. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. - №24. -Ст. 2598. 11. Указ Президента Российской Федерации "О постановлении Губер­натора Курской области от 13 июня 1997 г. №725 "Об упорядочении финансово - хозяйственных отношений на территории Курской облас­ти" // Юридический вестник, 1998. - №2. 12. Положение о главе администрации" края, области, города феде­рального значения, автономной области, автономного округа Россий­ской Федерации // Собрание законодательства Российской Федера­ции, 1994. - №24. 13. Конституция Российской Федерации. Комментарий. /Под общей ре­дакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. - М.: Юрид. лит., 1994. 14. Федеральный закон Российской Федерации "О свободе совести и религиозных объединениях" от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ с ком­ментарием. - М.: Информационно - издательский дом "Филинъ", 1998. 15. Агапов А.Б. Церковь и исполнительная власть // Государство и право, 1998. - №4. 16. Алехин А.П Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. 17. Бахрак Д.Н. Вопросы законности в государственном управлении // Правоведение, 1992. - №3. 18. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право, 1997. - №3. 19. Бутаков А.В. Российская система разделения властей. Традиции и новации // Правоведение, 1997. - №1- 20. Брюховецкий В. А . Порошкина Ю.О. Структурно - логические схе­мы. - Курск, 1998. 21. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеральных от­ношений // Государство и право. 1998.- №12. 22. Дементьев А.Н. О "системе советов" и земских учреждениях в Рос­сии: возможные исторические параллели // Государство и право, 1996. - №8.
23. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вести моек. ун-та. Сер.11 Право. 1992. - №4. 24. Концепции развития исполнительной власти в Российской Федера­ции // Государство и право, 1996. - №8. 25. Кутафорин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристъ, 1997.
26. Правовое государство: Идея, теория, практика [Монография] А.Н. Соколов, Курск.гос. техн. ун-т. Курск, 1994. 27. Рыжов В.С. К судьбе государственного управления // Государство и право, 1999. - №2. - 28. Саминин А.Г. О некоторых проблемах самоуправления и взаимо­действия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации // Политические исследования, 1996. - №1. 29. Стрекозов В,Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Былина, 1995. 30. Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса //Государство и право, 1998.- №1. 31. Чеботарев Г.Н. Президентская власть в системе государственной власти Российской Федерации // Российский юридический журнал, 1997. - №4. 32. Цабрия Б. Новый основной закон и исполнительная власть // Рос­сийская Федерация. 1994. - №7. 1 1. Конституция РФ. Комментарий/ Под общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова - М.: Юрид. лит., 1994. - С. 95-97. 1 1. Правовое государство: Идея, теория, практика [Монография] А.Н. Соколов, Курск, гос. техн. ун-т. Курск, 1994. - С.171 . 1 1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю,М. Административное пра­во Российской Федерации :Учебник. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. - С.128. 1 1. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность функций // Вести Моск. ун-та Сер.11 Право, 1992, №4. - С,5-6. 2. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право, 1997. - №3. - С.14. 1 1. Концепция развития исполнительной власти в РФ // Государство и право, 1996. - №8. - С. 27-32. 2. Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса //Государство и право, 1998. - №1. - С. 11-12. 1 1. Рыжов В.С. К судьбе государственного управления // Государство и право, 1999. - №2. - С.20-21. 1 1. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право, 1997. - №3. - С.14. 2. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право, 1997. - №3. - С.15. 1 1. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1993, - №1. - Ст.14. 1 1. Бельский К.С. о функциях исполнительной власти // Государство и право, 1997. - №3. - С.17-18 1 1. Закон РФ "О милиции" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, - №16. - Ст.503. 1 1. Концепция развития исполнительной власти в РФ // Государство и право, 1996. - №8. - С.27. 1 1. Конституция Российской Федерации. Проект.-М.: Юрид. лит., 1993. -С.44. 2. Конституция Российской Федерации. Проект.-М.: Юрид. лит., 1993. -С.31. 3. Конституция Российской Федерации. Проект.-М.: Юрид. лит., 1993. -С.45. 1 1. Конституция Российской Федерации. Проект.-М.: Юрид. лит., 1993. -С.46. 2. Цабрия Д. Новый Основной Закон и исполнительная власть // Россий­ская Федерация, 1994. - №7. - С.14. 3. Чеботарев Г.Н. Президентская власть в системе государственной власти Российской Федерации // Российский юридический журнал, 1997. - №4. - С.97. 1. См. подробнее: Указ Президента РФ "О структуре федеральных орга­нов исполнительной власти"// Российская газета, 1997. - 16 декабря. 2. Федеральный конституционный закон РФ "О Правительстве Россий­ской Федерации" // Собрание Законодательства, 1997. - №51. -Ст.5712. 1. Указ Президента РФ "О структуре федеральных органов исполни­тельной власти" // Собрание законодательства, 1996. - №34. -Ст.4082. 1. См. подробнее; Федеральный конституционный закон РФ "О Правительстве Рос­сийской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 1997. - №51. - Ст.5712. 1. Указ Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательство РФ, 1996,- №34. - Ст.4081 2. Конституция Российской Федерации. Проект. - М.: Юрид. лит., 1993, С.32. 1. Конституция Российской Федерации. Проект. - М.: Юрид. лит., 1993 С.41. 1. См. подробнее: Федеральный конституционный закон РФ "О Прави­тельстве Российской Федерации" // Собрание законодательства, 1997. - №51. - Ст.5712 1. Указ Президента РФ "О создании Комиссий по взаимодействию феде­ральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно - правовой ре­формы в субъектах РФ // Собрание законодательства РФ, 1997, -№16. - Ст.1875. 1. См. подробнее: Федеральный конституционный закон "О правительст­ве РФ" // Собрание законодательства, 1997, - №51. - Ст.5712. 2. Конституция Российской Федерации. Проект. - М.: Юрид. лит., 1993. -С.1-8. 1. 3. Указ Президента РФ "О мерах по укреплению единой системы испол­нительной власти в РФ" // Собрание законодательства РФ, 1994, -№24. - Ст.2598 1. Указ Президента РФ "О мерах по укреплению единой системы испол­нительной власти в РФ" // Собрание законодательства РФ, 1994, -№24. - Ст.2598. 1. Указ Президента РФ "О постановлении Губернатора Курской области от 13 июня 1997 г. №725 "Об упорядочении финансово - хозяйствен­ных отношений на территории Курской области" // Юридический вест­ник, 1998. - №2. - С.15. 1. См. подробнее: Бахрах Д.Н. Вопросы законности в государственном управлении // Правоведение, 1992.- №3. - С.8. 1. Бутаков А.В. Российская система разделения властей //Правоведение, 1997.- №1. - С.10. 1. Самилин О некоторых проблемах самоопределения и взаимодейст­вия исполнительной и законодательной властей в РФ // Политические исследования,1996.- №1.- С.10. 1, Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Феде­рации: Учебник. - М.: Юристъ, 1997. - С.178-179. 2. См. подробнее: Дементьев А.Н. О "системе советов" и земских учре­ждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право, 1996. - №8. - С. 11 8-11 9. 1. Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий" 25 октября 1990 г. // Ве­домости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990. - №21. - Ст. 240. 2. Агапов А.Б. Церковь и исполнительная власть // Государство и право, 1998. - №4. - С.19. 1. См. подробнее: Федеральный закон "О свободе совести и о религиоз­ных объединениях" // Собрание законодательства Российской Феде­рации, 1997. - №39. - Ст.4465. 1. См. подробнее: Федеральный закон Российской Федерации "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ с комментарием. - М.: Информационно - издательский дом "Филинъ", 1998. - С.10-11.