Удосконалення процесу здійснення підготовчих етапів систематизації банківського законодавства України

банківський законодавство інкорпорація консолідація кодифікація

Проведення систематизації вітчизняного банківського законодавства – досить складна процедура. Її ефективність багато в чому залежить від рівня організації роботи над нею. Адже це своєрідний і непростий процес, який вимагає відповідних послідовних дій. Складність процесу систематизації обумовлена обсягом нормативної фінансово-правової бази, що регулює банківську діяльність, та нестабільністю банківського законодавства.

У попередніх розділах даної роботи нами було запропоновано здійснити систематизацію банківського законодавства України у формах інкорпорації, консолідації та кодифікації, які фактично виступатимуть послідовними фазами процедури систематизації банківського законодавства. Розглянемо їх детальніше.

Початковими (первинними, базисними) фазами процедури систематизації банківського законодавства України є інкорпорація та консолідація. Щодо інкорпорації, то застосовуючи дуалістичний підхід, її необхідно здійснити у двох послідовних напрямках.

Перший напрям інкорпорації банківського законодавства передбачає систематизаційну діяльність Науково-дослідного інституту фінансового права, фахівці якого забезпечать глибоконауковий аналіз банківського законодавства України. І другий – коли інкорпорацією нормативно-правових актів, норми яких регулюють банківську діяльність в Україні, займеться Міністерство юстиції України згідно повноважень, наданих Верховною Радою України.

Варто зазначити, що за необхідності при інкорпорації фінансових нормативно-правових актів, виданих Національним банком України, Міністерство юстиції України може звернутися до нього і уповноважити здійснити деяку частину роботи по інкорпорації актів Національного банку України. Адже саме Національний банк України є інформаційно- статистичним осердям фінансово-кредитної системи нашої держави.

Повноваження уповноважених суб’єктів, які проводять інкорпорацію, є дуже своєрідними. Вони зумовлені, по-перше, межами правотворчих можливостей органу, який видав акт, і межами підвідомчої йому території, по-друге, юридичною чинністю актів, що включаються у збірник, і простором їх дії.

Крім того, вирішення усіх питань, порушених в інкорпорованих документах, має бути у компетенції відповідного органу, а його акти – мати рівну або вищу юридичну чинність порівняно з тими, які увійшли до збірника. Тільки за дотримання цих умов інкорпоратор має право вносити у раніше прийняті акти зміни, викликані новими умовами життя. Якщо ж інкорпоратор неспроможний здійснити такі завдання, то він має право звернутися з пропозицією до відповідних правотворчих органів [7; с.174].

Після проведення інкорпорації банківського законодавства у таких двох напрямках, необхідно об’єднати результати таких інкорпорацій, внаслідок чого будуть усунуті недопрацювання та можливі неточності в інкорпорованих збірниках.

Усі результати попередньої інкорпорації банківського законодавства передаються іншому уповноваженому суб’єкту систематизаційного процесу. Таким суб’єктом має стати Комісія із систематизації банківського законодавства, яка об’єднає отримані дані. Може виникнути питання: чи доцільно створювати таку комісію, адже витрачаються досить значні державні кошти. Можна ж, наприклад, доручити Національному банку України проведення систематизаційної діяльності. Проте, по-перше, така діяльність носить не офіційний, а офіціозний характер, а по-друге, розробка положень Банківського кодексу України не буде об’єктивною, оскільки цей нормативно-правовий акт розроблятиме суб’єкт, правовий статус якого у цьому ж акті і визначатиметься. На нашу думку, більш правильним вважається створення незалежної комісії, до складу якої входили як представники Національного банку України, так і незацікавлені особи.

Беручи до уваги те, що до компетенції Міністерства юстиції України належить як розробка нормативно-правових актів і проведення юридичної експертизи цих проектів, так і впровадження систематизації законодавства України, можна запропонувати, щоб Комісія із систематизації банківського законодавства була утворена при Міністерстві юстиції України.

Початку проведення інкорпорації банківського законодавства передує планування всієї систематизаційної процедури, і разом з тим порядок та строки створення Комісії із систематизації банківського законодавства. Тому, перш ніж розпочати роботу над проведенням систематизації банківського законодавства в цілому, Міністерство юстиції України повинно розробити детальний план її здійснення. Адже, зазначає В.Опришко, це своєрідний і непростий процес, який вимагає відповідних послідовних дій незалежно від того, чи йдеться про кодифікацію, чи про інкорпорацію.

Іншими словами, слід певним чином регулювати зазначений процес на основі реалізації в першу чергу таких його функцій, як планування робіт по систематизації законодавства; організація та координація діяльності органів державної влади щодо забезпечення робіт по систематизації; наукове забезпечення процесу систематизації; участь громадян та їх об’єднань у систематизації законодавства; інформаційно-пропагандиське забезпечення систематизації законодавства. Безперечно, цей перелік функцій, які повинні сприяти реалізації процесу систематизації законодавства, не є вичерпним [14; с.68].

Комісія із систематизації банківського законодавства повинна бути всеукраїнського значення. Як правило, до складу подібної комісії (робочої групи) входять досить багато представників влади, а також спеціалістів (практиків і науковців) з різних галузей знань. Так, наприклад, до складу робочої групи з підготовки проекту Податкового кодексу України [3] входять більше тридцяти осіб.

До складу Комісії із систематизації банківського законодавства повинні входити представники Міністерства юстиції України та Міністерства фінансів України, інших міністерств, народні депутати України, провідні спеціалісти Національного банку України, представники Асоціації українських банків, наукові співробітники з наукових та навчально-наукових установ та інші фахівці в галузі фінансового права та банківської справи.

З огляду на сферу нормативного фінансово-правового регулювання, проведення інкорпорації банківського законодавства уявляється досить складним процесом, адже банківському законодавству притаманний двохвекторний розвиток – економічно-правове (дуалістичне) поєднання норм. Власне тому до складу Комісії із систематизації банківського законодавства необхідно запросити науковців як юридичного, так і економічного профілю.

Крім перерахованих осіб, варто залучити до постійного складу Комісії із систематизації банківського законодавства науковців з Інституту законодавства при Верховній Раді України, однією з функцій якого, доречі, є подання пропозицій щодо покращення стану українського законодавства.

Тоді науковцями-юристами, які займаються загальними методологічними проблемами систематизації законодавства, а також провідними фахівцями з питань галузевого законодавства (у даному випадку, фінансового) має бути проведений аналіз сучасного стану систематизації законодавства, а також висловлені пропозиції щодо вдосконалення теоретико-методологічних та практичних засад даної роботи [17; с.69].

Бажаним також було б запросити до вищезазначеної роботи науковців філологічного профілю (спеціалізація – українська мова). Вони у великій мірі можуть сприяти покращенню різних аспектів тексту інкорпорованих збірників, а згодом – консолідованих актів та проекту Банківського кодексу України.

Компетенція Комісії із систематизації банківського законодавства та строки її роботи повинні бути чітко визначені у відповідній постанові Кабінету Міністрів України.

Основними повноваженнями Комісії із систематизації банківського законодавства, на нашу думку, можуть бути:

1) наукова та технічна організація інкорпораційної та консолідаційної діяльності;

2) залучення у разі потреби спеціалістів з різних галузей знань;

3) організація нарад, конференцій та „круглих столів”;

4) наукова та технічна організація кодифікаційних дій;

5) розробка структурних елементів Банківського кодексу України;

6) передача проекту Банківського кодексу України до Верховної Ради України та інші повноваження.

Крім того, потрібно визначити фінансове забезпечення такої Комісії, тобто необхідно скласти кошторис на передбачувану нормопроектну роботу, а після його затвердження укласти відповідні договори із запрошеними особами [8; с.94].

Сутність процедури інкорпорації банківського законодавства полягає у приведенні до певної системи (упорядкуванні) нормативно-правових актів, норми яких регулюють банківську діяльність в Україні, без зміни змісту цих актів. Розглянемо, за яким критерієм повинна проходити інкорпорація банківського законодавства в Україні.

Беручи до уваги те, що будь-яка інкорпорація, згідно теорії права, може здійснюватися за хронологією, суб’єктами, юридичною силою, алфавітним порядком, то за такими ж критеріями в силу свого одиничного начала може відбутись і інкорпорація банківського законодавства.

Таким чином, критеріями інкорпорації банківського законодавства можуть виступати:

1) хронологічний критерій, – полягає тому, що інкорпорація банківського законодавства проводиться у залежності від часу прийняття нормативно-правових актів, норми яких регулюють банківську діяльність. При цьому обов’язково вказуються назва акту, рік, місяць, день видання, його порядковий номер;

2) суб’єктний критерій, – передбачає групування нормативно-правових актів, що регулюють банківську діяльність, на декілька підсистем у залежності від того, який державний орган прийняв ці акти;

3) критерій юридичної сили актів банківського законодавства, – обумовлює розподіл нормативно-правових актів, що регулюють банківську діяльність, на дві групи в залежності від юридичної сили кожного з цих актів – закони та підзаконні нормативно-правові акти;

4) критерій алфавітного порядку, – застосовуючи даний критерій, відбувається наведення нормативно-правових актів, що регулюють банківську діяльність, в алфавітній черговості у їх назві.

Кожне з таких упорядкувань не змінює змісту нормативно-правових актів, однак при якісній інкорпорації змінюється форма нормативно-правового акта. Тобто завдяки наступними офіційними змінами та доповненнями, усуненню протиріч, виключенню норм, які втратили чинність тощо, в процесі інкорпорації трансформується первинний текст нормативно-правового акту.

Тут доцільно зазначити, що в Україні вже існує практика інкорпорації законодавства за різними критеріями. Так, у нашій державі виходять два періодичні офіційні видання – це Відомості Верховної Ради України та Офіційний вісник України, де інкорпорація нормативно-правових актів проходить у рамках хронологічного критерію. Крім того, в останньому виданні інкорпорація проводиться і за суб’єктним критерієм. У відомому багатотомовому інкорпорованому збірнику „Закони України” інкорпорація здійснюється за хронологічним та алфавітним критеріями.

Обираючи найбільш оптимальний критерій інкорпорації саме для нормативно-правових актів, норми яких регулюють банківську діяльність, необхідно звернути увагу на розглянуті у першому розділі даної роботи негативні властивості, притаманні банківському законодавству (множинність, суперечливість тощо). З огляду на них, досить складно визначити тільки один критерій, за яким має проводитися інкорпорація. Саме тому пропонується здійснювати інкорпорацію банківського законодавства у рамках не одного критерію, а двох, причому виділити основний та допоміжний критерії.

В юридичній літературі справедливо зазначається, що хронологічна інкорпорація – нижчий рівень систематизації. Можна погодитися з твердженням В.Журавського про те, що хронологічні зібрання не зовсім зручні у користуванні, не мають ефективного впливу на стан законодавства, часто громіздкі за своїми результатами. Разом із тим, якщо сприймати процес систематизації як єдиний механізм, то його початковою ланкою все ж виступає хронологічна інкорпорація [5; с.175].

На підставі цього положення, для інкорпорації банківського законодавства можна запропонувати хронологічний критерій як допоміжний, а суб’єктний критерій – як основний, оскільки у подальшому на висновки останнього інкорпораційного етапу роботи опиратиметься консолідація банківського законодавства. Причому, варто додати, що допоміжний критерій виступає як первинний, а основний – як вторинний.

Іншими словами, на початковому етапі інкорпорації спочатку необхідно упорядкувати всі нормативно-правові акти, норми яких регулюють банківську діяльність, за хронологією, а потім – здійснити групування актів у залежності від суб’єкта їхнього прийняття.

Узявши до уваги все вищезазначене, пропонується розбити процедуру інкорпорації банківського законодавства на наступні кроки:

1) поділити нормативно-правові акти, норми яких регулюють банківську діяльність, на групи у залежності від часу їх прийняття, орієнтуючись на роки;

2) упорядкувати утворені хронологічні групи від найранішої дати прийняття певного нормативно-правового акта, норми якого регулює банківську діяльність, до поточного року включно;

3) розділити утворені групи нормативно-правових актів, норми яких регулюють банківську діяльність, на підгрупи у залежності від того, яким органом державної влади такий акт виданий.

Обґрунтувавши критерії проведення інкорпорації та визначивши можливих суб’єктів інкорпораційної процедури, можна запропонувати, щоб порядок проведення інкорпорації банківського законодавства включав в себе три аспекти:

1) суб’єктний, – проведення інкорпорації розпочинається з моменту створення спеціального уповноваженого суб’єкта, що здійснює систематизаційну роботу. Таким суб’єктом повинна стати Комісія із систематизації банківського законодавства;

2) подільний, – інкорпорація банківського законодавства повинна здійснюватися у межах суб’єктного та хронологічного критеріїв;

3) процедурний, – інкорпорація банківського законодавства передбачає виконання послідовних дій: поділ нормативно-правових актів у залежності від часу їх прийняття, упорядкування цих актів, утворення підгруп нормативно-правових актів у залежності від того, яким органом державної влади такий акт виданий.

Після реалізації усіх інкорпораційних дій, у Комісії із систематизації банківського законодавства наступає нова ступінь систематизаційної діяльності – вона переходить до здійснення консолідації.

Техніко-юридична процедура консолідації нормативно-правового матеріалу проводиться в наступній послідовності: 1) визначення обсягу нормативно-правового матеріалу, який піддається консолідації; 2) аналіз кожного документа чи його складової частини як об’єкта консолідації; 3) аналіз змісту складових частин документа та виокремлення тих, які можуть бути віднесені до інших галузей права і включені до інших збірників законодавства; 4) прийняття класифікаційного рішення, щодо якої галузі права віднести даний нормативний акт, або його складову частину; 5) прийняття рішення про включення цілого нормативного акту до консолідованого збірника законодавства, чи про доцільність поділу акту на його складові частини і включення їх до консолідованого збірника нормативно-правового матеріалу; 6) визначення місця даного документу, або його складової частини в ієрархічній будові консолідаваного збірника; 7) виявлення повторень гіпотез, диспозицій та санкцій в статтях визначеного акту та інших документів, які піддаються консолідаційній обробці; 8) визначення нормативного матеріалу, який втратив свою дію, і виключення його зі складу консолідаційного збірника [11; с.4].

Консолідаційна робота повинна відбуватись дуже скурпульозно, оскільки саме на цьому етапі систематизаційної роботи знаходять своє відображення останні зміни у законодавстві, яке регулює банківську діяльність, а також створюється базове підґрунтя для Банківського кодексу України. Іншими словами, робота Комісії із систематизації банківського законодавства на даному етапі передбачає розробку та оформлення консолідованого акта.

Відомо, що в англійському праві склалося три типи консолідованих актів: 1) власне консолідовані акти, ті, які безпосередньо об’єднують законодавчі положення; 2) консолідовані акти, які приймаються у відповідності з Законом про процес консолідації 1949 року, – зміни, які вносяться консолідованим актом, після його прийняття мають силу закону; 3) консолідовані акти, які приймаються у відповідності з поправками, що запропоновані правовою комісією. Останні два типи складають „широку” консолідацію [5; с.88].

Результатом проведення процедури консолідації банківського законодавства в Україні також має стати консолідований акт. На підставі положень, вироблених англійським правом, можна стверджувати, що подібний акт буде характеризуватись як третій тип із вищезазначених консолідованих актів: він розроблятиметься на основі інкорпораційних збірників, із уточненнями та доповненнями Комісії із систематизації банківського законодавства. Отже, банківський консолідований акт є проявом „широкої” консолідації, оскільки об’єднає велику кількість нормативно-правового матеріалу, що регламентують банківську діяльність.

Консолідація законодавства широко застосовується не тільки у країнах з прецедентною системою права, але й у інших державах. Так, в італійському законодавстві, поряд з кодифікованими нормативними актами існують консолідовані тексти законів. У процесі консолідації об’єднанню підлягають закони, які вже офіційно опубліковані та вступили у законну дію. Консолідація проводиться у двох формах. У першому випадку об’єднання законів проходить без якихось змін сутності самих норм, але з виправленнями суто технічного характеру. Такого роду об’єднання великої кількості законів у єдиний акт проводиться з ініціативи уряду або зацікавлених міністерств, без попередньої чи наступної санкції парламенту.

У другому випадку при об’єднанні законів в єдиний акт до них вносяться часткові зміни. Ці консолідовані акти також готуються з ініціативи уряду або зацікавлених міністерств, але потребують обов’язкового санкціонування парламентом.

Шляхом прийняття консолідованих текстів проводиться офіційна систематизація у тих областях законодавства, які важко піддаються кодифікації (наприклад, адміністративне законодавство Італії) [11; с.14].

На нашу думку, при проведенні консолідації банківського законодавства в Україні можна використати італійський консолідаційний досвід, застосувавши перший із описаних випадків консолідації законодавства. Адже інкорпораційну роботу планується проводити під началом Міністерства юстиції України, то доцільним було б, коли це міністерство продовжило контрольно-керівну роботу в аспекті консолідації.

Переваги першого способу пояснюється також тим, що у перспективі майбутньої кодифікації фінансових та інших норм, що регулюють банківську діяльність, не є доцільним вносити вагомі внутрішні зміни у зміст норм. Достатньо використати технічний та зовнішньо-структурний методи об’єднання нормативно-правових актів, що регулюють банківську діяльність.

У процесі підготовки консолідованого акту всі норми попередніх актів розміщуються у певній логічній послідовності, розробляється загальна структура майбутнього акта. Здійснюється певне редагування, зовнішнє оброблення приписів із тим, щоб всі вони викладалися єдиним стилем, використовувалася уніфікована термінологія. Усуваються протиріччя, повторення, коректується застаріла термінологія, норми близького змісту об’єднуються в одну статтю (пункт) [18; с.410].

Автор роботи цілком погоджується з К.Хахуліною, яка зазначає, що консолідований акт не є новим джерелом права, оскільки правове регулювання принципово не змінюється. Однак він може бути затверджений правостворюючим органом в якості самостійного джерела. У цьому випадку колишні акти визнаються такими, що втратили чинність. Значно частіше у результаті консолідації видаються збірники, які не мають офіційного характеру. Консолідовані акти неофіційного характеру не мають значення джерела права та використовуються в якості довідникової літератури, навчальних посібників тощо [4; с.55].

Розглядаючи нашу ситуацію, потрібно сказати, що консолідований акт банківського законодавства є актом напівофіційного характеру. Це спричинено тим, що хоча систематизація банківського законодавства (а консолідація є її другим по черговості етапом) зініційована державними органами, ними ж контролюється порядок її проведення, однак консолідований акт не виявляє себе у практиці застосування, а просто є основою подальшої кодифікації. Тобто до введення в дію Банківського кодексу України у нашій державі при фінансово-правовому регулюванні банківської діяльності використовуються чинні закони (можливе використання й інкорпорованих збірників), а не консолідований акт банківського законодавства. Після прийняття Банківського кодексу України – застосовуються положення цього кодексу, і знов-таки не консолідованого акту банківського законодавства. Тому той випадок, коли консолідовані акти використовуються як посібники для осіб, які працюють у відповідних державних або громадських організаціях, не підходить при консолідації банківського законодавства.

Отже, консолідований акт є надзвичайно важливою, але проміжною ланкою в процесі систематизації: створюючи підґрунтя для кодифікації, він ніяк не проявляє себе у регламентації банківської діяльності в Україні.

ЛІТЕРАТУРА

1. Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 р. № 2542-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 37-38. – Ст. 189.

2. Кодекс законів про працю України від 10 грудня 1971 р. № 322-VІІІ // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1971. – Додаток до № 50. – Ст. 375.

3. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р. № 435-ІV // Офіційний вісник України. – 2003. – № 11. – С. 7-208.

4. Про банки і банківську діяльність : Закон України в редакції від 7 грудня 2000 р. № 2121-ІІІ // Законодавчі і нормативні акти з банківської діяльності : Додаток до журналу „Вісник Національного банку України”. – 2007. – № 12 (141). – С. 25-73.

5. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей проведення заходів з фінансового оздоровлення банків : Закон України від 24 липня 2009 р. № 1617-VІ // Режим доступу : http://www.zakon1.rada.gov.ua.

6. Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців : Закон України від 15 травня 2003 р. № 755-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 31-32. – Ст. 263.

7. Про економічну самостійність Української РСР : Закон Української Радянської Cоціалістичної Республіки від 3 серпня 1990 р. № 142-ХІІ // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1990. – № 34. – Ст. 499.

8. Про іпотечне кредитування, операції з консолідованим іпотечним боргом та іпотечні сертифікати : Закон України від 19 червня 2003 р. № 979-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 1. – Ст. 1.

9. Про Конституційний Суд України : Закон України від 16 жовтня 1996 р. № 422/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 49. – Ст. 272.

10. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

11. Про Національний банк України : Закон України від 20 травня 1999 р. № 679-ХІV // Законодавчі і нормативні акти з банківської діяльності : Додаток до журналу „Вісник Національного банку України”. – 2007. – № 11 (140). – С. 21-44.

12. Про обіг векселів в Україні : Закон України від 5 квітня 2001 р. № 2374-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 24. – Ст. 128.

13. Про платіжні системи і переказ коштів в Україні : Закон України від 5 квітня 2001 р. № 2346-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 29. – Ст. 137.

14. Бернам У. Правовая система Соединенных Штатов Америки / У. Бернам – М. : РИО „Новая юстиция”, 2006. – 1216 с.

15. Бернхем В. Вступ до права та правової системи США / В. Бернхем. – К. : Вид-во „Україна”, 1999. – 554 с.

16. Білорус О. А. Теоретичні основи банківського нагляду в Україні / О. А. Білорус // Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права : міжнар. наук.-практ. конф., 23-24 листоп. 2007 р. : тези доп. – К. : ПП „Укртехнопрінт”, 2007. – С. 336-338.

17. Бойко Ю. Законотворчість: поняття та структура / Ю. Бойко // Право України. – 2002. – № 5. – С. 17-21.

18. Богдановская И. Ю. Закон в английском праве : [монография] / И. Ю. Богдановская. – М. : Наука, 1987. – 141 с.

19. Борщевський І. В. Теоретичні засади кодифікації законодавства / І. В. Борщевський // Держава і право: [зб. наук. праць : Юридичні і політичні науки]. – К. : Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2007. – Вип. 37.– С. 31-36.

20. Бурмистров В. А. Советское правовое государство (законодательство в процессе становления) / В. А. Бурмистров, П. Б. Евграфов. – М. : Знание, 1990. – 48 с.

21. Варода Л. Консолідація банківських установ як ефективний спосіб нарощення власного капіталу банків / Л. Варода // Банківська справа. – 2007. – № 6. – С. 26-36.

22. Василенко М. В. Як скасовано Литовського Статута (з історії кодифікації західно-руського та українського права) / М. В. Василенко // Вибрані твори : [у 3-х т.]. – К. : Юридична думка, 2006. – Т.2: Юридичні праці. – 2006. – 560 с.

23. Щодо започаткування діяльності кредитних установ та її ведення : Директива прийнята Європейським парламентом та Радою Європейського Союзу в редакції від 27 березня 2007 р. // Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

24. Про заходи щодо зміцнення банківської системи України та підвищення її ролі у процесах економічних перетворень : Указ Президента України від 14 липня 2000 р. № 891/2000 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 29. – С. 52-55.

25. Деякі питання участі держави у капіталізації банків : Постанова Кабінету Міністрів України від 18 лютого 2009 р. № 148 // Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua.