Діяльність суду і прокуратури України по забезпеченню законності правових актів місцевих органів

На сучасному етапі розвитку української держави виникає необхідність детальнішого і глибшого вивчення історичного шляху нашого народу. Невідкладним завданням є вивчення та висвітлення тих історичних процесів, подій, явищ, які ще маловідомі широкому загалові громадян унаслідок замовчування або приховування у період існування радянської влади.

Вивчення досвіду правотворення дає змогу критично оцінити процес розбудови правової держави на сучасному етапі й поряд з цим уникнути тих помилок, які були допущені в минулому.

Становлення та розвиток в Україні системи контролю за законністю правових актів місцевих органів влади відбувалося під визначальним впливом правової теорії і практики Росії, а також колишнього СРСР, у складі яких довго перебувала знаходилася наша держава.

У науковій літературі перших років радянської влади (М.Загряцков, А.Єлістратов) відзначається необхідність створення конкретної гілки судочинства для контролю за державною владою. На жаль, із середини 20-х років загальне “сприйняття” радянською правовою наукою адміністративної юстиції висловлено Є.Носовим: “в радянській дійсності немає ґрунту для суб’єктивних публічних прав і адміністративної юстиції” [16, 6].

Протягом більше ніж десяти років (1924-1937 рр.) законність у сфері управління забезпечувалася тільки державним, відомчим і громадським контролем.

І лише після прийняття Постанови ЦВК і РНК СРСР від 11 квітня 1937 р., яка скасувала адміністративний і встановила судовий порядок вилучення майна у колгоспів, кустарно-промислових артілей та у громадян на покриття недоїмок по державних та місцевих податках, обов’язковому окладному страхуванню, обов’язкових натуральних поставках та штрафах знову з’явилися праці, в яких одні автори ці нововведення розглядали як адміністративну юстицію з адміністративним позовом (А.Ф. Клейнман), інші вважали, що провадження за законом від 11 квітня 1937 р. є непозовним і здійснюється у своєрідних формах радянського адміністративного процесу (С.С. Студенікін, Б.Р. Левін) [16, 7].

У період з 21 вересня 1945 р. до 4 липня 1946 р. ліквідуються органи, які діяли на місцях за воєнним станом, замість них відбудовуються Ради депутатів трудящих, які були наділені повноваженнями приймати певні інструкції та вказівки, що мали силу правових актів. Однак Ради так і не одержали самостійності, а як і раніше були лише виконавцями волі партії.

Із 21 вересня 1945 р., коли було скасовано широку юрисдикцію військових трибуналів, відбудовується законна юрисдикція народного суду та судів вищих інстанцій. У 1947-1948 рр. поновлено склад обласних судів.

Якщо вдатися до аналізу архівних матеріалів, які містять дані щодо розгляду судами справ про порушення законності, то потрібно зазначити, що до Волинського обласного суду за період з 1946 по 1950 рр. надійшло 64 справи про порушення революційної законності.

Так, по справі № 7 Григор’єв був засуджений за ст. 97 Кримінального кодексу УРСР до позбавлення волі строком на 5 років за те, що він, працюючи керуючим тресту маслопрому, зловживаючи своїм службовим становищем, видав наряд на додаткове харчування працівникам Горохівського маслозаводу 120 кг масла, де працює 6 осіб, яким належить додаткове харчування по 300 грам масла на місяць. Але це робилося з метою розбазарювання нормованої продукції [2, 2].

А по справі № 98 Белоконю Г.І. було пред’явлено звинувачення по частині другій ст. 98 Кримінального кодексу УРСР у тому, що, будучи головою Рожищенського райвиконкому, ображав селян, проявляв насильницькі дії по відношенню до селян [3, 103].

У зазначений період прокуратура теж займалася здійсненням нагляду за дотриманням законодавства і притягненням до відповідальності винних осіб.

Так, лише за два роки (1945-1946 рр.) прокуратурами Волинської області було винесено 170 протестів на незаконні акти місцевих органів влади і 107 подань на протиправні дії посадових осіб цих органів.

За період з 1 вересня 1945 р. по 1 лютого 1946 р. органами прокуратури Волинської області було порушено 30 кримінальних справ за фактами грубого порушення законності, вчиненими представниками місцевих органів влади.

Факти грубих порушень за характером учинених злочинів розподіляються наступним чином:

незаконні обшуки з метою незаконного присвоєння вилученого майна у громадян – 5 фактів;

перевищення влади та інших незаконних дій, споріднених з насильством та дискредитацією органів влади – 25 фактів.

Характерними фактами порушення законності в цей період були наступні:

Секретар Колківського РК КП(б)У Ульянов В., будучи в селі Підцаревичі Колківського району по проведенню хлібопоставки, займався проведенням незаконних масових обшуків у громадян, при цьому вилучав у останніх усе виявлене в них зерно, крім того, вилучав зерно у тих громадян, які на той час повністю розрахувалися з державою по хлібопоставці. За ці діяння Ульянов був засуджений до 5 років позбавлення волі.

У кінці листопада 1945 р. органами прокуратури був переданий до суду голова Сокирічської сільської ради Ківерцівського району Кошетар П. за те, що він займався вимаганням від громадян спиртних напоїв або грошей на їх купівлю. При відмові Кошетар погрожував зброєю, а також декого піддавав побиттю. Зокрема, 21 листопада 1945 р. Кошетар побив дружину загиблого фронтовика Васильківську за те, що вона відмовила йому дати спиртні напої. За вироком суду, Кошетар був засуджений до 3 років позбавлення волі.

У вересні 1945 р. Волинською обласною прокуратурою з санкції прокурора республіки переданий до суду колишній прокурор Макіївського району Костюк Л. за те, що він брав хабарі від громадян, які притягувалися ним до кримінальної відповідальності, а також їх родичів, чим, у свою чергу, Костюк зловживав своїм службовим становищем при розгляді конкретних справ, виносячи по таких справах незаконні вироки та рішення [7, 37].

У 1950 р. прокуратурами Волинської області було винесено 132 протести на рішення місцевих органів влади та 106 подань щодо незаконної діяльності посадових осіб цих органів.

Усього в період з 1945 по 1950 р. прокуратурами Волинської області було винесено 418 протестів і 327 подань на незаконні рішення і дії місцевих органів влади та їх посадових осіб.

У період з 1951 по 1960 рр. Україна перебувала у складі СРСР. Зміцненню статусу України сприяло розширення її права видавати закони та інші нормативні акти щодо питань їх повноважень.

Що стосується діяльності місцевих органів державної влади й управління, то ХХ з’їзд КПРС намітив програму пожвавлення діяльності Рад, яка була конкретизована у постанові ЦК КПРС від 22 січня 1957 р. “Про поліпшення діяльності Рад депутатів трудящих і зміцнення їх зв’язків з масами”. У ній ставили, по суті, правильні завдання вдосконалення діяльності місцевих Рад: звільнити їх від непотрібної опіки і дріб’язкового втручання в їх діяльність з боку партійних і вищих державних органів; розвивати їх самостійність, активність; розширяти їх права; усебічно зміцнювати їх зв’язки з народом. Проте головною умовою успішного розв’язання цих завдань, як і раніше, вважалося партійне керівництво Радами, його подальше зміцнення. І вже це одне зводило нанівець усі зусилля по демократизації Рад, оскільки надійна опора командно-адміністративної тоталітарної системи – це інтеграція партійного і державного апаратів, як у центрі, так і на місцях – зберігалася [12, 283].

Важливе значення мало уточнення компетенції та структури місцевих Рад і їх органів, юридичне оформлення їх статусу. До 1960 р. у союзних республіках були прийняті нові положення про сільські та районні Ради, які оформили зміни й усунули прогалини у регулюванні та діяльності цих ланок системи Рад.

Щоб підвищити роль місцевих судових органів у здійсненні судового нагляду та посилити значення судового контролю за законністю правових актів місцевих органів влади, було збільшено кількість судових інстанцій, які користувалися правом перегляду справ у порядку нагляду. Наглядові функції були надані Верховному Суду УРСР та обласним судам. У всіх цих судах створено спеціальний судовий орган – президію. Вона розглядала цивільні та кримінальні справи у порядку нагляду за протестами голови свого суду чи прокурора відповідного цьому суду рівня [10, 336].

У період з 1951 по 1955 рр. судами Волинської області було розглянуто 137 справ про порушення законності місцевими органами влади та їх посадовими особами.

Так, органами прокуратури Волинської області протягом 1955 року було винесено більше 230 протестів на незаконні рішення місцевих органів влади [8, 25].

Протягом 1956-1958 рр. судами Волинської області було розглянуто 156 справ щодо незаконних рішень місцевих органів влади та про притягнення до відповідальності посадових осіб за зловживання службовим становищем.

У 1959-1960 рр. місцеві органи влади допускали випадки прийняття незаконних рішень. Так, у 1959 р. було опротестовано184 правових актів, які суперечили чинному законодавству. Судами області було розглянуто 162 справи, які стосуються незаконності актів місцевих органів влади та їх посадових осіб.

Наприклад, 28 березня 1959 р. Хобултівська сільська рада прийняла рішення, яким зобов’язала правління колгоспу нараховувати двом черговим по сільській раді по 30 трудоднів на місяць. Перевіркою рішень виконавчих комітетів сільських рад та сесій сільських рад встановлено, що окремі з них прийняті з порушенням закону. Так, Березовська сільська рада своїм рішенням від 26 січня 1959 року заборонила громадянам, які мешкають на території сільської ради, продавати ВРХ в інші сільські ради, а продавати лише у свій колгосп [9, 54].

Таким чином, у період з 1951 по 1960 рр. судами Волинської області було розглянуто 455 справ на незаконні рішення місцевих органів влади та їх посадових осіб. У зв’язку із створенням наглядових судових інстанцій у цей період було оскаржено в порядку нагляду 38 справ, з яких 26 – задоволено, а 12 – залишено без змін.

Що стосується діяльності прокуратури у зазначений період, то потрібно зауважити, що 24 травня 1955 р. було затверджено Положення про прокурорський нагляд у СРСР. Раніше не було спеціального законодавчого акта, який би регулював організацію і діяльність прокурорського нагляду. Це Положення не тільки поновило демократичні принципи організації і діяльності прокуратури, а й розширило права прокуратури, врегулювало діяльність її ланок.

Положення про прокурорський нагляд покладало на органи прокуратури нагляд за правильним і однаковим застосуванням законів СРСР, союзних і автономних республік, регламентувало централі­зований устрій прокуратури. За Положенням органи прокуратури на місцях мали здійснювати нагляд за законністю, незалежно від впливу місцевих органів влади, і підпорядковувалися тільки Гене­ральному прокурору. На останнього покладався вищий нагляд за точним дотриманням законів усіма міністерствами і підвідомчими їм підприємствами та службовими особами, а також громадянами СРСР.

У період з 1951 по 1955 рр. прокуратурами Волинської області було винесено 938 протестів на незаконні рішення місцевих органів влади та 714 протестів на протиправні дії посадових осіб державних органів.

Протягом 1959-1960 рр. місцеві органи влади допускали випадки прийняття незаконних рішень.

Перевіркою рішень виконавчих комітетів місцевих рад встановлено, що окремі з них прийняті з порушенням закону.

Так, Березовська сільська рада своїм рішенням № 2 від 26 січня 1959 року заборонила громадянам, які мешкають на території сільської ради продавати худобу в інші сільські ради, а лише в свій колгосп [9, 54].

Усього за період з 1951 по 1960 рр. прокуратурами Волинської області було винесено 1586 протестів на незаконні рішення місцевих органів влади і 1364 подання на протиправні діяння посадових осіб цих органів.

Місцевими органами влади у період з 1961 по 1970 рр. були обласні, районні, міські, районні у містах, селищні, сільські Ради народних депутатів трудящих. У цей період було прийнято ряд правових актів союзного і республіканського значення, покликаних удосконалити роботу окремих ланок системи місцевих органів державної влади й управління, наприклад, укази Президії Верховної Ради СРСР про основні права й обов’язки сільських і селищних, районних, міських, районних у містах і обласних Рад, а також закони УРСР про ці Ради. Так, 2 липня 1968 р. на третій сесії Верховної Ради УРСР сьомого скликання було прийнято закони про сільські і селищні Ради депутатів трудящих. 15 липня 1971 р. Верховна Рада УРСР прийняла закони про районні, міські, районні в містах Ради депутатів трудящих [10, 363]. У цих законах розглядалися усі основні питання утворення й діяльності Рад, їх права та обов’язки в різних галузях господарського, соціально-культурного і державного будівництва, послідовне розмежування компетенції між різними ланками Рад.

В Основах цивільного судочинства Союзу РСР та союзних республік 1961 р. була втілена ідея про спеціальну регламентацію позовного провадження, провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, та окремого провадження. Концепцію регламентування трьох видів проваджень у цивільному процесі згодом було прийнято та розвинуто в цивільно-процесуальному кодексі УРСР 1964 р.

У зв’язку з прийняттям низки нормативно-правових актів, які були прийняті в цей період для регулювання діяльності місцевих органів державної влади, було значно розширено функції та повноваження останніх. Відомо, що місцеві ради реалізовують свої повноваження через видання різних правових актів, які часто порушували вимоги законів і суперечили один одному.

Так, лише в 1964 р. судами Волинської області було розглянуто 284 справи про визнання незаконними правових актів місцевих органів виконавчої влади.

Найбільш типовими були випадки, коли виконкоми сільських Рад виносили незаконні рішення про накладення адміністративних штрафів. Наприклад, виконком Ростанської сільської Ради Любомльського району прийняв незаконне рішення про накладення штрафу в сумі 50 крб. на громадянина Сахарука за виготовлення самогону. Досить часто місцеві органи державної влади приймали рішення з питань, які не входили до їх компетенції. Так, рішенням Сенкевичівської селищної Ради було виділено присадибну ділянку громадянину Олійнику під забудову в забороненому місці. Мали місце випадки, коли виконкоми місцевих Рад приймали незаконні рішення про накладення дисциплінарних стягнень [4, 4].

Усього за період з 1961 по 1970 рр. судами Волинської області було розглянуто 1579 справ про незаконність правових актів місцевих органів державної влади.

За 1964 р. прокуратурами Волинської області було виявлено й опротестовано більше 1100 незаконних правових актів, з яких 478 становлять незаконні рішення місцевих органів влади.

Аналіз незаконних рішень місцевих органів влади засвідчує, що незаконні рішення приймаються з таких питань:

рішення, які не входять до компетенції місцевих рад. Так, виконавчий комітет Дубівської сільської ради Ковельського району прийняв рішення про те, що громадяни Кисляк, Микитюк та Кузьмук, які самоправно зайняли землю під городи понад норму, повинні весь урожай з цих земель зібрати і передати Дубівській школі [4, 3];

рішення про накладення дисциплінарних стягнень;

незаконні рішення про накладення адміністративних стягнень. Так, виконавчий комітет Ростанської сільської ради Любомльського району прийняв незаконне рішення про накладення штрафу в сумі 50 крб. на громадянина Сахарука за виготовлення самогону [4, 4];

незаконні рішення про відмову в дачі згоди на притягнення до кримінальної відповідальності депутатів, які скоїли злочини.

За 1967 р. органами прокуратури виявлено 595 незаконних правових актів. На виявлені порушення винесено 429 протестів та 471 подання.

Найбільш поширеними були рішення і дії місцевих органів влади та їх посадових осіб, які в тій чи іншій мірі порушували права і свободи громадян.

Наприклад, голова Торчинської селищної ради незаконно відмовив у прописці громадянину Стояновичу А.А. в одному з будинків, що належав на праві власності його синові та дочці [5, 2].

Усього за період з 1961 по 1970 рр. органами прокуратури Волинської області було винесено 1745 протестів і 1587 подань на незаконні рішення місцевих рад та їх виконавчих комітетів та на протиправні дії їх посадових осіб.

З 1971 р. відбувається розширення бюрократичного апарату, органи виконавчої влади узурпували значну частину законодавчих функцій. Щорічно апарат управління зростав на 300-500 тисяч чоловік, досягнувши у 80-х роках 18 мільйонного рубежу. Лише за 1975-1985 рр. кількість союзно-республіканських і союзних міністерств, відомств і державних комітетів в УРСР збільшився приблизно на 20 % [13, 5].

Зростаючи кількісно, виконавчий апарат нарощує випуск інструкцій, наказів та інших підзаконних актів. Наприкінці 70-х років тільки в управлінні народним господарством їх накопичилося до 200 тисяч [11, 36].

Суперечачи чинному законодавству, а подекуди й один одному, ці документи створювали цілу низку протиріч, зокрема виникали неабиякі проблеми при їх застосуванні та реалізації. Це було характерним і для місцевих органів державної влади.

До 1977 р. суди в цивільно-процесуальному порядку розглядали приблизно 30 видів справ, пов’язаних із судовою оцінкою законності й обґрунтованості індивідуальних рішень органів державного управління, які в тій чи іншій мірі зачіпали права громадян [14, 22-32].

Відповідно до Закону СРСР від 30 червня 1987 р. про процедуру судового оскарження протиправних і таких, що порушують права громадян, дій офіційних осіб у першій половині 1988 рр. в Україні було розглянуто 187 позовів. Після доповнення 31 жовтня 1995 р. цивільно-процесу­ального кодексу України главою 31-А судами розглянуто вже більше 10 тисяч таких справ [15, 56].

Основні положення про організацію і діяльність прокурорських органів у цей період були сформульовані в Конституції СРСР 1977 р., яка визначала зміст, цілі та завдання прокурорського нагляду, принципи побудови і діяльності прокурорської системи, структуру органів прокуратури. В Конституції зазначалося, що найвищий нагляд за точним і однаковим виконанням законів усіма міністерствами, державними комітетами і відомствами, підприємствами установами і організаціями, виконавчими і розпорядчими органами місцевих рад, колгоспами, кооперативними та іншими громадськими організаціями, службовими особами, а також громадянами на території України здійснюється Генеральним прокурором СРСР та підлеглими йому Прокурором УРСР і нижчестоящими прокурорами.

На підставі і відповідно до Конституції СРСР 30 листопада 1979 р. Верховна Рада СРСР прийняла Закон про прокуратуру СРСР, де визначалися завдання, основні напрями, принципи організації та діяльності органів прокуратури, а також система цих органів. Згідно з цим Законом прокуратура являла собою виключно централізовану систему з широкими повноваженнями Генерального прокурора СРСР. Іншого за умов функціонування командно-адміністративної системи управління і не могло бути [1, 63].

За 1971 р. виконавчі комітети місцевих рад прийняли 54 незаконних рішення і розпорядження.

Наприклад, заступник голови виконавчого комітету Старовижівської селищної ради видав розпорядження № 52 (дата не вказана) про заборону прийому громадян на роботу без відома уповноваженого по використанню трудових ресурсів. Цим розпорядженням категорично заборонено керівникам установ і організацій приймати на роботу громадян без відома уповноваженого по використанню трудових ресурсів. Було запропоновано кожен випадок прийому на роботу робітника чи службовця погоджувати з уповноваженим по використанню трудових ресурсів і тільки після одержання направлення від нього зараховувати на роботу [6, 15].

Це розпорядження видано з порушенням закону про працю і тому після протесту було скасоване як незаконне.

Усього за 1971 р. органи прокуратури Волинської області виявили 534 незаконні правові акти, на які принесено 285 протестів і 414 подань. Проте незаконні накази, рішення і розпорядження за ініціативою виконавчих комітетів у 1969 р. не скасовувалися.

Нині підготовлено проект Адміністративно-процесуального кодексу України. Він передбачає, що адміністративну юрисдикцію здійснюють адміністративні суди трьох інстанцій: першої, апеляційної та касаційної.

Таким чином, аналізуючи історію розвитку судового контролю за законністю в сфері державного управління в нашій країні можна зробити висновок, що теорія і практика судового контролю пішли по шляху поступового, еволюційного розширення компетенції загальних судів щодо вирішення адміністративно-правових спорів.

Історико-правовий аналіз юридичної літератури, документів прокурорсько-слідчої та судової практики досліджуваного періоду дає змогу говорити про те, що діяльність прокуратури як органу державної влади з дня її створення й по нинішній час спрямована на забезпечення верховенства закону, охорону та захист інтересів держави і суспільства, підтримання державного обвинувачення, боротьбу зі злочинністю та зміцнення правопорядку, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина.

Підсумовуючи вищевикладене, можна зробити висновок, що поєднання судового контролю і прокурорського нагляду в боротьбі з порушенням законів при виданні правових актів державними органами є важливою передумовою позитивних зрушень у стані законності.

Література

Басков В.И. Прокурорский надзор в СССР. – М., 1990. – 217с.

Державний архів Волинської області (далі - ДАВО) ф. 24, оп. 4, спр. 5, арк. 2.

ДАВО ф. 24, оп. 4, спр. 13, арк. 103.

ДАВО ф. 511, оп. 1, спр. 184, арк. 4.

ДАВО ф. 511, оп. 1, спр. 210, арк. 2

ДАВО ф. 511, оп. 1, спр. 238, арк. 15

ДАВО ф. 511, оп. 2, спр. 26, арк.37

ДАВО ф. 511, оп. 6, спр. 142, арк. 25.

ДАВО ф. 511, оп. 6, спр. 233, арк. 54.

Історія держави і права України. У двох частинах. Ч. 2 / За ред. А.Й.Рогожина. – К., 1996. – 448 с.

История Отечества (краткий очерк). В 2-х выпусках. Вып. 2 – М., 1992.

Кульчицький В.С., Тищик Б.Й. Історія держави і права України: Навчальний посібник. – Львів, 2000. – 400 с.

Попов В. Проблеми вдосконалення планування і управління народним господарством. – Економіка Радянської України. – 1986. – № 3.

Ремнев В. Право жалобы и административная юстиция в СССР. – Советское государство и право. – 1986. – № 6.

Стефанюк В.С. Судовий контроль за діяльністю органів державної влади. – Вісник Верховного Суду України. – 1998. – № 1(7).

Угриновська О.І. Судовий захист суб’єктивних прав громадян в сфері адміністративно-правових відносин. Автореферерат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. – Львів, 2000. – 19 с.