Объективной основой интеграционных процессов в современном мире является тенденция к интернационализации общественной жизни. Экономический аспект этой тенденции связан быстрым увеличением объема промышленного производства под влиянием научно-технического прогресса и еще быстрым расширением международной торговли. Развитие интеграционных процессов происходит под воздействием не только экономических факторов. Важным компонентом общего интеграционного процесса в Западной Европе является политическая интеграция.
Теоретическое исследование политической интеграции предполагает анализ этого социального явления также и в качестве сложной социальной системы. Отсутствие единообразной трактовки самого понятия «политическая интеграция» нередко приводит к тому, что разные исследователи говорят по существу о разных вещах, хотя и пользуются одинаковыми терминами для их обозначения. Понятие «интеграция», если говорить о нём в самом общем плане, в категориях системного подхода, обозначает становление некоторой целостности, «состояние связанности отдельных дифференцированных частей в целое, а также процесс, ведущий к такому состоянию».
Понятие «интеграция» имеет двойной смысл, считает Т. Парсонс: оно означает некоторую степень «совместимости компонентов системы» и вместе с тем «поддержание условий, который сохраняют специфичность системы по отношению к ее окружению». Трактовка интеграции М.Капланом более упрощенная: интеграция, по его мнению, имеет место при объединении двух или нескольких единиц в целое, а также «при поглощении одной системой других». (10, с. 152-167).
Интеграция в международной жизни оказывается в некотором смысле своеобразной мерой «системности»: группа государств может, по-нашему мнению, рассматриваться как интегрированный комплекс тогда, когда она начинает функционировать как некоторая система. Однако такое понимание интеграции нуждается в дальнейшей конкретизации. Наличие системной связанности и взаимосвязанности представляет собой самую общую характеристику координации элементов системы. Ставить знак равенства между понятиями «международная система» и «международная (межгосударственная) интеграция» нет никаких оснований. Иначе само существование глобальной системы межгосударственных отношений свидетельствовало бы об «интеграции» всех государств мира, входящих в эту систему. (11, с. 432-444).
Западные политологи разработали несколько теоретических школ, которые содержат частные методики анализа и систематизации данных, а также реалистическая оценка состояния европейской интеграции.
1. Западноевропейский федерализм. Содержание федералистcкой концепции заключается в идее осуществления единства Европы на основе федерального принципа, который определяется как «метод разделения властей таким образом, чтобы общие и региональные правительства в каждой отдельной сфере являлись скоординированными и независимыми». Западноевропейский федерализм, таким образом, сводится к синтезу двух основных положений: во-первых, установки на объединение Европы, во-вторых, принципа разделения властей. Первое из этих двух положений – принцип объединения Европы» - выражает собой целевую установку западноевропейского федерализма. Необходимость объединения объясняется тем, что рамки национального государства становятся уже слишком узкими для экономического, политического и культурного процесса, а также ограничивают возможности развития европейских стран. (1, с 89-92).
Второе фундаментальное положение федерализма – принцип разделения властей – характеризует институционально юридическую форму европейского объединения. Этому аспекту федералисты придают первостепенное значение, считая, что «объединение Европы» требует прежде всего формальных конституционных мер. Выделяют две формы осуществления федерализма: федерацию (союзное государство) и конфедерацию (союз государств), которые отличаются между собой локализацией суверенитета и международной правосубъектности, а также характером своего конституционного акта и ролью институтов. Федерация в чистом виде аккумулирует международную правосубъектность государств-членов, которые при этом лишаются суверенитета. Федерация связывает возникновение федерации с принятием акта, имеющего характер конституции, и образование центральных институтов, воссоздающих на федеральном уровне институциональную структуру национального государства. Конфедерация же, приобретая ограниченную международную правосубъектность, сохраняет суверенитет государств-членов, которые, имеют право вето в связи с решениями, принимаемыми центральными органами. (3, с. 53-61).
В качестве самостоятельной формы реализации федерализма, промежуточной между федерацией и конфедерацией, нередко называют и наднациональное общество, имея в виду европейское интеграционное объединение в его нынешнем виде. При этом некоторые федералистские теоретики считают наднациональное сообщество в Европе лишь этапом в осуществлении европейской федерации.
Ориентация европейского федерализма исключительно на институциональный метод делает предлагаемую им стратегию крайне односторонней и негибкой, в то же время фактически исключается возможность развёртывания интеграции во времени федерализм крайне преувеличивает «предрасположенность» и «подготовленность» государств Европы к объединению. Он доказывает, что национальное государство не только превратилось в тормоз дальнейшего прогресса, но уже полностью исчерпало имевшиеся у него возможности по выполнению своих функций и поэтому пойдёт на то, чтобы уступить свои полномочия органам наднационального характера. Считая не нуждающейся в доказательстве готовность национального государства почти на «самоуничтожение», федерализм явно выдает желаемое за действительность, ибо подобная трансформация означала бы слишком серьезное изменение всей политико-экономической структуры современных международных отношений.
2. Коммуникационный подход. Значительное развитие получил так называемый коммуникационный подход, возникновение которого связывают с именем американского политолога и теоретика международных отношений Карла Дойча. Классическим исследованием по интеграции с позиции коммуникационной теории считается анализ, который был осуществлён возглавляемой Дойчем группой американских ученых в 1957 г. Интегрированным считается такое сообщество, в котором обеспечивается «мирное сосуществование его членов». Поэтому интегрированное сообщество именуется « сообществом безопасности, в котором существует реальное уверенность в том, что его члены не будут вести друг с другом физической борьбы, изыскивая иные пути для решения своих разногласий». (2, с. 332-346)
От специфически национальной интеграции коммуникационная теория переходит к интеграции в более общем плане, ставя вопрос о возможности ее выхода за пределы национального государства и о доведении ее в перспективе да своего логического завершения общемировой интеграции. Препятствием для дальнейшего развития интеграции по восходящей линии, считает Дойч, является стабильность национально-государственного комплекса». Преодоление национального государства оказалось бы возможным лишь в том случае, если бы его коммуникационные возможности уступали соответствующим возможностям, присущим более крупному комплексу или миру в целом. Дойч, безусловно, делает крайне примечательный вывод о том, действенность, и жизнеспособность национального государства представляет собой одну из очевидных реальностей современной международной жизни. Попытки ограничения, диффузии или передачи на наднациональный уровень государственного суверенитета означали бы игнорирование характера современного национального государства, шли бы вразрез с основными тенденциями в современных международных отношениях. Этот тезис Дойча может быть противопоставлен федералистским представлениям о том, что современное национальное государство якобы уже «исчерпало» себя и готово чуть ли не к самоуничтожению. В исследовании Дойча в процессе международной интеграции выделяется два основных измерения:
1) формирования транснационального сообщества, для которого характерно объединение народов узами взаимного доверия, дружеского отношения друг к другу, совместной идентификации, экономического и информационного обмена и социальной ассимиляции;
2) международное политическое объединение (амальгамация – amalgamation), под которым понимается политико-юридическое объединение в соответствующих институтах и процессах разработки политики.
В то же время сторонниками коммуникационной теории отмечаются и некоторые специфические черты интеграционного объединения как процесса:
- важное значение имеет фактор времени: успешное развитие интеграционного процесса происходит лишь тогда, когда получение участниками реально ощутимого выигрыша опережает по времени возложение на них бремени; связанного с участием в интеграционном объединении;
- интеграционный процесс часто начинается и во всяком случае успешнее развивается вокруг «силового центра», в качестве которого выступает одно или несколько политических единиц, более сильных и более развитых по сравнению с остальными участниками; (3, с. 45-61).
Отсутствие в интеграционном процессе перечисленных выше качеств, по мнению Дойча, существенно снижает шансы на успех. Кроме того, существуют еще специфические неблагоприятные «условия среды», в которой развертывается интеграция. Они способны помещать осуществлению интеграции даже тогда, когда налицо все условия, необходимые для амальгамированного сообщества безопасности. Дезинтеграционные условия, по мнению Дойча, можно разделить на две группы:
а) увеличивающее возлагаемое на участников бремя;
б) уменьшающие их способность с этим бременем справиться.
К первой группе неблагоприятных факторов относятся:
- излишние военные обязательства, возлагающие на участников,
- дополнительное финансовое бремя;
- существенная активизация участия в политической жизни со стороны раннее пассивных групп; усиление этнической и лингвистической дифференциации.
Ко второй группе могут быть отнесены следующие условия:
- продолжительный экономический спад или стагнация;
- относительная замкнутость политической элиты; излишняя медлительность в осуществлении политических, социальных и экономических реформы, которые могут оказаться уже осуществленными в соседних странах, не участвующих в интеграции; (4, с. 293-311).
Мы считаем, что нельзя не признать, что по сравнению с традиционным федерализмом коммуникационный подход к исследованию интеграции оказывается более плодотворным. Во-первых, коммуникационный анализ интеграции исходит не из абстрактных построений и умозрительных представлений нормативного характера, а стремится исследовать реальные интеграционные явления. Во-вторых, важным плюсом по сравнению с федерализмом является рассмотрение интеграции не как статического, институционально фиксированного состояния, а как динамического процесса, развивающегося во времени и потому имеющего свои закономерности возникновения и развития. В-третьих, заслуживает положительной оценки попытка Дойча и его последователей выявить и систематизировать факторы, участвующие в интеграционном процессе, определить интегрирующее и дезинтегрирующее воздействие отдельных показателей «среды», в которой развертывается интеграция.
Но в тоже время не можем оставить без внимания недостатки коммуникативного подхода. Существенной издержкой метода К. Дойча является его попытка анализировать социально-политические явления исключительно в категориях коммуникации. Коммуникационные обмены, характер и динамика связей между странами является важным моментом интеграционного процесса, но сводить последний только к коммуникациям нельзя, ибо при этом не получают концептуального отражения другие существенные аспекты интеграции. В этом отношении нельзя не согласиться с мнением известного американского исследователя-международника С. Хоффмана, который пишет, что «рассмотрение социальных и политических явлений только в качестве сети коммуникаций опасным образом обедняет действительность». (8, с. 75-91).
За пределами коммуникационного анализа интеграции остались многие важные факторы, которые ощутимо влияют на характер и темпы интеграционного процесса. К.Дойч как бы устраняет из своего анализа роль идеологии и взглядов на интеграционное развитие, которые могут оказать немалое воздействие на интеграцию. Кроме того сторонники коммуникационного подхода сознательно исключают из своего анализа институциональный аспект интеграции.
3. Неофункционалистский анализ политической интеграции. Сторонники интеграции на всех этапах испытывали весьма острую потребность в научно обоснованной стратегии. В качестве такой стратегической теории и появился неофункционалистский анализ. Некоторые элементы предлагаемой неофункционализмом стратегии оказались в определенной степени воплощенными в европейском интеграционном развитии.
Теоретическим источником этой интеграционной концепции является традиционный функционализм в международных отношениях, который в наиболее развернутом виде получил свое выражение в работах английского социолога Дэвида Митрани еще в 40-е годы. Считая федерализм неспособным создать систему мирных международных отношений, Митрани предлагал воспользоваться «функциональной альтернативой»: государства, не ограничивая своего формального суверенитета, могли бы передавать специализированным международным организациям свои исполнительные полномочия для реализации специфических целей. При этом объектом такого сотрудничества должны стать не политические вопросы, которые, как правило, и служат источником разногласий и конфликтов, а проблемы социально-экономического характера, с которыми приходится сталкиваться всем странам и которые поэтому являются некоторым объективно объединяющим их элементом.
Концепция Митрани послужила отправной точкой для неофункционализма, которая интенсивно разрабатывается как самостоятельная теория с конца 50-х годов. Создателем и наиболее видным представителем неофункционализма стал Эрнст Хаас, профессор Калифорнийского университета США. Хаас попытался разработать свою концепцию применительно к региональному, а не к глобальному уровню. Он определяет политическую интеграцию как «процесс, в ходе которого участники политической жизни нескольких отдельных национальных систем склоняются к тому, чтобы переориентировать свою лояльность, цели и политическую деятельность в сторону нового центра, институты которого обладают юрисдикцией или претендуют на её распространение по отношению к существующим национальным государствам». Политическая интеграция, т.о. рассматривается как процесс, ведущий к формированию превосходящего своими размерами национальное государство политического сообщества, качественной характеристикой которого является наличие лояльности в отношении его центральных институтов. (6. с. 298-321).
Статья «Экономика и дифференцированные модели политической интеграции», которая была написана Хаасом совместно с одним из его последователей Ф. Шмиттером, в 1964 г. и считается одной из центральных работ в теории неофункционализма. В этой работе политическая интеграция определяется как процесс, участники которого, действующие на национальной арене, «перестают идентифицировать себя и свое будущее благосостояние со своим национальным правительством и его политикой», все в большой степени ориентируясь на наднациональное объединение. Нефункционалисты оказались где-то между двумя полюсами. С одной стороны, конечной целью объявляется формирование наднационального политического сообщества со всеми присущими национальному государству атрибутами – и в этом неофункционализм смыкает с «европеизмом» федералистского толка; но, с другой стороны, для него неприемлемы рекомендуемые федералистами «насильственное» устранение с политической арены национального государства и замена его федеративным наднациональным образованием, ибо сохранение лояльности социальных групп в отношении национальных центров делает невозможным подобную операцию. (7, с. 22-53).
Неофункционалистской теории приходится считаться с реальностью существования суверенных национальных государств (Хаас пишет, что локальные, т.е. национально-государственные, «центры силы» по прежнему определяют основные линии современного развития). Из тезисов о «двойной лояльности» следует вполне реалистический вывод о невозможности волюнтаристского конституирования федеративного комплекса в ущемление статуса национальных государств. (5, с. 221-378). Такой вывод о недопустимости формально-юридического уничтожения суверенитета государств-членов интеграционного объединения можно расценивать как позитивный, реалистический элемент неофункционалистской концепции не забывая, о том, что в смысле перспективного развития такая замена национального государства наднациональным политическим сообществом рассматривается неофункционализмом не только как возможный, но и как желательный вариант. Из этого Хаас делает вывод о том, что менее всего стимулом интеграции является так называемая «европейская идея» сохранения «самобытности» Европы. Для интеграции, полагает Хаас, гораздо более полезным оказалось наличие практической заинтересованности определенных социально-политических групп в объединении, чем абстрактные рассуждения о «величии Европы», исторической миссии «европейской цивилизации», превращении западной части континента в бастион, противостоящий «коммунистическому проникновению». (6, с. 319-365). Из тезиса о прагматизации интересов и целей участников политической жизни неофункционализм выводит доказательство примата так называемой «малой» политики, отожествляемой с политикой экономического роста и обеспечения благосостояния, над «большой» политикой (Grosspolitik), под которой понимаются действия, основанные не на экономическом интересе, а на соображениях престижа, национальной амбиции. Отдельным европейским государствам, пишет Хаас, не под силу заниматься «большой» политикой, первостепенное значение для них приобретает задача обеспечения экономического благосостояния внутри страны. Традиционная дипломатическая деятельность по обеспечению амбициозных целей национальной внешнеполитической стратегии в послевоенный период исчезают со сцены в силу своего иррационального характера. Один из ведущих американских теоретиков международных отношений, С.Хоффман, в целом весьма высоко оценивая книгу Хааса «Объединение Европы», именно этот его тезис поставил под вопрос. По его мнению, Хаас напрасно абсолютизирует отрицание идеологической, «иррациональной» мотивации внешнеполитической деятельности государства. Существуют проблемы, затрагивающие жизненные интересы государства и заставляющие его не считаться с соображениями экономической выгоды. (8, с. 75-91).
Неофункционализм попытался решить эту проблему, выдвинув тезис о единстве «большой» и «малой» политики, в более широком смысле – о целостном характере экономической и политической сферы, в которой действует государство, что и предопределяет непрерывный характер интеграции при ее развитии из сферы экономики в сферу политики. В современных условиях взаимосвязь между экономическим и политическим союзом трактуется как континуум. Из тезиса о неразрывной связи экономики и политики следует вывод о возможности распространения интеграции на политическую сферу; для того чтобы дать адекватное отражение этого процесса в теории, хотя Хаас и его последователи вводят в нее понятие «перелива» (spill-over), которое становится узловым пунктом неофункционализма. «Перелив», по определению Линдберга, возникает в таких условиях, «когда данная акция, направленная не достижение первоначальной цели может быть обеспечено лишь принятием новых акций, в свою очередь порождающих новые условия и потребность в более активной деятельности и т.д. (7, с. 22-53).
Непременным условием осуществления «перелива» объявляется наличие центральных институтов интеграционного сообщества, которые выступают важным стимулятором всей интеграционной деятельности, прежде всего с точки зрения формирования «наднационального самосознания». По вопросу о роли центральных институтов неофункционалисты в определенной степени сближаются с федералистами. В отличие от последних теоретики неофункционализма не объявляют факт существования центральных институтов «необходимым и достаточным» условием осуществления интеграции. Помимо интеграционных институтов, для процесса «перелива» интеграции в сферу политики требуется наличие ряда условий, которые Хаас и Шминттер сформулировали в 1964 г. в виде трех групп переменных, действующих до образования экономического союза – степень сопоставимости участвующих единиц по величине и силе, уровень обмена между ними, «плюралистический» характер структур государств-участников; в период возникновения экономического союза – степень совпадения специфических целей участников, наличие институциональной формы интеграции; и в течение некоторого периода после его создания – стиль принятия решения, изменения уровня обмена, умение участников процесса приспособиться к проведению интеграционной политики. (7, с. 22-53).
Смысл этой концепции как мы видим, заключается в том, чтобы доказать органическое единство экономической и политической интеграции, что из экономического союза с неумолимой логикой рождается союз политический.
Р. Хансен, К.Кайзер, С. Хоффман, подвергая серьезной критике взгляды неофункционализма на соотношение «большой» и «малой» политики, доказывают, что ядром «большой» политики являются жизненные интересы национальной дипломатии и внешнеполитическая стратегия – а они далеко не всегда могут быть соотнесены с проблемами «малой» политики. Поэтому во внешней политике приходится различать два вида проблемы: чисто экономические проблемы поддаются количественной интерпретации, по ним возможны компромиссы, временные отступления государств и т.д., тогда как в отношении проблем политической стратегии какие-то отступления невозможны, так как государство в этой сфере либо имеет, либо теряет сразу все. Хоффман отмечает, что «функциональная интеграция может оказаться успешной лишь тогда, когда метод достаточно убедительно гарантирует постоянный перевес выигрыша над потерям. Теоретически такое возможно лишь в экономической интеграции. Что же касается политической интеграции, то такой гарантии дать невозможно.