Пенсионная реформа: социальный, финансовый и
информационный аспекты
А.П. Колесник, профессор кафедры ММЭП, зам.
председателя правления Пенсионного фонда России
Когда
не ведают далеких дум, то не избегнут близких огорчений
Конфуций,
551-479 гг. до н.э.
Правительством
Российской Федерации в IV кв. 1997 г. дважды рассматривались варианты Программы
пенсионной реформы в Российской Федерации и на заседании в декабре того же года
принят умеренный вариант (далее Программа), предусматривающий эволюционные
изменения с учетом развития демографической ситуации в стране [1].
Постановление по этому вопросу было подписано тог-даш-ним председателем
Правительства РФ С.В. Кириенко 20 мая 1998 г. [2].
Программа пенсионной реформы
Исходя
из роли пенсионной системы в обществе, принятую Правительством РФ Программу
можно рассматривать с разных точек зрения, наиболее важные из которых -
социальная и финансовая.
С
социальной точки зрения существенные решения, содержащиеся в принятом варианте
Программы, заключаются в следующем:
сохранение
пенсионных прав, заработанных гражданами за предыдущие периоды (до реализации
Программы);
поддержание
приемлемого для общества уровня пенсий и тарифов страховых взносов;
установление
более справедливых правил определения размера пенсий при их назначении;
усиление
заинтересованности граждан в контроле за финансированием пенсий, в том числе и
за уплатой страховых взносов;
более
активное привлечение объединений работающих для решения принципиальных вопросов
профессионального пенсионного обеспечения.
С
финансовой точки зрения основными задачами, предусмотренными в Программе,
являются:
привлечение
дополнительных финансовых источников для финансирования пенсионной системы;
изменение
отношений участников пенсионной системы (работающие, работодатели, пенсионеры,
государство) таким образом, чтобы новые отношения поддерживали ее эффективную
работу, в частности не допускали образования просроченной задолженности
плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд РФ (на начало 1999 г.
просроченная задолженность всех плательщиков, накопленная ими с начала 90-х
годов, превысила 100 млрд руб.).
Привлечение
дополнительных финансовых источников для финансирования пенсионной системы
предполагается осуществлять путем более активного участия отраслей в
финансировании пенсий для лиц, работавших в отрасли (создание профессиональных
пенсионных систем), а также путем использования инвестиционного дохода от
операций на финансовом рынке по размещению пенсионных резервов.
Часто
встречающийся при обсуждении Программы вопрос заключается в следующем: не будет
ли более целесообразным подождать с реформированием в пенсионной сфере до
стабилизации в экономике или до ощутимого экономического роста?
Рассмотрим
этот вопрос, исходя из устойчивой самоподдерживающейся тенденции [3], имеющей
место в настоящее время в системе пенсионного обеспечения. Эта тенденция ведет
к выравниванию размеров пенсий (снижению дифференциации). Она образовалась в
России (как и в других государствах на территории бывшего СССР) с начала 90-х
годов в результате скачкообразного повышения стоимости жизни. Смысл ее
иллюстрируется следующей схемой, характеризующей самоподдерживающийся процесс.
Суть
данного процесса заключается в следующем.
Законодательная
и исполнительная власти вполне обоснованно стремятся не допустить снижения
минимального размера пенсий ниже прожиточного минимума пенсионера. При имеющей
место нехватке финансовых ресурсов внутри пенсионной системы это приводит в
конечном итоге к их перераспределению от получателей максимальных пенсий к
получателям минимальных. Как следствие снижается зависимость размера пенсии от
продолжительности трудового стажа и среднего заработка человека, выходящего на
пенсию (от суммы уплаченных пенсионных страховых взносов размер пенсии для
наемных работников вообще не зависит). Это еще больше снижает заинтересованность
в уплате страховых взносов. Работающие считают несправедливым назначение
практически равных пенсий при неравном трудовом вкладе каждого. В результате
усугубляется положение дел с уплатой страховых взносов в бюджет пенсионной
системы, ее финансовое состояние ухудшается и цикл повторяется [4].
Замкнутый
круг (самоподдерживающуюся тенденцию) можно разорвать двумя способами:
существенно
улучшить наполнение пенсионного бюджета за счет других источников;
сформировать
противоположную тенденцию путем создания у работающих заинтересованности в
участии в государственной пенсионной системе.
Понятно,
что более реалистичен второй способ. Для этого в Программе пенсионной реформы
предусмотрен ряд мер, в частности использование условно-накопительного метода
исчисления пенсий, индивидуальный (персонифицированный) учет пенсионных прав,
включая уплаченные страховые взносы.
В
анализе рассмотренной тенденции уже содержится ответ на вопрос, надо ли
начинать реформу, не дожидаясь экономического роста: сама эта реформа станет одним
из факторов роста за счет мотиваций к труду в официальном секторе экономики.
Информационная основа реформ - индивидуальный (персонифицированный) учет
Прежде
всего можно констатировать, что индивидуальный учет (принятие соответствующего
федерального закона, пилотный проект и внедрение учета на территории страны)
был начат своевременно [5], поскольку он (учет) будет необходим при реализации
каждого раздела программы: назначение пенсий по принципу условно-накопительных
счетов уже может использовать сведения индивидуального учета; учет на
индивидуальных лицевых счетах взносов в профессиональные пенсионные системы и
инвестиционного дохода предстоит реализовать, но это касается в основном
изменений программного обеспечения в условиях уже работающей технологии.
О
необходимости ускорения внедрения системы персонифицированного учета как
базового элемента реформирования государственной пенсионной системы было
ука-за-но в послании Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г.
"Порядок во власти - порядок в стране / О положении в стране и основ-ных
направлениях политики Российской Федерации)", в котором определено, что
персони-фи-цированный учет в системе государственного пенсионного страхования к
2000 г. должен охватить все население и обеспечить возможность определения
размера пенсии в зависимости от трудового вклада каждого конкретного человека.
В
соответствии с посланием Президента РФ Федеральному Собранию от 17 февраля 1998
г. "Общими силами - к подъему России / О положении в стра-не и основных
направлениях политики Российской Федерации" в 1998 г. предусматривалось
охватить всю страну сетью персонифицированного учета, определить роль
накопительного элемента в пенсионной системе.
С
1 января 1997 г. органы Пенсионного фонда РФ работают над реализацией фе-дерального
закона от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ "Об индивидуальном
(персо-ни-фицированном) учете в системе государственного пенсионного
страхования" (в 1996 г. в пяти регионах России осуществлялся пилотный
проект). Необходимые работы проводятся в соответствии с постановлением
Правительства РФ от 15 мар-та 1997 г. № 318 "О мерах по организации
индивидуального (персонифицированного) учета для целей государственного
пенсионного страхования"; этим поста-новлением определены организационные
меры, обеспечивающие как со сторо-ны Пен-сионного фонда, так и федеральных
органов исполнительной власти и соответ-ствующих органов субъектов Российской
Федерации выполнение в полном объеме федерального закона о персонифицированном
учете, а также утверждена Инструкция о порядке ведения персонифицированного
учета сведений о заработке (воз-награждении, доходе), на который начисляются
страховые взносы, и трудовом стаже застрахованных лиц в системе
государственного пенсионного страхования.
Сроки
введения персонифицированного учета предусмотрены утвержденной постановлением
Правительства РФ от 31 марта 1997 г. № 360 среднесрочной про-граммой
"Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 го-дах",
согласно которой ежегодно, начиная с 1997 г., персонифицированным учетом в системе
государственного пенсионного страхования должно быть охвачено не менее 20 млн
работающих граждан.
На
начало мая 1999 г. в процесс регистрации в системе государственного пенсионного
страхования было включено более 47 млн граждан, работающих по найму, и
самозанятого населения в 64 субъектах России (по состоянию на июнь 1998 г. эта
цифра составляла 26 млн человек).
В
целях организации обработки информации по индивидуальному
(персонифицированному) учету распоряжением Правительства РФ от 9 июня 1997 г.
№796-р при Пенсионном фонде создан Информационный центр персонифицированного
учета.
Работы
по внедрению системы персонифицированного учета территориальными органами ПФР
осуществляются в тесном взаимодействии с органами исполнительной власти всех
уровней.По вопросам реализации федерального закона о персонифицированном учете
Пенсионным фондом подписаны соглашения о сотрудничестве с Федерацией
независимых профсоюзов России, Российским союзом промышленников и
предпринимателей, Координационным советом объединения работодателей. На местах
аналогичные соглашения подписаны региональными отделениями ПФР с членскими
организациями ФНПР, региональными союзами и ассоциациями промышленников и
предпринимателей, крестьянских и фермерских хозяйств.
Ход
внедрения персонифицированного учета показал, что уже на начальном этапе
подтверждается его положительное влияние на контроль за уплатой страховых
взносов работодателями. В регионах, в которых в 1997 г. проводилась начальная
регистрация застрахованных лиц, часть плательщиков страховых взносов, у которых
ранее не было движения средств по счетам, начали отражать в бухгалтерской
отчетности реальную хозяйственную деятельность и официально выплачивать
заработную плату работникам, так как осознали, что ее отсутствие может
отрицательно сказаться на будущей пенсии. Более активной стала регистрация
самозанятого населения. Система персонифицированного учета позволяет более
достоверно определять фонд оплаты труда плательщиков.
Внедрение
персонифицированного учета в регионах показало следующие положительные
результаты.
Четко
прослеживается тенденция увеличения плательщиков страховых взносов, повышение
их исполнительской дисциплины по расчетам с ПФР. Так, в Псковской области
поступление страховых взносов в 1997 г. по сравнению с 1996 г. возросло на 18
%, при этом поступления от предпринимателей за этот же период возросли в 3,6
раза. Только по г. Пскову в результате анализа представленных индивидуальных
сведений о заработке застрахованных лиц за 1997 г. было доначислено 320 млн
руб. в старом исчислении (это составило 38% суммы ежемесячной выплаты пенсий по
одному из районов области).
В
Самарской области число плательщиков страховых взносов в течение 1997 г.
возросло с 114 260 до 138 878 (увеличение на 17,7%), в том числе граждан,
занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью - с 64 240 до 80 695
(увеличение на 20,4%). Это способствовало увеличению на девять пунктов процента
сбора страховых взносов в области в 1997 г.
Выступая
12 мая 1998 г. в Государственной Думе на парламентских слушаниях по теме:
"Реформа системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации",
заместитель главы администрации Тверской области А.Н. Головкин сообщил, что в
связи с внедрением системы персонифицированного учета сбор страховых взносов на
пенсионное обеспечение увеличивался в области ежемесячно на 25-30 млрд руб. в
старом исчислении.
Работающим
населением положительно воспринято введение персонифицированного учета,
поскольку он позволяет создать систему защиты пенсионных прав работающих и
гарантирует сохранение соответствующих сведений до выхода каждого на пенсию, то
есть у населения сформировались определенные позитивные ожидания, связанные с
новым пенсионным законом.
В
соответствии с Федеральным законом от 5 мая 1997 г. № 77-ФЗ в статьи 96 и 102
Закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" внесены
изменения и дополнения, предусматривающие установление трудового стажа и
среднемесячного заработка для назначения пенсии после регистрации в качестве
застрахованного лица в системе государственного пенсионного страхования только
на основании сведений индивидуального (персонифицированного) учета. С введением
в действие этого закона будут исключены имеющие место в настоящее время случаи
использования фиктивных документов (в течение последних лет количество справок
о заработке, в которых при проверках ПФР обнаружены неверные данные, в среднем
по России ежеквартально составляет 9-12% от числа проверенных).
Профессиональные пенсионные системы (ППС) - важный
структурный элемент пенсионной системы государства
Если
хотеть реального создания ППС и принятия соответствующих законов, нельзя
определять эти системы как механизм перекладывания на работодателей проблемы
финансирования льготных пенсий, назначаемых при пониженном возрасте - особые
условия труда, выслуга лет (в дополнение к уплате нынешних страховых взносов в
размере 28% от суммы практически всех видов заработка работников организации).
ППС должны обеспечивать не только это. Общая их задача - поддержка работников
после наступления пенсионного возраста. Поскольку пенсионный процесс в ППС
должен быть замкнут на определенной груп-пе работников - застрахованных лиц, то
он может строиться только по накопительному принципу. Соответственно,
появляется инвестиционный ресурс, ко-торый может быть использован отраслью и
будет (при разумном использовании!) способствовать экономическому росту. Таким
образом, можно добиться со-четания интересов работающих и их профсоюзов,
работодателей и государства.
В
порядке подготовки к формированию института профессионального пенсионного страхования
Пенсионным фондом проведено согласование с Минтрудом России, Федерацией
независимых профсоюзов России (ФНПР) и Российским союзом промышленников и
предпринимателей (РСПП) принципов создания профессиональных пенсионных систем,
предусматривающих следующее.
Правила
работы ППС, включая законодательство, должны быть такими, что-бы в этих
системах были заинтересованы все участники - работники отрасли (предприятия) и
их объединения (профсоюзы), работодатели, государство.
Нужна
"прозрачность" в работе ППС (это должно быть учтено в их
административных структурах, учете и отчетности), в частности отражение
пенсионных прав, полученных в ППС, в персонифицированном учете государственного
пенсионного страхования; систематическое информирование работников о состоянии
их индивидуальных лицевых счетов.
Аккумулируемые
в ППС средства могут инвестироваться в отрасль (естественно, в форме,
обеспечивающей требуемую ликвидность) с учетом требований минимизации риска.
Для
ППС предоставляются налоговые льготы.
Источником
финансовых ресурсов ППС являются страховые взносы соответствующих работодателей
(дополнительные к взносам в ПФР).
Тариф
страховых взносов в ППС определяется соответствующими работодателями и
работниками (их представительными органами). Установление такого тарифа не
должно одномоментно приводить к росту стоимости товаров или услуг отрасли.
Тариф должен обеспечивать уровень пенсии не ниже, чем это определено
законодательством РФ.
ППС
строятся по накопительной схеме финансирования.
ППС
самостоятельно распоряжаются своими финансовыми ресурсами.
Целесообразно
ведение списков профессий, предполагающих выход на пенсию при пониженном
возрасте, внутри отраслей. При этом имеется в виду, что исходными будут списки
№ 1 и № 2, а также другие списки, утвержденные постановлениями Правительства
РФ, а внесение изменений в них будет производиться совместным решением
работодателей и профсоюзов (работников). Естественно, что такие полномочия
должны быть определены законодательно. Одновременно целесообразно силами
государственного органа производить аттестацию соответствующих рабочих мест по
критериям профессиональных рисков.
Принятию
законодательства по ППС должен предшествовать пилотный проект, осуществляемый
по решению Правительства РФ в двух-трех отраслях.
Реализацию
изложенных принципов целесообразно осуществлять поэтапно.
Место накопительного элемента в пенсионной системе
государства
Вряд
ли можно надеяться, что ограниченный накопительный элемент, предусмотренный
Программой, окажет значительное влияние на финансовые возможности пенсионной
системы. Конечно, он увеличивает объем ресурсов на финансовом рынке, но доля
самого этого элемента весьма скромна (начиная с 1-го пункта тарифа, то есть
1/29 всех поступлений страховых взносов), и это разумно для снижения риска, особенно
на первом этапе.
Представляется,
что основное значение здесь будет заключаться в усилении мотиваций работающих в
уплате страховых взносов.Уже сейчас ФНПР очень заинтересованно относится к
персонифицированному учету и подписала соглашение с ПФР о содействии его
внедрению на всех уровнях - от федерального до предприятий включительно.
Накопительный элемент потребует учета фактически уплачиваемых за каждое
застрахованное лицо страховых взносов и доли от этих сумм, направляемой на
накопление. Это должно вызвать еще большую заинтересованность работающих в
уплате страховых взносов и контроль за такими платежами с их стороны. В
условиях постоянного роста просроченной задолженности плательщиков
заинтересованность работников вместе с твердой позицией государства может стать
серьезным противовесом недостаточной платежной дисциплине работодателей.
Конечно,
введение накопительного элемента требует от государства серьезных мер по
обеспечению гарантий сохранности средств, направляемых на накопление. Отработка
этих гарантий может быть произведена на пилотном проекте локального характера.
Список литературы
Пенсия.
1998. № 1.
Российская
газета. 1998. 26 мая.
Самоподдерживающиеся
тенденции в общественных системах управления обусловлены наличием в них
обратных связей (см. обстоятельное исследование таких систем в книге: Senge
Peter M. The fifth discipline: the art and practice of the learning
organization. USA, 1990). Их теория (т.н. "теория рефлексивности")
разрабатывалась применительно к финансовому рынку Дж. Соросом (см. его
переведенную на русский язык книгу "Алхимия финансов" (М., Инфра-М.
1996).
Более
подробно управление тенденциями в пенсионной системе рассмотрено в публикации
автора данной статьи: Колесник А. Пенсионная система России и вызовы нашего
времени // Пенсия. 1998. № 10 (25).
Пилотный
проект персонифицированного учета был начат в 1995 г., федеральный закон принят
в апреле 1996 г., а с 1997 г. началось поэтапное внед-рение учета в регионах
России. Завершение этого процесса предусмотрено в 2000 г. К маю 1999 г. учетом
охвачено более 47 млн работающих.
Для
подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.vestnik.fa.ru/