Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)
Данила Бочкарев
Organization
for Security and Cooperation in Europe, OSCE – уникальный региональный форум,
объединяющий США, Канаду, практически все европейские страны и бывшие советские
республики, до 1994 известный как Совещание по безопасности и сотрудничеству в
Европе (СБСЕ).
От СБСЕ к
ОБСЕ
Предтечей ОБСЕ
как собственно международной организации было Совещание по безопасности и
сотрудничеству в Европе, созванное в 1973 по инициативе СССР для преодоления
напряженности в отношениях между Востоком и Западом. В его работе участвовали
США, Канада и большинство европейских государств с различными политическими,
экономическими и социальными системами. Основная цель стран-участниц
заключалась в укреплении международной разрядки и стабильности на европейском
континенте, развитии взаимопонимания между народами и установлении
международных частных контактов в области культуры. На Будапештском саммите
СБСЕ в 1994 было принято решение о переименовании СБСЕ в ОБСЕ. Таким образом,
ОБСЕ явилась логическим продолжением СБСЕ. Поэтому в публицистике и научной
литературе часто пишут СБСЕ/ОБСЕ как два органически дополняющих друг друга
явления в международных отношениях.
Значимость
Политическая
значимость ОБСЕ заключается прежде всего в ее уникальности по сравнению с
другими международными правительственными организациями в Европе. Это
практически единственная европейская организация в сфере безопасности,
непосредственно занимающаяся ранним предупреждением, урегулированием конфликтов
и послекризисным восстановлением в кризисных регионах, а также превентивной
дипломатией, наблюдением за выборами, экологической безопасностью в Европе.
Основополагающим
документом СБСЕ/ОБСЕ является Хельсинский Заключительный Акт, подписанный 1
августа 1975 СССР, США, Канада и 33 европейскими государствами. Этот документ
был призван закрепить сложившийся «статус-кво» на европейском континенте и
продолжить дальнейшее движение по пути разрядки напряженности в отношениях
между Западом и Востоком. Он содержал базовые принципы, определяющие нормы
взаимоотношения и сотрудничества стран-участниц и состоял из трех разделов (или
трех «корзин»), соответствовавших числу основных задач Совещания.
Первая
«корзина» касалась общих вопросов, связанных с проблемами европейской
безопасности. Вторая «корзина» посвящалась вопросам экономического,
научно-технического сотрудничества и кооперации в области экологии и сохранения
окружающей среды. Третья включала гуманитарные вопросы и проблему защиты прав
человека (VII, VIII и XI принципы). Она вызывала наибольшее сопротивление со
стороны СССР, так как такая постановка проблемы переводила идеологический
конфликт между двумя блоками в совершенно иную плоскость. Вопрос защиты
политических прав и свобод граждан являлся «слабым звеном» советской системы, и
подписание Хельсинского Акта стало международным признанием, хотя так и не
реализованным на практике, права на существование диссидентского движения и
политической оппозиции в СССР. Позже это было не раз использовано американским
руководством для оказания дипломатического давления на СССР. По мнению многих
аналитиков, принятие Заключительного Акта не только символизировало эпоху
«разрядки», но также привело к «реидеологизации» противостояния между Востоком
и Западом, переведя его в плоскость соблюдения прав человека. Тем не менее, сам
факт созыва Совещания способствовал преодолению напряженности в Старом Свете и
установления режима относительно свободного обмена идеями, информацией, а также
свободного перемещения людей. Хельсинский акт также стал основой для принятия
всех последующих базовых документов этой организации.
Отличительной
чертой СБСЕ/ОБСЕ является универсальный характер этой организации: ее
участниками стали не только практически все европейские государства, но и СССР,
США и Канада, а основные базовые положения Совещания/Организации нацелены на
обеспечение безопасности в Европе. Вполне очевидно, что всеобщий характер
СБСЕ/ОБСЕ также обеспечивался процедурными правилами, а именно: принципом
консенсуса при принятии решений и принципом равенства стран-участников.
Заключительный Акт рассматривался также как документальное подтверждение
сложившегося баланса сил двух военно-политических блоков (НАТО
и ОВД) и неприсоединившихся стран.
После распада
СССР и завершения идеологического противостояния между Западом и Востоком бывшие
противники предприняли попытку превратить СБСЕ (а затем и ОБСЕ) в
общеевропейскую организацию, занимающуюся поддержанием безопасности в Европе,
урегулированием конфликтов, выработкой новых соглашений по контролю за
вооружениями, равно как и мерами по укреплению доверия в военной области.
Именно в это время были выработаны и подписаны такие ключевые документы как
Парижская Хартия для новой Европы, Договор об обычных вооружениях в Европе
(ДОВСЕ), Договор по открытому небу, документы о «третьем поколении мер по
укреплению доверия и безопасности» и другие соглашения. Таким образом,
страны-участницы пытались «приспособить» СБСЕ/ОБСЕ к новым реалиям, сложившимся
на континенте после окончания холодной «войны».
Расширение НАТО
на Восток и повышение уровня сотрудничества между Североатлантическим Альянсом
и Россией привели к существенным геополитическим изменениям, не поставив,
однако, под сомнение роль ОБСЕ как единственной пан-европейской международной
правительственной организацией. Эта организация практически неотделима от
«ключевой связки» НАТО – ЕС, она нередко используется отдельными
странами-участницами для косвенного «озвучивания» своих собственных
национальных интересов. Так, например, в конце 1980-х – начале 1990-х Михаил
Горбачев и Франсуа
Миттеран
пытались противопоставить ОБСЕ НАТО. В действительности,
Париж и Москва не были заинтересованы в дальнейшем укреплении НАТО, так как не
имели достаточных организационных ресурсов для оказания влияния на процесс
принятия решений в рамках НАТО, находящегося под сильным влиянием Соединенных
Штатов. Более того, в 1994 премьер-министр Франции Эдуард Балладюр предложил
сделать СБСЕ/ОБСЕ основной миротворческой организацией при разрешении конфликта
в бывшей Югославии. Россия также поддержала эту позицию и вплоть до
Стамбульского саммита 1999 старалась «продвигать» ОБСЕ как основное действующее
лицо в сфере европейской безопасности. Однако критика российских действий в Чечне
на Стамбульском саммите ОБСЕ, равно как и возросшее сотрудничество Москвы с
НАТО в конце концов привели к частичной потере интереса России к ОБСЕ как
организации по поддержанию безопасности в Европе. В начале 21 в. Россия
реализует прагматичную внешнюю политику и признает НАТО как ключевую
организацию в сфере европейской безопасности.
Следует
отметить, что трансформация СБСЕ/ОБСЕ в 1990-х была спонтанным ответом на новые
вызовы безопасности. В частности, распад СССР вызвал не только увеличение числа
участников Хельсинского процесса, но и существенно расширил круг решаемых СБСЕ
задач, для реализации которых были созданы новые институты. При этом разрешение
этнополитических конфликтов на европейском континенте стало основной целью
ОБСЕ. Однако реальное миротворчество предполагает не только политическую волю
всех стран-участниц, но и наличие соответствующих институтов. Так на встрече в
Праге (январь 1992) Совета министров иностранных дел стран-участниц был принято
решение усилить роль Центра по предотвращению конфликтов, занимающегося
планированием миротворческих миссий. В основном миссии Организации преследуют
две задачи: урегулирование или предотвращение конфликтов на территории
стран-членов ОБСЕ и информирование о кризисных ситуациях. Как правило, миссии отличаются
друг от друга по числу задействованных сотрудников (от 3 до 600 человек) и по
конкретным задачам, определяемым соответствующим мандатом ОБСЕ. В начале 21 в.
ОБСЕ поддерживает 8 миссий в Албании, Боснии и Герцеговине, Хорватии, Сербии и
Черногории, Македонии, Молдове, Грузии, Армении и 7 бюро в Минске, на Украине,
в Баку, Алма-Ате, Бишкеке, Ташкенте и Душанбе. Однако наибольшую известность
получили миссии, развернутые ОБСЕ на территории бывшей Югославии и в
Закавказье: именно их деятельность освещалась в международных СМИ и
специализированных политологических изданиях. По мнению российских и зарубежных
политологов, именно в этих регионах ОБСЕ попыталась играть роль активной
миротворческой организации. Тем не менее, в обоих случаях ОБСЕ играла второстепенную
роль и в основном занималась пост-конфликтным урегулированием. Так, например,
основная задача миссии ОБСЕ в Боснии и Герцеговине (создана 8 декабря 1995)
заключалась в мониторинге соблюдения Общего рамочного соглашения о мире в
Боснии и Герцеговине («Дейтонские соглашения») и укрепления мира демократии и
стабильности в регионе. Так же как и в Боснии, миссия ОБСЕ в Косово играла
ведущую роль в вопросах, связанных с восстановлением этой территории,
институциональным строительством и укреплением демократии. В обоих случаях
непосредственным разрешением конфликта занималась НАТО, а ОБСЕ доставалась
трудная и неблагодарная работа в рамках послевоенного урегулирования и
восстановления. Так, например, закрытие миссии ОБСЕ в Косово в конце 1998
де-факто означало отказ этой организации от участия в урегулировании
этнического конфликта между сербами и албанцами и передачу миротворческих
функций НАТО.
Несомненным
успехом ОБСЕ в Закавказье являлось создание Минской контактной группы по
Нагорному Карабаху (1992) для урегулирования вооруженного конфликта между
Азербайджаном и Арменией. Группа, куда вошли представители Великобритании,
Германии, Российской Федерации, США и Франции, занималась разрешением
карабахского конфликта, а ее наблюдатели следили за соблюдением перемирия между
конфликтующими сторонами. В 1993 Минская группа предложила план урегулирования
территориальных споров Баку и Еревана («Уточненный график»), но эти положения
не были приняты ни Арменией, ни Азербайджаном. В конце концов, в 1994 обе стороны,
при посредничестве России, договорились соблюдать неофициальное соглашение о
прекращении огня, действующее по настоящее время.
Разработкой и
продвижением мирного соглашения между Арменией и Азербайджаном занимается
Группа планирования высокого уровня (ГПВУ) ОБСЕ, но, на данный момент, ее
усилия так и не увенчались успехом. Следует отметить, что в данном случае ОБСЕ
пыталась непосредственно участвовать в урегулировании конфликта, но была во
многом оттеснена великими державами – сопредседателями Минской группы. В
действительности, США, Россия и Франция, а не ОБСЕ заставили Армению и
Азербайджан приостановить военные действия.
Действующие
структуры, институты и бюджет ОБСЕ
Постоянный
Совет ОБСЕ состоит из представителей государств-участников и, по сути, является
главным исполнительным органом ОБСЕ. Совет собирается раз в неделю в венском
конгресс-центре «Хофбург» для обсуждения текущего состояния дел в зоне
территориальной ответственности ОБСЕ и принятия соответствующих решений. Как и
Совет, Форум по сотрудничеству в области безопасности собирается раз в неделю в
Вене для обсуждения и принятия решений по вопросам, связанным с военной
составляющей общеевропейской безопасности. В особенности это касается Мер в
области доверия и безопасности. Форум также занимается вопросами, связанными с
новыми вызовами безопасности и с разрешением конфликтов в зоне ответственности
ОБСЕ. В свою очередь, Экономический форум ОБСЕ собирается раз в год в Праге для
обсуждения экономических и экологических проблем, затрагивающих безопасность
стран-участниц.
Встреча на
высшем уровне или Саммит ОБСЕ – это периодические встречи глав государств или
правительств стран-членов ОБСЕ. Основная задача саммитов заключается в
определении политических ориентиров и приоритетов развития Организации на самом
высоком уровне. Каждой встрече предшествует подготовительная конференция, во
время которой дипломаты договаривающихся сторон контролируют реализацию
основных юридических обязательств, принятых на себя ОБСЕ. Они согласуют позиции
участников и подготавливают базовые документы для предстоящего саммита. За
время существования СБСЕ/ОБСЕ было проведено 6 саммитов. Cамыми значимыми были:
Хельсинский
саммит (1975), завершившийся подписанием Заключительного Акта, являющегося
основополагающим документом СБСЕ/ОБСЕ;
Парижский
саммит (1990), увенчавшийся подписанием Хартии для новой Европы и Договора об
обычных вооруженных силах в Европе. Хартия подтвердила решения Венской встречи
ОБСЕ (1986) и документально закрепила приоритет международного права над
национальным, что в дальнейшем привело к усилению сепаратистских движений в
СССР и странах Восточной Европы;
Будапештский
саммит (1994) завершился рядом институциональных реформ. СБСЕ было превращено в
постоянную организацию ОБСЕ, договаривающиеся стороны уделили дополнительное
внимание проблематике разрешения карабахского конфликта и т. д.;
Стамбульский
саммит (1999), завершившийся подписанием Хартии европейской безопасности. Во
время встречи российская делегация подверглась жесткой критике из-за политики
Москвы в Чечне. Россия обязалась сократить свое военное присутствие в
Закавказье и в Приднестровье.
Совет
министров иностранных дел
Своеобразным
«заменителем» саммитов является Совет министров иностранных дел (СМИД), обычно
собирающийся в те годы, когда нет Встреч на высшем уровне. СМИД также выбирает
Генерального секретаря ОБСЕ на трехгодичный срок. Его основная функция
заключается в организационной поддержке Действующего председателя. Канцелярия
генерального секретаря осуществляет операционную поддержку ОБСЕ под
непосредственным руководством генсека. Полномочия секретариата включают в себя:
поддержку миссий и проектов ОБСЕ; осуществление контактов с международными
правительственными и неправительственными организациями; координацию политики
ОБСЕ в сфере экономики и защиты окружающей среды. Отдел прессы и информации,
административные, финансовые службы, равно как и службы по подбору персонала,
организации конференций и по информационным технологиям также находятся в
ведении Секретариата.
На практике
ОБСЕ руководит Действующий председатель, переизбираемый каждый год и являющийся
министром иностранных дел одной из стран, входящих в ОБСЕ. Председатель несет
ответственность за непосредственное исполнение решений, принятых СМИД и на
Встречах на высшем уровне. Он же осуществляет общую координацию деятельности
ОБСЕ. Парламентская Ассамблея ОБСЕ состоит примерно из 300 депутатов,
представляющих законодательную власть государств-участников ОБСЕ. Основной
целью Ассамблеи является парламентский контроль и вовлечение европейских
депутатов в деятельность Организации. Бюро по демократическим институтам и
правам человека является по сути основным подразделением ОБСЕ по мониторингу
соблюдения прав человека, базовых демократических свобод в
государствах-участниках ОБСЕ. Бюро также призвано помогать в развитии
демографических институтов в «зоне ответственности» ОБСЕ. В свою очередь,
Представитель по вопросам свободы СМИ отслеживает развитие ситуации со
средствами массовой информации в государствах ОБСЕ и выносит первое предупреждение
правительствам государств-участников по поводу нарушения свободы слова в их
странах. В частности, такое предупреждение недавно было вынесено в 2002
Туркменистану.
В рамках
структур ОБСЕ, занимающихся вопросами соблюдения прав человека, следует
обратить внимание на бюро Верховного комиссара по делам национальных меньшинств
(Гаага). Это подразделение занимается ранним предупреждением этнических
конфликтов, ставящих под угрозу стабильность, мир на континенте и дружественные
отношения между государствами-участниками СБСЕ.
Особое место в
организационной структуре Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе
занимают Меры по укреплению доверия и безопасности. Эта программа была создана
с целью ослабления напряженности и укрепления взаимного доверия на Европейском
континенте. В ее рамках были подписаны такие документы как: а) ДОВСЕ (Договор
об обычных вооруженных силах в Европе), устанавливающий квоты на обычные
вооружения в Европе для договаривающихся сторон; Договор об «открытом небе»,
позволяющий государствам участникам осуществлять взаимный контроль над
действиями друг друга, в особенно в сфере безопасности. В рамках Мер по
укреплению доверия и безопасности, Действующий Председатель назначил своих
личных представителей по контролю над исполнением ряда статей Дейтонских мирных
соглашений. Для разрешения конфликтных ситуаций и споров между
государствами-участниками, подписавшими внутреннюю по отношению к ОБСЕ
Конвенцию по примирению и арбитражу, был создан Суд по примирению и арбитражу,
находящийся в Женеве.
В 2003 бюджет
ОБСЕ составил 185,7 млн. евро и в основном состоит из членских взносов
государств-участников. Около 84 процентов всех средств расходуется на военные
миссии и проекты, осуществляемые на Организацией местах.
Непосредственно
в центральном аппарате ОБСЕ работает около 370 сотрудников, а в различного рода
миссиях и проектах этой организации – более 1000 международных сотрудников и
2000 граждан тех стран, на чьей территории осуществляются данные миссии.
По мнению
многих экспертов, СБСЕ/ОБСЕ прошло в своем развитии три основных стадии. На
первом этапе приоритет отдавался правам человека и культурному сотрудничеству.
Начавшаяся в 1970-х «разрядка» в отношениях между СССР и США сделала возможным
и многосторонние переговоры, касающимся военных аспектов безопасности в Европе.
Именно в этот период (1986–1992) были подписаны такие документы, как ДОВСЕ
(1990), Договор по открытому небу (1992) и т.д. Затем, распад СССР в корне
изменил повестку дня: СБСЕ/ОБСЕ стало уделять все больше внимания превентивной
дипломатии, предотвращению конфликтов и управлению кризисами, продвижению общих
демократических ценностей, обозначенных в Парижской хартии для новой Европы.
Это было прежде всего вызвано изменением самого «приоритета угроз»: в то время
как военная конфронтация по линии «Восток – Запад» ушла в прошлое,
интенсивность этнических конфликтов на Балканах и в странах СНГ резко возросла.
ОБСЕ сыграло
определенную миротворческую роль в первой половине 1990-х, но после неудач в
Югославии было оттеснено НАТО, а затем и ЕС на второй план. Не обладая ни
эффективными инструментами для проведения политики «принуждения к миру», ни
политической волей к действию, ОБСЕ была во многом заменена другими
действующими лицами в сфере европейской безопасности. Общий принцип консенсуса
в организации, начитывающей 53 государства с различными интересами, также не
способствовал повышению эффективности СБСЕ/ОБСЕ.
Неудачи в
миротворческой деятельности не помешали, однако, Организации возвратиться в
конце 1990-х к проблеме соблюдения прав человека, основных демократических
свобод и общеевропейских ценностей, что и является на данный момент основной
сферой деятельности этой организации. Материалы в Интернете – Сайт ОБСЕ:
http://www.osce.org
Список
литературы
Итоговый
документ Венской встречи представителей-государств-участников СБСЕ. М.,
Политиздат, 1986
Кортунов А.В.
СБСЕ и перспективы создания системы коллективной безопасности в Евразии. – в
кн. Кортунов А.В.Россия и Запад: модели интеграции. М., РНФ-РОПЦ, 1994
Смутс М.
Международные организации и неравноправие государств. Международный журнал
социальных наук. Ноябрь, 1995
От Хельсинки до
Будапешта: история СБСЕ/ОБСЕ в документах (1973–1994), М.: Наука, 1997
Гольдин Г.Г.
ОБСЕ и Приднестровье. – Учебное пособие. Г.Г. Гольдин, В.В. Матяш – М., Дип.
Академия МИД РФ, 2000
Бенедиктов К.
Россия и ОБСЕ: реальные и мнимые возможности сотрудничества // Россия и
основные институты безопасности в Европе: вступая в XXI век / Московский центр
Карнеги; под ред. Тренина Д. - М., S & P, 2000
Петраков М.
«Учителя» и «ученики» в ОБСЕ // Международная жизнь. – 2001, № 9