Российская Экономическая Академия им. Г. В. Плеханова
Кафедра финансов.
Курсовая работа
по курсу «Государственные и региональные финансы» на тему:
«Бюджетный дефицит и связанные с ним проблемы»
Выполнил: студент гр. 2404 ИФ
Герасимов Николай Сергеевич
Научный руководитель: Антошкин В. Г.
Москва, 1999
ПЛАН:
Введение стр. 3
Бюджетная политика стр. 4
Государство: роль бюджета в экономике стр. 8
Бюджетный кризис и государственный долг стр. 14
Заключение стр. 26
Список использованной литературы стр. 27
Введение.
За весь период реформ в Российской Федерации, проблема финансирования
бюджетов всех уровней приобрела ключевое значение, проявляясь каждый год в
разных сферах народного хозяйства с разной регулярность, но неизменной
степенью остроты. Существующие на сегодняшний день бюджетные механизмы не
справляются с задачей минимизации бюджетного дефицита, как в деле
сокращения расходной части бюджета, так и увеличения доходной. В связи с
этим, каждый год государству и субъектам федерации приходится изыскивать
меры для погашения многочисленных задолженностей бюджетополучателям по
всей территории страны, что, учитывая неудовлетворительное положение в
налоговой сфере, как по имеющейся законодательной базе, так и по
собираемости налогов, ведет к увеличению задолженностей внешним и
внутренним кредиторам, а так же, в связи с использованием различных не
денежных схем финансирования – к дальнейшему уменьшению реальной
наполняемости бюджета. Поэтому тема бюджетного дефицита, причин его
возникновения, связанных с ним проблем и возможных путей его сокращения, на
сегодняшний день является одной из наиболее актуальных. Разумеется, эту
проблему невозможно решить без коренного реформирования всех сфер
экономики, начиная от сбора налогов и заканчивая государственным
управлением всеми получателями бюджетных средств, однако, даже простая
оптимизация бюджетного процесса, реальная, а не декларируемая его
открытость и контроль за всеми его стадиями может принести результат в
деле сокращения дефицита бюджетов всех уровней.
Бюджетная политика.
Бюджетная политика связана с разработкой и использованием
государственного бюджета и бюджетов территориально – административных
единиц. Главная ее задача – способствовать устойчивому и эффективному
экономическому развитию страны посредством оптимизации сбора налогов или
рационального планирования государственных расходов.
На протяжении всех лет реформ в России не стихает полемика о том,
сколько нужно денег, чтобы экономика развивалась нормально.
Некоторые экономисты утверждают, что денег нужно больше, тем самым
отстаивая мягкую денежную политику. Их аргументы: чем больше денег в
экономике, тем больше оборотных средств у предприятий, больше вложения
инвесторов и выше спрос потребителей. Все это ускоряет рост производства и,
следовательно, улучшает общеэкономическую ситуацию. При этом большинство из
них ссылаются на авторитет Дж. Кейнса, считавшего расширение совокупного
спроса важным инструментом подъема экономики. Учитывая финансовые трудности
страны, эти экономисты рекомендуют проводить масштабную эмиссию.
Сторонники жесткой денежной политики убеждены, что эмиссию необходимо
ограничить. Их аргументы: чем больше денег, тем быстрее растут цены, выше
инфляция, которая разорительна для населения. «Мягкие денежные ограничения»
для предприятий (термин венгерского экономиста Я. Корнаи) создают им
тепличные условия, не побуждают к росту эффективности, структурной
перестройке и консервируют технологическую отсталость, а значит, тормозят
экономический прогресс и улучшение жизни людей. Эти экономисты требуют
сжать денежную массу.
В действительности реальное количество денег в экономике определяется
равновесием спроса на них и предложения на денежном рынке.
Спрос на деньги выражается в наличных деньгах и средствах на текущих
банковских счетах граждан и фирм. Людям постоянно приходится выбирать:
какую часть средств держать в форме денег, а какую – в недвижимости, ценных
бумагах, срочных депозитах в банках, векселях и других альтернативных делах
(приносящих проценты), исходя из того, согласны ли они потерять проценты
ради удобства ликвидности денег, т. е. ради возможности иметь их запас,
который можно использовать в любое время. Этот выбор и определяет спрос на
деньги, представляющий собой, по существу, потенциальный спрос на товары и
услуги. Рост цен увеличивает спрос на номинальные деньги, но реальный спрос
при этом не меняется – количество товаров, которые можно при необходимости
приобрести на эти деньги, остается прежним.
Следует различать номинальный и реальный спрос на деньги. Равновесие на
рынке товаров и услуг при прочих равных условиях при прочих равных условиях
свидетельствует о равновесии между реальным спросом на деньги (в отличие от
номинального) и предложением денег в экономике. Если предложение денег
превышает спрос на них, цены на товары и услуги вырастают больше, чем
денежная масса, усиливается «бегство» от национальных денег (долларизация).
В результате денежная масса в реальном исчислении рано или поздно падает до
уровня реального спроса на деньги.
Номинальная денежная масса исчисляется в рублях, а реальная оценивается
уровнем монетизации (М2/ВВП). Существует объективная закономерность: при
росте номинальной денежной массы (проведение мягкой денежной политики)
растет инфляция и сокращается реальная денежная масса, т. е. уменьшается
уровень монетизации. Не понимая этого, некоторые российские политики
предлагают печатать больше денег, что, по их мнению, приведет к повышению
уровня монетизации. В действительности, чем больше эмиссия, тем меньше этот
уровень, тем, следовательно, острее нехватка денег в народном хозяйстве.
Ограничение денежной массы в соответствии с реальным спросом на деньги
снижает инфляцию и создает предпосылки для увеличения уровня монетизации,
насыщения экономики деньгами до нормальных объемов. Печатанием «пустых»
денег этого добиться нельзя, результат будет противоположный. Например,
самым низким (0,3%), пожалуй, за всю историю этот уровень оказался в
Югославии в 1993 г., в разгар гиперинфляции, когда страна была буквально
наводнена деньгами и печатались банкноты в миллиард и даже триллион
динаров.
Как показали исследования, проведенные Институтом экономического
анализа, в группе стран с темпом эмиссии менее 4% уровень монетизации был
самым высоким – в среднем 60,6%, а самым низким (в среднем 19,8%) – в
группе стран с темпом эмиссии выше 100%. В России наибольшее снижение
уровня монетизации (на 31%) произошло в год наиболее высокой эмиссии
(1992г.), когда денежная масса увеличилась на 499%. А в 1997г. при
относительно умеренном росте денежной массы (на 29%) уровень монетизации
даже вырос на 1,4%.
В 1996-1997 гг., с переходом России на жесткое регулирование валютного
курса, стали расти реальный спрос на деньги, уровень монетизации и
кредитные вложения в экономику. Финансовый кризис сорвал этот процесс. В
сентябре-октябре 1998г. М2 увеличился на 10%. В денежной массе выросла доля
наличных денег: М0 возрос с 34,9% на начало года до 44,1% к ноябрю 1998г.
Но темпы инфляции (44%) значительно превышали темпы роста реальной денежной
массы (10%), т. е. продолжалась демонетизация экономики. Денежная масса М2
сократилась за 1998 г. в реальном выражении на 38%. Отношение валютных
депозитов к рублевым выросло с 30 до 67%.
Проявляется любопытная закономерность: в бывших советских республиках,
которые быстро и решительно проводят рыночные реформы, уровень монетизации
высокий по абсолютной величине и относительно других стран, а в странах (в
том числе России), где период высокой инфляции затянулся вследствие
постепенного проявления реформ – низкий.
Нарастают ли инвестиции с увеличением количества денег в обращении. Для
ответа на этот вопрос уместно проанализировать ситуацию, сложившуюся, в
частности, в первой половине 1996 г., когда Россия достигла первых успехов
в финансовой стабилизации. Центральный банк, согласно принятой на тот год
денежной программе, должен был обеспечить рост денежного агрегата М2 в
течение года не более чем на 25%. За первое полугодие 1996г. денежная масса
М2 выросла на 21%, существенно опередив график. Инвестиции же в 1996г. не
только не увеличились, а сократились на 18%, т.е. дополнительное вливание
денег в экономику в сложившихся условиях не помогло, они «утекали» на
финансовый рынок, банки увеличили спрос на доллары, курс доллара повысился,
создавая условия для нового взлета инфляции.
Между экономическим ростом и денежной эмиссией также существует
закономерность, которая четко просматривается при сравнении разных стран.
Так, в странах, где эмиссия ниже 4% в год, среднегодовые темпы прироста ВВП
на душу населения составляли в последние годы 1,9%, при эмиссии от 4 до 15%
- 1,8, при эмиссии от 15 до 30% - 1,7, при эмиссии от 30 до 100% - 0,4, в
странах с эмиссией свыше 100% происходил экономический спад в среднем на
2,2% в год. В России максимальным темпам эмиссии соответствовали
максимальные темпы экономического спада, при сокращении эмиссии спад
замедлился, а в 1997 г. отмечен даже небольшой прирост производства. В 1998
г. была значительная эмиссия, и спад ВВП возобновился. Ситуация 1999 г.
оставляет властям, пожалуй, одну возможность – сокращать расходы.
В современной России принципиальные решения в области бюджетной
политики нередко предполагаются и принимаются не только из экономических
соображений, сколько из политических амбиций. Бюджетная политика не стала и
тем механизмом, который помогал бы правительству проводить структурные
реформы. От политических решений в этой области зависит, возобновится или
будет отложен экономический рост, как ранее оказалась отложенной,
затянувшейся по сравнению с другими странами сама стабилизация в экономики.
Здесь ученые-экономисты и политики видят два варианта развития событий.
Первый вариант предполагает стимулирование экономического роста через
решительное преодоление налогового кризиса и связанной с ним зависимости
бюджета от внутренних заимствований. Параллельно должны проводиться реформы
– институциональные для формирования эффективных прав собственности и
социальные, которые повысили бы гибкость и эффективность бюджетной политики
на федеральном и региональном уровнях.
Другой вариант основывается на гипотезе о принципиальной неспособности
частного бизнеса накапливать капитал и инвестировать его в производство.
Тем самым центром инвестиционной активности становится государство.
Предполагается, что только оно способно накапливать капитал и разумно его
инвестировать. Сторонники этого пути предлагают ввести прямое регулирование
основных макроэконоомической параметров, включая контроль над ценами на
важнейшие товары и услуги. Иными словами, государство должно
концентрировать в своих руках ресурсы и перераспределять их в соответствии
с национальными экономическими интересами.
Фактически же проявляется забота о восстановлении перераспределительных
функций государства, главным образом для концентрации средств в экспортно-
ориентированных секторах машиностроения (прежде всего – в
высокотехнологичном производстве вооружений). Это важно, поскольку разрыв
между экспортными отраслями и теми, что ориентированы на импортозамещение
(производство продукции, ввозимой сейчас из-за рубежа) стал ключевой
структурной и одновременно социальной проблемой российских реформ. В основе
фундаментальных расхождений ведущих политических сил относительно
перспектив экономической политики России лежит противоречивость интересов
этих крупнейших секторов народного хозяйства, которую необходимо преодолеть
(по примеру практически всех посткоммунистических государств Центральной и
Восточной Европы).
В обществе по-разному понимается связь экономического роста и глубокой
структурной реформы экономики. Сторонники реставрации дореформенной
структуры народного хозяйства именно с ней связывают начало экономического
роста и на первый план выдвигают проблему безработицы в ущерб созданию
более эффективной структуры производства (тем самым обрекая Россию на
дальнейшее отставание в экономическом развитии от других государств).
Будучи приверженцами инфляционного курса, они утверждают, что инфляция
способствует сокращению безработицы – самого тяжелого социального
последствия рыночных реформ.
Действительно, в краткосрочном периоде времени безработицу можно
снизить, увеличивая инфляцию. Однако в перспективе она все равно повысится,
потому что рост денежной массы, не влияя на занятость и объем производства,
еще больше подстегивает инфляцию. Наоборот, снижение инфляции в
краткосрочном периоде увеличивает безработицу, но в перспективе сохранит ее
на прежнем уровне.
Государство: роль бюджета в экономике.
Место государства в экономике характеризуется соотношением доходов (или
расходов) государственного бюджета и валового внутреннего продукта
(«бюджетная нагрузка»), а также соотношением налоговых поступлений в бюджет
и ВВП («налоговая нагрузка»). Чем выше эти соотношения, тем «большим»
считается государство в смысле его роли в экономике (территория страны и
численность его населения в данном случае не важны). Самое «большое»
государство – при диктаторских, военизированных режимах, самое «маленькое»
– в демократических странах, где не нужно тратить много денег на вооружение
и государство, а сами фирмы финансируют свое производство. Что касается
социальных расходов, то существуют разные модели демократических
государств. Одни больше средств направляют на социальные нужды, другие –
меньше.
СССР был в высшей степени милитаризированным государством, требовались
огромные средства на содержание военно-промышленного комплекса, армии и
финансирование предприятия мирных отраслей, находившихся в государственной
собственности. К этому надо добавить характерные для социализма
значительные социальные выплаты. Принципиально важно, что за годы реформ
«бюджетная нагрузка» сокращается. Соотношение расходов (и ссуд за вычетом
погашений) консолидированного бюджета и ВВП: в 1992г. – 65,1%, в 1993г. –
48,6, в 1994г. – 47,5, в 1995г. – 41,1, в 1996г. – 43,0, в 1997г. – 43,1%,
т. е. российское государство стало «меньше» в полтора раза.
Однако, не во всех отраслях роль государства сократилось в равной мере.
Не все считают это достижением, потому что уменьшение роли государства
означает вынужденное сокращение дотаций и субсидий, военных расходов, что
хотя и имеет положительные стороны, больно отражается на занятости и уровне
жизни тех категорий населения (работники ВПК), которые прежде имели
наибольшие преимущества и привыкли к относительно безбедной жизни. На самом
деле сокращение роли государства в экономике - одно из важных условий
становления рыночных отношений и, в перспективе, улучшения жизни, в том
числе тех, кто пострадал от реформ.
В первой половине XX века верхней границей налогообложения в мире
считалось примерно 15% ВВП. Затем в связи с ростом ВВП, существенными
сдвигами в социальном развитии, повышением способности государств
контролировать финансовые потоки ситуация изменилась: реальные уровни
налоговой нагрузки на экономику возросли до 40%. Некоторые страны,
отличающиеся высоким уровнем развития социальных программ (например,
Швеция), столкнулись с серьезными экономическими трудностями. Там впервые в
мире возник устойчивый бюджетный дефицит, резко замедлилось экономическое
развитие. И даже в этих весьма богатых странах стоит вопрос о сокращении
государственных расходов.
Таким образом, место государства в рыночной экономике не является раз и
навсегда заданным. От того, какую часть ВВП расходует государство, во
многом зависит процветание и развитие страны. Но и здесь среди экономистов
нет единства. Одни убеждены: чем больше эта часть, тем лучше. Другие
придерживаются противоположного мнения.
Между тем даже то, что бюджетные средства распределяют государственные
чиновники (которые не рискуют своими деньгами, как частные владельцы),
неизбежно снижает эффективность производства (не говоря уже о том, что
деньги имеют обыкновение «прилипать» к рукам). А при низкой эффективности
производства сокращаются инвестиции в дальнейшее развитие – следовательно,
ограничиваются возможности экономического роста.
Увеличение налоговых изъятий, государственных расходов, бюджетного
дефицита на 1% ВВП при прочих равных условиях приводит к снижению
экономического роста (или увеличению экономического спада) и снижению
уровня потребления также примерно на 1% - утверждают одни эксперты. Другие
возражают, что поскольку часть государственных расходов (на мирную науку,
образование, здравоохранение, развитие инфраструктуры) способствует
экономическому росту, значит – чем «больше» государство в этой части, тем
лучше.
Однако есть исторический прецедент. Стремясь догнать развитые страны,
Япония по настоянию победивших в войне и по своей воле резко сократила
государственные расходы – с 30% в 1938г. до 19,8% в 1950 (ограничение
военных расходов было даже записано в конституции). Результат известен
всему миру: если в 1950 г. ВВП на душу населения в Японии был в 3 раза
меньше, чем во Франции, в 4 раза меньше, чем в Великобритании, в 6 раз
меньше, чем в США, то к 80-м годам эти показатели примерно сравнялись. И
лишь после этого Япония увеличила государственные расходы: в 1980 г. – до
32,0%, в 1990 г. – до 32,2%.
Сокращение роли государства означает не его ослабление, а освобождение
экономики из-под государственной опеки (отсюда и термин «либеральные
реформы»). Но не правы те, кто считает, что при сокращении роли государства
«невидимая рука» рынка сделает все сама. «Невидимую руку» рынка необходимо
подкрепить сильной государственной властью. Однако она должна не
командовать бизнесом, а освободить рынок от монополизма, ведомственного
произвола, региональной замкнутости, коррупции, которые препятствуют
действию рыночных отношений.
Государственное регулирование рыночной экономики возможно:
- Административными методами, когда управляющий орган по каждой
проблеме принимает конкретное решение. К административным методам
относятся: предоставление индивидуальных налоговых монетарных и таможенных
льгот, проведение конкурсов на поставку товаров для государственных нужд и
приватизационных конкурсов; процедуры банкротства; зачет дебиторской
задолженности предприятий в погашение их просроченных долговых
обязательств; лицензирование и квотирование предприятий и видов
хозяйственной деятельности и операций;
- Нормативными методами, когда у предприятий сохраняется явобода
действий, а государство может изменять макропропорции, варьируя общие
нормативы – ставки налогов и рефинансирования, нормы обязательных резервов
банков, нормативы распределения дохода по уровням бюджетной системы,
нормативы зарплаты в бюджетных организациях, социальные нормативы,
определяющие размеры, структуру и процедуру индексации социальных расходов.
Нормативные методы порождают меньшую, чем административные, коррупцию и
волюнтаризм, но при некомпетентном применении способны парализовать
экономическую жизнь. Скажем, завышенная доходность государственных
краткосрочных облигаций (ГКО) сделала инвестиции в реальный сектор
неконкурентоспособными по сравнению со спекулятивными вложениями средств в
государственные ценные бумаги и привела к оттоку капитала из этого сектора.
Произвольное задание нормативов (например, установление высокой учетной
ставки при низкой инфляции или налоговых ставок, изымающих большую часть
добавленной стоимости) широко практиковалось и практикуется
правительствами, но исключает достижение сбалансированного и эффективного
развития экономики. Предприятия и граждане перестают платить налоги. Чем
выше (сверх определенного предела) налоговое бремя и жестче
административные ограничения, тем большие усилия нужны для реализации их на
практике.
Аналитики обращают внимание на такую закономерность: при сильном
государстве экономические субъекты подчиняются давлению «сверху», но
отвечают на него пассивным сопротивлением (снижают трудовую и
предпринимательскую активность, эмигрируют и вывозят капиталы за рубеж). В
результате страна отстает в соревновании с другими государствами по
эффективности производства (например, Франция в 70-е годы). Если же «гайки
завинчивает» слабое государство, экономические субъекты просто уходят в
тень, не платят налоги, не исполняют договорные обязательства и т. д.
Таким образом, применительно к каждой ситуации следует выявлять
равновесные значения экономических нормативов. Например, повысив налоговые
ставки, государство теряет налоговые поступления, взвинтив ставку
рефинансирования, отпугивает инвесторов, не верящих в его способность
обслуживать долги по таким высоким процентам. Из сказанного не следует,
что существуют точные наилучшие значения экономических нормативов. Можно
лишь ставить вопрос о рациональных пределах, в которых они должны
находится.
Один из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики –
государственные закупки продукции, работ и услуг. Доля госзакупок в
конечном спросе велика (в развитых капиталистических странах – 20-30% ВВП,
а в продукции ВПК – свыше 50%). Закупки делаются преимущественно в рамках
целевых программ, для выполнения которых образуются специальные
государственные компании, которые размещают заказы среди государственных и
частных корпораций и координируют их работу.
Переход от административно-волевого принятия решений, касающихся
объемов и цен закупаемых товаров, выбора поставщиков, условий и сроков
поставок, оплаты и контроля качества, к конкурентным принципам (в
частности, на основе тендеров) заставляет производителей концентрировать
усилия не на поиске подходов к высокопоставленным чиновникам, а на
повышении качества и снижении цен предлагаемых товаров при обязательном
соблюдении условий контрактов.
Однако конкурентные механизмы в России приживаются с большими
трудностями. Во-первых, в условиях кризиса поставщики, принимая на себя
долгосрочные контрактные обязательства по поставкам товаров, идут на
повышенные риски. Во-вторых, российское государство зарекомендовало себя
ненадежным и неплатежеспособным заказчиком. А поскольку к нему нельзя
применить процедуру банкротства, издержки в связи с невыполнением
государством своих обязательств по заключенным контрактам несут поставщики.
Это ухудшает финансовое положение поставщиков вплоть до банкротства и
массового увольнения работников. Пытаясь обезопасить себя, они завышают
цены на свою продукцию или снижают ее качество. Государственные заказчики
вынуждены с этим мирится, ибо не могут гарантировать своевременное и полное
финансирование закупок. С другой стороны, основным параметром плана закупок
является объем ассигнований, а важные взаимосвязи между этим объемом и
сроками, ценами и размерами поставок продукции практически не учитываются,
что снижает эффективность госзакупок. Назрела необходимость реформирования
механизма государственных закупок с учетом бюджетного кризиса (неустранимой
пока дефицитностью и нестабильностью бюджетного финансирования).
Специалисты предлагают активнее использовать индикативное планирование,
поскольку госзакупки – типичный пример согласования в условиях рыночного
хозяйствования макропланирования, контрактной системы и внутрифирменного
планирования. А тендеры, по их мнению, пригодны лишь для выявления
наилучшего поставщика из множества возможных. Однако цены и объемы поставок
в основных границах задаются условиями конкурса, определяемыми на основании
выделенных ассигнований. Для формирования бюджетного плана тендер
неприемлем, так как заключение контракта государства с победителем не
гарантировано. Кроме того, поскольку в специфических российских условиях
предусмотренные бюджетом ассигнования могут секвестироватся (урезаться) или
вообще не выделятся, проводить тендер зачастую приходится после
фактического выделения ассигнований. В таком случае ухудшаются условия
поставок, поскольку поставщики вынуждены работать в обстановке
неопределенности и сжатых сроков.
Для разрешения этих противоречий предлагается такой алгоритм
согласования макроплана и микропланов с использованием срочных контрактов:
- определяется диапазон допустимых значений целевых (результирующих) индикаторов программ. Для этого проводятся предварительные тендеры, где конкурсанты дают свои предложения с указанием их стоимости при различных объемах поставок. Органы управления программами на основе предложений фирм, исходя из минимизации стоимости при заданном уровне качества, формируют оптимальные заказы в нескольких вариантах, различающихся объемами финансирования;
- Правительство и затем Государственная Дума предварительно отбирают программы с конкретными объемами финансирования;
- Применительно к данному объему финансирования определяются конкретные параметры госзакупок (объемов, цен, сроков, поставщиков) и объявляются результаты тендеров;
- Всем участникам прошедших тендеров предоставляется возможность улучшить предложения и направить их в тендерные комиссии (возможны и новые участники);
- Органы управления программами окончательно определяют план госзакупок (с учетом объема ассигнований);
- Законодательный орган утверждает план закупок и ассигнований;
- Заключаются контракты между уполномоченными государственными органами и подрядчиками (поставщиками).
Бюджетный кризис и государственный долг.
Доходы бюджета складываются преимущественно из налогов на физических и
юридических лиц, внешнеторговых пошлин и других аналогичных источников, а
так же из выручки от приватизации государственных предприятий и дивидендов
от находящихся в государственной собственности акций приватизированных
предприятий (пока этот важнейший источник практически не используется).
Годовой прирост недоимок в бюджет (без внебюджетных фондов), % ВВП
|Недоимки |1992г. |1993г. |1994г. |1995г. |1996г. |1997г. |1998г.|
| | | | | | | |, |
| | | | | | | |первое|
| | | | | | | |полуго|
| | | | | | | |дие |
|В федеральный |0,3 |1,2 |2,0 |2,1 |1,0 |1,2 |2,1 |
|бюджет | | | | | | | |
|В |0,5 |2,0 |3,0 |3,9 |1,7 |2,9 |3,9 |
|консолидирован| | | | | | | |
|ный бюджет | | | | | | | |
За годы реформ налоговые доходы государства сократились, что связано с
сокращением налогооблагаемой базы из-за спада производства, с начатой в
1992 г. и не доведенной до конца налоговой реформой, низким внутренним
спросом, уходом бизнеса в теневую экономику, массовыми уклонениями от
уплаты налогов. Вот уже лет пять на 20% россиян приходится 47% доходов.
Причем эти 20% не платят налогов с трех четвертей своих доходов, чего как
раз и не хватает для исполнения государством социальных обязательств.
Доходная часть бюджета систематически падает, а расходы государства
сокращаются медленнее и недостаточно для того, чтобы установилось бюджетное
равновесие. Кроме того, в условиях хронического недовыполнения бюджетных
планов по доходам, секвестирование проводилось под давлением лоббирующих
групп (АПК, ВПК, банковский и минерально-сырьевой сектор и др.). В
результате сложилась крайне нерациональная структура расходов, которая не
способна обеспечить ни экономический рост, ни поддержание достаточного
уровня социально-политической стабильности в обществе.
Правительство пыталось (особенно на рубеже 1997-1998 гг) навести
порядок в расходовании бюджетных средств – в основном, упорядочить
отдельные расходы, выявить и ликвидировать нерациональные расходы. Но
проблема гораздо сложнее.
Расходы консолидированного бюджета (включая внебюджетные фонды и за
вычетом погашений) по направлениям, % ВВП.
|Расходы |1992г. |1993г. |1994г. |1995г. |1996г. |1997г. |1998г. |
|На органы |0,6 |0,9 |1,1 |0,7 |0,8 |1,1 |1,1 |
|государственной | | | | | | | |
|власти и | | | | | | | |
|управления | | | | | | | |
|На оборону |4,7 |4,4 |4,4 |3,0 |2,9 |3,0 |2,1 |
|На |1,4 |1,6 |1,8 |1,6 |1,8 |2,1 |1,6 |
|правоохранительны| | | | | | | |
|е органы | | | | | | | |
|На науку |0,6 |0,6 |0,5 |0,3 |0,4 |0,4 |0,2 |
|На социальные и |13,8 |18,0 |18,0 |16,0 |16,6 |17,4 |16,6 |
|коммунальные | | | | | | | |
|услуги | | | | | | | |
|На образование |3,8 |4,3 |4,4 |3,6 |3,8 |4,1 |3,6 |
|На культуру, |0,6 |0,6 |0,7 |0,6 |0,5 |0,6 |0,4 |
|искусство, | | | | | | | |
|средства массовой| | | | | | | |
|информации | | | | | | | |
|На |2,6 |3,3 |3,1 |2,5 |2,6 |4,1 |3,8 |
|здравоохранение и| | | | | | | |
|физкультуру | | | | | | | |
|На социальное |6,8 |9,7 |9,7 |9,3 |9,7 |8,7 |8,7 |
|обеспечение | | | | | | | |
|На |20,9 |12,7 |10,9 |9,7 |9,0 |9,4 |7,4 |
|государственные | | | | | | | |
|услуги, | | | | | | | |
|предоставляемые | | | | | | | |
|народному | | | | | | | |
|хозяйству | | | | | | | |
С одной стороны, государству нужно отказаться от значительной части своих
обязательств. Обязательства российского государства (идущие еще от
советской эпохи и принятые позже Госдумой – индексация зарплаты
бюджетников, детские пособия, выплаты офицерам при увольнении в запас или в
отставку, долги бесчисленных бюджетных организаций по оплате топлива,
энергии и т. д.) в рамках федерального бюджета составили около 25% ВВП, в
рамках консолидированного бюджета – 45-50%, что непосильно для российской
экономики (да и для процветающей многовато: Германия намерена сократить к
2000г. госрасходы с 50% до 46%). Наличие таких обязательств, даже если они
не выполняются, порождает неплатежи и подрывает авторитет государства.
За 1992-1998 гг. расходы консолидированного бюджета (по отношению к ВВП)
уменьшились на оборону и науку, а на социальные нужды значительно меньше –
сокращение примерно на треть).
С другой стороны, существуют серьезные ограничения на дальнейшее сокращение
расходов. Сказывается сложившийся в советское время и ставший привычным
уровень государственной поддержки населения. Кроме того, отношение россиян
к экономическим преобразованиям во многом определяется динамикой социальных
расходов государства. А его расходы на поддержание высокого уровня
образования населения отражаются на темпах экономического роста. Важно и
то, что дальше уменьшать расходы на управление, оборону, правоохранительные
органы, дотации региональным бюджетам вряд ли удастся без предварительных
радикальных реформ в этих сферах. Что, в свою очередь, требует немалых
бюджетных средств.
На возможности сокращения расходных обязательств государства серьезно
влияет заложенный в Конституцию 1993 года механизм формирования институтов
власти. Сильная президентская республика была призвана ограничить
популистскую и лоббистскую активность законодателей. Однако на практике
независимость от Государственной Думы не только оградило правительство от
популизма, но и поставила депутатов в комфортную и политически
беспроигрышную ситуацию, когда парламент не несет ответственности за
результаты социально-экономического курса. Особенно болезненно такое
положение отражается при прохождении через Госдуму федерального бюджета. У
депутатов нет желания делить ответственность с правительством за социальные
последствия исполнения нереального по расходам бюджета.
Превышение расходов над доходами приводит к дефициту бюджета. В бывшем СССР
дефицит бюджета начал расти еще в 1986г. из-за падения мировых цен на нефть
и в результате капиталовложений в рамках политики «ускорения» (реформ,
направленных на возобновление экономического роста). За 1985-1989 гг.
дефицит бюджета вырос с 2 до 9% ВНП. Особенно пагубную роль сыграл принятый
в 1987г. закон «О государственном предприятии», предоставлявший руководству
предприятий неограниченную свободу повышения зарплаты. В результате в
1990г. средняя реальная зарплата на 27% превышала уровень 1987г. Рост
зарплаты финансировался с помощью льготных банковских кредитов и дотаций
госбюджета.
До 1990г. правительство могло удерживать эмиссионное финансирование
бюджетного дефицита на низком уровне за счет заимствований на международных
рынках, а также кредитов, которые предоставляли иностранные государства.
Такая политика привела к увеличению внешнего долга с 20 млрд. до 67 млрд.
долларов за 1985-1991 гг. В IV квартале 1991г. бюджетный дефицит достиг 30%
ВВП в результате роста государственных дотаций для поддержания уровня
административно регулируемых цен (то же относится к обменному курсу),
сокращения производства, а также снижения налоговой дисциплины в связи с
распадом СССР и резким уменьшением налоговых платежей, которые республики
перечисляли в центр. В глазах западных кредиторов страна утратила
кредитоспособность, и для финансирования бюджетных расходов оставалось
единственное средство – стремительное наращивание денежной массы.
Некоторые аналитики не считают катастрофичным размер бюджетного дефицита в
России, ссылаясь на то, что многие страны существовали какое-то время с
бюджетными дефицитами порядка 5-7% ВВП. Но такой дефицит велик для страны,
которая находится в продолжающемся семь лет кризисе при 40-процентном
сокращении ВВП и при все еще значительных государственных расходах (за
последние 7 лет российский ВВП в расчете на душу населения уменьшился на
40%, по уровню душевого ВВП нам сейчас наиболее близки Китай, Албания,
Доминиканская Республика, Перу и Парагвай). Еще один важный аспект проблемы
– слабость частной финансовой системы, которая не может связать на
длительный срок внутренние сбережения и поднять их на общий уровень.
Доходы, расходы и дефицит бюджета, % ВВП
| |1992г. |1993г. |1994г. |1995г. |1996г. |1997г. |1998г. |
|Федеральный бюджет |
|Доходы |17,7 |14,7 |12,7 |14,3 |12,7 |12,4 |11,3 |
|Расходы |47,2 |24,5 |24,5 |19,2 |20,1 |18,4 |14,1 |
|Дефицит |-29,5 |-9,8 |-11,8 |-4,9 |-7,4 |-6,0 |-2,8 |
|Консолидированный бюджет |
|Доходы |40,4 |40,6 |36,3 |35,8 |36,3 |36,4 |35,0 |
|Расходы |65,1 |48,6 |47,5 |41,1 |43,0 |43,1 |39,2 |
|Дефицит |-24,7 |-8,0 |-11,2 |-5,3 |-7,7 |-6,6 |-4,2 |
Бюджетный кризис разразился в 1996г., когда началась финансовая
стабилизация и у правительства резко сократились возможности извлекать
доходы из инфляционного налога. Бюджетный кризис, связанный с этими
обстоятельствами, характерен практически для всех постсоциалистических
стран, хотя и с разной степенью остроты. В странах, осуществивших быструю
стабилизацию и сохранивших высокий уровень монетизации экономики, он
оказался менее глубоким и менее тяжелым, чем в странах, где стабилизация
затянулась и «на выходе» уровень монетизации значительно ниже.
У бюджетного кризиса есть важная закономерность, практически не знающая
исключений. При переходе к рынку в странах, которые не в состоянии провести
решительную либерализацию и реструктурирование экономики, ликвидировать
субсидии неэффективным отраслям и предприятиям, усовершенствовать процедуры
и контроль за сбором налогов и исполнением бюджета, провести социальные
реформы, резко снижаются государственные доходы при прежней (и даже
возросшей – в случае принятия популистских решений) «бюджетной нагрузке». В
таких странах население теряет доверие к национальной денежной системе,
снижается спрос на деньги, падает налоговая дисциплина.
Дефицит бюджеты покрывается разными способами – с помощью денежной эмиссии,
в форме прямых кредитов Центрального банка, заимствований на внутреннем и
внешнем рынках.
В 1992г. и начале 1993г. Центробанк имел в своем распоряжении только
денежные инструменты – целевые кредиты и обязательные резервы. В мае 1993г.
был сформирован рынок государственных краткосрочных облигаций (ГКО).
Первое время спрос на ГКО был низким в связи с высокой инфляцией (приведшей
к «бегству» капиталов) и закрытостью этого рынка для иностранных инвесторов
(нерезидентов). Чтобы обеспечить краткосрочную ликвидность банковской
системы на рыночных условиях, с февраля 1994г. стали проводится кредитные
аукционы Центрального банка.
После того, как в апреле 1995г. с принятием закона «О Центральном банке»
Центробанк обрел независимость, стало возможным разграничить денежно-
кредитную и финансовую политику, и финансировать бюджетный дефицит не за
счет денежной «накачки», а с помощью долговых обязательств. С 1995г. было
прекращено прямое финансирование дефицита (прямые кредиты правительству),
хотя участие Центрального банка в косвенном финансировании оставалось
значительным. Активно применялись ГКО и облигации федерального займа (ОФЗ).
Структура финансирования дефицита федерального бюджета (по определению
МВФ), % к итогу.
|Источники |1992г. |1993г. |1994г. |1995г. |1996г. |1997г. |
|финансирования| | | | | | |
|Внешнее |28,4 |12,1 |0,3 |-3,6 |7,3 |27,2 |
|финансирование| | | | | | |
|Связанные |- |13,7 |7,4 |9,7 |5,0 |7,8 |
|кредиты | | | | | | |
|Несвязанные |- |3,0 |0,9 |3,1 |7,4 |10,2 |
|кредиты | | | | | | |
|Еврооблигации |- |- |- |- |3,1 |15,1 |
|Платежи по |- |-4,5 |-8,1 |16,4 |-8,2 |-5,9 |
|основному | | | | | | |
|долгу | | | | | | |
| |
|Внутреннее |71,6 |87,9 |99,7 |103,6 |92,7 |72,8 |
|финансирование| | | | | | |
|Центральный |64,5 |79,9 |92,4 |27,7 |27,7 |17,5 |
|банк | | | | | | |
|Прямые кредиты|61,8 |75,5 |80,3 |- |- |- |
|Покупка ценных|2,6 |4,4 |12,1 |27,7 |27,0 |17,5 |
|бумаг плюс | | | | | | |
|уменьшение ЧМР| | | | | | |
|ГКО-ОФЗ |- |0,6 |11,0 |53,0 |60,0 |52,6 |
|Прочие |7,1 |7,4 |-3,7 |23,0 |5,6 |2,7 |
|источники | | | | | | |
Примечание: Чистые международные резервы (ЧМР) исчисляются как разница
между валовыми международными резервами (ВМР) и валовыми международными
обязательствами (ВМО). ВМР включают золотой запас и валютные активы
государства и Центрального банка, специальные права заимствования и резервы
в МВФ, а так же номинированные в твердой валюте требования к финансовым
институтам – нерезидентам, ВМО – валютные обязательства перед нерезидентами
со сроком выплаты до одного года, а так же все обязательства, возникающие в
результате заимствований у иностранных банков, организаций и правительств с
целью поддержания платежного баланса независимо от срока выплаты.
Активное использование в финансировании дефицита заимствований на рынке
ценных бумаг положило начало резкому росту внутреннего государственного
долга. Он включает задолженность по ГКО и ОФЗ, облигациям государственного
сберегательного займа (ОГСЗ), реструктурированную задолженность по
внутренним валютным облигациям (известные под названием «тайга», или
«минфинки»), а так же просроченную задолженность по централизованным
кредитам сельскому хозяйству и северным регионам. С ростом внутреннего
госдолга увеличивались и расходы на его обслуживание. К 1998г. они
превратились в одну из наиболее крупных и прогрессирующих статей расходов
федерального бюджета.
Несмотря на то, что номинальная величина внутреннего государственного долга
в 1992-1994 гг. быстро росла за счет увеличения задолженности правительства
Центральному банку, высокая инфляция снизила реальный объем внутреннего
долга с 21,7% ВВП на 1 января 1994 г. до 11,9% ВВП на 1 января 1996 г. На
конец 1999 г. верхний предел государственного внутреннего долга определен в
632 млрд. рублей.
Государственные заимствования требовали значительно больше ресурсов, чем
были внутренние ликвидные сбережения, дефицит государственных финансов
сократить не удалось, а возможность внешних заимствований оставалась весьма
ограниченной. В этой ситуации появилась необходимость допустить
нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга. В феврале 1994 г.
Центральный банк официально объявил о допуске нерезидентов на этот рынок и
разрешил им приобретать до 10% номинального объема выпуска госбумаг. В
феврале 1996 г. правила смягчили, разрешив иностранным инвесторам
участвовать через уполномоченные банки – нерезиденты в аукционах по ОФЗ и
репатриировать получаемую прибыль (19 – 24% годовых в валюте) под гарантии
Центробанка. В августе 1996 г. Центробанк разрешил им участвовать на
вторичных торгах через российские банки-дилеры. Постепенное понижение в
1997 г. гарантированной доходности для нерезидентов до 9% годовых
практически не отразилось на привлекательности для них рынка
государственных обязательств. С 1 января 1998 г. Центральный банк и
правительство объявили о полной либерализации рынка для нерезидентов (были
отменены ограничения на срок репатриации прибыли и гарантированный уровень
доходности). В результате доля нерезидентов на рынке ГКО-ОФЗ неуклонно
росла и в апреле 1998 г. составила 28-30%.
Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего госдолга, с одной стороны,
позволил снизить процентные ставки и тем самым , во-первых, уменьшить
нагрузку на бюджет в части расходов на расходов на обслуживание
государственного долга; во-вторых, облегчить получение кредитов для
реального сектора. С другой стороны, резко возросла зависимость российской
экономики от конъюнктуры мировых финансовых рынков.
В последние годы российское правительство шло на привлечение внешних
кредитов, потому что они были существенного дешевле внутренних, получаемых
путем размещения ценных бумаг. В 1996 – 1997 гг. активизировались
заимствования на внешних финансовых рынках. Но с осени 1997 г. ситуация
осложнилась. Переход на внешние заимствования пришелся на конец подъема
мировой экономики и начало финансовых потрясений на финансовых ранках
развивающихся стран. Серия финансовых кризисов, особенно в странах Юго-
Восточной Азии, и растущая по этой причине нестабильность международных
финансовых рынков резко ограничили возможности относительно дешевого
внешнего финансирования.
Внутренний государственный долг и расходы на его обслуживание на
1 января.
|Внутренний |1994г. |1995г. |1996г. |1997г. |1998г. |1999г. |
|госдолг | | | | | | |
|Внутренний госдолг, |
|Млрд. руб. |35,2 |88,4 |188,0 |336,5 |501,0 |751,0 |
|% ВВП |21,7 |14,0 |11,9 |16,6 |19,4 |28,0 |
|В том числе: |
|Задолженность по ценным бумагам: |
|Млрд. руб. |0,3 |18,9 |85,2 |249,0 |499,0 |480,0 |
|% ВВП |0,2 |3,0 |5,4 |11,3 |17,4 |17,9 |
|Задолженность Центральному банку |
|Млрд. руб. |29,2 |58,8 |61,0 |59,6 |0,0 |0,0 |
|% ВВП |18,0 |9,3 |3,8 |2,7 |0,0 |0,0 |
|Обслуживание долга: |
|Млрд. руб. |0,99 |16,1 |38,2 |105,7 |96,3 |106,0 |
|% ВВП |0,6 |2,6 |2,4 |4,8 |3,7 |4,0 |
В 1997г. внешний государственный долг составил 27% ВВП, в 1998 г. – 49%, на
конец 1999 г. верхний предел внешнего долга определен в 167 млрд. долларов.
В 1998 г. Россия должна заплатить по внешнему госдолгу 4,5 млрд. долларов.
В последующие годы объемы погашения и обслуживания внешнего долга
сопоставимы и превышают все доходы федерального бюджета. В 1999 г.
предстоит выплатить 17,5 млрд. долларов по внешнему долгу, а до 2015 г. –
12-15 млрд. долларов ежегодно, даже если больше ничего не занимать. Это
примерно 10% ВВП по состоянию на 1998 г. или половина доходов федерального
бюджета. Если будут сохранены нынешние условия обслуживания внешнего долга
СССР и России, то наша страна на весь этот период будет лишена перспектив
экономического роста.
Но быстрый рост абсолютного и относительного размера обслуживания
государственного долга определяется как величиной бюджетного дефицита, так
и высокой ставкой процента, которая обусловлена совокупным спросом и
предложением кредитно-денежных ресурсов. Поэтому следует не только
стремиться к сокращению текущего дефицита бюджета, но и не медлить со
структурными реформами, направленными на рост внутренней нормы сбережений и
создание условий для привлечения их в инвестиции.
Даже к 1998 г., когда начался финансовый кризис, объем российского
государственного долга (суммарно внутреннего и внешнего) был, казалось бы,
не таким большим по международным меркам (примерно 54% ВВП). Для сравнения:
отношение совокупного долга всех стран ЕС к их ВВП в 1996 г. составляло
70,4%, в США – 63,1%. Но дело в том, что темпы роста российской
задолженности чрезвычайно высоки. Стремительное расширение рынка ГКО-ОФЗ в
1995 – 1997 гг. совпало с рекордным по объему притоком иностранных
капиталов на развивающиеся рынки, в том числе и в Россию. Значительную
часть долговых обязательств государства приобрели иностранные инвесторы.
Однако после вспышки «азиатского» кризиса в 1997 г. их готовность к риску
сменилась осторожностью, начался отток капиталов. Чтобы его остановить,
правительству, по мнению экспертов, следовало резко уменьшить бюджетный
дефицит или изыскать способ его покрытия взамен ГКО-ОФЗ при более умеренных расходах на выплату процентов. Второе решение было малореальным. Тяжесть
положения усугублялась тем, что более половины внутренних обязательств были
краткосрочными (со сроком погашения менее года), в июне 1998 г. они почти в
4 раза превышали официальный показатель валютных резервов.
Оглядываясь назад, можно сказать, что благоприятная конъюнктура на
финансовых рынках в 1996-1997 гг. давала возможность откорректировать
фискальную и бюджетную политику для предотвращения краха, наступившего в
августе 1998 г. Это нужно было делать в сжатые сроки. Однако Госдума
ежегодно принимала дефицитный бюджет, а тогдашнее правительство проявило
нерешительность в проведении налоговой реформы, ухватилось за новую
возможность выйти на международные рынки капиталов, воспользовавшись крайне
благоприятной для заемщиков ситуацией, которая оставалась до осени 1997 г.
и не способствовала принятию кардинальных решений. Гораздо проще было
открыть настежь ворота для иностранных инвесторов на рынок ГКО. Эйфория
внешних заимствований охватила и коммерческие банки, и крупнейшие сырьевые
компании.
От сильного внешнего шока (из-за падения сырьевых цен на мировом рынке и
оттока капиталов с развивающихся рынков) эта уязвимая долговая конструкция,
основанная на постоянном рефинансировании старых долгов новыми, рухнула. К
апрелю 1998 г. уже не ГКО затыкали бюджетные прорехи, а бюджет начал
работать на ГКО. Накануне 17 августа 1998 г. казна выплачивала по 1 млрд.
долларов в неделю по старым облигациям, а покупать новые инвесторы
перестали. Инструмент покрытия дефицита бюджета превратился в свою
противоположность. Привлечение внешних инвесторов поначалу замедлило
наступление краха ГКО, а затем их уход с российского рынка ускорил этот
крах.
В чрезвычайной ситуации, возникшей после «азиатского» кризиса,
правительство попыталось проявить политическую волю, необходимую для
преобразований в налогово-бюджетной сфере. Но на преодоление всех
препятствий - внешних (доверие рынка) и внутренних (политическое
противодействие) – времени уже не осталось.
Итак, падение сбора налогов лишало государство существенной части денежных
ресурсов, затруднило выполнение его прямых обязанностей (обеспечение армии,
оплата труда работников бюджетной сферы, социальные выплаты и т. п.).
Налоговый кризис перерос в бюджетный кризис, сопровождаемый массовыми
задержками в выплате пенсий, зарплаты, социальных пособий. Подавить в
зародыше его не удалось, хотя еще в 1995 г. правительство задумало комплекс
бюджетных преобразований (реформы социальной, коммунальной, военной сфер),
который параллельно должен был сделать доходы и расходы бюджета эластичными
по динамике производства. Но реформа бюджетной сферы, как уже говорилось,
сама по себе требовала крупных расходов и была сопряжена с болезненными
социально-политическими решениями, начиная с отказа от дорогой армии и
мобилизационной военной доктрины и кончая минимизацией ценовых дотаций в
жилищной сфере. В предвыборных условиях 1996 г. бюджетная реформа оказалась
невозможной.
Для выхода из бюджетного кризиса необходимо стабилизировать и несколько
увеличить доходы бюджета, но не за счет усиления налоговой нагрузки, а
путем повышения справедливости налоговой системы (сокращения числа льгот) и
борьбы с уклонением от налогов. Пока не будет проведена подлинная бюджетно-
налоговая, финансовые катастрофы будут повторяться.
Заключение.
Попытки ликвидировать задолженность по зарплате в 1997 – 1998 гг. наглядно
показали, что предназначенные для этого средства до места назначения не
доходили, работники зарплату не получали, но губернаторы рапортовали об
успехах, и никто не нес ответственность. Важно наладить полную прозрачность
бюджетного процесса, действительно гласный отчет о движении бюджетных
средств, чтобы депутаты, представляющие интересы населения, журналисты и
сами граждане могли в любой момент убедиться, что средства
налогоплательщиков расходуются точно по плану. Для этого бюджет должен
быть детализированным, открытым и понятным. К сожалению, все попытки
добиться этого в России наталкиваются на глухое сопротивление.
Бюджет должен быть реальным – это одно из важнейших условий нормального
функционирования экономики. У истоков бюджетных неплатежей лежит
нереалистичное бюджетное планирование, т.е. завышенная оценка возможного
уровня реального ВВП и, соответственно, доходов бюджета. В свое время
завышенную оценку бюджетных доходов при разработке и утверждении госбюджета
можно было считать технической ошибкой прогнозирования, вызванной высокими
темпами инфляции, неизвестными темпами падения ВВП. Но она быстро стала
вполне осознанной, регулярной практикой парламента, не желающего брать на
себя ответственность за политически непопулярное снижение расходов.
Чтобы бюджетные расходы были эффективными, они должны быть адресными. Пока
же бесплатными и субсидируемыми государством услугами в области
здравоохранения, образования, коммунального хозяйства пользуются не только
лица, действительно нуждающиеся в государственной поддержке, но и
достаточно обеспеченные, способные сами финансировать такие расходы. Здесь
есть серьезный резерв сокращения расходов бюджета, однако важно не
перегнуть палку.
Список использованной литературы:
Бюджетный процесс в Российской Федерации, - М., «Филинъ», 1998 г.
Бюджет и бюджетное финансирование –приложение к журналу «Финансы», М., 1999
г.
Социально – экономические проблемы России: Справочник, - СПб, «Норма», 1999
г.