Концепция федерализма возникла на Западе из попыток определиться в понятии "государственный суверенитет" в условиях утраты исторических перспектив абсолютными монархиями, а позднее - при формировании многомерной системы международных влияний, отчасти меняющих взгляд на суверенитет. Кроме того, федерализм воспринимался как путь преодоления общего кризиса государственности, не справлявшейся с решением проблем, касающихся удовлетворения насущных внутренних и внешних потребностей общества в самых разных сферах его жизни. Государства стали слишком большими, чтобы заботиться о малых делах.
Изначально понятие "федерализм" означало просто децентрализацию власти на основе конституционных норм и межправительственных соглашений. Главные теоретические установки западной модели федерализма связаны с существованием гражданского общества, построением своеобразной системы властных структур, присущих каждому сектору гражданского общества. Это было связано главным образом с территориальным оформлением любых форм соучастия во власти, с территориальными субъектами, характеризующимися относительно равной мощностью, относительно близкой политической культурой, не враждебной федерализму у населения федерации. Федерализм имеет множество форм и оттенков, которые иногда стараются не замечать, а иногда и просто игнорировать, особенно в современных российских условиях.
Изучение различных аспектов европейского федерализма показывает, что перенимать западный опыт надо продуманно, не увлекаясь. Учиться полезно и никогда не поздно - эта народная мудрость сегодня особенно актуальна, особенно для тех, кто пытается найти оптимальную формулу современного государственного устройства России, в основу которого положена, как известно, идея федерации. Поскольку в Российском государстве с его тысячелетней историей поиск реальной федеративной модели начался относительно недавно, нашим специалистам, видимо, небезынтересен мировой опыт в этом вопросе.
Отметим, что евроатлантическая традиция федерализма достаточно жестко противостоит как примитивному унитаризму, так и фрагментаризации любой системы управления. Полиэтнические федерации обычно поддерживаются более жесткими мерами против этницизма (этнического национализма).
Европейское толкование федерализма не столь однозначно, как принято считать. Если, например, в Великобритании говорят о федеральном правительстве, федеральной полиции и прочем как об атрибутах государственного единства, то в Германии - как о некоей политической технологии, позволяющей не утонуть в унитаризме, порождающем в ответ центробежные тенденции. Во Франции деление на округа и департаменты - всего лишь инструмент управления, без всяких философствований и политических словопрений.
Какой же из типов федерализма более подходит России, у кого ей учиться?
Немало оригинальных примеров на сей счет можно найти на Европейском континенте. Особо выделяется модель бельгийского федерализма. Примечательно, что бельгийцы лишь в 1830 г. обрели собственное независимое государство со статусом унитарной конституционной парламентской монархии. Официальное название страны - "Королевство Бельгия" сохраняется и поныне. Тем не менее с начала 90-х годов уходящего столетия бельгийцы живут в одной из наиболее сложных по своему устройству федераций мира, отражающей процесс постоянного поиска компромиссов между двумя основными этносами страны - фламандцами и валлонами. Именно искусством компромиссов и интересен опыт бельгийского федерализма.
Бельгия возникла на территории, ставшей в раннем средневековье ареной столкновений между двумя крупнейшими ветвями европейской культуры - германской и романской. Это предопределило появление этнической (культурно-лингвистической) границы, делящей 10-миллионную Бельгию по горизонтали почти пополам.
Северная часть Бельгии (Фландрия) в целом моноэтична, населена фламандцами (они составляют 57% населения страны), говорящими на диалектизированном нидерландском языке. Население южной части Валлонии (32%) - в основном франкоязычные валлоны. Небольшая территория на востоке Валлонии компактно заселена немцами (0,7%).
Насчитывающая около 1 млн жителей (10% населения страны), столица Бельгии, Брюссель, хотя и расположена на территории Фландрии, является в основном франкоязычной (свыше 85% брюссельцев - франкофоны).
Фламандцы, валлоны, и даже немцы, пока остаются бельгийцами. Почему именно бельгийцами и почему пока?
В древние времена на территории нынешней Бельгии жили кель-ские племена белгов, откуда и происходит современное название страны. С 57-го года до н.э. земли белгов находились в составе Римской империи. В III-IV вв. н.э. белги пережили неоднократные вторжения германских племен франков, что положило начало этнолингвистическому разделению будущей Бельгии. В V-IX вв. ее территория входила в состав Франкского государства, а после его распада в 843 г. была раздроблена на мелкие феоды, которые вплоть до XVI в. находились в зависимости, подчинении или в составе различных европейских государственных образований.
В IX-X вв. сложилось самое могущественное и богатое из бельгийских феодальных владений французских королей - графство Фландрия, которое с XI в. вело обширную торговлю по Северному и Балтийскому морям с Восточной Европой, Русью, Византией и Востоком. В XII в. Фландрия была самой развитой промышленной областью Европы, производившей в основном высококачественное сукно из английской шерсти.
В 1713-1795 гг. бельгийцы пережили господство Австрийской империи, а с 1 октября 1795 г. были присоединены к Франции.
После падения Наполеона Бонапарта в 1815 г. католическая Бельгия была объединена с протестантской Голландией в единое королевство Нидерланды. Однако религиозная несовместимость, несмотря на культурно-языковую общность голландцев и фламандцев, подтолкнула бельгийское духовенство к сближению с окрепшей в период французского господства либеральной буржуазией, особенно Валлонии, в стремлении избавиться от опеки голландцев под "крышей" самостоятельного Бельгийского государства.
Лондонская конференция пяти великих держав (Россия, Англия, Франция, Австрия и Пруссия), состоявшаяся 20 декабря 1830 г. признала независимость Бельгии в результате освободительной борьбы. С учетом геополитического положения этой страны - буферное государство в центре Европы - великие державы сочли целесообразным наделить Бельгию нейтральным статусом. Тем не менее этот статус дважды нарушался Германией как в Первую, так и во Вторую мировые войны. После поражения Германии в 1918 г. Бельгия, согласно Версальскому мирному договору 1919 г., получила два небольших германских округа - Ойпен и Мальмеди, население которых наряду с фламандцами и валлонами, составляет третью культурно-языковую общину страны - бельгийских немцев.
Государственный язык Бельгии - французский. По утверждению видного бельгийского политолога, профессора Ф.Делмартино, франко-язычный характер страны был важным аргументом в пользу ее отделения (от Голландии); он же рассматривался и как фактор, объединяющий государство в единое целое.
Однако уже в начале XX в. во Фландрии стали нарастать требования сначала эмансипации нидерландского языка, а затем и обеспечения национально-культурных интересов фламандцев в целом.
С введением в стране в 1921 г. всеобщего избирательного права, правда, пока только для мужчин, численный перевес фламандцев позволил обеспечить принятие в парламенте законов о языковом равноправии.
Очередной этап обострения межэтнических отношений пришелся на 50-60-е годы, когда в силу объективных причин экономического развития страны переместился из Валлонии во Фландрию, где быстро развивались наукоемкие производства и размещались иностранные инвестиции. В 1963 г. в Конституцию Бельгии были внесены изменения, закрепившие границы четырех лингвистических областей - нидерданскоязычной Фландрии, франкоязычной Валлонии, двуязычного (франко-нидерландского) Брюсселя и немецкоязычной области внутри Валлонии.
Однако в 1971 г. началось очередное реформирование государственного устройства страны. Основным "камнем преткновения" в этом процессе был и остается Брюссель. В силу упоминавшихся ранее географических и лингвистических особенностей города, а также его экономического и политического значения, столица Бельгии не вписывалась в схему "упрощенной" федерации ни из двух составляющих (Фландрии и Валлонии), ни из трех (Фландрии, Валлонии, Брюсселя), поскольку в каждом случае просматривалось ущемление культурно-языковых интересов, либо фламандцев, либо франкофонов, либо немецкоговорящих бельгийцев. В конце концов было найдено весьма оригинальное решение: создание субъектов федерации двух типов - культурных сообществ и экономических регионов.
Фламандское и Французское культурные сообщества были учреждены в 1971 г. Позднее, в 1973 г., к ним добавилось Немецкоязычное. В ведение сообществ переданы вопросы, относящиеся к личности (без территориальной привязки) - проблемы образования, культуры, здравоохранения, поддержки личности и т.д.
На очередном этапе реформ, в 1980 г., статус субъектов получили экономические регионы - Валлония, Фландрия, Брюссель. В их компетенцию вошли вопросы, относящиеся к территории: городское планирование и землепользование, защита окружающей среды, водные и почвенные ресурсы, сельское хозяйство, экономика, местное самоуправление, вопросы занятости населения и т.д.
За федеральными властями сохранялись финансово-налоговая политика, безопасность, управление государственным долгом, осуществление правосудия, социальное обеспечение, здравоохранение (частично), ядерная энергетика, железнодорожный и авиатранспорт, почта, связь и т.д.
Таким образом, бельгийская федеративная структура включает в себя в качестве равноправных составляющих частей федеральную власть, сообщества и регионы. При этом отсутствие между ними иерархической подчиненности и наличие субъектов без территориальной привязки (культурные сообщества) являются важнейшей спецификой бельгийской федерации.
Сообщества и регионы наделены законодательными (советы или парламенты) и исполнительными (правительства) органами власти.
В настоящее время помимо федеральных парламента и правительства в Бельгии насчитывается пять законодательных органов власти и пять исполнительных - Фландрии, Французского сообщества, Валлонского региона, Брюссельского столичного региона, Немецкоязычного сообщества. Все они суверенны, и их акты имеют одинаковую правовую силу с актами федеральных парламента и правительства.
Этап конституционной реформы Бельгии, завершившийся принятием очередных поправок к конституции в 1993 г., был посвящен совершенствованию старых и созданию новых органов координации деятельности субъектов федерации - "примирительных" и "согласительных" механизмов, способных разрешать не только конфликты полномочий, но и интересов, а также по возможности предупреждать их возникновение.
Однако обилие согласительных органов, по общему признанию, привело к раздуванию бюрократического аппарата Бельгии. Явно снизилась эффективность его работы, подтверждением чему является, в частности, значительное замедление процедуры ратификации международных договоров, особенно заключенных на федеральном уровне.
Более того, многие специалисты, как в Бельгии, так и за рубежом склонны считать наиболее слабым звеном всего согласительного и координационного механизма современного федеративного устройства Бельгии именно область внешней политики. Объективно не являясь полноправными субъектами международного права, регионы и сообщества, тем не менее, упорно пытаются налаживать прямые международные связи с субъектами международного права, тем самым противопоставляя себя федеральному центру. Но могут ли иметь порознь Фландрия, Валлония или Брюссель то влияние, которым сегодня они пользуются вместе в составе единой Бельгии, выступая от имени одного из шести государств - "отцов-основателей" Европейского сообщества? Мнение многих на этот счет весьма скептическое. Таким образом, сохраняющийся на государственном флаге Бельгии девиз "В единстве - сила" пока, по-прежнему актуален для бельгийцев.
Актуален ли он для России? Ведь "уроки бельгийского федерализма" наглядно демонстрируют, что политические компромиссы имеют свои пределы, за которыми начинается конфедерализм со всеми, порой очень драматическими, последствиями.
Видимо, небезынтересно узнать, что же думают о русской модели бельгийцы и прежде всего те из них, кто принимал участие в создании собственной федеративной модели? По этому поводу неоднократно высказывалась профессор К. Малфлит, считающая, что в Российской Федерации угадываются черты асимметричного и договорного федерализма, тогда как в Бельгии круг исключительных полномочий установлен законом намного точнее. По ее мнению, практика заключения договоров о разграничении компетенции между органами исполнительной власти центра и субъекта федерации вносит элементы нестабильности и превышения компетенции, поскольку в рамках этих договоров регулируется ряд проблем, относящихся к сфере полномочий законодательной власти.
Тем не менее, К. Малфлит утверждает, что Россия преодолевала наиболее опасный центробежный этап в становлении собственной федеративной модели. Кульминационными событиями этого периода она считает провозглашение суверенитета Татарстаном и проект Конституции Уральской республики.
В заключение хотелось бы обратить внимание на одну из важнейших тенденций, отражающую некую схожесть в развитии федеративных моделей Бельгии и России. В частности, на фоне продолжающейся в обоих государствах передачи полномочий федерального центра субъектами федерации и в Бельгии, и в России происходит формирование надгосударственного начала. В Бельгии это связано с интеграционными процессами в ЕС, участниками которого все активнее используют его правовую базу в национальных законодательствах.
Не исключено, что и Россия может столкнуться с необходимостью приведения собственного законодательства в соответствие с принципами, заложенными в надгосударственных структурах. Речь идет не только об СНГ, но и о двусторонних договорах России, например, Российско-Белорусском Союзе. Естественно, что наметившаяся тенденция к формированию наднациональных органов будет оказывать определенное влияние и на развитие федеративных структур России, и на статус ее регионов.
Усиление федералистских настроений в Европе порой превращается в, своего рода, реанимацию интернационализма, находящего для себя новые пути. Попытка превратить "Европу отечеств" в "Европу регионов" породила своеобразную смесь сепаратизма (под лозунгами федерализма) и интернационализма (лозунг объединенной Европы). Поэтому европейский вариант федерализма тоже не безобиден. Как и в России, его сегодняшнее неосторожное применение богато разнообразием негативных перспектив. И это уже тенденция.
Перенесение модели Европы на Россию не просто неэффективно, но и вредно. Дело в том, что в России и в Европе идут разнонаправ-ленные процессы. Если для Европы модель общеевропейской солидарности (порождающей нечто вроде европейской нации), еще только зарождается, то Россия, как это ни парадоксально, прошла этот этап. Она как раз борется против уничтожения объединяющей ее идеи, против разъединения русской нации великороссов, белорусов и малоросса, а также против отделения от России коренных этносов, столетиями живущих бок о бок с русскими. Если в Европе федерализм - модель новой интеграции, то в России федерализм - модель дезинтеграции, модель уничтожения государственности. Воистину, "что немцу здорово, то русскому смерть". Но это лишь на поверхности.
В действительности ощущается резкая противоречивость этих процессов. Европейский федерализм, несмотря на внутреннюю его противоречивость, все же достаточно решительно противостоит сепаратизму. Например, попытки признать население Корсики отдельным народом, включенным в состав французского народа, были признаны противоречащими национальным интересам. В российском же варианте все наоборот - сепаратистские настроения пока процветают под сенью официозного федерализма во многих регионах. Поэтому российский федерализм является лишь мягкой (до поры до времени) формой сепаратизма. Такова парадигма сегодняшней управленческой ситуации.
Если европейский федерализм предполагает деление на нации и отечества как дань историческим реалиям, то российский федерализм утверждает это деление как историческую новацию, крайне опасную по своей природе. Об этом можно судить по ее последствиям. Задачи этнического бытия оказались вдруг задачами борьбы за обособленную государственность. Причем подобные стремления не только культивируются, но и институациируются. Европейская интеграция - признак складывающейся цивилизации, способной успешно конкурировать в XXI в. с другими мировыми цивилизациями. Россия - уже сложившаяся цивилизация. Пытаться цивилизовать Россию европейскими средствами, переиначенными этнократическим сознанием радетелей интересов малых народов значит лишить ее конкурентоспособности, а в конечном счете исключить из разряда цивилизационных государств. Ни один народ, населяющий территорию Российской Федерации, не может рассчитывать на благоприятные перспективы развития вне единой России как единого государства. Этот вывод опирается на русскую историческую традицию и еще живую экономическую основу, если хотите, территориальную ауру.
Приверженцы федерализма в России часто ссылаются на удачный опыт Германии. Напомним, что там федеративное устройство оправдано более трехсотлетним состоянием расчлененности германских государств. Их объединение было способом выживания. В России такой государственной чересполосицы не было никогда. Даже федерация княжеств Киевской Руси и последующая раздробленность - нечто совершенно иное.
Может быть, Киевская Русь в чем-то аналогична нынешней Германии с ее близкими территориальными и культурными идентичностями. Но после того, как Россия вобрала в себя Великую Степь и разнородные культуры своих южных соседей, сформировала двойную идентичность этническую и общенациональную, снова выпячивать старую удельную особость - социальное преступление перед будущим страны. Попытки введения в России европейского федерализма чреваты расчленением государства и кровопролитной войной, развалом экономики и обнищанием населения. Таким образом, не будут ошибкой утверждения, что федерализм европейский и федерализм российский отражают принципиально разнонаправленные тенденции и соответствующие доктрины, а потому и оценка их благотворности не может быть однозначной. Достаточно обратиться к генезису нашего государственного управления.
Россия вынуждена была сохранять унитарные формы управления большим геополитическим пространством, имея разный по глубине, но нераздельный суверенитет над различными территориями. Система государственного строительства европейского типа "федерация территорий с равным статусом" для России не годилась и не годится по историческим причинам. В самом деле, у России был ресурс, позволяющий сохранять более стабильный мир в отличие от Запада. Этого ресурса не было у народов, зажатых на европейском полуострове. Европу периодически охватывали войны, перемешивающие и уничтожающие народы. Близкие этносы формировали федерации для ожесточенной борьбы с противником. Ни о какой мирной ассимиляции не могло быть и речи. Целые народы просто стирались с лица Земли. Не случайно, по-видимому, крупнейшие войны, включая две мировые, возникли именно в Европе.
В конечном счете историческая реальность такова, что если немецкая идея соотносится с универсальной общенемецкой идентичностью и является объединительной для всех немцев, то русская идея - вселенская, идея надэтнического единства при ведущей роли русских в этом единстве1. Значит, федерализм в Германии связан с контролем уровня "спекания" земель, имеющих собственную (хотя и близкую к общенемецкой) идентичность. Для России, на наш взгляд, годилась бы такая форма региональной политики, которая, наоборот, ограничивала бы степень обособления по-разному ориентированных этносов и степень обособления имеющих свои специфические интересы регионов. Попытки же представить дело так, будто в государстве, населенном многими нациями и народами, федерализм еще более необходим, чем в этнически однородном, крайне вредны и направлены против России. Сегодняшняя неуправляемая ситуация - тому убедительное подтверждение.
Имеется точка зрения, что российский вариант государственного устройства исторически ближе американскому (с оговоркой, что культурная основа государственного строительства принципиально различна). За 200 лет с момента принятия Конституции США их территория увеличилась в четыре раза (и никто не попрекает отцов-основателей США в "имперских амбициях"). Наблюдалось нечто похожее на освоение Россией Сибири, Средней Азии и Дальнего Востока. Вместе с Конституцией США действуют конституции штатов. Нечто похожее есть и у нас с той лишь разницей, что США удается избежать "войны законов". При этом правовое изобилие не могло бы существовать в США, если бы оно не сопровождалось жестким прагматизмом и практиционизмом.
В любом штате Америки преступник - это преступник, разница только в мере наказания: будет ли ему вынесен смертный приговор или он будет осужден на пожизненное заключение. Гражданин США повсюду имеет право быть вооруженным, однако в одном штате разрешается иметь при себе оружие всегда, в другом - хранить его исключительно в целях защиты жилища.
То же и с коррупционерами, предателями Родины, врагами нации, не говоря уж о любых формах сепаратизма. Общеамериканская идентичность не противоречит идентичности территориальной. У нас же эти идентичности конфликтуют. Федерализм же этот конфликт возводит в правило и даже закрепляет в государственных актах. Федерализм в России рискует стать политикой удельного суверенитета, конкурирующего с суверенитетом центрального правительства. Здесь-то и находится ахиллесова пята разбалансированности государственного управления.
Тезис о "многонациональности" России, как и большевистская установка на интернационализм, вместо гражданского равенства утвердил в России равенство прав народов. В этих условиях сепаратисты могли использовать исходящую от них угрозу государственному единству в качестве аргумента для выбивания всяческих льгот и привилегий. Федерализм становится инструментом выбивания этих льгот. Свидетельство тому - договора о разграничении полномочий от Татарстана до Москвы.
В целом, хотя и в первом приближении, в числе проблем системного федерализма можно выделить как бы три видения. Если представить себе некий этнографический рельеф, имеющий место в любой стране, то можно выделить три конкурирующих отношения к этому рельефу. Первые полагают, что этот рельеф мешает общественной жизни и должен быть по мере возможности всюду разглажен. Вторые полагают необходимым усугублять естественные неровности рельефа бастионами, через которые ни проехать без выплаты обременительных пошлин, ни проложить коммуникации без целой истории с переговорами со строителями этих "китайских стен". Третьи, чья позиция наиболее конструктивна, разумно относятся к естественным образом сложившемуся рельефу и учитывают его при прокладке коммуникаций - где-то используют этот рельеф, где-то подправляют его, но не становятся его рабами.
Итак, российский федерализм принципиально отличен от европейского. На Западе - это путь компромиссов, в России - путь противостояния на почве разрешения множества противоречий. Осознание пагубности этого пути приводит к поиску рычагов, способных ввести этот процесс в русло цивилизованного развития.
Первой такой попыткой можно считать проведение в Москве Всероссийской конференции на тему "Проблемы и перспективы развития российского федерализма" (19-20 января 1998 г.), на которой обнаружились две группы политиков и теоретиков, занимающие противоположные позиции в понимании федерализма. Первая группа, возглавляемая Е. Строевым, выступала за укрепление федерации путем восстановления действия конституционных норм и общегосударственного законодательства на всей территории России. Вторая группа во главе с Р. Абдулатиповым и В.Михайловым, опираясь на поддержку "титульных" политико-этницистов, ратовала за дальнейшее ослабление федеральных институтов власти, за фактическую конфедерализацию, за такое построение государства, при котором федеральная Конституция могла бы корректироваться на основе конституций субъектов федерации, а "титульные" республики имели бы привилегии.
Конфедерация показала, что в российском обществе продолжается двухполюсная консолидация сил: государственническому мировоззрению противостоит антигосударственный этницизм. Этницисты вооружены достаточно разработанными теориями, ориентированными на опыт Запада. Государственники, напротив, только еще начинают осваивать зарубежный и отечественный опыт государственного строительства. Тем не менее, потребность в интеллектуальном оформлении основ государственного единства рано или поздно заставит наиболее здравых государственных деятелей расстаться с федералистскими иллюзиями и искать твердой почвы под ногами в русском консерватизме, русской традиции государственности и зарубежном опыте обеспечения национальной безопасности.
Россия издавна отличалась глубоким территориальным разделением труда. Именно это во многом и уберегло ее от распада в критические годы. Ни один российский регион, или даже группа соседствующих регионов, не могли существовать изолированно от других.
К сожалению, этот процесс зашел слишком далеко, породив большие различия между районами не только по специализации, но и по уровню экономического развития, по уровню жизни людей. Нельзя считать нормальным, когда одни регионы в несколько раз отличаются от других по таким важнейшим показателям социального развития, как душевные доходы, спад производства, безработица, детская смертность или душевная обеспеченность расходами госбюджета и т.д.
Межрегиональные различия в уровне жизни существуют в любой стране. Они неизбежны, однако, если они выходят за пределы, то это неминуемо вызывает напряженность в обществе.
В этом отношении ситуация в России намного тревожнее, чем в других развитых странах мира. Приходится признать, что за годы реформ эти различия сильно углубились, достигнув критического уровня.
Для того чтобы выровнять неровную дорогу, надо, прежде чем наложить асфальт, заделать рытвины и ухабы. Так и в региональной проблематике: для того чтобы выравнивать экономику регионов, нужно дифференцировать региональную политику, прежде всего, в сфере взаимоотношений федеральных и региональных властей.
Исходя из реальной ситуации ослабления системного управления регионами и учитывая имеющийся небогатый опыт современных теоретических исследований, можно выделить несколько направлений управленческой и правотворческой работы, рассчитанной на то, чтобы сохранить и укрепить, как говорится в преамбуле к Конституции Российской Федерации, "исторически сложившееся государственное единство" России.
Во-первых, повысить эффективность деятельности всех федеральных властей, придать ей необходимую целеустремленность и согласованность, поднять доверие регионов и всего населения страны к федеральному Центру.
Во-вторых, как можно быстрее завершить процесс строительства основ федерации, принять предусмотренные Конституцией федеральные законы, призванные регулировать федеративные отношения, в том числе и, в первую очередь, в области налогов и бюджета.
В-третьих, усилить действенность мер, направленных на обеспечение реального верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
В-четвертых, на основе научных разработок разграничить предметы ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти и там, где для этого имеются убедительные, подкрепленные серьезным анализом основания пойти на реальную децентрализацию, на укрепление самостоятельности субъектов федерации. Сейчас как никогда остро перед Россией стоит решение триединой задачи.
Первая. Сохранить в регионах трудоспособное население, не дать разрушить предприятия.
Вторая. Не допустить разрушения единого экономического пространства, стимулировать обмен местными товарами между регионами.
Третья. Обеспечить поступление средств в бюджет для выполнения неотложных федеральных программ. Одним из методов решения триединой задачи может быть выпуск долговых обязательств, выполняющих функции, средства обращения и средства платежа.
Грамотное использование подобного рода денежных и финансовых суррогатов будет способствовать экономической стабилизации региона, формированию такого режима федеральных и региональных взаимоотношений, при котором бы выполнялось целевое использование бюджета по установленным статьям.
Решать триединую задачу можно и на основе ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, посвященных распределению между федеральными и региональными властями. В ст.72 определены совместные полномочия, которые предстоит распределять между этими ветвями власти. Здесь для федеральных властей заключены немалые и вполне конституционные отношения для дифференциации своих отношений с властями регионов. Если власти региона нацелены на реформы и успешно действуют в этом направлении, то они не нуждаются в опеке или жестком контроле со стороны федеральных властей. Федерация может пойти на то, чтобы свести свою активность в регионе к минимуму и передать властям региона всю инициативу в проведении реформ. Если же руководство региона не справляется с задачей или, хуже того, явно тормозит реформы, то федеральные власти вправе наращивать свою активность и брать на себя инициативу в реформировании региона.
В отсталых регионах наращивание активности федеральной власти - это особенно жесткий контроль расходования федеральных средств, передаваемых в бюджеты регионов, вплоть до реального управления региональным бюджетом. Такое управление нужно нацеливать как на рациональное использование федеральных средств, так и на постепенное сокращение зависимости регионального бюджета от федеральных "вливаний".
Большую роль в укреплении регионов играют федеральные программы, нацеленные на реструктуризацию экономики конкретного региона. Такие программы в регионах имеются, однако они плохо обеспечены бюджетным финансированием и используются в основном для координации других федеральных программ, осуществляемых в данном регионе, а чаще всего носят декларативный характер. Было бы, на наш взгляд, полезно выделить подобные программы отдельной строкой в федеральном бюджете; создать для реализации этой программы федеральную комиссию, независимую от региональных властей.
Наконец, многое в развитии регионов зависит от активизации федеральных ведомств через их региональные филиалы. Если в благополучных регионах нет особой нужды в активизации этой деятельности, то там, где дела обстоят неважно, федеральные ведомства должны принять на себя обязанность перераспределения приоритетов. Таким образом, выполняя обязанности, которые возложены на них ст.71 и 72 Конституцией Российской Федерации, федеральные и региональные власти могут работать весьма эффективно.
Очень важно, чтобы федеральные органы законодательной и исполнительной власти предприняли все возможное для налаживания взаимного сотрудничества и приняли реальную и авторитетную программу обеспечения экономического роста в стране, рассчитанную на ряд лет. Принятие такой программы и тем более первые же успехи в ее реализации могли бы сделать для сплочения Центра и регионов, для укрепления авторитета власти больше, чем любые договоры и декларации об общественном согласии.
Одна из основ федеративного устройства состоит в четком разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. На основе такого разделения сфер деятельности зиждется сближение федеральных и региональных уровней власти. Федеральные органы призваны обеспечивать проведение единого политического курса и верховенство федеральных законов на всей территории страны. Со своей стороны, органы субъектов федерации должны иметь возможность влиять на формирование политики и законодательства на федеральном уровне. В этом собственно и проявляется закон единства и борьбы противоположностей как источник развития, точнее его образного отображения. В этом заключено ядро оптимизации управления. Одну из таких возможностей представляет, в частности, использование законодательными (представительными) органами субъектов федерации закрепленного за ними ст. 104 Конституции Российской Федерации права законодательной инициативы.
Поэтому все более настоятельной становится необходимость принятия серии федеральных законов, которые регулировали бы федеративные отношения на основе последовательной реализации принципа равноправия всех субъектов федерации.
Что же касается проблемы соблюдения установленных Конституцией демократических начал в субъектах федерации, то она требует к себе сейчас особенно пристального внимания, как со стороны федеральных властей, так и со стороны общественности, политических партий, научных кругов, специалистов. В конце концов, общая судьба демократии в нашей стране, ее будущее определяются не только, а может быть, и не столько в Центре, сколько в регионах и на местах. Здесь же мы наблюдаем, как то, что вселяет надежду, так и немало тревожных явлений. Едва ли не повсеместно власть все больше концентрируется в руках исполнительных органов, а потенциал представительных органов используется слабо. Трудно пробивает себе дорогу местное самоуправление. Усиливаются олигархические тенденции. Крайне слабы политические партии, профсоюзы, общественные объединения, их политическая роль остается низкой. Гражданину трудно добиться защиты своих прав и интересов. Падает политическая активность населения, о чем свидетельствует уровень участия избирателей в голосованиях. Преодоление этих и других отрицательных тенденций нельзя считать сугубо местным делом, это общегосударственные проблемы. Следовательно, на их решение должны быть направлены усилия и всех федеральных органов.
Литература
1. Вентцель Е.С. Исследование операций. 2002, 552 с.
2. Большой коммерческий словарь. – М.: ПРИОР. – 1996, с. 132
3. Ансофф И. Новая корпоративная стратегия. – СПб: Издательство "Питер", 2005. – 416 с.
1 См.: Савельев А. Что немцу здорово, то русскому – не с руки. // Российская Федерация. 1997. № 4. С.59-61.