|№ |Наименование вопроса |стр.|
| |Управление и его виды. Система знаний науки управления. |4 |
| |РЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ, ПОНяТИЕ КИБЕРНЕТИКИ. ВИДЫ |5 |
| |КИБЕРНЕТИчЕСКИХ СИСТЕМ И ВИДЫ УПРАВЛЕНИя. | |
| |МОДЕЛИРОВАНИЕ КАК ПОЗНАВАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС. ВИДЫ МОДЕЛИРОВАНИя. |8 |
| |ПРИНЦИП ОБРАТНОЙ СВяЗИ. КЛАССИФИКАЦИя (ВИДЫ) ОБРАТНЫХ СВяЗЕЙ В |9 |
| |СИСТЕМАХ УПРАВЛЕНИя. | |
| | | |
| | | |
| |СОЦИАЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК ОТКРЫТЫЕ СИСТЕМЫ, ИХ СУЩНОСТЬ, |10 |
| |СВОЙСТВА И ЗАКОНОМЕРНОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИя С ВНЕШНЕЙ СРЕДОЙ. | |
| |ВИДЫ СОЦИАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ОБЩЕСТВЕ (АДМИНИСТРАТИВНЫЕ, |11 |
| |СОЮЗНЫЕ, АССОЦИАТИВНЫЕ) И ИХ ОСОБЕННОСТИ КАК ОБЪЕКТОВ | |
| |УПРАВЛЕНИя. | |
| |ОБЩИЕ И СПЕЦИФИчЕСКИЕ УСЛОВИя ЭФФЕКТИВНОЙ РАБОТЫ ОРГАНИЗАЦИЙ. |12 |
| |ПРОЦЕССНЫЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ. |13 |
| |СИТУАЦИОННЫЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ. |14 |
| |СТРУКТУРА ОРГАНИЗАЦИИ: ЭЛЕМЕНТЫ, ОБЩИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ И |14 |
| |ЗАКОНОМЕРНОСТИ. | |
| |СЛОЖНЫЕ ДИНАМИчЕСКИЕ СИСТЕМЫ КАК ОБЪЕКТЫ УПРАВЛЕНИя. |16 |
| |УСТОЙчИВОСТЬ ДИНАМИчЕСКИХ СИСТЕМ И ТЕОРИя КАТАСТРОФ. | |
| |ЦЕЛЕВОЙ АНАЛИЗ И ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В СОЦИАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ. |17 |
| |ПОНяТИЕ МЕТОДА УПРАВЛЕНИя, КЛАССИФИКАЦИя МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИя. |15 |
| |ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИя. |19 |
| |ПОНяТИЕ И СУЩНОСТЬ ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИя. РАЗВИТИЕ ФУНКЦИЙ |20 |
| |УПРАВЛЕНИя И ИХ КЛАССИФИКАЦИя. | |
| |ОСНОВНЫЕ ВИДЫ ФУНКЦИЙ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИя, ИХ СОДЕРЖАНИЕ И |21 |
| |ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ. | |
| |СТРАТЕГИчЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ФУНКЦИя УПРАВЛЕНИя. |21 |
| |ОБЕСПЕчЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИчЕСКОГО ПЛАНА. |22 |
| |УПРАВЛЕНИЕ ПО ЦЕЛяМ КАК МЕТОД РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ. |23 |
| |ОРГАНИЗАЦИя КАК ФУНКЦИя УПРАВЛЕНИя. |24 |
| |ПРИНяТИЕ РЕШЕНИЙ КАК ФУНКЦИя УПРАВЛЕНИя. |25 |
| |МЕТОДЫ ПРИНяТИя РЕШЕНИЙ В АДМИНИСТРАТИВНОМ УПРАВЛЕНИИ. |30 |
| |ЭКСПЕРТНЫЕ МЕТОДЫ ПРИНяТИя РЕШЕНИЙ. |32 |
| |ОРГАНИЗАЦИОННАя КОММУНИКАЦИя: ИСТОчНИКИ НАРУШЕНИЙ И МЕТОДЫ |32 |
| |ОПТИМИЗАЦИИ. | |
| |МОТИВАЦИя КАК ФУНКЦИя УПРАВЛЕНИя. |33 |
| |ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МОТИВАЦИИ. |33 |
| |КОНТРОЛЬ КАК ФУНКЦИя УПРАВЛЕНИя. |40 |
| |ПОНяТИЕ И СУЩНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО |40 |
| |УПРАВЛЕНИя, ЕЕ СОСТАВ И НАЗНАчЕНИЕ. | |
| |ВИДЫ СВяЗЕЙ В ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУРАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО |42 |
| |УПРАВЛЕНИя. ЭЛЕМЕНТЫ И ЗВЕНЬя СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИя. | |
| |МЕТОДЫ И ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИя ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР |43 |
| |УПРАВЛЕНИя. | |
| |ИЕРАРХИчЕСКИЕ СТРУКТУРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИя, ИХ ВИДЫ, |45 |
| |ДОСТОИНСТВА И НЕДОСТАТКИ. | |
| |ФАКТОРЫ, ВЛИяЮЩИЕ НА ФОРМИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО |46 |
| |УПРАВЛЕНИя. | |
| |СОВРЕМЕННЫЕ ТИПЫ ОРГСТРУКТУР УПРАВЛЕНИя (ПРОЕКТНЫЕ И МАТРИчНЫЕ |48 |
| |СТРУКТУРЫ), ИХ ПРЕИМУЩЕСТВА И ТРУДНОСТИ ПРИМЕНЕНИя. | |
| | | |
| |ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ РАБОчИХ МЕСТ В АППАРАТЕ |51 |
| |УПРАВЛЕНИя. | |
| | | |
| |ПОНяТИЕ О ДИСФУНКЦИИ В АДМИНИСТРАТИВНОМ УПРАВЛЕНИИ. |51 |
| | | |
| | | |
| |ТИПОЛОГИя ОРГАНИЗАЦИОННЫХ КУЛЬТУР. |52 |
| |МЕТОДЫ И МЕТОДИКИ УПРАВЛЕНИя ВРЕМЕНЕМ. |53 |
| |МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИя ДЕЛОВЫХ ВСТРЕч И СОВЕЩАНИЙ. |54 |
| |ТЕХНОЛОГИя ПРОВЕДЕНИя ДЕЛОВЫХ ТЕЛЕФОННЫХ ПЕРЕГОВОРОВ. |55 |
| |ТИПОЛОГИя ОРГАНИЗАЦИОННЫХ КОНФЛИКТОВ И МЕТОДЫ ИЗ РАЗРЕШЕНИя. |58 |
| |ПРИНЦИПЫ И ТЕХНОЛОГИя ВЕДЕНИя ПЕРЕГОВОРОВ. |60 |
| |ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ РАБОТЫ С ЛИчНЫМ АППАРАТОМ. |61 |
| |РАБОчЕЕ МЕСТО. ЕГО ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ И РОЛЬ В ОРГАНИЗАЦИИ.|62 |
| | | |
| |ПРИНЦИПЫ СОСТАВЛЕНИя ДЕЛОВЫХ БУМАГ. |62 |
| |ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ПРЕДМЕТ НАУчНОГО ИССЛЕДОВАНИя. |63 |
| |СИСТЕМА И СТРУКТУРА ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя. |64 |
| |ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИя |72 |
| |ВЛАСТЕЙ | |
| |ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИя ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПРИ РАЗЛИчНЫХ|82 |
| |ФОРМАХ ПРАВЛЕНИя. | |
| | | |
| |ИСПОЛНИТЕЛЬНАя ВЛАСТЬ И ВНЕШНяя СРЕДА. |95 |
| |ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО |96 |
| |УСТРОЙСТВА: ПРИчИНЫ И ПУТИ СОЗДАНИя ФЕДЕРАЦИЙ. | |
| |ОСНОВНЫЕ ТИПЫ ФЕДЕРАЛИЗМА. КОНГРУЭНТНЫЕ И НЕКОНГРУЭНТНЫЕ |104 |
| |ФЕДЕРАЦИИ. | |
| |РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИя В УНИТАРНЫХ ГОСУДАРСТВАХ. |105 |
| |ПРИчИНЫ И ЦЕЛЬ РЕОРГАНИЗАЦИИ. | |
| |ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя. |107 |
| |ПРИНЦИПЫ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИя В |109 |
| |РФ. | |
| |ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя И ЕГО СТРУКТУРА. |111 |
| |ВИДЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРяДИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ. |121 |
| |МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя ЭКОНОМИчЕСКОЙ СФЕРОЙ. |123 |
| |МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО. УПРАВЛЕНИя СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ. |124 |
| | | |
| |ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ОБЩЕЙ И СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИЙ. |125 |
| | | |
| | | |
| |УПРАВЛЕНИЕ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ В РФ. |126 |
| |ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИя |129 |
| |ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ СИСТЕМ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИя РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИЙ. |136 |
| |ГОСУДАРСТВЕННАя СЛУЖБА КАК ОДИН ИЗ ОСНОВНЫХ ИНСТИТУТОВ СИСТЕМЫ |139 |
| |ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя. | |
| | | |
| |ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИя СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИя В |153 |
| |РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ | |
ВОПРОС №1.
УПРАВЛЕНИЕ И ЕГО ВИДЫ. СИСТЕМА ЗНАНИЙ НАУКИ УПРАВЛЕНИя.
УПРАВЛЕНИЕ - ФУНКЦИя ОРГАНИЗОВАННЫХ СИСТЕМ РАЗЛИчНОЙ ПРИРОДЫ
(БИОЛОГИчЕСКИХ, ТЕХНИчЕСКИХ, СОЦИАЛЬНЫХ), ОБЕСПЕчИВАЮЩАя ИХ ЦЕЛОСТНОСТЬ,
Т.Е. ДОСТИЖЕНИЕ СТОяЩИХ ПЕРЕД НИМИ ЗАДАч, СОХРАНЕНИЕ ИХ СТРУКТУРЫ,
ПОДДЕРЖАНИЕ ДОЛЖНОГО РЕЖИМА ИХ ДЕяТЕЛЬНОСТИ.
Управление служит интересам взаимодействия составляющих систему
элементов.
Управление - внутреннее качество целостной системы, элементами которой
являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент),
постоянно взаимодействующие на началах организации.
Существует множество взаимодействующих целостных систем различного
иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих
функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера.
Управление - заключается в упорядочении системы, обеспечении ее
функционирования в соответствии с закономерностями ее существования. Это
целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между
субъектом и объектом.
Управление реально тогда, когда есть подчинение объекта субъекту
управления. Управляющее воздействие - прерогатива субъекта управления.
Управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество
представляет собой целостную организацию со сложной структурой. Отсюда
потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов,
каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления.
Социальное управление - есть только там, где проявляется совместная
деятельность людей. Лишь управление организует людей для совместной
деятельности в определенные коллективы.
Социальное управление - воздействие на общество в целом или на его
отдельные звенья с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной
специфики, их нормальное функционирование, развитие, успешное движение к
заданной цели.
Социальное управление - имеет главной целью упорядочивающее воздействие
на участников деятельности. При этом обеспечивается согласованность
индивидуальных действий, а также выполняются общие функции, необходимые для
регулирования такой деятельности (планирование, контроль и т.д.).
Объект воздействия социального управления - поведение участников
совместной деятельности, их взаимоотношения (категории сознательно -
волевого характера).
Социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль
людей - участников управленческих отношений. Воля управляющих приоритетна к
воле управляемых. Отсюда властность социального управления - субъект
формирует и реализует господствующую волю, а объект подчиняется ей.
Властно - волевой момент. В условиях государственной организация
общественной жизни обеспечивается необходимое вмешательство государственной
власти в социальные отношения.
Социальное управление нуждается в механизме его реализации. В роли
такового выступает определенная группа людей, организованно оформленная в
виде соответствующих органов управления, или же отдельные уполномоченные
лица. Их деятельность называется управленческой.
Управленческое решение - составляет главное средство управляющего
воздействия, с помощью которого обеспечивается нормальное функционирование
управляемых систем.
Признаком управленческого решения является его непосредственная
направленность на систему организации коллективного труда.
Управление, понимаемое в социальном смысле: в широком смысле как механизм организации общественных связей. Задачи и
функции управления выполняют все государственные органы, независимо от
конкретного назначения, и общественные объединения; в специальном смысле как государственное управление - специфический вид
государственной деятельности, отличающий ее от иных проявлений
(законодательной, судебной), а также от управления деятельностью
негосударственных формирований (коммерческие структуры) и общественных
объединений.
Менеджмент - совокупность современных принципов, методов, средств и
форм управления производством и сбытом с целью повышения их эффективности и
увеличения прибыли.
ВОПРОС №2.
Регулирование и управление, понятие кибернетики. виды кибернетических
систем и виды управления.
ВЫСШЕЙ, КОНЕчНОЙ ЦЕЛЬЮ УПРАВЛЕНИя, ВЫРАЖЕННОЙ В ОБЩЕЙ ФОРМЕ, яВЛяЕТСя
ОПТИМИЗАЦИя ФУНКЦИОНИРОВАНИя СИСТЕМЫ, ПОЛУчЕНИЕ ВОЗМОЖНО БОЛЬШЕГО ЭФФЕКТА
ПРИ НАИМЕНЬШИХ УСИЛИяХ И ЗАТРАТАХ. ДОСТИЖЕНИЮ ЭТОЙ ЦЕЛИ И СЛУЖИТ
КИБЕРНЕТИКА КАК НАУКА.
Кибернетика - это наука о целесообразном и оптимальном управлении
сложными системами.
Кибернетика - наука об общих законах получения, хранения, передачи и
переработки информации.
Кибернетика:
1. раскрыла наиболее общие закономерности управления;
2. показала, что процессы управления протекают не во всех, а лишь в сложных динамических системах, которым присуща сеть нелинейных причинно - следственных зависимостей;
3. раскрыла антиэнтропийный характер управления;
4. подчеркнула единство управления и информации, установила меру и количество информации;
5. показала, что необходимым атрибутом самоуправляемой системы являются обратные связи;
6. указала на целесообразный характер управления;
7. сформулировала конечную цель управления, его идеал - обеспечение оптимального протекания процесса.
Вопрос кибернетики - надо знать объект, чтобы управлять, следовательно
познание равно управлению.
Кибернетика рассматривает познание как моделирование.
Основным объектом исследования кибернетики является кибернетическая
система. Каждая такая система представляет собой множество взаимосвязанных
объектов (элементов системы), способных воспринимать, запоминать и
перерабатывать информацию, а также обмениваться ею.
Виды кибернетических систем:
Программные - только один вид поведения в соответствии с заданной
программой. Стратегия - жесткое регулирование. Ресурсы бедные. Тип
управления - программный.
Адаптивные - способны самообучаться, самонастраиваться и
самоорганизовываться для максимальной адаптации к внешней среде. Стратегия
- Адаптация. Ресурсы сбалансированные. Тип управления - адаптивный.
Активные - система способна активно воздействовать на среду,
формировать среду под себя. Стратегия - средообразование. Ресурсы богатые.
Тип управления - стратегический.
В кибернетической системе одновременно протекают 3 процесса:
1. основной - преобразует вход в выход (процесс).
2. обратная связь - соответствие между фактическим и желательным состоянием выхода.
3. ограничение - соответствие между выходом системы и требованиями к нему как к входу в систему, являющуюся потребителем этого выхода.
Элементы: вход - продукт деятельности других кибернетических систем; выход - любое изменение в системе, которое приводит к изменению внешней среды; процесс - то, что переводит вход в выход; обратная связь - хотя бы один из выходов системы является ее входом; ограничение - требования, предъявляемые к выходу как к входу в другую систему.
Кибернетическая система - совокупность объектов, способных
воспринимать, хранить и перерабатывать информацию, а также обмениваться ею.
Задать систему - значит задать 5 главных элементов: вход, выход,
обратную связь, процесс, ограничения.
Кибернетические системы имеют гомеостатическую природу, т.е. являются
детерминированными и вероятностными.
Гомеостаз - способность системы оставаться неизменной (процесс
саморегуляции), незначительно реагировать на временные изменения среды.
Регулирование - процесс, посредством которого осуществляется удержание
колебаний характеристик системы в определенном диапазоне.
Регулятор - та часть системы, которая осуществляет регулирование. Блок
управления системой состоит из регулятора и блока постановки целей.
Виды регулирования:
1. Регулирование по отклонениям при отклонении действительного состояния от требуемого.
2. Регулирование посредством устранения того фактора, из-за которого система выходит из состояния равновесия.
3. Регулирование посредством изоляции системы полностью.
Различие между регулированием и управлением в том, что несмотря на одну
цель (сохранение системы), они используют различные средства.
Регулирование направлено на сохранение системы в неизменном виде,
замораживание системы.
Управление направлено на изменение системы с целью ее выживания,
сохранения в изменяющихся условиях.
5 задач перехода от регулирования к управлению:
1. Нужен прогноз состояния среды на длительную перспективу.
2. Нужно сформировать модель будущего.
3. Нужно выработать стратегию и траекторию.
4. Нужно преодолеть механизмы гомеостаза, вытолкнуть систему из состояния равновесия на нужную траекторию.
5. Нужно следить, чтобы система не сошла с траектории, шла в соответствие с заданной программой.
Управление предполагает определенное направление изменения состояния
системы, последовательность ее состояния и удержание системы на этой
последовательности, т.е. траектории.
Типы управления:
1. Если задается критический параметр - время (t), то тип управления - программный. Y = f (x).
2. Если задается критический параметр - фактор окружающей среды (х), то тип управления - адаптивный. Y = F (x).
3. Если задается несколько критических параметров (степень неопределенности решения задачи U, число элементов, по которым находится критическое решение N, число связей между элементами C), то тип управления - следящий (стратегический). Y = f (U, N, C).
С точки зрения кибернетики для того, чтобы управлять, необходимо знать.
Таким образом познание приравнивается к управлению.
Познавательный процесс рассматривается как предмет кибернетики.
Отклонения, которые искажают процесс познания:
- вырождение субъекта (анархия);
- вырождение объекта;
- вырождение связи (информационных каналов);
- интеграция (слияние).
Процесс познания с точки зрения кибернетики представляет собой процесс
моделирования.
Моделирование - исследование каких-либо явлений, процессов или системы
объектов путем построения и изучения их моделей.
Модель - любой образ(изображение, описание, схема, чертеж, график,
план, карта и т.д.) какого-либо объекта, процесса или явления, используемый
в качестве его заместителя в виде физической копии или абстрактной формы.
Канал управления - устройство для передачи информации, рассматриваемое
абстрактно, независимо от его физической природы.
Общей характеристикой каналов является их способность передавать
информацию.
Модели бывают: натурные; математические: аналитические, вероятностные, имитационные.
Функции моделей: средство описания действительности; средство общения; средство обучения и тренировки; инструмент прогнозирования; средство постановки эксперимента.
Моделирование - это представление объекта, системы или идей в некоторой
форме, отличной от самой целостности.
Моделирование - упрощение жизненной ситуации, к которой оно
применяется. Поскольку форма модели менее сложна, а не относящиеся к делу
данные устраняются, моделирование повышает способность руководителя к
пониманию и разрешению проблем. Моделирование помогает руководителям
совместить свой опыт и способность к суждению с опытом и суждениями
экспертов.
Причины использования моделей: сложность организационных ситуаций,
невозможность проведения экспериментов в реальной жизни.
Модель - единственный способ увидеть варианты будущего и определить
потенциальные последствия альтернативных решений, что позволяет их
объективно сравнить.
Процесс построения моделей.
1. Постановка задачи.
2. Построение модели: определить главную цель модели, какие выходные нормативы или информацию предполагается получить.
3. Проверка модели на достоверность: степень соответствия модели реальному миру, степень, в которой информация, получаемая с помощью модели, помогает руководству справиться с проблемой (способ: опробовать модель на ситуациях прошлого).
4. Применение модели.
5. Обновление модели при изменении цели или внешних условий.
Виды моделей: физическая - то, что исследуется с помощью увеличенного или
уменьшенного описания объекта или системы; аналоговая - представляет объект аналогом, который ведет себя как
реальный объект, но не выглядит как таковой; математическая - используются символы для описания свойств или
характеристик объекта, события.
Типы моделирования.
Теория игр - метод моделирования оценки воздействия принятого решения
на конкурентов.
Модели теории очередей - используются для определения оптимального
числа каналов обслуживания по отношению к потребности в них.
Имитационное моделирование - процесс создания модели и ее
экспериментального применения для определения изменений реальной ситуации.
Используется в ситуации с большим числом переменных.
Модель управления запасами - используется для определения времени
размещения заказов на ресурсы и их количества, а также массы готовой
продукции на складах.
ВОПРОС №3.
МОДЕЛИРОВАНИЕ КАК ПОЗНАВАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС. ВИДЫ МОДЕЛИРОВАНИЯ.
МОДЕЛИРОВАНИЕ - ЭТО ПРЕДСТАВЛЕНИЕ ОБЪЕКТА, СИСТЕМЫ ИЛИ ИДЕЙ В НЕКОТОРОЙ
ФОРМЕ, ОТЛИчНОЙ ОТ САМОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ.
Моделирование - упрощение жизненной ситуации, к которой оно
применяется. Поскольку форма модели менее сложна, а не относящиеся к делу
данные устраняются, моделирование повышает способность руководителя к
пониманию и разрешению проблем. Моделирование помогает руководителям
совместить свой опыт и способность к суждению с опытом и суждениями
экспертов.
Причины использования моделей: сложность организационных ситуаций,
невозможность проведения экспериментов в реальной жизни.
Модель - единственный способ увидеть варианты будущего и определить
потенциальные последствия альтернативных решений, что позволяет их
объективно сравнить.
Процесс построения моделей.
1. Постановка задачи.
2. Построение модели: определить главную цель модели, какие выходные нормативы или информацию предполагается получить.
3. Проверка модели на достоверность: степень соответствия модели реальному миру, степень, в которой информация, получаемая с помощью модели, помогает руководству справиться с проблемой (способ: опробовать модель на ситуациях прошлого).
4. Применение модели.
5. Обновление модели при изменении цели или внешних условий.
Виды моделей: физическая - то, что исследуется с помощью увеличенного или
уменьшенного описания объекта или системы; аналоговая - представляет объект аналогом, который ведет себя как
реальный объект, но не выглядит как таковой; математическая - используются символы для описания свойств или
характеристик объекта, события.
Типы моделирования.
Теория игр - метод моделирования оценки воздействия принятого решения
на конкурентов.
Модели теории очередей - используются для определения оптимального
числа каналов обслуживания по отношению к потребности в них.
Имитационное моделирование - процесс создания модели и ее
экспериментального применения для определения изменений реальной ситуации.
Используется в ситуации с большим числом переменных.
Модель управления запасами - используется для определения времени
размещения заказов на ресурсы и их количества, а также массы готовой
продукции на складах.
Модель линейного программирования - применяется для определения
оптимального способа распределения дефицитных ресурсов при наличии
конкурирующих потребностей.
Модель экономического анализа - оценка издержек и экономических выгод
относительно рентабельности деятельности производства.
ВОПРОС №4.
ПРИНЦИП ОБРАТНОЙ СВЯЗИ. классификация (виды) обратных связей в системах
управления.
ОБРАТНАя СВяЗЬ - ОБРАТНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ УПРАВЛЕНИя СИСТЕМОЙ
НА ПРОЦЕСС ЭТОГО УПРАВЛЕНИя.
Обратная связь - использование в управлении информации, поступаемой от
управляемого объекта о результатах управления.
Обратная связь - по крайней мере один из выходов системы, служащий для
нее входом.
Обратная связь - обеспечивает соответствие между действительным и
требуемым состоянием выхода системы.
Управление связано не с любым информационным процессом, а лишь со
специфической обратной связью между двумя подсистемами единой системы
управления. Система управления включает в себя управляющую и управляемую
подсистемы. Между ними происходит непрерывный обмен информацией,
осуществляемый, как правило, по двум каналам обратной связи.
Наличие двух каналов обратной связи (отрицательной и положительной)
между управляемой и управляющей системами является общим случаем. Так как
способность управления и свойство управляемости у соответствующих
материальных образований становится действительностью при их сопряжении и
особого рода взаимодействии, имеется основание говорить о диалектическом
единстве управляющего и управляемого как подсистем некоторой целостной
функционирующей самоуправляемой системы, и о ее функционировании - как о
процессе самоуправления.
Важнейшим для самоуправления является принцип активного отображения
самоуправляемой системой окружающей среды и самоотражения, поскольку
процесс управления везде и всегда осуществляется сообразно свойствам
окружающей среды и возможностям самоуправляемой системы.
Универсальность управления по принципу обратной связи является
следствием неопределенности в поведении как самой управляемой системы, так
и внешней среды, с которой данная система взаимодействует.
Каждый из двух каналов обратной связи играет свою специфическую роль в
процессе управления. Поскольку будущее управляемой системы никогда не может
быть представлено с абсолютной точностью возникает потребность в информации
о действительной реакции системы на управляющее воздействие. Только
благодаря такой информации можно осуществлять целенаправленное воздействие
и тем самым осуществлять управление. При этом приходится учитывать не
только данное состояние, но и вероятность перехода системы в любое из
возможных состояний.
Можно вычленить следующие основные функции обратной связи: синтезирование внешних и внутренних возмущений, стремящихся вывести
систему из состояния устойчивого равновесия, сведение этих возмущений к
отклонениям одной или нескольких управляемых величин; компенсация возмущений и поддержание состояния устойчивого динамического
равновесия системы; представление информации, необходимой для выработки управляющих
воздействий на объект управления.
Отсюда - благодаря обратной связи социальная система приобретает
способность противодействовать всему тому, что стремится вывести ее за
установленные рамки деятельности. Именно главные и местные обратные связи в
своей совокупности и составляют первооснову такого важнейшего свойства
поведения сложных динамических систем, как саморегулирование.
Саморегулируемыми называются системы, способные самосовершенствоваться
и адаптироваться к условиям среды, а при высших формах приспособления -
изменять саму среду сообразно своим потребностям.
При наличии ОС отправитель и получатель меняются коммуникативными
ролями. Изначальный получатель становится отправителем и проходит через вес
этапы процесса обмена информацией.
ОС повышает эффективность обмена управленческой информацией.
Двусторонний обмен информацией по сравнению с односторонним протекает
медленнее, но эффективнее снимает напряжения, более точен и повышает
уверенность в правильной интерпретации сообщений.
Системы ОС в организации составляют часть контрольно-управленческой
информационной системы.
ОС помогают подавлять шум, т.е. искажение смысла.
Обратные связи бывают: положительные и отрицательные; гладкие и пороговые (одноуровневые и многоуровневые); односторонние и двухсторонние; моментальные, опережающие и запаздывающие;
ВОПРОС №7.
СОЦИАЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК ОТКРЫТЫЕ СИСТЕМЫ, их сущность, свойства и
закономерности взаимодействия с внешней средой.
СОЦИАЛЬНАя ОРГАНИЗАЦИя - ИСКУССТВЕННОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО
ХАРАКТЕРА, ЗАНИМАЮЩЕЕ ОПРЕДЕЛЕННОЕ МЕСТО В ОБЩЕСТВЕ И ПРЕДНАЗНАчЕННОЕ ДЛя
ВЫПОЛНЕНИя КАКИХ-ЛИБО ФУНКЦИЙ (СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ).
Организации возникают тогда, когда достижение каких-либо общих целей
осуществляется через достижение индивидуальных целей, что характерно для
деловых организаций.
Организации возникают тогда, когда достижение индивидуальных целей
осуществляется через выдвижение и достижение общих целей, что характерно
для организаций союзного типа.
При таком подходе организация выступает как система обмена между целым
и его элементами. В ней для этого образуются точки интеграции, в которых
сопрягаются интересы индивидов и задачи организации (например, обмен труда
на вознаграждение).
Организация как система для координации поведения, т.е. поведение
является сутью организации. Чтобы достичь цели, люди в процессе организации
добровольно передают часть своих индивидуальных свобод. Организоваться
значит разрешить другим направлять свое поведение.
Признаки такой организации: направленность на достижение цели; цель может быть достигнута при наличии иерархии и управления.
Функции (или свойства): 1. Организация как инструмент решения общественных задач, средство достижения целей. Характерно - организационные цели и функции, эффективность результатов,
мотивы и стимулы персонала. 2. Организация как человеческая общность, специфическая социальная среда. Совокупность социальных групп, статусов, норм, отношений лидерства,
сплоченности - конфликтности. 3. Организация как безличная структура связей и норм. Организационные связи, построенные иерархически, также связи с внешней
средой. Равновесие, самоуправление, разделение труда, управляемость.
Между этими свойствами организации нет резких граней, они переходят одна в
другую.
Организация и коллектив - понятия различные.
Трудовой коллектив - объединение работников, осуществляющих трудовую
деятельность в организации.
Организация - более широкое понятие.
Организация немыслима без человека. Он является основной
производственной силой.
Факторы, влияющие на жизнедеятельность организации: общественный уклад (степень развитости общества, интеграционные связи и
ориентации, традиции, экономические, политические, правовые, социально-
нравственные, демографические факторы); конкретная среда.
Организации также влияют на состояние общественных отношений и
макроэкономические процессы, на достижение общественных целей.
Противоречия организации и общества неизбежны. Вопрос в том, как они
разрешаются. В нормальном противоречии всегда заложен конструктивный
потенциал, всегда существует опасность перерастания противоречия в
конфликт. Это происходит из-за группового эгоизма, консерватизма
общественного устройства.
Организация - это систематизированное сознательное объединение действий
людей, преследующее достижение определенных целей.
Любая организация - часть более крупной системы, т.е. встроена во
внешнее окружение. На входе организация получает ресурсы из внешнего
окружения, а на выходе она отдает продукт или услугу. Содержание входа и
выхода задано для организации внешней средой. Сама же организация
преобразует заданный вход в заданный выход и ее жизнеспособность состоит из
3-х процессов:
1. получение сырья или ресурсов из внешней среды;
2. преобразование сырья в продукт;
3. передача продукта во внешнюю среду.
Все три процесса жизненно важны для организации.
Таким образом, организация - это взаимодействие ее членов по поводу
преобразования полученных ресурсов в требуемый продукт. Ключевая роль в
поддержании баланса между тремя процессами, а также в мобилизации усилий
организации на осуществление этих процессов принадлежит управлению.
ВОПРОС №8.
ВИДЫ СОЦИАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ОБЩЕСТВЕ (административные, союзные,
ассоциативные) И ИХ ОСОБЕННОСТи КАК ОБЪЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ.
СОЦИАЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЛяТСя НА АДМИНИСТРАТИВНЫЕ, СОЮЗНЫЕ И
АССОЦИАТИВНЫЕ.
1. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ (ДЕЛОВЫЕ) ОРГАНИЗАЦИИ.
Создаются отдельными предпринимателями и более широкими социальными
системами: государством, местной властью, АО. Они могут быть
государственными, муниципальными, частными. Участие в них дает доход,
зарплату. Основа внутреннего регулирования - административный распорядок,
принцип единоначалия, назначения, целесообразности.
2. СОЮЗНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ.
Их цели вырабатываются изнутри и представляют собой обобщение
индивидуальных участников. Регулирование обеспечивается совместно принятым
уставом, принципом выборности. Членство в них дает удовлетворение
политических, социальных, культурных, творческих, материальных интересов.
3. АССОЦИАТИВНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ.
Семья, научная школа, неформальная группа. Присуща автономия от среды,
относительная стабильность состава, иерархии (лидерства), сравнительно
устойчивое распределение участников по ролям, престижу, принятие общих
решений. Регулятивные функции осуществляют спонтанно складывающиеся в них
нормы и ценности. Строятся на взаимном удовлетворении интересов, фактор
объединения - не общая цель, а цели каждого, т.е. цель одного - средство
для другого.
Анализ количественных и качественных характеристик и отношения между
типами - материал для характеристики общества.
Социальные организации являются разновидностями целевых общностей,
сопоставимыми по ряду параметров, ключевым из них является характер общей
цели, точное соотношение с индивидуальными целями.
Такое понимание явления организации дает новые возможности для
выведения универсальных закономерностей построения и функционирования
различных социальных объектов, распространения принципов организационного
анализа на общественную жизнь.
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в
признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как
научной категории, а также особенностями организации общественной жизни.
Наиболее существенное значение имеют следующие из них.
Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется
совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность
(производственная или иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое
взаимодействие ее участников. Управление организует людей именно для
совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их
оформляет.
Во-вторых, социальное управление своим главным назначением имеет
упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности,
придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается
согласованность индивидуальных действий, а также выполняются общие функции
из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.д.).
В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта
воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их
взаимоотношения. Это - категории сознательно-волевого характера, в которых
опосредствуется руководство поведением людей.
В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора
поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных отношений,
прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией
функций социального управления.
В-пятых, социальное управление базируется на определенной
соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, так как
их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Отсюда властность
социального управления.
В-шестых. социальное управление нуждается в особом механизме его
реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых
выступают определенная группа людей, организационно оформленная в виде
соответствующих органов управления (общественных или государственных), или
же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая
специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.
Управление, понимаемое в социальном смысле. многообразно. В самом
широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации
общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи
и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от
конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы
социального управления является также и местное самоуправление. В качестве
объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты
развивающихся в нем общественных связей.
Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его
обычно характеризуют как государственное управление, по которым понимается
специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных
проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская
деятельность), а также от управленческой деятельности общественных
объединений и других негосударственных формирований.
ВОПРОС №9.
ОБЩИЕ и специфические УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ РАБОТЫ ОРГАНИЗАЦИЙ.
НЕСМОТРя НА СУЩЕСТВОВАНИЕ МНОЖЕСТВА ШКОЛ, ДОКТРИН И ТЕОРИЙ, ИМЕЮЩИХ
ЦЕЛЬЮ ИЗУчЕНИЕ УПРАВЛЕНИя ОРГАНИЗАЦИяМИ, НЕСМОТРя НА СУЩЕСТВОВАНИЕ
РАЗЛИчНЫХ ТОчЕК ЗРЕНИя НА УСЛОВИя ЭФФЕКТИВНОЙ РАБОТЫ ОРГАНИЗАЦИЙ И В
"КЛАССИчЕСКОЙ" ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИя, И В ДОКТРИНЕ "чЕЛОВЕчЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ", И
В "ЭМПИРИчЕСКОЙ" ШКОЛЕ, И ВО МНОГИХ ДРУГИХ СУЩЕСТВУЮТ ОБЩИЕ МОМЕНТЫ,
КАСАЮЩИЕСя ОБЕСПЕчЕНИя ЭФФЕКТИВНОЙ РАБОТЫ ОРГАНИЗАЦИЙ:
1. Принцип скалярности - каждая организация должна иметь четкую
иерархическую структуру (Файоль, Вебер, Фэлк)
2. Принцип единоначалия - в каждой организации должно существовать
четкое подчинение, т.е. у каждого члена организации должен быть только один
непосредственный начальник, каждый начальник должен знать (?) своих
непосредственных подчиненных (Файоль, Хейнс и Мэсси, Фэлк).
3. Принцип диапазона управления - у одного начальника должно быть не
более 5-8 непосредственных подчиненных (Фэлк, Раубэ).
4. Принцип специализации - каждое подразделение должно иметь одну
основную обязанность (Файоль, Фэлк).
5. Принцип разделения труда - работа сотрудников должна по возможности
ограничиваться выполнением одной основной функции, а задача расчленяться на
простейшие операции (Вебер, Файоль).
6. Принцип делегирования полномочий - второстепенные обязанности должны
делегироваться начальником своим подчиненным в зависимости от их
возможностей (Мэйо, Хэйнс и Мэсси, Фэлк, Раубэ).
7. Принцип ответственности - ответственность должна соответствовать
полномочиям, т.е. каждый должен нести ответственность только за возложенные
на него обязанности (Фэлк, Раубэ).
8. Принцип беспристрастности в работе организации - устранение по
возможности личных соображений в служебных делах и беспристрастность в к
подчиненным, начальникам и клиентам (Файоль, Вебер, Фоллет).
9. Принцип корпоративности - каждый сотрудник организации должен
осознавать себя частью организации, знать свое место в организации и блюсти
ее интересы (Файоль, Вебер, Мэйо, Фоллет).
10. Принцип вознаграждения - каждый сотрудник должен быть вознагражден
за свой вклад в работу орг-ции материально или карьерным ростом (Файоль,
Вебер).
11. Принцип устойчивости - организация должна быть прочной и гибкой и
уметь противостоять или приспосабливаться к меняющимся условиям внешней
среды (Файоль, Раубэ).
12. Принцип простоты - структура организации по возможности должна быть
максимально простой (Файоль, Раубэ).
ВОПРОС №10.
ПРОЦЕССНЫЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ.
ПРОЦЕССНЫЙ ПОДХОД БЫЛ ПРЕДЛОЖЕН ВПЕРВЫЕ ПРИВЕРЖЕНЦАМИ ШКОЛЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИя, КОТОРЫЕ ПЫТАЛИСЬ ОПИСАТЬ ФУНКЦИИ МЕНЕДЖЕРА.
ПРОЦЕССНЫЙ ПОДХОД РАССМАТРИВАЕТ ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИя КАК ВЗАИМОСВяЗАННЫЕ.
Управление рассматривается как процесс, потому что работа по достижению
целей с помощью других - это не какое-то единовременное действие, а серия
непрерывных взаимосвязанных действий. Эти действия, каждое из которых само
по себе является процессом, очень важны для успеха организации. Их называют
управленческими функциями. Каждая управленческая функция тоже представляет
собой процесс, потому что тоже состоит из взаимосвязанных действий. Процесс
управления является общей суммой всех функций.
Анри Файоль, которому приписывают первоначальную разработку этой
концепции, считал, что существует 5 исходных функций.
По его словам, «управлять означает предсказывать и планировать,
организовывать, распоряжаться, контролировать и координировать». Обзор
современной литературы позволяет выявить следующие функции: планирование,
организация, распорядительство, мотивация, руководство, координация,
коммуникация, исследование, оценка, принятие решений, подбор персонала,
представительство и ведение переговоров или заключение сделок.
ВОПРОС №11..
СИТУАЦИОННЫЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ.
ЦЕНТРАЛЬНЫМ МОМЕНТОМ СИТУАЦИОННОГО ПОДХОДА яВЛяЕТСя СИТУАЦИя, Т.Е.
КОНКРЕТНЫЙ НАБОР ОБСТОяТЕЛЬСТВ, КОТОРЫЕ СИЛЬНО ВЛИяЮТ НА ОРГАНИЗАЦИЮ В
ДАННОЕ ВРЕМя. ИЗ-ЗА ТОГО, чТО В ЦЕНТРЕ ВНИМАНИя ОКАЗЫВАЕТСя СИТУАЦИя,
СИТУАЦИОННЫЙ ПОДХОД ПОДчЕРКИВАЕТ ЗНАчИМОСТЬ СИТУАЦИОННОГО МЫШЛЕНИя.
ИСПОЛЬЗУя ЭТОТ ПОДХОД, РУКОВОДИТЕЛИ МОГУТ ЛУчШЕ ПОНяТЬ, КАКИЕ ПРИЕМЫ БУДУТ
В БОЛЬШЕЙ СТЕПЕНИ СПОСОБСТВОВАТЬ ДОСТИЖЕНИЮ ЦЕЛЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ В КОНКРЕТНОЙ
СИТУАЦИИ.
Ситуационный подход, разработанный в конце 60-х годов, не считает, что
концепции традиционной теории управления, бихевиористской школы и школы
науки управления неверны. Системный подход, с которым ситуационный тесно
связан, подчеркивает неразрывную связь между функциями и не рассматривает
их по отдельности.
Рассмотрение ситуации как важного явления не является чем-либо новым в
управленческой теории. Мери Паркер Фоллетт еще в 20-е гг. говорила о законе
ситуации. Она отмечала, что различные ситуации требуют различных типов
знаний, и что человек, обладающий знаниями применительно только к одной
ситуации, стремиться быть в хорошо управляемых деловых организациях при
прочих равных условиях калифом на час.
В 1948 Ральф Стогдилл провел тщательное и скрупулезное исследование
характерных качеств лидеров и также пришел к выводу, что именно ситуация по
большей части определяет, какие черты и навыки нужны лидеру.
Однако, лишь в конце 60-х гг. управление и смежные дисциплины
социальных наук получили достаточное развитие, чтобы справиться с
переменными, влияющими на организацию и на эффективность управления в
различных ситуациях.
Как и системный, ситуационный подход не является простым набором
предписываемых руководств, это скорее способ мышления об организационных
проблемах и их решениях. Ситуационный подход пытается увязать конкретные
приемы и концепции с определенными конкретными ситуациями, чтобы достичь
целей организации наиболее эффективно.
Ситуационный подход концентрируется на ситуационных различиях между
организациями и внутри самих организаций. Он пытается определить, каковы
значимые переменные ситуации и как они влияют на эффективность организации.
Методологию ситуационного подхода можно определить как 4-х шаговый
процесс.
1. Руководитель должен быть знаком со средствами профессионального управления, которые доказали свою эффективность. Это подразумевает понимание процесса управления, индивидуального и группового поведения, системного анализа, методов планирования и контроля и количественных методов принятия решений.
2. Каждая из управленческих концепций и методик имеет свои сильные и слабые стороны, или сравнительные характеристики, когда они применяются в конкретной ситуации.
3. Руководитель должен уметь правильно интерпретировать ситуацию. Необходимо правильно определить, какие факторы являются наиболее важными в данной ситуации и какой вероятный эффект может повлечь за собой изменение одной или нескольких переменных.
4. Руководитель долен уметь увязывать конкретные приемы, которые вызвали бы наименьший отрицательный эффект и таили бы меньше всего недостатков, тем самым обеспечивая достижение целей организации самым эффективным путем в условиях существующих обстоятельств.
ВОПРОС № 12.
СТРУКТУРА ОРГАНИЗАЦИИ: ЭЛЕМЕНТЫ, ОБЩИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ и закономерности.
ОРГАНИЗАЦИя - ЭТО ГРУППА ЛЮДЕЙ, ДЕяТЕЛЬНОСТЬ КОТОРЫХ СОЗНАТЕЛЬНО
КООРДИНИРУЕТСя ДЛя ДОСТИЖЕНИя ОБЩЕЙ ЦЕЛИ. ОРГАНИЗАЦИя ДОЛЖНА ИМЕТЬ ХОТя БЫ
ОДНУ ОБЩУЮ ЦЕЛЬ, РАЗДЕЛяЕМУЮ И ПРИЗНАВАЕМУЮ ТАКОВОЙ ВСЕМИ ЕЕ чЛЕНАМИ. НО
УПРАВЛЕНИЕ РЕДКО ИМЕЕТ ДЕЛО С ОРГАНИЗАЦИяМИ, ИМЕЮЩИМИ ТОЛЬКО ОДНУ ЦЕЛЬ.
СЛОЖНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ ИМЕЮТ НАБОР ВЗАИМОСВяЗАННЫХ ЦЕЛЕЙ.
Характеристики:
Ресурсы. В общих чертах цели всякой организации включают в себя
преобразование ресурсов для достижения результатов. Основные ресурсы,
используемые организацией, это люди, капитал, материалы, технология и
информация.
Зависимость от внешней среды. Одной из значительных характеристик
организации является ее взаимосвязь с внешней средой. Организации полностью
зависимы от окружающего мира, как в отношении своих ресурсов, так и в
отношении потребителей, пользователей их результатами, которых они
стремятся достичь.
Термин «внешняя среда» включает экономические условия, потребителей,
правительственные акты, законодательство, систему ценностей в обществе,
технику, технологии и многое другое.
Структура. Структура организации - логические взаимоотношения уровней
управления и функциональных областей, построенные в такой форме, которая
позволяет наиболее эффективно достигать цели организации.
Типы:
1) Предорганизация, является небольшой организацией периода ее создания;
2) Линейная организация, особенность которой состоит в том, что каждый исполнитель подчиняется одному руководителю по всем вопросам деятельности. Основной недостаток линейных структур - сильная зависимость от качества решений первого руководителя;
3) Линейно-штабная организация - в каждом звене управления создаются штабы (советы, отделы), решающие часть специальных задач, привлекая специалистов. Штабы подготавливают квалифицированные решения, но утверждает и передает их на нижние уровни линейный руководитель;
4) Организация хозрасчетных единиц, в которой ответственность за результаты труда делегируется руководителям подразделений. Переход к организации такого типа предполагает высокоразвитую систему подсчета результатов, а также изменение деятельности высшего руководства в сторону большего делегирования полномочий;
5) Функциональная структура, в которой каждый исполнитель подчиняется нескольким функциональным руководителям одновременно. При такой структуре руководящие указания являются более квалифицированными по сравнению с линейной структурой, но нарушается принцип единоначалия;
6) Матричная или проектная структура, в которой путем гибких структурных решений осуществляется оптимизация использования ресурсов и обеспечивается высокая внутренняя эффективность организации. Как правило, это временная структура, созданная для осуществления сложного проекта. Особенностью такой структуры является то, что сотрудники подчиняются одновременно двум руководителям: руководителю проекта и руководителю отдела, в рамках которого эта группа работает.
Атмосфера, господствующая в организации:
Если к процессу управления добавить влияние внешнего окружения и
технологии, то это будет близко к атмосфере, господствующей в организации.
Последняя влияет на мотивацию, поведение и удовлетворенность своей работой
отдельных работников и групп. Атмосферу организации можно рассматривать как
соединение тех факторов и свойств, через призму которых организация
рассматривает своих членов и свое окружение. Результаты исследований
показали, что механический стиль управления приводит к низким
производственным результатам и неудовлетворенности работников. С другой
стороны, стиль, базирующийся на установлении хороших отношений между
работниками и руководством, также приводит к низким результатам, но к
относительно высокой степени инновации и удовлетворенности работой. Стиль
управления, ориентированный на достижение конкретной цели и подчеркивающий
значение творческого подхода, приносит хорошие результаты, вызывает высокую
степень инновации и глубокое удовлетворение своей работой.
Руководители. Процесс совершенствования руководителей происходит
одновременно и поэтапно. Процесс изменения организации может быть направлен
в нужную сторону, если одновременно с ним происходит и процесс
индивидуального совершенствования руководящего персонала.
ВОПРОС №13..
СЛОЖНЫЕ ДИНАМИЧЕСКИЕ СИСТЕМЫ КАК ОБЪЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ. УСТОЙЧИВОСТЬ
ДИНАМИЧЕскИХ СИСТЕМ И ТЕОРИЯ КАТАСТРОФ.
СТРУКТУРА, ОБЕСПЕчИВАЮЩАя АДАПТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ, СчИТАЕТСя ДИНАМИчНОЙ,
Т.Е. СПОСОБНОЙ ФУНКЦИОНИРОВАТЬ ПРИ ИЗМЕНчИВЫХ ОТНОШЕНИяХ КОМПОНЕНТОВ В
ПЕРИОД ИЗМЕНЕНИя ЦЕЛЕЙ.
Диапазон изменения целей, внутри которых система сохраняет свойство
адаптивности, обусловлен:
1. широтой их формулировки, обеспечивающей качественную определенность результатов деятельности по их достижению.
2. возможностью структуры обеспечить эффективное функционирование системы в рамках заданных целей.
Выход из принятого диапазона связан с переходом системы в другое
качественное состояние, которое должно характеризоваться новой структурой.
Динамичность структуры обеспечивается в рамках сложившейся
упорядоченности отношений за счет определенного, но не нарушающего его по
существу перераспределения (делегирования) полномочий верхних уровней и
концентрации горизонтальных связей соподчинения и кооперации.
Матричные структуры программно - целевого управления полностью
вписываются в сложившиеся линейно-функциональные отношения и не нарушают их
упорядоченности. Перераспределение полномочий отдельных компонентов
относится только к изменяющимся элементам целей, а сложившиеся отношения,
направленные на достижение всей стабильной системой целей, остаются
неизменными.
Изменения целей неизбежны в силу неустойчивости сферы, в которой
функционируют сложные динамические системы, а также из-за имманентного для
этих систем свойства саморазвиваться.
Для сложных динамических систем характерно качественное изменение во
времени переменных, описывающих состояние развивающейся системы.
Рост - изменение количественное. Развитие - изменение качественное,
процесс разрушения системы и ресистематизации. Скачкообразные переходы в
конце каждого цикла на новый виток.
Спокойный этап развития: работают механизмы регуляции, стабилизирующие
систему. С течением времени эти механизмы ослабляются и не могут обеспечить
стабилизацию системы. Гиперустойчивая система не способна к развитию. Для
перехода в новое состояние система должна стать неустойчивой.
Перманентная неустойчивость - исключает память системы, не происходит
адаптации.
Скачок - система становится неустойчивой, резко возрастает
неподавляемое разнообразие возмущений, происходит дивергенция разнообразия.
Нарушается закон необходимого разнообразия, система скачкообразно либо
переходит в новое состояние, либо разрушается при неблагоприятных условиях.
Теория катастроф - не фундаментальная теория, а математический аппарат
для описания скачкообразных процессов и явлений.
Развитие любой системы - прохождение через последовательность
неустойчивостей.
Критические точки: система может разрушиться, повысить или понизить
свой уровень в точках бифуркации.
Неустойчивость - потенциальный источник развития. В точках бифуркации
возмущения не подавляются, а усиливаются в результате нелинейных процессов,
вызывая скачок системы в другое состояние. Прогрессивное развитие возможно,
когда внешние воздействия запрещают деградацию системы.
ВОПРОС №14.
целевой анализ и целевой подход в социальном управлении.
ЭТАПЫ ЦЕЛЕОБРАЗОВАНИя:
1. Целесообразность - на уровне социального субъекта объективная естественная целесообразность наполняется субъективным содержанием, что и делает ее целью (на уровне биологических организмов цели нет).
2. Целенаправленность - функция, в соответствии с которой строятся технические и организационные системы. Целесообразность сознательно встраивается в искусственные системы. Целенаправленность обеспечивается системой административно - правовых стандартов.
3. Целеустремленность - способность организации самой вырабатывать новые цели и достигать их.
Теоретическая модель организации:
1. Цели-задания (объективные требования рынка, планы, поручения государства) - формирует и получает организация.
2. Цели-ориентации (общие и индивидуальные интересы работников, реализуемые через организацию).
3. Цели системы - те цели, которые обеспечивают выживание организации в меняющихся условиях, они могут противоречить целям - заданиям и целям - ориентациям.
Задача управления - в устранении и разрешении противоречий как
внутриорганизационных, так и привносимых в организацию извне.
Сверхзадача - создание разнородных целей таким образом, чтобы
достижение одной было средством достижения другой и наоборот.
Трудности при формировании целей-задач:
Сохранение цели. Существует приоритет конечных целей перед частными, но
конечные цели формулируются неопределенно. Поэтому цель для организации
надо эмпирически расшифровать.
Механизм целевого управленческого воздействия состоит из ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ
и ЦЕЛЕОСУЩЕСТВЛЕНИЯ, т.е. цели должны быть осуществлены, а вся деятельность
должна полагаться постановкой целей.
Суть процесса управления в достижении запланированного результата.
Единство целеполагания и целеосуществления - основа эффективности
управления.
2 этапа деятельности по управлению: определение целей; разработка технологий по их реализации.
Цели, задаваемые управлением, не могут быть прямо выведены из
объективного хода развития системы. Их содержание оказывается под
воздействием интересов (личных, коллективных).
Главная характеристика деятельности по реализации цели - ее
ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ, т.е. соответствие результатов процесса и технологии
данной цели.
Задача: предупреждение отклонений от цели, координация процессов
достижения разных целей, интеграция субъектов деятельности в направлении
общих целей.
Задание цели не тождественно ее принятию. Цели подсистемы - лишь
средства для другой. Эволюционирует и сама цель.
Закономерно выделение некоторой категории работников, профессионально
занимающихся управлением, что обособляет их от работников-исполнителей.
2 целевых управляющих воздействия (управление может осуществляться
извне, когда орган управления находится за рамками самих объектов):
ЦЕНТРАЛИЗОВАННОЕ УПРАВЛЕНИЕ.
Плюсы: обозримость максимального числа звеньев системы, единое
целенаправленное воздействие на них, исходя из интересов целого.
Минусы: ограниченность интеллектуального потенциала единого
управляющего звена, отрыв его от задач и интересов низовых звеньев,
отсутствие личной заинтересованности.
САМОУПРАВЛЕНИЕ.
Всякая организация обладает диапазоном собственных решений и имеет
поэтому собственный орган управления, являющийся частью организации.
Организация включает в себя управляющую и управляемую подсистемы.
Участие работников в решении общих вопросов не отрицает необходимости
отдельного органа управления. Любое самоуправление предполагает сочетание
демократизма со специализацией. При этом различие между управляющей и
управляемой подсистемами исчезает благодаря тому, что объект управления в
некоторой степени становится его субъектом.
В отношениях по управлению участвуют несколько категорий работников:
высшие руководители, руководители среднего и нижнего звена, рабочие,
служащие, акционеры внутренние и внешние.
Цели и интересы у них всех разные. Но только при их совпадении возможно
существование организации.
Задача управления - максимально расширить управляющий спектр, усилить
его скрепляющую роль.
Самоуправление - наилучший способ согласования целей и решения этой
задачи.
Образуется дерево целей (разложение цели на ряды более частных угрожает
потерей ее исходного содержания).
Цели-задачи не возникают прямо из собственных потребностей индивидов
(работникам не нужен выпускаемый заводом трактор). Они объединяют людей
через их мотивы и непосредственно через гражданские мотивы, долг. Главным
способом настроя работников на выполнение целей-задач служит опосредование
их через цели - ориентации, что обеспечивает принятие целей-задач
индивидами как своих.
Для управления в понимании коллективных целей приемлема концепция
коллектива как многократного субъекта.
Цель - совпадающий сектор разнообразных целей индивидов, т.е. то, что
общего в целях всех участников. Кроме этого каждый имеет и другие,
специфические цели.
На уровне коллектива и индивида цель одна и та же и это ограничивает
разнообразие управляемого объекта, что приводит к применению одинаковых
методов как для работника, так и для бригады.
Межцелевое напряжение - противоречивое соединение параллельных целей на
одной горизонтали. При некоторой взаимопротивоположности подцелей
оказывается более достижимой конечная цель организации (условия
конкуренции).
ВОПРОС №15.
ПОНЯТИЕ МЕТОДА УПРАВЛЕНИЯ, классификация методов управления.
МЕТОД УПРАВЛЕНИя - СПОСОБ ОСУЩЕСТВЛЕНИя УПРАВЛяЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИя ИЛИ
СПОСОБ РЕАЛИЗАЦИИ (ДОСТИЖЕНИя) ЦЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИя.
Содержание метода управления сводится к ответам на вопросы: как, каким
способом можно достичь цели управления, каким образом осуществлять
управленческую деятельность.
В самом общем виде все методы управления (МУ) можно разделить на 2
основные группы: основные и комплексные.
К основным методам относятся такие, в которых четко выделяется
содержательный аспект по признаку соответствия метода управления тем или
иным требованиям (экономическим, организационно-техническим).
Сложными методами управления являются комбинации основных методов.
Сложные методы называются комплексными.
Методы управления анализируются с точки зрения содержания,
направленности и организационной формы.
В содержательном плане выделяются экономические, организационно-
административные и социально-психологические методы управления.
С точки зрения направленности методы управления характеризуются по двум
позициям: по источнику или уровню управляющего воздействия и по объекту
воздействия.
С точки зрения источника управляющего воздействия МУ подразделяются на
методы централизованного и децентрализованного воздействия.
В соответствии со структурой объекта управления методы управления
образуют три группы: методы управления всей системой, структурными
подразделениями и конкретными людьми.
Любой МУ, каким бы он ни был по содержанию или направленности, обладает
определенной организационной формой. Под организационной формой понимается: тип воздействия (акт или норма); характер воздействия (прямое, путем постановки задач, путем создания
стимулирующих или ограничивающих условий); способ выработки воздействия (единоличный, коллегиальный,
коллективный); временная характеристика воздействия (разовые и периодические,
тактические и стратегические, долговременные и краткосрочные); организационные особенности воздействия (исправлять результаты или
предупреждать их, активно вмешиваться или выжидать).
ВОПРОС №16.
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ.
ОРГАНИЗАЦИОННО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИя БАЗИРУЮТСя НА ВЛАСТИ,
ДИСЦИПЛИНЕ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ.
Относительная самостоятельность группы организационных методов зиждется
на возможности использования организационных параметров системы в процессе
управления.
Организационное воздействие осуществляется в следующих основных видах: прямое административное указание, которое имеет обязательный характер,
адресуется конкретным управляемым объектам или лицам, воздействует на
конкретно сложившуюся ситуацию; установление правил, регулирующих деятельность подчиненных (нормативное
регулирование), выработка стандартных процедур воздействия, унифицированных
форм воздействия.
Определенное значение имеют воздействия, в основе которых лежат
рекомендации, а также воздействия, осуществляемые посредством контроля и
надзора за деятельностью организации.
Прямые указания, адресуемые конкретным управляемым объектам - это акты
управления, которые могут иметь различную организационную форму и
характеризуются различной степенью регламентации и детализации.
Наиболее категоричной регламентирующей формой воздействия является
приказ. Он обязывает подчиненных точно выполнять принятое решение в
установленные сроки. Невыполнение приказа влечет за собой соответствующую
санкцию, наказание. Действие приказа начинается немедленно или в
установленный в этом приказе срок.
Приказ может быть предписательным или запретительным. Приказ может
содержать задачи или инструкции.
Меньшая степень регламентации характерна для распоряжений, которые тоже
обязывают точно выполнять решения, но не устанавливают определенного срока
начала реализации. Здесь связующим звеном между руководителем и подчиненным
является само задание. Методические указания носят необязательный для
выполнения характер. Наименьшая степень регламентации характерна для
рекомендации или совета, позволяющих выбирать не только способ реализации,
но и уточнить само задание.
Другим видом воздействия является регулирование при помощи определенных
правил, конкретизирующих деятельность подчиненных (нормативное
регулирование), при помощи стандартизации административных процедур и форм
документов. Типичными нормами являются положения об органах управления - о
министерствах, научных объединениях и т.д. Эти положения закрепляют
определенный порядок их построения и функционирования.
Другой вид норм - должностные или служебные инструкции.
Для успешной реализации целей и выполнения задач управленческой
деятельности необходимо наличие четкой дисциплины исполнения.
Важным компонентом является административная ответственность.
Административная ответственность тесно связана с объемом прав и
обязанностей органа управления и конкретного должностного лица. Каждый
может нести ответственность лишь в рамках прав и обязанностей, закрепленных
за вышестоящим органом или лицом.
Организационное воздействие получает завершенный вид, когда оно
предусматривает оценку деятельности подчиненных. Формой такой оценки может
быть поощрение или взыскание.
Основной формой реализации и применения организационных методов
управления является распорядительство и оперативное вмешательство в процесс
управления с целью координации усилий участников процесса для выполнения
поставленных задач.
ВОПРОС №17..
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ. РАЗВИТИЕ ФУНКЦИЙ УПРАВЛЕНИЯ И ИХ
КЛАССИФИКАЦИЯ.
ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИя - СПЕЦИФИчЕСКИЕ ВИДЫ УПРАВЛЕНчЕСКОЙ ДЕяТЕЛЬНОСТИ, В
СОВОКУПНОСТИ ОБЕСПЕчИВАЮЩИЕ ДОСТИЖЕНИЕ ОПРЕДЕЛЕННЫХ ЦЕЛЕЙ СИСТЕМЫ,
ОБУСЛАВЛИВАЮЩИЕ КАчЕСТВЕННОЕ (СОДЕРЖАТЕЛЬНОЕ) РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА ВНУТРИ
УПРАВЛяЮЩЕЙ ПОДСИСТЕМЫ И ПОЗВОЛяЮЩИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО ОБОСОБИТЬ ИСПОЛНИТЕЛЕЙ
ПРОЦЕССА ПРИНяТИя УПРАВЛЕНчЕСКИХ РЕШЕНИЙ ИЛИ ЕГО ОТДЕЛЬНЫХ ЭТАПОВ.
Исходя из структуры основных подсистем выделяют объекты приложения
управленческих воздействий.
Это обеспечивает целевую ориентацию функций (основа для системного
подхода к организационному оформлению аппарата управления).
Это приводит в соответствие управленческую структуру системы.
В ходе управления любым объектом необходимо выполнить комплекс
управленческих действий, составляющих процесс разработки, принятия и
реализации управленческих решений.
Вне зависимости от целей структура этого процесса является общей, а его
этапы можно рассматривать в качестве номинальных функций управления.
Процесс управления можно разделить по стадиям разработки, принятия и
реализации решения (содержательная специализация труда). Это коррелирует с
выделением целевых стадий процесса управления (планирование, координация,
контроль ...).
Таким образом, управление каждым объектом складывается из 5 типовых
функций.
Определение каждой функции должно содержать как целевую ориентацию (по
объекту управления), так и ее содержательную сторону (по этапу процесса
управления).
Увеличение объема информационных работ и использования специальной
техники для их выполнения в управленческом аппарате приводит к выделению
подразделений - технические архивы, канцелярия, протокольный сектор, отдел
бухгалтерского учета. Их работа не связана непосредственно с достижением
заданных целей управления, поэтому их не рассматривают как функции
управления, они являются информационными процедурами, обеспечивающими
процесс управления.
Таким образом, для проектирования организационных форм управления
необходимо рассматривать его функции как определенные этапы процесса
принятия и реализации решений, непосредственно связанные с обусловленной
структурой целей объектами управления.
ВОПРОС №18.
ОСНОВНЫЕ ВИДЫ ФУНКЦИЙ социального УПРАВЛЕНИя, ИХ СОДЕРЖАНИЕ И
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ.
ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИя: ПЛАНИРОВАНИЕ, ОРГАНИЗАЦИя, КОНТРОЛЬ И МОТИВАЦИя.
I. Планирование - предполагает решение о том, чтобы достичь
поставленных целей.
Отвечает на 3 вопроса:
1. положение в настоящий момент;
2. направление движения;
3. средства и способы достижения целей.
Один из способов обеспечения единого направления усилий всех членов
организации к достижению целей.
Планирование должно осуществляться непрерывно для сохранения
деятельности организации и из-за постоянной неопределенности будущего.
II. Организация - создание некоей структуры. Определение и
распределение полномочий и ответственности.
Делегирование полномочий - средство, за счет которого руководство
осуществляет выполнение работ за счет других людей.
III. Мотивация - побуждение. Задачей является выполнение работы членами
организации в соответствии с делегированными обязанностями и в соответствии
с планом.
Для эффективной мотивации руководителям своих сотрудников необходимо
определить истинные потребности своих подчиненных и обеспечить реализацию
этих потребностей через хорошую работу.
IV. Контроль - процесс обеспечения того, что организация действительно
достигает своих целей.
3 аспекта контроля:
1. установление стандартов - точное определение целей, которые должны быть достигнуты в определенный отрезок времени. Основывается на планировании.
2. измерение - соотношение реально достигнутых результатов с ожидаемыми, желаемыми результатами.
3. действие - для коррекции серьезных отклонений от предполагаемого первоначального плана.
Связующие процессы:
Все функции управления требуют принятия решений, коммуникаций и обмена
информацией.
Принятие решений - выбор альтернативы, ответ на вопрос КАК и ЧТО
планировать, организовывать, мотивировать, контролировать.
Основное требование для принятия эффективного решения - наличие
адекватной точной информации.
Коммуникации - единственный способ получения такой информации.
Коммуникации - процесс обмена информацией, ее смысловым содержанием.
ВОПРОС №19.
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ.
СТРАТЕГИя - ЭТО ГЕНЕРАЛЬНАя ПРОГРАММА ДЕЙСТВИЙ, ВЫяВЛяЮЩАя ПРИОРИТЕТЫ
ПРОБЛЕМ И РЕСУРСЫ ДЛя ДОСТИЖЕНИя ГЛАВНОЙ ЦЕЛИ.
Стратегическое планирование - это управленческий процесс создания и
поддержания стратегического соответствия между целями фирмы, ее
потенциальными возможностями и шансами в сфере маркетинга. Оно опирается на
четко сформированное программное заявление фирмы, изложение вспомогательных
целей и задач.
Смысл и особенности стратегического планирования состоят в следующем: оно сдерживает стремление руководителей к максимизации текущей прибыли в
ущерб решению долгосрочных задач; ориентирует руководителей в большей степени на предвидение будущих
изменений внешней среды, чем на реагирование на уже происходящие изменения; позволяет руководству фирмы установить обоснованные приоритеты
распределения всегда ограниченных ресурсов, наметить конкретные цели и
мобилизовать имеющиеся ресурсы на достижение этих целей.
Процесс стратегического планирования состоит из взаимосвязанных этапов
и осуществляется совместно руководством фирмы с сотрудниками маркетинговых
служб:
Определение задачи организации;
Создание стратегических хозяйственных подразделений;
Установление целей маркетинга;
Ситуационный анализ;
Разработка стратегии маркетинга;
Реализация тактики;
Слежение за результатами.
Задачи организации обусловлены ее долгосрочной ориентацией на какой-
либо вид деятельности и соответствующее место на рынке. Ее можно определить
через то, какие группы потребителей обслуживаются, какие функции
выполняются и какие производственные процессы используются. Она более
комплексна и формализована, чем концепция предпринимательской деятельности.
Задачи организации изменяются, если фирма выходит на рынок с новым товаром
или услугой, прекращается реализация прежних товаров и услуг, завоевывается
новая группа потребителей, расширяется или сужается область деятельности
посредством приобретений или продаж.
После определения своей задачи организация формирует стратегические
хозяйственные подразделения, отвечающие за ассортиментную группу или какой-
либо товарный отдел в рамках организации с концентрацией на конкретном
рынке, и управляющим, наделенным полной ответственностью за объединение
всех функций и стратегию.
Стратегические хозяйственные подразделения - это основные элементы
построения стратегического плана маркетинга. Каждое из них имеет следующие
общие характеристики: конкретную ориентацию, точный целевой рынок, одного
из руководителей фирмы во главе, контроль над своими ресурсами, собственную
стратегию.
ВОПРОС №20.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНА.
ЧТОБЫ ИЗБЕЖАТЬ ДЕЗОРИЕНТАЦИИ И НЕПРАВИЛЬНОГО ТОЛКОВАНИя (ЦЕЛИ И
МЕТОДОВ) РУКОВОДСТВО ДОЛЖНО РАЗРАБАТЫВАТЬ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ПЛАНЫ И КОНКРЕТНЫЕ
УКАЗАНИя ПО ОБЕСПЕчЕНИЮ ЦЕЛЕЙ И НАЛАДИТЬ ПРОЦЕСС РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИчЕСКОГО
ПЛАНА.
Политика - общее руководство для действий и принятия решений
(дополнительные ориентиры во избежание дезориентации и неправильного
толкования долгосрочных и тактических планов).
Формулируется высшим руководством на длительный период.
Процедуры - действия, которые следует предпринять в конкретной
ситуации. Нет необходимости заново повторять анализ, который дал в
результате удовлетворительное решение. Рассчитаны на ситуации, в которых
имеет место последовательность нескольких связанных между собой действий.
Инструменты (управленческие) для обеспечения высокой степени
согласованности при реализации стратегического плана: бюджеты; управление по целям; подготовка итоговых бюджетов, где ведется постатейный учет ресурсов и
использования фондов.
Основные компоненты формального планирования: ТАКТИКА - краткосрочные планы, согласующиеся с долгосрочными.
Тактику разрабатывают в развитие стратегии на уровне руководства
среднего звена.
Результаты тактики проявляются быстро и легко соотносятся с конкретными
действиями.
ПРАВИЛА - точно определяют, что должно сделать в специфически единичной
ситуации. Когда руководство хочет ограничить действия сотрудников, чтобы
гарантировать выполнение конкретных действий конкретными способами, оно
применяет правила. БЮДЖЕТ - метод распределения ресурсов, охарактеризованных в количественной
форме, для достижения целей, также представленных в количественном
выражении:
1 шаг: выражение в числовой форме ресурсов и целей;
2 шаг: этапы составления бюджета: а) объявление высшим руководством общих целей фирмы; б) подготовка отделами и подразделениями оперативных смет; в) анализ руководством предложений по бюджету и затем отделы переделывают свои предложения на основе указаний высшего руководства; г) распределение ресурсов внутри фирмы.
ВОПРОС №21.
УПРАВЛЕНИЕ ПО ЦЕЛЯМ КАК МЕТОД РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ.
ВОЗМОЖНОСТЬ ОБЪЕДИНИТЬ ПЛАНИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ В ОБЛАСТИ чЕЛОВЕчЕСКИХ
РЕСУРСОВ.
Как способ мотивации, который помогает преодолеть отрицательные
воздействия контроля человека.
4 этапа:
1. ВЫРАБОТКА ЦЕЛЕЙ.
После долгосрочных и краткосрочных целей для высшего руководства, эти
цели формулируются для работников следующего уровня в нисходящем порядке.
Подчиненные руководители должны вырабатывать свои собственные цели
(основывая их на целях своих начальников), которые должны способствовать
достижению целей их начальников. Однако руководители высших уровней имеют
больше возможностей повлиять на то, какими будут их цели.
2. ПЛАНИРОВАНИЕ ДЕЙСТВИЙ.
Оценка практической возможности достижения целей.
Выявление зон потенциальных проблем и неожиданных последствий.
Облегчение поиска лучших и эффективных путей достижения целей.
Обеспечение основы для оценки затрат и разработки бюджетов, календарных
планов и ресурсов.
Выявление непредвиденных обстоятельств
6 стадий планирования:
1. Определение основных задач и мер.
2. Установление взаимосвязей между основными видами деятельности (создание календарного плана выполнения операций в надлежащей последовательности).
3. Уточнение ролей и взаимоотношений и делегирование соответствующих полномочий для выполнения каждого вида деятельности.
4. Оценка затрат времени для каждой операции.
5. Определение ресурсов для каждой операции.
6. Проверка сроков и коррекция планов действий.
3. ПРОВЕРКА И ОЦЕНКА.
Наступает после установленного периода времени. Его задача - определить
степень достижения целей, выявление проблем, помех, личных потребностей,
вознаграждение за эффективную работу.
Сравнение результатов работы с целями используется в качестве механизма
обратной связи для корректировки стратегии. Должно проводиться непрерывно и
охватывать все уровни.
Оценка осуществляется по критериям: качественным и количественным.
Качественные критерии: расширение объема услуг клиентам, углубление
знания рынка.
Количественные критерии: текучесть кадров, курс акций, чистая прибыль.
Эффект от оценки, если широко применяются стандартизированные критерии.
4. КОРРЕКТИРУЮЩИЕ МЕРЫ.
После установления причины, по которой не достигнута цель (работник,
структура, задачи или технология) применяются меры для корректировки
отклонения. Изменение одного из факторов с учетом воздействия, которое
окажет это изменение на другие аспекты организации.
ВОПРОС №22.
ОРГАНИЗАЦИЯ КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ.
ОРГАНИЗАЦИя - ЭТО ПРОЦЕСС СОЗДАНИя СТРУКТУРЫ СИСТЕМЫ, КОТОРАя ДАЕТ
ВОЗМОЖНОСТЬ ЛЮДяМ ЭФФЕКТИВНО РАБОТАТЬ ВМЕСТЕ ДЛя ДОСТИЖЕНИя ЕЕ ЦЕЛЕЙ.
Организационный процесс:
1. Деление организации по горизонтали на блоки, соответствующие
направлениям деятельности Разделение видов деятельности на те, которые
должны выполняться линейными подразделениями, и те, которые должны
выполняться штабными подразделениями организации.
2. Установление соотношения полномочий различных должностей.
Связывает высшие и низшие звенья уровней управления и обеспечивает
возможность распределения и координации задач.
Средством, при помощи которого руководством устанавливаются отношения
между уровнями полномочий, является делегирование.
Делегирование - передача задач и полномочий лицу, которое принимает на
себя ответственность за их выполнение.
С делегированием связаны концепции ответственности и организационных
полномочий.
Делегирование связано с мотивацией, влиянием и лидерством.
Ответственность - обязательство выполнять имеющиеся задачи и отвечать
за их удовлетворительное решение.
Полномочия всегда ограничены: их пределы определяются политикой,
процедурами, правилами и должностными инструкциями. Пределы полномочий
расширяются в направлении более высоких уровней.
Линейные полномочия - те, которые передаются непосредственно от
начальника к подчиненному. Делегирование линейных полномочий создает
иерархию уровней управления организации.
3. Определение должностных обязанностей, как совокупности определенных
задач и функций и поручение их выполнения конкретным лицам.
Организационные структуры основываются на планах, поэтому изменение в
планах может потребовать изменений в структуре.
Полномочия - ограниченное право использовать ресурсы организации и
направлять усилия некоторых ее сотрудников на выполнение определенных
задач.
Полномочия делегируются должности, а не индивиду.
Классическая концепция передачи полномочий - от высших уровней низшим
уровням организации.
Концепция принятия полномочий: полномочия - это информация
(приказание), на основе которой участник организации направляет свои
действия и определяет, что он обязан делать в рамках задач организации.
Штабные полномочия:
- рекомендательные полномочия
- обязательные согласования
- параллельные полномочия (право отклонять решения линейного руководства, система контроля для предотвращения грубых ошибок и уравновешивания власти
- линейные полномочия внутри аппарата
- функциональные полномочия.
Административный аппарат (штаб): консультативный - консультирование линейного руководителя специалистами в области их знаний; обслуживающий - предоставление для руководства информации при принятии решений; личный аппарат - секретарь или помощник.
ВОПРОС №23.
ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ.
ПРИНяТИЕ РЕШЕНИя - СОЗНАТЕЛЬНЫЙ ВЫБОР СРЕДИ ИМЕЮЩИХСя ВАРИАНТОВ И
АЛЬТЕРНАТИВ НАПРАВЛЕНИя ДЕЙСТВИЙ, СОКРАЩАЮЩИХ РАЗРЫВ МЕЖДУ НАСТОяЩИМ И
БУДУЩИМ (ЖЕЛАЕМЫМ) СОСТОяНИЕМ СИСТЕМЫ.
Данный процесс включает в себя множество элементов, в т.ч. проблемы,
цели, альтернативы и решения.
Данный процесс лежит в основе планирования деятельности. План - набор
решений по размещению ресурсов и направлению их использования для
достижения целей организации.
Выделяют 2 уровня решений: индивидуальный и организационный.
Черты процесса принятия решений: сознательная и целенаправленная
деятельность человека; поведение, основанное на фактах и ценностных
ориентациях; процесс взаимодействия членов организации; выбор альтернатив в
рамках социального и политического состояния организационной среды; часть
общего процесса управления.
Интуиция, решения на суждениях, рациональные решения.
Рациональные решения обосновываются с помощью объективного
аналитического процесса.
Программированное решение - результат реализации определенной
последовательности шагов и действий.
Незапрограммированные решения - требуются в новых ситуациях.
Управленческое решение - центральное звено всего процесса управления,
пронизывающее всю управленческую деятельность.
Принятие решений - функция каждого руководителя любого уровня.
Выполнение всех функций управления требует принятие решений.
Принятие решений отвечает на вопросы «что делать?» и «как делать?»,
возникающие при реализации функций управления.
Таким образом, функция принятия решения выполняет в процессе управления
особую роль - она необходима для осуществления всех других функций.
Принятие решения - процесс, начинающийся с возникновения проблемной
ситуации и заканчивающийся выбором решения, т.е. это действие по устранению
проблемной ситуации.
Основные требования: своевременность решений, их обоснованность,
директивность (обязательность исполнения), адресность, непротиворечивость
(согласованность с ранее принятыми решениями), правомочность.
Выполнение различных функций управления можно представить с
технологической точки зрения как последовательность решений.
Решение проблем, как и управление, - процесс, ибо речь идет о
нескончаемой последовательности взаимосвязанных шагов. Руководитель
заботится не столько о решении как таковом, сколько обо всем, связанным и
проистекающим из него. Для решения проблемы требуется не единичное решение,
а совокупность выборов. Поэтому, хотя процесс решения проблемы мы
представляем как пятиэтапный (плюс внедрение и обратная связь), фактическое
число этапов определяется самой проблемой.
1. ДИАГНОСТИКА ПРОБЛЕМЫ. Первый шаг на пути решения проблемы -
определение или диагноз, полный и правильный. Существуют два способа
рассмотрения проблемы. Согласно одному, проблемой считается ситуация, когда
поставленные цели не достигнуты. Другими словами, вы узнаете о проблеме
потому, что не случается то, что должно было случится. Поступая так, вы
сглаживаете отклонения от нормы. К примеру, мастер может установить, что
производительность его участка ниже нормы. Это будет реактивное управление,
его необходимость очевидна. Однако слишком часто руководители рассматривают
в качестве проблем только ситуации, в которых что-то должно произойти, но
не произошло. Как проблему можно рассматривать также потенциальную
возможность. Например, активный поиск способов повышения эффективности
какого-то подразделения, даже если дела идут хорошо, будет упреждающим
управлением. В этом случае вы осознаете проблему, когда поймете - кое-что
можно сделать либо для улучшения хода дела, либо для извлечения выгоды из
представляющейся возможности. Поступая таким образом, вы выступаете в
качестве менеджера-предпринимателя. Специалист по управлению Питер Друкер
подчеркивает это, указывая, что разрешение проблемы только восстанавливает
норму, результаты же "должны быть следствием использования возможностей".
Полностью определить проблему зачастую трудно, поскольку все части
организации взаимосвязаны. Работа управляющего маркетингом, например,
влияет на работу управляющего по сбыту, мастеров на производстве, отдела
исследований и разработок и любого другого человека в компании. Аналогичным
образом, работа лаборантов сказывается на действиях врачей в больнице. Если
лаборатория делает ошибку, врач скорее усугубит ее, поскольку его решения
опираются на данные лабораторного анализа. В крупной организации могут быть
сотни таких взаимосвязей. Поэтому, как принято говорить, правильно
определить проблему - значит наполовину решить ее, но это трудно применимо
к организационным решениям. В результате, диагноз проблемы сам по себе
часто становится процедурой в несколько шагов с принятием промежуточных
решений.
Первая фаза в диагностировании сложной проблемы - осознание и
установление симптомов затруднений или имеющихся возможностей. Понятие
"симптом" употребляется здесь во вполне медицинском смысле. Некоторые общие
симптомы болезни организации - низкие прибыль, сбыт, производительность и
качество, чрезмерные издержки, многочисленные конфликты в организации и
большая текучесть кадров. Обычно несколько симптомов дополняют друг друга.
Чрезмерные издержки и низкая прибыль, к примеру, часто неразлучны.
Выявление симптомов помогает определить проблему в общем виде. Это
способствует также сокращению числа факторов, которые следует учитывать
применительно к управлению. Однако так же, как головная боль может служить
симптомом переутомления или опухоли мозга, общий симптом низкой
рентабельности обусловлен многими факторами. Поэтому, как правило,
целесообразно избегать немедленного действия для устранения симптома, к
чему склонны многие руководители. По аналогии с врачом, который берет
анализ и изучает его, чтобы установить истинные причины болезни,
руководитель должен глубоко проникнуть в суть для выявления причин
неэффективности организации. Необходимость правильного определения
симптомов и причин подчеркивает консультант руководителей высшего звена
фирмы "Буз, Эллен енд Хемелтон". Он указывает, что общая ошибка некоторых
руководителей - это привычка ругать рабочих за низкие производительность и
прибыли: "Руководители не могут увидеть других возможных причин, например,
влияния затрат на материалы и накладных расходов, хотя эти составляющие
эксплуатационных издержек растут. В результате, компании без нужды
вкладывают средства в планы повышения производительности труда и увольняют
работников".
Для выявления причин возникновения проблемы необходимо собрать и
проанализировать требующуюся внутреннюю и внешнюю (относительно
организации) информацию. Такую информацию можно собирать на основе
формальных методов, используя, например, вне организации анализ рынка, а
внутри нее - компьютерный анализ финансовых отчетов, интервьюирование,
приглашение консультантов по управлению или опросы работников. Информацию
можно собирать и неформально, ведя беседы о сложившейся ситуации и делая
личные наблюдения. Например, мастер может обсудить проблему
производительности с рабочими и передать полученную информацию наверх.
Увеличение количества информации не обязательно повышает качество
решения. Как указывает Рассел Акофф, руководители страдают от избытка не
относящейся к делу информации. Поэтому в ходе наблюдений важно видеть
различия между релевантной и неуместной информацией и уметь одну отделять
от другой. РЕЛЕВАНТНАЯ ИНФОРМАЦИЯ (relevant - относящийся к делу) - это
данные, касающиеся только конкретной проблемы, человека, цели и периода
времени.
Поскольку релевантная информация - основа решения, естественно
добиваться, по возможности, ее максимальной точности и соответствия
проблеме. Организации может быть непросто получить исчерпывающую точную
информацию по проблеме. Как показано в нашем случае, изучение процесса
коммуникации, психологические факторы всегда несколько искажают информацию.
Факт существования проблемы может порождать стрессы и беспокойство,
значительно усиливающие искажения.
Если работники считают, например, что руководство склонно видеть
причину неприятностей в них, они сознательно или бессознательно представят
информацию, более благоприятно освещающую их позиции. Если руководитель не
поощряет честность, работники могут просто сообщать то, что желает услышать
их начальник. Полученная при этом информация в такой же мере полезна для
принятия решения как просьба пациента к врачу подправить показания
рентгеновского аппарата, потому что он не может позволить себе лечь на
операцию. Это подчеркивает также необходимость поддержания хороших
взаимоотношений в организации.
2. ФОРМУЛИРОВКА ОГРАНИЧЕНИЙ И КРИТЕРИЕВ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЯ.
Когда руководитель диагностирует проблему с целью принятия решения, он
должен отдавать себе отчет в том, что именно можно с нею сделать. Многие
возможные решения проблем организации не будут реалистичными, поскольку
либо у руководителя, либо у организации недостаточно ресурсов для
реализации принятых решений. Кроме того, причиной проблемы могут быть
находящиеся вне организации силы - такие, как законы, которые руководитель
не властен изменить. Ограничения корректирующих действий сужают возможности
в принятии решений. Перед тем как переходить к следующему этапу процесса,
руководитель должен беспристрастно определить суть ограничений и только
потом выявлять альтернативы. Если этого не сделать, как минимум, будет
впустую потеряна масса времени. Еще хуже, если будет выбрано нереалистичное
направление действий. Естественно, это усугубит, а не разрешит существующую
проблему.
Ограничения варьируются и зависит от ситуации и конкретных
руководителей. Некоторые общие ограничения - это неадекватность средств;
недостаточное число работников, имеющих требуемую квалификацию и опыт;
неспособность закупить ресурсы по приемлемым ценам; потребность в
технологии, еще не разработанной или чересчур дорогой; исключительно острая
конкуренция; законы и этические соображения. Как правило, для крупной
организации существует меньше ограничений, чем для мелкой или одолеваемой
множеством трудностей.
Существенным ограничителем всех управленческих решений, хотя иногда
вполне устранимым, является определяемое высшим руководящим звеном суждение
полномочий всех членов организации (эта тема рассматривается в разделе,
посвященном процессу организации дела). Коротко говоря, менеджер может
принимать или осуществлять решение в том случае, если высшее руководство
наделило его этим правом.
В дополнение к идентификации ограничений, руководителю необходимо
определить стандарты по которым предстоит оценивать альтернативные варианты
выбора. Эти стандарты принято называть критериями принятия решений. Они
выступают в качестве рекомендаций по оценке решений. Например, принимая
решение о покупке автомобиля, вы можете ориентироваться на критерии
скорости - не дороже 10 тыс. долл., экономичности - не менее 25 миль на
галлоне бензина, вместимости - пять взрослых одновременно,
привлекательности и хороших характеристик с точки зрения обслуживания.
3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ АЛЬТЕРНАТИВ. Следующий этап - формулирование набора
альтернативных решений проблемы. В идеале желательно выявить все возможные
действия, которые могли бы устранить причины проблемы и, тем самым, дать
возможность организации достичь своих целей. Тем не менее, на практике
руководитель редко располагает достаточными знаниями или временем, чтобы
сформулировать и оценить каждую альтернативу. Более того, рассмотрение
очень большого числа альтернатив, даже если все они реалистичны, часто
ведет к путанице. Поэтому руководитель, как правило, ограничивает число
вариантов выбора для серьезного рассмотрения всего несколькими
альтернативами, которые представляются наиболее желательными.
Вместо поиска наилучшего возможного решения, люди продолжают перебирать
альтернативы до тех пор, пока не выявится такая, которая удовлетворит
определенному приемлемому минимальному стандарту. Руководители понимают,
что поиск оптимального решения занимает чересчур много времени, дорого
стоит или труден. Вместо него они выбирают решение, которое позволит снять
проблему.
Следует, однако, позаботится о том, чтобы был учтен достаточно широкий
спектр возможных решений. Углубленный анализ трудных проблем необходим для
разработки нескольких действительно различающихся альтернатив, включая
возможность бездействия. Когда руководитель не в состоянии оценить, что
произойдет, если ничего не предпринимать, существует опасность не устоять
перед требованием немедленных действий. Действие ради самого действия
повышает вероятность реагирования на внешний симптом проблемы, а не на ее
главную причину.
Если вернуться к нашему примеру с автомобилем, то вы теперь стоите
перед выбором нескольких моделей, которые, по вашему мнению, удовлетворяют
вашим критериям. Отобрав альтернативы, необходимо оценить их.
4. ОЦЕНКА АЛЬТЕРНАТИВ. Следующий этап - оценка возможных альтернатив.
При их выявлении необходима определенная предварительная оценка.
Исследования показали, что как количество, так и качество альтернативных
идей растет, когда начальная генерация идей (идентификация альтернатив)
отделена от оценки окончательной идеи.
Это означает, что только после составления вами списка всех идей,
следует переходить к оценке каждой альтернативы. При оценке решений
руководитель определяет достоинства и недостатки каждого из них и возможные
общие последствия. Ясно, что любая альтернатива сопряжена с некоторыми
отрицательными последствиями. Как упоминалось выше, почти все важные
управленческие решения содержат компромисс.
Для сопоставления решений необходимо располагать стандартом,
относительно которого можно измерить вероятные результаты реализации каждой
возможной альтернативы. Подобные стандарты называют критериями принятия
решений, устанавлевыемыми на этапе 2. Вспомнив еще раз пример с
автомобилем, укажем, что если какая-либо модель не может удовлетворить
одному или нескольким вами установленным критериям, ее дальше нельзя
рассматривать как реалистичную альтернативу.
Отметим, однако, что некоторые из критериев выбора автомобиля имели
количественное выражение, например, стоимость не более 10 тыс. долл.
Другие, например, удобство в обслуживании и внешняя привлекательность,
требуют сбора информации качественного характера. Чтобы оценить и сравнить
данные по техническому обслуживанию, вам следует просмотреть
соответствующие оценки в публикациях общества потребителей "Консьюмер
Рипортс".
Чтобы сделать то же самое в отношении внешней привлекательности, можно
составить собственную шкалу оценок, выделив в ней классы очень или умеренно
привлекательных, обладающих средней и ниже средней привлекательностью и
непривлекательных моделей.
На этой стадии могут возникнуть затруднения, поскольку невозможно
сравнивать вещи, если они не однотипны - яблоки бессмысленно напрямую
сравнивать с апельсинами. Все решения следует выражать в определенных
формах. Желательно, чтобы это была форма, в которой выражена цель. В
бизнесе прибыль - неизменная потребность и высший приоритет, поэтому
решения можно представить и в виде оценки их воздействия на прибыль. В
некоммерческой организации главной целью, как правило, является
предоставление наилучших услуг при наименьших затратах. Поэтому денежное
выражение можно использовать для сравнения последствий решений в сходных
организациях.
В нашем примере с автомобилем вы можете выразить все критерии в баллах
по шкале от 1 до 5 применительно к факторам как количественного, так и
качественного характера. Наименее дорогой автомобиль получил при этом
оценку 5, а наиболее дорогой - 1 балл и т.п. включая экономичность и другие
требования. Вероятно, что некоторые из этих критериев важнее других. К
примеру, вы можете считать внешнюю привлекательность в два раза более
важной, чем цену. Если так, вам следует "взвесить" свой выбор, умножив на 2
балл по внешней привлекательности. Подобным образом, если для вас значение
ремонтопригодности пригодности составляет всего 2/3 стоимости, следует
умножить на 2/3 оценку удобства в обслуживании. Пропустив через эту
процедуру каждый критерий, следует сложить результаты по каждой модели.
Автомобиль, по которому общая оценка в баллах окажется наивысшей, будет
вашим очевидным выбором.
Заметим, что при оценке возможных решений руководитель пытается
спрогнозировать то, что произойдет в будущем. Будущее всегда неопределенно.
Множество факторов, включая изменение внешнего окружения и невозможность
реализации решения, может помешать воплощению намеченного. Поэтому важным
моментом в оценке является определение вероятности осуществления каждого
возможного решения в соответствии с намерениями. Если последствия какого-то
решения благоприятны, но шанс его реализации невелик, оно может оказаться
менее желательным вариантом выбора. Руководитель включает вероятность в
оценку, принимая во внимание степень неопределенности или риска, о чем ниже
в данной главе.
5. ВЫБОР АЛЬТЕРНАТИВЫ. Если проблема была правильно определена, а
альтернативные решения тщательно взвешены и оценены, сделать выбор, то есть
принять решение сравнительно просто. Руководитель просто выбирает
альтернативу с наиболее благоприятными последствиями, как показано на
примере с автомобилем. Однако если проблема сложна и приходится принимать
во внимание множество компромиссов, или если информация и анализ
субъективны, может случится, что ни одна альтернатива не будет наилучшим
выбором. В этом случае главная роль принадлежит хорошему суждению и опыту.
Хотя для менеджера идеально достижение оптимального решения,
руководитель, как правило, на практике не мечтает о таковом. Исследователь
Герберт Саймон указывает, что, решая проблему, руководитель склоняется к
поведению, которое он называет "удовлетворяющем", а не "максимизирующем".
Обычно оптимальное решение не обнаруживается из-за нехватки времени и
невозможности учесть всю уместную информацию и альтернативы. В силу этих
ограничений руководитель, как правило, выбирает направление действия,
которое, очевидно, является приемлемым, но необязательно наилучшим из
возможных.
6. РЕАЛИЗАЦИЯ. Как подчеркивает Харрисон: "Реальная ценность решения
становится очевидной только после его осуществления". Процесс решения
проблемы не заканчивается выбором альтернативы. Простой выбор направления
действий имеет малую ценность для организации. Для разрешения проблемы или
извлечения выгоды из имеющейся возможности решение должно быть реализовано.
Уровень эффективности осуществления решения повысится, если оно будет
признано теми, кого оно затрагивает. Признание решения редко однако бывает
автоматическим, даже если оно явно хорошее.
Иногда руководитель может возложить принятие решения на тех, кто должен
его будет исполнять. Чаще же он вынужден убеждать в правильности своей
точки зрения других людей в организации, доказывать людям, что его выбор
несет благо и организации, и каждому в отдельности. Некоторые руководители
считают попытки убеждения напрасной тратой времени, однако, подход типа
"прав я или не прав, но начальник я" сегодня в мире образованных людей, как
правило, не срабатывает.
Как станет понятно при рассмотрении проблем мотивации и лидерства,
шансы на эффективную реализации значительно возрастают, когда причастные к
этому люди внесли в решение свою лепту и искренне верят в то, что делают.
Поэтому хороший способ завоевать признание решения состоит в привлечении
других людей к процессу его принятия. Дело руководителя выбирать, кто
должен решать. Тем не менее, бывают ситуации, когда руководитель вынужден
принимать решение, не консультируясь с другими. Участие работников в
принятии решений, подобно любому другому методу управления, будет
эффективным далеко не в каждой ситуации.
Более того, твердая поддержка сама по себе еще не гарантирует
надлежащего исполнения решения. Полное осуществление решений требует
привидение в действие всего процесса управления, в особенности его
организующей и мотивационной функцией.
7. ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ. Если одной фразой, входящей в процесс принятия
управленческого решения и начинающейся после того, как решение начало
действовать, является установление обратной связи. По Харрисону: "Система
отслеживания и контроля необходима для обеспечения согласования фактических
результатов с теми, что ожидались в период принятия решения". На этой фазе
происходит измерение и оценка последствий решения или сопоставление
фактических результатов с теми, которые руководитель надеялся получить.
Обратная связь - т.е. поступление данных о том, что происходило до и после
реализации решения - позволяет руководителю скорректировать его, пока
организации еще не нанесено значительного ущерба. Оценка решения
руководством выполняется прежде всего с помощью функции контроля, которая
рассмотрена в следующих главах.
ВОПРОС №24.
МЕТОДЫ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИй в административном управлении.
МЕТОДЫ ТВОРчЕСКОГО ПОИСКА АЛЬТЕРНАТИВ: МОЗГОВАя АТАКА, МЕТОД ВЫДВИЖЕНИя
ПРЕДПОЛОЖЕНИЙ, ГРУППОВОЙ АНАЛИЗ СИТУАЦИИ, ПРИчИННО-СЛЕДСТВЕННЫЕ ДИАГРАММЫ,
КАРТЫ МНЕНИЙ.
Шаги, которые могут сделать поиск альтернатив творческим:
- мотивация в поиске;
- предоставление большего количества информации;
- свободное обсуждение и допущение любых идей по решению проблемы;
- создание условий для озарения. Это достигается временным отвлечением от проблемы.
Далее должны быть выбраны лучшие из альтернатив, оценка отрицательных и
положительных сторон альтернативы и достижение между ними компромисса,
через который будет измеряться данная альтернатива при сравнении с ранее
установленным стандартом.
При этом используются количественные, качественные или неосязаемые
(лежат в области отношений между различными силами, участвующими в решении
проблемы) методы.
Используются такие методы: критериальное сравнение Кепнера - Трегос;
платежная матрица; дерево целей.
Платежная матрица - один из методов статистической теории решений.
Матрица означает, что платеж зависит от определенных событий, которые
фактически свершаются. Если событие не случается в действительности, платеж
будет иным.
Платежная матрица полезна, когда:
- имеется разумное число альтернатив;
- то, что может случиться, с полной определенностью неизвестно;
- результаты принятого решения зависят от того, какая именно выбрана альтернатива и какие события в действительности имеют место;
Руководитель должен располагать значениями вероятности событий и
расчетами ожидаемых значений такой вероятности - сумма возможных значений
помноженная на соответствующую вероятность.
Дерево решений - полезен в ситуациях, когда менеджер имеет дело с
неопределенностью. Метод дает общую картину решения - выборы, риски и
исходы, которые могут иметь место.
Концепция ожидаемого значения является неотъемлемой частью метода.
Данные о результатах, вероятностях и т.д. не влияют на последующие решения.
Но дерево решений можно построить под более сложную ситуацию, когда
результаты одного решения влияют на все последующие. Таким образом, этот
метод - инструмент для принятия последовательных решений.
Руководитель находит путем возврата от конечной к начальной точке
наиболее предпочтительное решение (расчет ожидаемого значения).
Экспертные методы используются, когда количество информации
недостаточно или когда математически сложное моделирование чрезмерно
дорогое.
Экспертные методы сводятся к сбору, обработке и анализу мнений и оценок
экспертов.
Качество принятия решений зависит от выбранной методики сбора и
обработки экспертных суждений.
Этапы:
- составление анкет для опроса;
- получение экспертных заключений;
- оценка согласованности мнений экспертов;
- оценка достоверности результатов;
- составление программы для обработки экспертных заключений.
1. Метод индивидуальных аналитических оценок.
Метод индивидуальных аналитических оценок - самостоятельная работа
эксперта над анализом тенденций, оценкой состояния и путей развития
объекта.
Эксперт использует всю имеющуюся информацию об объекте, тщательно
анализирует ее и оформляет свое заключение в виде аналитической записки.
2. Метод коллективных экспертных оценок (круглый стол).
Метод коллективных экспертных оценок применяется для определения
перспектив развития объекта, оценки значения проблем, выбора наиболее
вероятной и желаемой альтернативы при складывающихся условиях.
Результат: сужение диапазона оценок, выбор преобладающего мнения.
Метод используется для анализа социальных объектов и проблем, развитие
которых не поддается математической формализации.
3. Метод многоступенчатого опроса.
При использовании метода многоступенчатого опроса каждому эксперту
следует дать оценку в заранее указанной шкале в интервале [a,b] либо
упорядочить объекты по уменьшению их ценности - порядковое упорядочение
какого-либо набора элементов.
Для получения качественного прогноза к участникам экспертизы
предъявляется ряд требований:
- высокий уровень общей эрудиции;
- глубокие специальные знания;
- наличие научного интереса к исследуемому объекту при отсутствии
материальной заинтересованности в данной области;
- наличие исследовательского опыта в данной области.
Важным элементом является анонимность экспертов. Она помогает избежать
«давления авторитета», возникновения межличностных конфликтов на почве
различий в статусе или социальной окраски мнений.
Решение проблем, как и управление, - процесс, ибо речь идет о
нескончаемой последовательности взаимосвязанных шагов. Руководитель
заботится не столько о решении как таковом, сколько обо всем, связанным и
проистекающим из него. Для решения проблемы требуется не единичное решение,
а совокупность выборов. Поэтому, хотя процесс решения проблемы мы
представляем как пятиэтапный (плюс внедрение и обратная связь), фактическое
число этапов определяется самой проблемой.
ВОПРОС №25.
ЭКСПЕРТНЫЕ МЕТОДЫ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ.
ЭКСПЕРТНЫЕ МЕТОДЫ ИСПОЛЬЗУЮТСя, КОГДА КОЛИчЕСТВО ИНФОРМАЦИИ
НЕДОСТАТОчНО ИЛИ КОГДА МАТЕМАТИчЕСКИ СЛОЖНОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ чРЕЗМЕРНО
ДОРОГОЕ.
Экспертные методы сводятся к сбору, обработке и анализу мнений и оценок
экспертов.
Качество принятия решений зависит от выбранной методики сбора и
обработки экспертных суждений.
Этапы:
- составление анкет для опроса;
- получение экспертных заключений;
- оценка согласованности мнений экспертов;
- оценка достоверности результатов;
- составление программы для обработки экспертных заключений.
1. Метод индивидуальных аналитических оценок.
Метод индивидуальных аналитических оценок - самостоятельная работа
эксперта над анализом тенденций, оценкой состояния и путей развития
объекта.
Эксперт использует всю имеющуюся информацию об объекте, тщательно
анализирует ее и оформляет свое заключение в виде аналитической записки.
2. Метод коллективных экспертных оценок (круглый стол).
Метод коллективных экспертных оценок применяется для определения
перспектив развития объекта, оценки значения проблем, выбора наиболее
вероятной и желаемой альтернативы при складывающихся условиях.
Результат: сужение диапазона оценок, выбор преобладающего мнения.
Метод используется для анализа социальных объектов и проблем, развитие
которых не поддается математической формализации.
3. Метод многоступенчатого опроса.
При использовании метода многоступенчатого опроса каждому эксперту
следует дать оценку в заранее указанной шкале в интервале [a,b] либо
упорядочить объекты по уменьшению их ценности - порядковое упорядочение
какого-либо набора элементов.
Для получения качественного прогноза к участникам экспертизы
предъявляется ряд требований:
- высокий уровень общей эрудиции;
- глубокие специальные знания;
- наличие научного интереса к исследуемому объекту при отсутствии
материальной заинтересованности в данной области;
- наличие исследовательского опыта в данной области.
Важным элементом является анонимность экспертов. Она помогает избежать
«давления авторитета», возникновения межличностных конфликтов на почве
различий в статусе или социальной окраски мнений.
ВОПРОС №26.
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ КОММУНИКАЦИЯ: источники нарушений и МЕТОДЫ ОПТИМИЗАЦИИ.
КОММУНИКАЦИя - ПЕРЕДАчА ИНФОРМАЦИИ ОТ ОДНОГО СУБЪЕКТА ДРУГОМУ.
Между организацией и ее окружением, между нижними и верхними уровнями,
между подразделениями необходим обмен информацией.
Руководители связываются напрямую с подчиненными (индивиды или группы).
Существуют слухи как неформальная информационная система.
Основными элементами коммуникационного процесса являются: отправитель,
сообщение, канал, получатель.
Этапы процесса - разработка идей, кодирование, выбор канала, передача,
расшифровка.
Обратная связь, т.е. реакция получателя, показывающая, понятна или
непонятна информация, помогает преодолеть шум.
Шум в информационной системе - это то, что искажает смысл вследствие
языковых различий, различий в восприятии.
Коммуникационные сети - это соединение определенным образом участвующих
в процессе индивидов с помощью информационных потоков («колесо», «цепочка»
и т.д.).
Коммуникационные стили - способ, с помощью которого индивид
предпочитает строить отношения по данному поводу с другими людьми. За
основу измерения берут 2 переменные: открытость по отношению к другим и
адекватность обратной связи.
Способы совершенствования информационного обмена.
1. Руководитель должен уметь оценивать количественную и качественную стороны своих информационных потребностей, а также других потребителей информации в организации. Информационные потребности зависят от целей руководителя, принимаемых им решений.
2. Регулирование информационного потока руководителем.
2. Встречи с подчиненными для обсуждения грядущих перемен, распределения работы. Встречи-совещания со всеми подчиненными.
3. Система обратной связи в организациях: перемещение работников из одной части организации в другую; опросы работников.
4. Система сбора предложений: с целью облегчения поступления информации наверх (исключение фильтрации и игнорирования идей наверх). Ящики для предложений, частная телефонная сеть, создание группы руководителей и рядовых работников, которые встречаются и обсуждают вопросы, представляющие взаимный интерес, кружки качества.
5. Информационные бюллетени, публикации, видеозаписи.
6. Информация для всех работников: предложения по поводу управления, на темы охраны здоровья работников, нового контракта, нового вида продукта, ответы руководителей на вопросы сотрудников.
7. Внедрение современных информационных технологий (электронная почиа, средства групповой работы, локальные сети).
ВОПРОС №27.
МОТИВАЦИЯ КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ.
ВОПРОС №28.
ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МОТИВАЦИИ.
СМЫСЛ ПОНяТИя МОТИВАЦИя.
Мотивация - это процесс такой ориентации побудительных стимулов
работника, при которой он стремится к достижению целей организации.
Мотивация - это процесс побуждения себя и других к деятельности для
достижения личных целей или целей организации.
Единственная возможность делать работу чужими руками - это
воздействовать на мотивы поведения работников, направлять его в нужное
русло.
Психологические теории мотивации труда появились в 1940-х годах и
развиваются в настоящее время.
Но сама сложность человеческой личности указывает на то, что для
мотивации людей никогда не будет простых формул, которые могут
контролироваться каким-нибудь хитроумным компьютером. Дело не только в том,
что для каждого из нас потребовалась бы своя особая программа, но ее
пришлось бы непрерывно пересматривать, чтобы угнаться за постоянно
перестраивающейся совокупностью наших побуждений.
В настоящее время выделяют две категории теории мотивации:
содержательные и процессуальные.
Содержательные теории мотивации основываются на идентификации тех
внутренних побуждений (называемых потребностями), которые заставляют людей
действовать так, а не иначе. Абрахам Маслоу, Дэвид Мак Клеланд, Фредерик
Герцберг.
Процессуальные теории мотивации основываются на том, как ведут себя
люди с учетом их восприятия и познания. Основные процессуальные теории:
теория ожидания, теория справедливости и модель мотивации Портера-Лоулера.
Первичные и вторичные потребности.
Содержательные теории мотивации представляют попытки классифицировать
общечеловеческие потребности по определенным категориям. Но единой
классификации нет. Но есть общее понимание деления потребностей на
первичные и вторичные.
Первичные потребности - физиологические потребности, как правило,
врожденные. Вторичные - психологические: потребности в уважении, успехе,
привязанности, власти, принадлежности кому или чему-либо. Первичные
потребности заложены генетически, а вторичные обычно осознаются с опытом.
Поскольку люди имеют различный приобретенный опыт, вторичные потребности
людей различаются в большей степени, чем первичные. О существовании
потребности можно сулить лишь по поведению людей. В результате наблюдений:
потребности служат мотивом к действию.
Система потребностей. Интересы как осознание потребностей. Цели.
В разговоре о мотивации слово "вознаграждение" имеет более широкий
смысл, чем просто деньги или удовольствия.
ВОЗНАГРАЖДЕНИЕ - это все, что человек считает ценным для себя. Но
понятия ценности у людей специфичны, а следовательно, и различна оценка
вознаграждения и его относительной ценности.
Внутренние и внешние вознаграждения.
Внутреннее дает сама работа. Наиболее простой способ обеспечение
внутреннего вознаграждения - создание соответствующих условий работы и
точная постановка задачи. Внешние вознаграждения - возникает не от самой
работы, а дается организацией. Чтобы определить, как и в каких пропорциях
нужно применять внутренние и внешние вознаграждения в целях мотивации,
администрация должна установить, каковы потребности ее работников. В этом и
состоит цель содержательных теорий мотивации.
Содержательные теории мотивации.
Содержательные теории мотивации стараются определить потребности,
побуждающие людей к действию, особенно при определении объема и содержания
работы.
Иерархия потребностей по Маслоу.
Создавая теорию мотивации в 40-е годы Абрахам Маслоу признавал, что
люди имеют множество различных потребностей, но полагал, что эти
потребности можно разделить на пять основных категорий. Эта мысль была
детально разработана его современником, психологом из Гарварда Мурреем.
1. Физиологические потребности являются необходимыми для выживания. Они
включают потребности в еде, воде, убежище, отдыхе и сексуальные
потребности.
2. Потребность в безопасности и уверенности в будущем включают
потребности в защите от физических и психологических опасностей со стороны
окружающего мира и уверенность в том, что физиологические потребности будут
удовлетворены в будущем. Проявлением потребностей уверенности в будущем
является покупка страхового полиса или поиск надежной работы с хорошими
видами на пенсию.
3. Социальные потребности, иногда называемые потребностями в
причастности, - это понятие, включающее чувство принадлежности к чему или
кому-либо, чувство, что тебя принимают другие, чувства социального
взаимодействия, привязанности и поддержки.
4. Потребности в уважении включают потребности в самоуважении, личных
достижений, компетентности, уважении со стороны окружающих, признании.
5. Потребности самовыражения - потребность в реализации своих
потенциальных возможностей и росте как личности.
Первое, что полезно усвоить из модели Маслоу, это то, что потребности
человека уменьшаются в этой последовательности.
Второй вывод состоит в том. что человек прежде всего стремится
удовлетворить первую из указанных в перечне потребностей. После ее полного
или частичного удовлетворения его внимание переключается на следующую
потребность.
И, в-третьих, для воздействия на поведение человека вам следует сначала
выяснить, какая потребность в данный момент для него главная.
Продемонстрируйте индивиду возможности организации в удовлетворении этой
потребности. Одна из трудностей, с которой приходится сталкиваться при этом
подходе, в том, что потребности людей меняются. Нельзя рассчитывать на то,
что если один раз мотивация сработала, то она будет эффективна и в
дальнейшем.
Методы удовлетворения потребностей высших уровней.
Социальные потребности.
1. Давайте сотрудникам такую работу, которая позволила бы им общаться.
2. Создавайте на рабочих местах дух единой команды.
3. Проводите с подчиненными периодические совещания.
4. Не старайтесь разрушить возникшие неформальные группы, если они не
наносят организации реального ущерба.
5. Создавайте условия для социальной активности членов организации вне
ее рамок.
Потребности в уважении.
1. Предлагайте подчиненным более содержательную работу.
2. Обеспечьте им положительную обратную связь с достигнутыми
результатами.
3. Высоко оценивайте и поощряйте достигнутые подчиненными результаты.
4. Привлекайте подчиненных к формулировке целей и выработке решений.
5. Делегируйте подчиненным дополнительные права и полномочия.
6. Продвигайте подчиненных по служебной лестнице.
7. Обеспечивайте обучение и переподготовку, которая повышает уровень
компетентности.
Потребности в самовыражении.
1. Обеспечивайте подчиненным возможности для обучения и развития,
которые позволили бы полностью использовать их потенциал.
2. Давайте подчиненным сложную и важную работу, требующую от них
полной отдачи.
3. Поощряйте и развивайте у подчиненных творческие способности.
Хотя, казалось бы, теории человеческих потребностей Маслоу дала
реальное описание процесса мотивации, но практика показала, что ее выводы
не полностью согласуются с реальностью. Этой теории не удалось учесть, что,
по-видимому, не существует четкой иерархии потребностей, не учитывались
индивидуальные особенности.
Другой моделью мотивации, делавшей упор на потребности высших уровней,
была теория Дэвида Мак Клелланда. Он считал, что людям присущи три
потребности: власти, успеха и причастности. Потребность власти выражается
как желание воздействовать на других людей. Люди с потребностью власти чаще
всего проявляют себя как откровенные и энергичные люди. не боящиеся
конфронтации и стремящиеся отстаивать первоначальные позиции. Зачастую они
хорошие ораторы и требуют к себе повышенного внимания со стороны других.
Управление очень часто привлекает людей с потребностью власти, поскольку
оно дает много возможностей проявить и реализовать ее. Это не обязательно
карьеристы.
Потребность успеха удовлетворяется не провозглашением успеха этого
человека, что лишь подтверждает его статус, а процессом доведения работы до
успешного завершения. Люди с высокоразвитой потребностью успеха рискуют
умеренно, любят ситуации, в которых они могут взять на себя личную
ответственность за поиск решения проблемы и хотят, чтобы достигнутые ими
результаты поощрялись вполне конкретно. Если вы хотите мотивировать людей с
потребностью успеха, вы должны ставить перед ними задачи с умеренной
степенью риска или возможностью неудачи, делегировать им достаточные
полномочия для того, чтобы развязать инициативу в решении поставленных
задач, регулярно и конкретно поощрять их в соответствии с достигнутыми
результатами.
Мотивация на основании потребности в причастности: такие люди
заинтересованы в компании знакомых, налаживании дружеских отношений,
оказании помощи другим. Люди с развитой потребностью причастности будут
привлечены такой работой, которая будет давать им обширные возможности
социального общения. Их руководители должны сохранять атмосферу, не
ограничивающую межличностные отношения и контакты, руководитель может также
обеспечить удовлетворение их потребности, уделяя им больше времени и
периодически собирая таких людей отдельной группой.
Двухфакторная теория Герцберга.
Во второй половине 50-х годов Фредерик Герцберг с сотрудниками
разработали еще одну модель мотивации, основанную на потребностях. На
основании исследования. Согласно выводам Герцберга, полученные ответы можно
подразделить на две большие категории, которые он назвал "гигиенические
факторы" и "мотивация".
Гигиенические факторы связаны с окружающей средой, в которой
осуществляется работа, а мотивация - с самим характером и сущностью работы.
При отсутствии или недостаточной степени присутствия гигиенических
факторов у человека возникает неудовлетворение работой. Однако, если они
достаточны, то сами по себе не вызывают удовлетворение работой и не могут
мотивировать человека на что-либо; В отличие от этого отсутствие или
неадекватность мотиваций не приводит к неудовлетворенности работой. Но их
наличие в полной мере вызывает удовлетворение и мотивирует работников на
повышение эффективности деятельности.
Расхождения теорий Маслоу и Герцберга начинаются в трактовке
воздействия гигиенических факторов. Если Маслоу рассматривал гигиенические
факторы, как нечто, что вызывает ту или иную линию поведения, то Герцберг
утверждает, что работник начинает обращать внимание на гигиенические
факторы только тогда. когда сочтет их реализацию неадекватной или
несправедливой. Наличие гигиенических факторов не будет мотивировать
работников. Оно только предотвратит возникновение чувства
неудовлетворенности работой. Для того чтобы добиться мотивации,
руководитель должен обеспечить наличие не только гигиенических, но и
мотивирующих факторов. Для того чтобы использовать теорию Герцберга
эффективно, необходимо составить перечень гигиенических и, особенно,
мотивирующих факторов и дать сотрудникам возможность самим определить и
указать то, что они предпочитают.
Мотивацию надо воспринимать как вероятностный процесс. То, что
мотивирует данного человека в конкретной ситуации, может не оказать
никакого воздействия на него в другое время или на другого человека в
аналогичной ситуации. Позднее исследователям стало ясно, что для того,
чтобы объяснить механизм мотивации, необходимо рассмотреть многочисленные
поведенческие аспекты и параметры окружающей среды. Реализация этого
подхода привела к созданию процессуальных теорий мотивации.
Процессуальные теории мотивации.
Содержательные теории мотивации базируются на потребностях и связанных
с ними факторах, определяющих поведению людей. Процессуальные теории
рассматривают мотивацию в ином плане. В них анализируется то, как человек
распределяет усилия для достижения различных целей и как выбирает
конкретный вид поведения. Процессуальные теории не оспаривают существования
потребностей, но считают. что поведение людей определяется не только ими.
Согласно процессуальным теориям поведение личности является также функцией
его восприятия и ожиданий, связанных с данной ситуацией, и возможных
последствий выбранного им типа поведения.
Имеется три основные процессуальные теории мотивации: теория ожиданий,
теория справедливости и модель Портера-Лоулера.
Теория ожиданий
Ожидания можно рассматривать как оценку данной личностью вероятности
определенного события. При анализе мотивации к труду теория ожидания
подчеркивает важность трех взаимосвязей: затраты труда - результаты;
результаты - вознаграждение и валентность (удовлетворенность
вознаграждением). Ожидания в отношении затрат труда - результатов (З-Р) -
это соотношение между затраченными усилиями и полученными результатами.
Если люди чувствуют, что прямой связи между затрачиваемыми усилиями и
достигаемыми результатами нет, то, согласно теории ожидания, мотивация
будет ослабевать. Отсутствие взаимосвязи может произойти из-за неправильной
самооценки работника, из-за его плохой подготовки или неправильного
обучения, или же из-за того, что работнику не дали достаточно прав для
выполнения поставленной задачи.
Ожидания в отношении результатов - вознаграждений (Р-В) есть ожидания
определенного вознаграждения или поощрения в ответ на достигнутый уровень
результатов. В этом случае, также как и в предыдущем, если человек не будет
ощущать четкой связи между достигнутыми результатами и желаемым поощрением
или вознаграждением, мотивация трудовой деятельности будет ослабевать.
Аналогично, если человек уверен, что достигнутые результаты будут
вознаграждены, но при разумной затрате усилий ему этих результатов не
достичь, то мотивация и в этом случае будет слабой.
Третий фактор, определяющий мотивацию в теории ожидания - это
валентность или ценность поощрения или вознаграждения. Валентность - это
предполагаемая степень относительного удовлетворения или неудовлетворения,
возникающая вследствие получения определенного вознаграждения. Поскольку у
различных людей потребности и пожелания в отношении вознаграждения
различаются, то конкретное вознаграждение, предлагаемое в ответ на
достигнутые результаты, может и не иметь для них никакой ценности. Если
валентность низка, т.е. ценность получаемого вознаграждения для человека не
слишком велика, то теория ожиданий предсказывает, что мотивация трудовой
деятельности в этом случае будет ослабевать.
Соотношение этих факторов можно выразить следующей формулой: Мотивация
= З-Р х Р-В х валентность.
Поскольку разные люди обладают различными потребностями, то конкретное
вознаграждение они оценивают по-разному. Следовательно, руководство
организации должно сопоставить предлагаемое вознаграждение с потребностями
сотрудников и привести их в соответствие. Довольно часто вознаграждение
предлагается до его оценки работниками фирмы.
Для эффективной мотивации менеджер должен установить твердое
соотношение между достигнутыми результатами и вознаграждением. В связи с
этим необходимо давать вознаграждение только за эффективную работу.
Руководители должны сформировать высокий, но реалистичный уровень
результатов, ожидаемых от подчиненных.
Теория справедливости.
Эта теория постулирует, что люди субъективно определяют отношение
полученного вознаграждения к затраченным усилиям и затем соотносят его с
вознаграждением других людей, выполняющих аналогичную работу. Если
сравнение показывает дисбаланс и несправедливость, т.е. человек считает,
что его коллега получил за такую же работу большее вознаграждение, то у
него возникает психологическое напряжение. В результате необходимо
мотивировать этого сотрудника, снять напряжение и для восстановления
справедливости исправить дисбаланс. Исследования показывают, что обычно,
когда люди считают, что им недоплачивают, начинают работать менее
интенсивно. Если же они считают, что им переплачивают, они менее склонным
изменять свое поведение и деятельность.
Основной вывод теории справедливости для практики управления состоит в
том, что до тех пор, пока люди не начнут считать, что они получают
справедливое вознаграждение, они будут стремиться уменьшать интенсивность
труда.
В некоторых организациях пытаются решить проблему возникновения у
сотрудников чувства несправедливой оценки их труда за счет сохранения сумм
выплат в тайне. К сожалению, это не только трудно сделать технически, но и
заставляет людей подозревать несправедливость и там, где ее на самом деле
нет.
Модель Портера - Лоулера.
Лайман Портер и Эдвард Лоулер разработали комплексную процессуальную
теорию мотивации, включающую элементы теории ожиданий и теории
справедливости. В модели 5 переменных: затраченные усилия, восприятие,
полученные результаты, вознаграждение, степень удовлетворения. Согласно
модели Портера-Лоулера результаты, достигнутые сотрудником, зависят от трех
переменных: затраченных усилий, способностей и характерных особенностей
человека, а также от осознания им своей роли в процессе труда. Уровень
затрачиваемых усилий в свою очередь зависит от ценности вознаграждения и
того, насколько человек верит в существование прочной связи между затратами
усилий и возможным вознаграждением. Достижение требуемого уровня
результативности может повлечь внутренние вознаграждения, такие, как
чувство удовлетворения от выполненной работы, чувство компетентности и
самоуважения, а также внешние вознаграждения, такие, как похвала
руководителя, премия, продвижение по службе.
Пунктирная линия между результативностью и внешним вознаграждением
означает, что может существовать связь между результативностью какого-либо
сотрудника и выдаваемыми ему вознаграждениями. Дело в том, что эти
вознаграждения отражают возможности вознаграждения, определяемые
руководителем для данного сотрудника и организации в целом. Пунктирная
линия между результативностью и вознаграждением, воспринимаемым как
справедливое, использована для того, чтобы показать, что в соответствии с
теорией справедливости, люди имеют собственную оценку степени
справедливости вознаграждения, выдаваемого за те или иные результаты.
Удовлетворение - это результат внешних и внутренних вознаграждений с учетом
их справедливости. Удовлетворение является мерилом того, насколько ценно
вознаграждение на самом деле. Эта оценка будет влиять на восприятие
человеком будущих ситуаций.
Исследования подтверждают точку зрения Портера и Лоулера о том, что
высокая результативность является причиной полного удовлетворения, а не
следствием его. Рассматриваемая модель показывает, что мотивация не
является простым элементом в цепи причинно-следственных связей.
Мотивация и деньги.
Дуглас Мак Грегор дал названия теориям, которых чаще всего
придерживаются относительно людей и мотивации. Выделенные им две группы он
назвал "Теория X" и "Теория Y". Руководитель, попадающий в группу Теории X,
склонен к созданию организационного климата с жестким контролем,
централизованной властью, автократическим лидерством и минимальным участием
сотрудников в процессе принятия решений. Руководитель Теории Y, с другой
стороны, понимает, что эффективному организационному климату свойственно
более свободное, общее руководство, большая децентрализация власти, меньшая
опора на принуждение и контроль, демократический стиль лидерства и большее
участи сотрудников в процессе принятия решений. Хотя есть ситуации, в
которых каждый набор предположений может оказаться уместным, на
современного, знающего рабочего скорее всего влияет Теория Y.
Теория X - представляет собой традиционный подход к оценке индивида и
его отношения к труду. _Основные предпосылки . этого подхода следующие.
1. Средний индивид в силу своей природы не любит работать и при
возможности стремится избежать труда.
2. Вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть людей
необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, с тем, чтобы они работали достаточно
напряженно для достижения целей организации.
3. Средний человек предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более
всего предпочитает собственную безопасность. Мак Грегор не считал эти
допущения безусловно ложными, однако полагал, что не следует преувеличивать
их значение, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных
доказательств их справедливости. Он считал, что эти допущения следует
пересмотреть и скорректировать в свете современных научных представлений о
поведении человека.
Теория Y отражает современный взгляд на поведение людей и их отношение
к труду. Она базируется на достигнутом понимании поведения человека и мотивов, определяющих его отношение к труду,
истоки которого восходят к хоторнскому эксперименту 1927 г. Теория Y, таким
образом, основывается на результатах современных исследований.
Основные предпосылки, как их сформулировал Мак Грегор, включают
следующее:
1. Затраты физических и умственных усилий в процессе труда столь же
естественны, как в играх или на отдыхе.
2. Внешний контроль и угроза наказания не являются единственными
средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации.
Человек способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к
целям, в достижении которых он заинтересован.
3. Усилия, прилагаемые индивидом к достижению поставленных перед ним
целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление.
4. Средний индивид при соответствующих подготовке и условиях не только
принимает на себя ответственность, но и стремится к ней.
5. Способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и
творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее
широкому, а не узкому кругу людей.
6. В условиях современного производства интеллектуальные возможности
среднего человека используются далеко не полностью.
ОСНОВНЫЕ РАЗЛИЧИЯ ТЕОРИЙ X И Y
|ТЕОРИЯ X |ТЕОРИЯ Y |
|1. Статическая стратегия управления |1. Динамическая стратегия управления|
|2. Дальнейшее совершенствование |2. Дальнейшее совершенствование |
|человека невозможно |человека возможно |
|3. Единоличный полный контроль |3. Признаются у человека потребности|
| |в селективной активности |
|4. Активность работника в |4. Активность работника в |
|организации ограничена в силу самой |организации ограничена способностью |
|природы человека |управляющих к руководству |
|5. Неэффективная работа организации |5. Неэффективная работа организации |
|обусловлена природой людей, которым |обусловлена плохим управлением |
|необходимо руководить | |
Мак Грегор понимал, что предпосылки теории Y легко принять, но трудно
провести в жизнь. Он также хотел, чтобы управляющие поняли, что теория Y
лишь комплекс гипотез, а не истин и возможны другие, не менее справедливые
теории управления.
Иными словами, теория Y неполна, т.е. содержит лишь часть возможных
предположений о природе индивида, но не о стратегии управления.
Теория Z = теория японского менеджмента.
ВОПРОС № 29.
КОНТРОЛЬ КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ.
ФУНКЦИя КОНТРОЛя В УПРАВЛЕНИИ РАССМАТРИВАЕТСя КАК ПРОЦЕСС, ПРИ ПОМОЩИ
КОТОРОГО РУКОВОДСТВО ПОЛУчАЕТ ИНФОРМАЦИЮ О ДЕЙСТВИТЕЛЬНОМ СОСТОяНИИ ДЕЛ ПО
ВЫПОЛНЕНИЮ ПЛАНОВ, О ХОДЕ РЕШЕНИя ЗАДАч. ЭТОТ ПРОЦЕСС СОСТОИТ ИЗ УСТАНОВКИ
СТАНДАРТОВ, ИЗМЕРЕНИя ФАКТИчЕСКИ ДОСТИГНУТЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ И КОРРЕКТИРОВКИ
ДЕЙСТВИЙ В СЛУчАЕ, ЕСЛИ ИМЕЮТСя БОЛЬШИЕ РАЗЛИчИя МЕЖДУ РЕЗУЛЬТАТАМИ И
УСТАНОВЛЕННЫМИ СТАНДАРТАМИ. ГЛАВНОЙ ПРИчИНОЙ НЕОБХОДИМОСТИ КОНТРОЛя
яВЛяЕТСя ТО, чТО ОРГАНИЗАЦИя ДОЛЖНА ОБЛАДАТЬ СПОСОБНОСТЬЮ ВОВРЕМя ВЫяВЛяТЬ
СВОИ ОШИБКИ И ИСПРАВЛяТЬ ИХ ДО ТОГО, КАК ОНИ ПОВРЕДяТ ДОСТИЖЕНИЮ ЕЕ ЦЕЛЕЙ.
Принято различать 3 вида контроля: предварительный, текущий,
заключительный.
Предварительный контроль - начинается до решения управленческой задачи.
Он проводится до и во время определения цели и задач деятельности,
планирования операций по решению задач. Предварительный контроль
осуществляется в ходе анализа результативности разработанных правил и
процедур, а также выявления оптимального варианта будущего управленческого
процесса путем моделирования его характеристик.
Текущий или оперативный контроль - осуществляется от начала
управленческой или хозяйственной операции до момента достижения требуемого
результата. Цель текущего контроля - вовремя обнаружить отклонения от
намеченных планов и инструкций. Как правило, это функция руководителя.
Текущий контроль может также осуществляться специальным контрольным
отделом, подчиненным, как правило, руководителю высшего звена.
Третий вид контроля - заключительный, т.е. контроль результатов решения
задачи. Заключительный контроль дает руководству информацию, необходимую
для планирования видов деятельности, подобных или отличающихся от сделанной
работы, и способствует усилению мотивации. Положительной стороной этого
вида контроля является возможность поощрения за успешно выполненную работу.
ВОПРОС №30.
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ административного УПРАВЛЕНИЯ,
ЕЕ СОСТАВ И НАЗНАЧЕНИЕ.
СТРУКТУРА - СОВОКУПНОСТЬ ЭЛЕМЕНТОВ, СВяЗЕЙ И ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ НИМИ,
ХАРАКТЕРИЗУЮЩИХ СИСТЕМУ КАК НЕчТО ЦЕЛОЕ.
Организационную структуру управления можно определить как совокупность
управленческих органов, между которыми существует система взаимосвязей,
обеспечивающих выполнение необходимых функций управления для достижения
целей системы.
Таким образом, организационная структура управления исходит из ряда
условий: целей, задач системы, производственных и управленческих функций,
факторов внешней и внутренней среды.
В структуре управления выделяются следующие элементы: звенья (отделы),
уровни (ступени управления) и связи - горизонтальные и вертикальные. Все
элементы организационной структуры управления взаимосвязаны между собой.
Звено или отдел управления - это организационно обособленный,
самостоятельный орган управления. Главным принципом его формирования
является выполнение отделом определенной функции. Связи между отделами
имеют горизонтальный характер.
Уровень управления можно определить как группу отделов, занимающую
определенную ступень в управленческой иерархии. Связи между ступенями
иерархии - связи по вертикали - носят явно выраженный характер
последовательного подчинения, начиная с нижнего уровня и заканчивая
верхним.
Структура объединяет человеческие и материальные ресурсы, упорядочивает
связи между ними. Все структуры, независимо от их размера, имеют еще одно
общее свойство: они формируются для достижения целей фирмы.
Однако каждая управленческая структура обладает и своими специфическими
особенностями, которые в значительной мере влияют на поведение и
эффективность деятельности людей. Создание структуры является самым важным
элементом в организационной деятельности фирмы. Выбор эффективной методики
департаментации и формирование всего комплекса организационных структур -
также жизненно важный элемент в деятельности менеджерского корпуса даже
процветающих фирм. Как правило, в таких фирмах при малейших признаках сбоев
в функционировании высший менеджмент решает вопрос о необходимости
реорганизации в управленческой структуре.
В теории западного менеджмента, основанной на концепциях
организационного поведения, структура фирмы рассматривается как важнейший
фактор, определяющий мотивы и формы поведения всего коллектива и отдельных
его членов. В этом плане в организационную структуру включаются такие
управленческие понятия, как соотношение ответственности и полномочий,
делегирование полномочий, централизация и децентрализация, ответственность
и контроль, нормы управляемости, организационная политика фирмы, модели
управленческих решений, проектирование общих и индивидуальных заданий и
некоторые другие. По существу речь идет о содержательной стороне структуры
управления: каким целям она служит и какие управленческие процессы она
обеспечивает.
Таким образом, давая общую характеристику организационной структуры,
можно выделить несколько положений, определяющих ее значимость: организационная структура фирмы обеспечивает координацию всех функций
управления; структура организации определяет права и обязанности (полномочия и
ответственность) на управленческих уровнях; от организационной структуры зависит эффективная деятельность фирмы, ее
выживание и процветание; структура, принятая в данной конкретной фирме, определяет
организационное поведение ее сотрудников, т.е. стиль управления и качество
труда коллектива.
Организационные структуры имеют большое число видов и форм. Остановимся
на двух более общих классификациях организационных структур.
Первое разделение: формальные и неформальные ОС. Формальная структура -
это структура, выбранная и установленная менеджерами высшего уровня путем
соответствующих организационных мероприятий, приказов, распределения
полномочий, правовых норм и пр. Неформальная структура неподвластна
приказам и распоряжениям. Она возникает на основе взаимоотношений членов
коллектива, единства или противоречия их взглядов, интересов, целей и т.д.
Неформальная структура является отражением межличностных отношений в рамках
формальной структуры.
Остановимся подробнее на втором виде разделения организационных
структур (формальных). Это понятия механистических и органических структур
управления. С разной степенью точности все конкретные управленческие
структуры могут быть отнесены к одному из названных типов. В основе такого
деления лежит соотношение внутренних компонентов организационной структуры,
позволяющее выявить сущность ее построения. В этом аспекте организационная
структура определяется как сочетание следующих трех компонентов: сложности,
формализации, централизации.
Первый компонент - сложность - означает степень дифференциации
различных видов управленческой деятельности, в том числе ее функций
(дифференциация по горизонтали и вертикали). Чем выше степень
дифференциации, тем более сложной является организационная структура фирмы.
Второй компонент - формализация - определяется степенью однотипности
(утилизации) управленческих правил и процедур. Структура будет тем более
формализованной, чем больше установленных сверху правил и процедур в ней
действует.
Третьим показателем свойства организационной структуры фирмы является
степень централизации (децентрализации) управления в ней. Она зависит от
того, на каких уровнях управления принимаются решения.
На практике встречаются различные комбинации указанных компонентов,
дающие большое разнообразие управленческих структур. Это могут быть
структуры с ярко выраженными признаками сложности или с жесткой формой
управления и т.д. И наоборот, это могут быть совсем простые организационные
структуры с 2-3 уровнями подчинения, достаточно свободными формами
деятельности подчиненных и т.д. Большое число структурных комбинаций лежит
между этими двумя крайними положениями.
ВОПРОС №31.
ВИДЫ СВЯЗЕЙ В ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУРАХ административного УПРАВЛЕНИЯ.
ЭЛЕМЕНТЫ И ЗВЕНЬЯ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ.
ОТНОШЕНИя МЕЖДУ ОРГАНАМИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИя РЕАЛИЗУЮТСя чЕРЕЗ СВяЗИ
ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ И РАБОТНИКОВ. ОТНОШЕНИя УПРАВЛЕНИя ВНЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СВяЗЕЙ
НЕВОЗМОЖНЫ.
Спонтанные связи, не обусловленные упорядоченными отношениями, не
обеспечивают достижение целей системы. Поскольку каждая связь требует
затрат энергии или ресурсов, то наличие связей, нерегулируемых
упорядоченными отношениями, приводит к снижению эффективности
функционирования системы.
Связи:
По природе возникновения: прямые и обратные.
По направлению, обусловленному взаимным расположением органов
управления в структурной иерархии: горизонтальные и вертикальные.
По характеру воздействия органов друг на друга: линейные
функциональные.
От того, как складываются в системе отношения и связи между ее органами
в значительной мере зависит распределение выполняемых ими функций. Следует
разделять понятия функций управления и функций отдельных органов
управления. Если содержание и объем функций управления системой стабильны
по отношению к структуре и зависят от содержания и структуры целей системы,
а также применяемых технических средств и методов управления, то их
разделение между подразделениями и работниками непосредственно связано с
упорядоченностью отношений и связей.
Все подразделения аппарата управления называются звеньями
организационной структуры.
Важно не смешивать понятия «уровень» и «звено» и точно определять, к
какому уровню управления относится каждое звено. Поэтому правомерно
употреблять термины «звенья среднего(высшего) уровня управления» и избегать
терминов «высшее звено управления», где смешаны оба понятия, а также не
употреблять термин типа «двухзвенная структура».
ОТНОШЕНИЯ и СВЯЗЬ - разные понятия.
Отношения - свойство каждой пары взаимодействующих элементов,
обусловленное их целями и ролями в процессе принятия решений, которое
определяет характер влияния элементов друг на друга при их целенаправленном
функционировании.
Связь - как форма проявления отношений в системе управления
представляет собой процесс целенаправленного обмена элементов информацией,
носителями или генераторами которой они являются.
Состав связей компонентов системы, классифицированных по характеру и
содержанию и действующих соответственно сложившемуся в структуре
распределению полномочий, характеризует ОРГАНИЗАЦИЮ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ.
Последовательность упорядоченных связей, скоординированная по отношению
к целям системы и структуре процесса принятия решений, определяет
ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ.
Состав связей объективно вытекает из целей системы управления, свойств
ее органов и характера отношений между ними.
Последовательность связей может быть достаточно разнообразной и зависит
от субъективного выбора и объективных условий (ограничения ресурсов,
внешние воздействия).
Органы могут находиться в отношениях: соподчинения - принадлежат одному уровню структуры; распорядительства - подчинения (принадлежат разным уровням).
ВОПРОС №32.
МЕТОДЫ И ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ.
СТРУКТУРА - СОВОКУПНОСТЬ ЭЛЕМЕНТОВ, СВяЗЕЙ И ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ НИМИ,
ХАРАКТЕРИЗУЮЩИХ СИСТЕМУ КАК НЕчТО ЦЕЛОЕ.
Организационную структуру управления можно определить как совокупность
управленческих органов, между которыми существует система взаимосвязей,
обеспечивающих выполнение необходимых функций управления для достижения
целей системы.
Таким образом, организационная структура управления исходит из ряда
условий: целей, задач системы, производственных и управленческих функций,
факторов внешней и внутренней среды.
В структуре управления выделяются следующие элементы: звенья (отделы),
уровни (ступени управления) и связи - горизонтальные и вертикальные. Все
элементы организационной структуры управления взаимосвязаны между собой.
Звено или отдел управления - это организационно обособленный,
самостоятельный орган управления. Главным принципом его формирования
является выполнение отделом определенной функции. Связи между отделами
имеют горизонтальный характер.
Уровень управления можно определить как группу отделов, занимающую
определенную ступень в управленческой иерархии. Связи между ступенями
иерархии - связи по вертикали - носят явно выраженный характер
последовательного подчинения, начиная с нижнего уровня и заканчивая
верхним.
Структура объединяет человеческие и материальные ресурсы, упорядочивает
связи между ними. Все структуры, независимо от их размера, имеют еще одно
общее свойство: они формируются для достижения целей фирмы.
Однако каждая управленческая структура обладает и своими специфическими
особенностями, которые в значительной мере влияют на поведение и
эффективность деятельности людей. Создание структуры является самым важным
элементом в организационной деятельности фирмы. Выбор эффективной методики
департаментации и формирование всего комплекса организационных структур -
также жизненно важный элемент в деятельности менеджерского корпуса даже
процветающих фирм. Как правило, в таких фирмах при малейших признаках сбоев
в функционировании высший менеджмент решает вопрос о необходимости
реорганизации в управленческой структуре.
В теории западного менеджмента, основанной на концепциях
организационного поведения, структура фирмы рассматривается как важнейший
фактор, определяющий мотивы и формы поведения всего коллектива и отдельных
его членов. В этом плане в организационную структуру включаются такие
управленческие понятия, как соотношение ответственности и полномочий,
делегирование полномочий, централизация и децентрализация, ответственность
и контроль, нормы управляемости, организационная политика фирмы, модели
управленческих решений, проектирование общих и индивидуальных заданий и
некоторые другие. По существу речь идет о содержательной стороне структуры
управления: каким целям она служит и какие управленческие процессы она
обеспечивает.
Таким образом, давая общую характеристику организационной структуры,
можно выделить несколько положений, определяющих ее значимость: организационная структура фирмы обеспечивает координацию всех функций
управления; структура организации определяет права и обязанности (полномочия и
ответственность) на управленческих уровнях; от организационной структуры зависит эффективная деятельность фирмы, ее
выживание и процветание; структура, принятая в данной конкретной фирме, определяет
организационное поведение ее сотрудников, т.е. стиль управления и качество
труда коллектива.
Организационные структуры имеют большое число видов и форм. Остановимся
на двух более общих классификациях организационных структур.
Первое разделение: формальные и неформальные ОС. Формальная структура -
это структура, выбранная и установленная менеджерами высшего уровня путем
соответствующих организационных мероприятий, приказов, распределения
полномочий, правовых норм и пр. Неформальная структура неподвластна
приказам и распоряжениям. Она возникает на основе взаимоотношений членов
коллектива, единства или противоречия их взглядов, интересов, целей и т.д.
Неформальная структура является отражением межличностных отношений в рамках
формальной структуры.
Остановимся подробнее на втором виде разделения организационных
структур (формальных). Это понятия механистических и органических структур
управления. С разной степенью точности все конкретные управленческие
структуры могут быть отнесены к одному из названных типов. В основе такого
деления лежит соотношение внутренних компонентов организационной структуры,
позволяющее выявить сущность ее построения. В этом аспекте организационная
структура определяется как сочетание следующих трех компонентов: сложности,
формализации, централизации.
Первый компонент - сложность - означает степень дифференциации
различных видов управленческой деятельности, в том числе ее функций
(дифференциация по горизонтали и вертикали). Чем выше степень
дифференциации, тем более сложной является организационная структура фирмы.
Второй компонент - формализация - определяется степенью однотипности
(утилизации) управленческих правил и процедур. Структура будет тем более
формализованной, чем больше установленных сверху правил и процедур в ней
действует.
Третьим показателем свойства организационной структуры фирмы является
степень централизации (децентрализации) управления в ней. Она зависит от
того, на каких уровнях управления принимаются решения.
На практике встречаются различные комбинации указанных компонентов,
дающие большое разнообразие управленческих структур. Это могут быть
структуры с ярко выраженными признаками сложности или с жесткой формой
управления и т.д. И наоборот, это могут быть совсем простые организационные
структуры с 2-3 уровнями подчинения, достаточно свободными формами
деятельности подчиненных и т.д. Большое число структурных комбинаций лежит
между этими двумя крайними положениями.
В зависимости от степени выраженности содержащихся в них трех
компонентов - сложности, формализации и централизации структуры делятся на
две группы: механистических и органических структур.
Механистическая организационная структура характеризуется большой
сложностью, особенно большим числом подразделений по горизонтали; высокой
степенью ответственности; ограниченной информационной сетью; низким уровнем
участия всего управленческого персонала в принятии решений.
Органическая структура (органистическая), более простая, имеет широкую
информационную сеть, менее формализована. Управление в органических
структурах децентрализовано.
Таким образом, механистическая структура выступает как жесткая иерархия
или пирамида управления. В отличие от нее органическая структура является
гибкой, адаптивной формой управления. Для нее характерно небольшое число
управленческих уровней, правил и инструкций, большая самостоятельность в
принятии решений на низовых уровнях. Формы и стиль общения в органической
структуре управления - партнерские, совещательные (в механистической это
приказы и инструкции), для менеджеров характерна высокая
общеобразовательная подготовка.
В литературе существует еще один термин для механистических структур -
бюрократические. Естественно, он не включает полный набор негативных
характеристик, с которыми он ассоциируется в повседневной жизни. Более
того, как известно, немецкий социолог Вебер, который занимался разработкой
этой модели менеджмента (начало 20 века), считал ее идеальной. Она была
разработана для: удовлетворения запросов потребителя; создания равных
условий для потребителя; увеличения рациональности и эффективности
управленческих решений. Вебер видел возможность достижения поставленных
целей за счет сведения до минимума личностного влияния того или иного
руководителя на принятие решения, а также согласования всех конкретных
решений с задачами организациями.
Идеальная, или бюрократическая структура, предложенная Вебером и
распространившаяся затем не только на производственные, но и на
общественные организации, включала следующие характеристики: специализацию
труда, иерархию подчиненности, четкое определенные обязанности и
ответственность, систему установленных правил и процедур, обезличивание
отношений, продвижение по службе, основанное на квалификации служащего,
централизацию власти, письменные отчеты. Все черты бюрократической
структуры организации совпадают с данной выше характеристикой
механистической структуры управления.
Более 50 лет эта модель являлась господствующей в менеджменте. В
большей или меньшей степени она объединяет в себе наиболее распространенные
до недавнего времени виды организационных структур фирмы: функциональные,
линейные, линейно-штабные, дивизиональные. Эти структуры олицетворяют собой
эпоху индустриального развития общества.
Однако в последние 20 лет, когда общественное производство развитых
стран вступило в новую, информационную эру, западный менеджмент в
значительной степени перестраивает свои структуры. Причем такая перестройка
носит качественный характер. Многие организации для того, чтобы выжить в
условиях обострившейся конкурентной борьбы, меняют свою стратегию и
структуры. Все большее внимание привлекают структуры органического,
адаптивного типа. Это матричные, программно-целевые, проектные, венчурные,
инновационные, бригадные управленческие модели.
Принцип действия.
Механистические структуры функционируют подобно машине, механизму.
Структуры другого типа (органические) функционируют подобно живой
клетке, организму.
Организации, имеющие неформализованные структуры управления,
обеспечивают своим служащим большую свободу действий, а следовательно, и
большие возможности выбора приемлемого для каждого человека поведения.
ВОПРОС №33.
ИЕРАРХИЧЕСКИЕ СТРУКТУРЫ административного УПРАВЛЕНИЯ, ИХ ВИДЫ, ДОСТОИНСТВА
И НЕДОСТАТКИ.
СТРУКТУРА - СОВОКУПНОСТЬ ЭЛЕМЕНТОВ, СВяЗЕЙ И ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ НИМИ,
ХАРАКТЕРИЗУЮЩИХ СИСТЕМУ КАК НЕчТО ЦЕЛОЕ.
Организационную структуру управления можно определить как совокупность
управленческих органов, между которыми существует система взаимосвязей,
обеспечивающих выполнение необходимых функций управления для достижения
целей системы.
Таким образом, организационная структура управления исходит из ряда
условий: целей, задач системы, производственных и управленческих функций,
факторов внешней и внутренней среды.
К иерархическим структурам управления можно отнести линейные и линейно-
штабные организационные структуры.
Линейная структура. Понятие линейной структуры носит такое название
потому, что все ее элементы находятся на прямой линии подчинения, от
верхнего уровня до самого нижнего. Каждый уровень управления подчиняется
вышестоящему. Линейная структура в свою очередь имеет две разновидности:
плоскую и многоуровневую. Линейная плоская структура имеет мало (2-3)
уровней и рассчитана на большое число работников, подчиняющихся одному
руководителю, она проста по форме. Линейная многоуровневая структура имеет
низкую норму управляемости, т.е. небольшое число сотрудников подчиняется
одному руководителю. Такая структура более сложна по форме.
Преимуществом плоской структуры является ее простота. Однако при
многоуровневой структуре эффективность труда выше. Это достигается
благодаря более тесному контакту между руководителями и подчиненными,
большей удовлетворенностью тех и других результатами своего труда.
Линейно-штабная структура. Линейная структура действует эффективно до
тех пор, пока организация не является большой. С ростом фирмы у ее
руководства возникает потребность в привлечении специальных экспертов. Это
могут быть эксперты при президенте - советники, референты; юридические
службы, маркетологи, службы охраны труда, независимые контрольные органы.
Если они подключаются к работе фирмы, ее структура становится линейно-
штабной. Необходимость в такого рода штабах возникает из-за увеличивающихся
функциональных сложностей организации.
Разделение полномочий между линейными и штабными отделами чаще всего
связано с двумя видами целей и задач. Линейные руководители несут
ответственность за достижение первичных, главных целей фирмы; штабные
отвечают за решение вторичных задач, подчиненных главным целям. В общей
системе штабные руководители, подчиняясь линейному руководству, выполняют
функции консультантов. Однако нередки случаи, когда такая консультативная
служба специалистов выступает на первый план и в значительной степени
воздействует на всю производственную и управленческую систему фирмы.
Взаимоотношения между штабными и линейными подразделениями, как
правило, сложны и не всегда доброжелательны. И те, и другие пытаются
отстаивать свой приоритет, что часто заканчивается серьезными конфликтами.
Менеджеры штабных отделов считают себя более квалифицированными
специалистами и имеющими право давать указания линейным руководителям.
Последние часто вынуждены отстаивать право на общее руководство.
Некоторые теоретики западного менеджмента рассматривают эти два типа
менеджерского корпуса как различные социальные группы внутри одной
организации, при этом штабисты чувствуют себя элитой.
В больших корпорациях штабные организации нередко перерастают в
самостоятельные центральные органы управления, дублируя и усложняя работу
линейных руководителей. Нередко единственным выходом из создавшегося
положения становится реорганизация управленческих структур путем резкого
сокращения штабных подразделений или их служащих.
ВОПРОС №34.
ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА ФОРМИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ административного УПРАВЛЕНИЯ.
СТРУКТУРА - СОВОКУПНОСТЬ ЭЛЕМЕНТОВ, СВяЗЕЙ И ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ НИМИ,
ХАРАКТЕРИЗУЮЩИХ СИСТЕМУ КАК НЕчТО ЦЕЛОЕ.
Организационную структуру управления можно определить как совокупность
управленческих органов, между которыми существует система взаимосвязей,
обеспечивающих выполнение необходимых функций управления для достижения
целей системы.
Таким образом, организационная структура управления исходит из ряда
условий: целей, задач системы, производственных и управленческих функций,
факторов внешней и внутренней среды.
В структуре управления выделяются следующие элементы: звенья (отделы),
уровни (ступени управления) и связи - горизонтальные и вертикальные. Все
элементы организационной структуры управления взаимосвязаны между собой.
Звено или отдел управления - это организационно обособленный,
самостоятельный орган управления. Главным принципом его формирования
является выполнение отделом определенной функции. Связи между отделами
имеют горизонтальный характер.
Уровень управления можно определить как группу отделов, занимающую
определенную ступень в управленческой иерархии. Связи между ступенями
иерархии - связи по вертикали - носят явно выраженный характер
последовательного подчинения, начиная с нижнего уровня и заканчивая
верхним.
Структура объединяет человеческие и материальные ресурсы, упорядочивает
связи между ними. Все структуры, независимо от их размера, имеют еще одно
общее свойство: они формируются для достижения целей фирмы.
Однако каждая управленческая структура обладает и своими специфическими
особенностями, которые в значительной мере влияют на поведение и
эффективность деятельности людей. Создание структуры является самым важным
элементом в организационной деятельности фирмы. Выбор эффективной методики
департаментации и формирование всего комплекса организационных структур -
также жизненно важный элемент в деятельности менеджерского корпуса даже
процветающих фирм. Как правило, в таких фирмах при малейших признаках сбоев
в функционировании высший менеджмент решает вопрос о необходимости
реорганизации в управленческой структуре.
В теории западного менеджмента, основанной на концепциях
организационного поведения, структура фирмы рассматривается как важнейший
фактор, определяющий мотивы и формы поведения всего коллектива и отдельных
его членов. В этом плане в организационную структуру включаются такие
управленческие понятия, как соотношение ответственности и полномочий,
делегирование полномочий, централизация и децентрализация, ответственность
и контроль, нормы управляемости, организационная политика фирмы, модели
управленческих решений, проектирование общих и индивидуальных заданий и
некоторые другие. По существу речь идет о содержательной стороне структуры
управления: каким целям она служит и какие управленческие процессы она
обеспечивает.
Возникает вопрос: почему существует много видов структур, Этот вопрос
можно поставить и в другом виде: какие факторы влияют на выбор той или иной
структуры.
В теории западного менеджмента можно выделить три группы таких
факторов.
1. Внутренние факторы:
- сложность;
- формализация;
- централизация;
- нормы управляемости.
2. Общие (внешние) факторы:
- стратегия организации;
- размер организации;
- технология (продукт);
- внешняя среда (сфера контроля).
3. Специальные факторы:
- эффект власти и контроля;
- компьютеризация информационных процессов.
Первая группа включает следующие характеристики менеджмента: сложность,
формализацию, централизацию, нормы управляемости. Вторую группу факторов,
влияющих на структуру и на ее выбор называют общими факторами. По отношению
к первым они являются в определенной степени внешними, или исходными.
Именно они определяют изначальный выбор структуры. Это - стратегия фирмы,
вид продукта или вид технологии, внешняя среда, размер организации.
Группа внешних факторов:
Первый компонент - сложность - означает степень дифференциации
различных видов управленческой деятельности, в том числе ее функций
(дифференциация по горизонтали и вертикали). Чем выше степень
дифференциации, тем более сложной является организационная структура фирмы.
Второй компонент - формализация - определяется степенью однотипности
(утилизации) управленческих правил и процедур. Структура будет тем более
формализованной, чем больше установленных сверху правил и процедур в ней
действует.
Третьим показателем свойства организационной структуры фирмы является
степень централизации (децентрализации) управления в ней. Она зависит от
того, на каких уровнях управления принимаются решения.
На практике встречаются различные комбинации указанных компонентов,
дающие большое разнообразие управленческих структур. Это могут быть
структуры с ярко выраженными признаками сложности или с жесткой формой
управления и т.д. И наоборот, это могут быть совсем простые организационные
структуры с 2-3 уровнями подчинения, достаточно свободными формами
деятельности подчиненных и т.д. Большое число структурных комбинаций лежит
между этими двумя крайними положениями.
В зависимости от степени выраженности содержащихся в них трех
компонентов - сложности, формализации и централизации структуры делятся на
две группы: механистических и органических структур.
К этим же показателям примыкает и характеристика «норма управляемости».
Под нормой управляемости (сферой контроля) понимается то число
подчиненных, которыми может эффективно управлять один руководитель.
Традиционно считается, что один руководитель может управлять 5-7 людьми.
Однако проблема нормы управляемости не столь проста.
Концепция сферы контроля важна для классических теорий менеджмента,
связанных с классическими функциональными структурами. От того, какое число
служащих находится в подчинении, зависит построение структуры - количество
уровней. Чем меньше норма контроля, тем больше должно быть уровней в этой
структуре. Низкая норма контроля способствует более эффективной работе
служащих в такой структуре. Но она требует большего числа руководителей и
оказывается более дорогостоящей.
В современный период развития менеджмента все больше организаций
увеличивают норму управляемости до 10-12 человек. Это связано с упрощениями
линейной структуры или переходом на новые, адаптивные структуры.
Факторы второй группы являются исходными в выборе и формировании
организационной структуры фирмы.
Теоретики менеджмента отдают предпочтение отношению «стратегия -
структура».
3 вида стратегии: стратегия инноваций, стратегия на уменьшение затрат,
стратегия, включающая черты первых двух.
Фирмы с инновационной стратегией имеют органическую неформализованную
децентрализованную структуру. Фирмы со стратегией уменьшения затрат
нуждаются в стабильности механистических структур. Третья категория фирм
имеет смешанную структуру.
Влияние размера организации на ее структуру тесно связано с
рассмотренными выше характеристиками. Большая организация имеет сложную
структуру, большое число уровней и подразделений. Это - механистический тип
структуры. Упрощение структуры может быть достигнуто путем интегрирования
органических структур.
Между размером организации и централизацией существует обратная
зависимость. В небольших фирмах управление централизовано и наоборот.
Влияние технологии производства на организационную структуру является
первостепенным фактором. Структура менеджмента конкретной организации
зависит от 2 характеристик технологии: степени рутинности (повторяемости)
операций и вида продуктов.
Технологии, состоящие из стандартных операций, называются рутинными.
Они применяются при массовом производстве товаров.
Технологии изготовления штучных товаров, включающие большое
разнообразие операций, называются нерутинными. К нерутинным технологиям
также относят сложные, усовершенствованные технологии производства
высококачественных продуктов.
Фирмы с рутинной технологией имеют механистическую структуру, поскольку
повторяемость способствует увеличению количества отделов по горизонтали и
вертикали.
Для организаций с нерутинными технологиями применяются органические
структуры.
Воздействие внешней среды на фирму изменчиво. Организации вынуждены
осуществлять внутренние изменения, чтобы приспособиться к внешним факторам.
Распространенной является ситуация, когда фирмы действуют в условиях
реактивно - оперативных изменений внешней среды. Чтобы выжить в таких
условиях, фирмы вынуждены уделять большое внимание развитию адаптивных
внутренних структур. И чем менее предсказуема, более динамична и сложна
окружающая среда, тем больше механистические структуры заменяются на
органические.
Фактор «власть - контроль» имеет свою специфику. Выбор той или иной
структуры в таком случае является результатом внутрифирменной борьбы за
власть (контроль), когда менеджеры больше заботятся об интересах своих
отделов, чем фирмы.
Воздействие фактора «власть - контроль» настолько велико, что оно
является причиной того, что большое количество фирм имеет механистические
структуры, которые легче контролировать и которыми легче управлять.
ВОПРОС №35.
СОВРЕМЕННЫЕ ТИПЫ ОРГСТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ (ПРОЕКТНЫЕ И МАТРИЧНЫЕ СТРУКТУРЫ),
ИХ ПРЕИМУЩЕСТВА И ТРУДНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ.
СТРУКТУРА - СОВОКУПНОСТЬ ЭЛЕМЕНТОВ, СВяЗЕЙ И ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ НИМИ,
ХАРАКТЕРИЗУЮЩИХ СИСТЕМУ КАК НЕчТО ЦЕЛОЕ.
Организационную структуру управления можно определить как совокупность
управленческих органов, между которыми существует система взаимосвязей,
обеспечивающих выполнение необходимых функций управления для достижения
целей системы.
Таким образом, организационная структура управления исходит из ряда
условий: целей, задач системы, производственных и управленческих функций,
факторов внешней и внутренней среды.
В структуре управления выделяются следующие элементы: звенья (отделы),
уровни (ступени управления) и связи - горизонтальные и вертикальные. Все
элементы организационной структуры управления взаимосвязаны между собой.
Звено или отдел управления - это организационно обособленный,
самостоятельный орган управления. Главным принципом его формирования
является выполнение отделом определенной функции. Связи между отделами
имеют горизонтальный характер.
Уровень управления можно определить как группу отделов, занимающую
определенную ступень в управленческой иерархии. Связи между ступенями
иерархии - связи по вертикали - носят явно выраженный характер
последовательного подчинения, начиная с нижнего уровня и заканчивая
верхним.
Структура объединяет человеческие и материальные ресурсы, упорядочивает
связи между ними. Все структуры, независимо от их размера, имеют еще одно
общее свойство: они формируются для достижения целей фирмы.
Однако каждая управленческая структура обладает и своими специфическими
особенностями, которые в значительной мере влияют на поведение и
эффективность деятельности людей. Создание структуры является самым важным
элементом в организационной деятельности фирмы. Выбор эффективной методики
департаментации и формирование всего комплекса организационных структур -
также жизненно важный элемент в деятельности менеджерского корпуса даже
процветающих фирм. Как правило, в таких фирмах при малейших признаках сбоев
в функционировании высший менеджмент решает вопрос о необходимости
реорганизации в управленческой структуре.
В теории западного менеджмента, основанной на концепциях
организационного поведения, структура фирмы рассматривается как важнейший
фактор, определяющий мотивы и формы поведения всего коллектива и отдельных
его членов. В этом плане в организационную структуру включаются такие
управленческие понятия, как соотношение ответственности и полномочий,
делегирование полномочий, централизация и децентрализация, ответственность
и контроль, нормы управляемости, организационная политика фирмы, модели
управленческих решений, проектирование общих и индивидуальных заданий и
некоторые другие. По существу речь идет о содержательной стороне структуры
управления: каким целям она служит и какие управленческие процессы она
обеспечивает.
Таким образом, давая общую характеристику организационной структуры,
можно выделить несколько положений, определяющих ее значимость: организационная структура фирмы обеспечивает координацию всех функций
управления; структура организации определяет права и обязанности (полномочия и
ответственность) на управленческих уровнях; от организационной структуры зависит эффективная деятельность фирмы, ее
выживание и процветание; структура, принятая в данной конкретной фирме, определяет
организационное поведение ее сотрудников, т.е. стиль управления и качество
труда коллектива.
ПРОЕКТНЫЕ И МАТРИЧНЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СТРУКТУРЫ.
Иерархические организационные структуры (ОС) основаны на традиционном
подходе к управлению как структуре, которая создана, чтобы координировать и
контролировать деятельность персонала фирмы. Осуществляется эта задача
главным образом по вертикали - приказы, правила, постановления идут сверху
вниз. Руководитель отдела в крупной бюрократической организации имеет массу
обязанностей и одновременно отвечает за несколько видов работы, за
несколько проектов. Если выполняемые его сотрудниками проекты небольшие и
каждый из них не требует высоких затрат, то руководитель отдела способен
справиться с общим руководством.
Но если речь идет о крупных проектах и их реализация требует больших
материальных и человеческих ресурсов, то возникает необходимость в создании
специальной управленческой структуры по руководству этим проектом. Такая
структура получила название проектной. Она называется также программно-
целевой. Разновидностью и развитием этой структуры является матричная или
клеточная организационная структура. Обе они относятся ко второму виду
структур - органических (адаптивных).
Проектная (программно-целевая) структура. Это временная структура,
создаваемая для решения конкретной задачи. Она образуется внутри
функционального подразделения. Ее члены - высококвалифицированные
специалисты различных областей, собранные вместе для осуществления сложного
проекта. Когда проект завершен, группа распускается: часть специалистов
уходит на прежние места в этом или других отделах, часть специалистов
переходит в новую проектную команду. Особенностью такой структуры является
то, что сотрудники подчиняются одновременно двум руководителям -
руководителю проекта и руководителю отдела, в рамках которого эта группа
работает. Многие фирмы создают такие структуры, чтобы сконцентрировать
внимание и усилия на разработке особо важных новых технологий, продуктов и
т.п., т.е. на инновациях.
Существенной особенностью организационного процесса в проектной
структуре является установление как правило более тесных и дружеских связей
в коллективе, чем в постоянных отделах. В группе могут наблюдаться заметные
дифференциации в зависимости от значимости выполняемых элементов работы, но
такое различие обычно устанавливается с учетом способностей членов
коллектива, а не путем формального назначения. В целом профессиональные и
человеческие отношения внутри группы организуются таким образом, чтобы
каждый сотрудник приносил наибольшую пользу.
В литературе встречается еще одно название проектных (программно-
целевых) структур - адхократические организационные структуры. Термин
происходит от латинского ad hoc, что означает специальный, созданный для
данной цели.
История создания и названия адхократических групп относится к периоду 2
мировой войны, когда возникла острая необходимость в осуществлении сложных
военных проектов в короткие сроки и часто с большой степенью секретности
работ. Типичный пример такой структуры - работа коллектива американских
ученых над проектом создания атомной бомбы (проект «Манхеттен»). Группа
была изолирована от общества - находилась в пустыне, в недоступном месте и
подчинялась полностью отвечающему за проект менеджеру. Такого же рода
адхократические структуры, естественно, существовали и в СССР.
В гражданской индустрии адхократические структуры возникли
первоначально в аэрокосмонавтике и в ряде других областей, связанных с
разработкой принципиально новых идей.
В современном менеджменте чаще используются термины «проектный» и
«программно-целевой». Жесткие условия деятельности членов таких групп,
характерные для экстремальной обстановки, в значительной мере сменились на
партнерские, достаточно свободные взаимоотношения в процессе работы.
Современные проектные структуры почти не формализованы, не имеют строгой
иерархии подчиненности, отличаются хорошей адаптивностью к изменениям
извне.
Матричная структура. Развитием проектных структур является получившая
широкое распространение матричная структура. Она представляет собой
комбинацию двух видов департаментации: по функциям и по продукту.
Матричные структуры появились в 50-60-х гг. В небольших по размеру
авиакосмических фирмах США. Они были слишком малы, чтобы эффективно
использовать чисто проектную структуру. Были проведены эксперименты по
наложению проектной структуры на функциональную. Полученная схема имеет вид
матрицы, состоящей из клеток. Ряд исследователей называет такую структуру
клеточной.
В матричной структуре имеется двойное подчинение: руководителю отдела
(функциональная линия) и руководителю проекта (менеджеру по проету).
Последний отвечает за интеграцию всех видов деятельности по данному
проекту, за стратегию проекта и за результаты работы. В его распоряжение
передаются финансовые ресурсы. Руководитель функционального отдела
принимает участие в организации работы, контролирует ход работы, сроки и
осуществляет реализацию или продажу продукта. Такова общая формула
разделения полномочий. Ее конкретные варианты бывают разнообразными,
возможны экстремальные случаи и конфликты, необходимое равновесие властей
может нарушаться за счет «захвата власти» только одной из сторон:
функциональным руководителем или ответственным за проект.
У менеджеров в матричных организациях сложная жизнь. Хотя они отвечают
за свои проекты, они часто не имеют формальной власти над людьми,
работающими в их командах. Такое случается даже чаще, чем в бюрократических
организациях. Как им приходится руководить, В организациях их часто
называют «вдохновителями». Иными словами, их деятельность сводится к
созданию обстановки энтузиазма в группе и передаче информации, а также
поддержанию микроклимата. Они вдохновляют команду, но никогда не имеют
реальной власти над своими подчиненными. Эта реальная власть принадлежит
функциональной структуре.
Матричная структура имеет ряд очевидных преимуществ. Она дает
возможность быстро реагировать и адаптироваться к изменяющимся внутренним и
внешним условиям деятельности фирмы; позволяет осуществлять эффективное
балансирование между запросами потребителя и необходимостью экономии
ресурсов; способствует поддержанию прямых контактов между специалистами,
прямому доступу к необходимой информации; ослабляет бюрократические
тенденции внутри отдела через линейное подчинение ученых и специалистов;
как правило, увеличивает мотивацию деятельности за счет более демократичных
норм поведения, чем это принято в функциональной структуре.
В то же время матричная структура имеет свои недостатки. Она
представляет собой довольно сложную структуру, способную породить различные
конфликтные ситуации из-за нечеткого определения реальных полномочий ее
руководителей. Мы упоминали это факт выше как факт возможной борьбы за
власть между функциональными руководителями и руководителями проектов.
Такая неясность может приводить к стрессам не только руководителей, но и
людей, работающих в их подчинении. Комфорт бюрократической предсказуемости
может смениться в организации с матричной структурой на ощущение
незащищенности и дополнительные трудности в работе и жизни.
Сложность и возможная конфликтность в матричной структуре являются
настолько серьезным недостатком, что побудили многие фирмы пересмотреть в
последнее время свое отношение к ним. Менеджмент развитых стран ищет новые,
более простые формы органических структур.
Исследования в практике западного менеджмента показали, что
использование проектных и матричных структур целесообразно при следующих
условиях: разрабатываемый проект должен быть уникальным. Работа над ним не должна
носить рутинный характер; частая смена ассортимента или технологии; работа группы над проектом должна вестись ограниченное время. Как
только продукт поступает в серийное производство, он передается уже в
обычные функциональные отделы; решение проблемы осуществляется за счет общих усилий и способностей
членов группы.
ВОПРОС №37.
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИНДИвИДУАЛЬНЫХ РАБОЧИХ МЕСТ В АППАРАТЕ УПРАВЛЕНИЯ.
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ РАБОчИХ МЕСТ В АППАРАТЕ УПРАВЛЕНИя:
1. принцип соответствия функций, задач и обязанностей физическим возможностям работника;
2. принцип надлежащей деятельности, т.е. точная деятельностная характеристика;
3. принцип определения показателей;
4. принцип значимости;
5. принцип равномерности стимулов и санкций;
6. принцип самовыражения.
ВОПРОС №39.
ПОНЯТИЕ О ДИСФУНКЦИИ В административном УПРАВЛЕНИИ.
ФУНКЦИя - НЕОТЪЕМЛЕМОЕ СВОЙСТВО СИСТЕМЫ, СПЕЦИФИчЕСКИЙ ВИД
УПРАВЛЕНчЕСКОЙ ДЕяТЕЛЬНОСТИ, ПРЕДНАЗНАчЕННЫЙ ДЛя ДОСТИЖЕНИя СИСТЕМОЙ СВОИХ
ЦЕЛЕЙ.
Соответственно, дисфункция - свойство системы, приводящее к
дезориентированию, разрушению организации, рассогласованию работы ее
внутренних элементов.
Любая функция может выступать в качестве дисфункции.
При этом дисфункция не всегда наносит вред системе, иногда она
позволяет перейти системе в более эффективное состояние.
Принцип Лешателье - если на любую систему, находящуюся в устойчивом
состоянии, подействует внешнее возмущение, то в системе произойдут такие
изменения, которые уменьшают результат его действия и вернут систему в
устойчивое состояние.
Если организационная культура организации не соответствует
организационной структуре, то структура выступает в качестве дисфункции.
Также в качестве дисфункции может выступать нарушенная коммуникация.
ВОПРОС №42.
ТИПОЛОГИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ КУЛЬТУР.
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ КУЛЬТУРЫ БЫВАЮТ:
1. ВЛАСТНАЯ.
Ориентация на индивидов, которые ориентированы на власть и
политические структуры. Контроль осуществляется из центра и характеризуется
больше неформальными сетями влияния, чем формальными процедурами.
Нехарактерна бюрократичность.
2. РОЛЕВАЯ.
Акцент на формальных правилах и ролях. Власть проявляется через них.
Характерны формальные процедуры. Индивидуумам дает ощущение уверенности,
стабильности, предсказуемости. Характеризуется бюрократичностью.
3. ЦЕЛЕВАЯ.
Ориентирована на решение конкретных задач, выполнение конкретной
работы, обеспечение результативности. Большое внимание уделяется ресурсам,
необходимым для решения задач организации. Хорошо приспосабливается к
изменениям, нацелена на клиента.
4. ЛИЧНОСТНАЯ.
В центре организации - индивидуум. Влияние разделено, иерархические
контрольные механизмы невозможны.
ПОЛИТИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА: управленческая деятельность ведется в политическом контексте:
отношения между политиками и должностными лицами; группы интересов и
департаменты).
ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА: деятельность организации регулируется и регламентируется. Перемены не
могут быть быстро и легко осуществлены.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ КУЛЬТУРА: правила, роли, власть.
РЫНОЧНАЯ КУЛЬТУРА: государственные учреждения втягиваются в рыночную конкуренцию
посредством контрактов и т.д.
Деловые организации сами во многом формируют окружающую их социальную
среду, концентрируя вокруг себя определенный состав населения.
ВОПРОС №43.
методы и методики управления временем.
ТИПЫ ВРЕМЕНИ:
1. Время, используемое по собственному усмотрению: а) которое сам контролируешь; б) которое предназначено для выполнения ключевых функций; в) небольшие незаполненные промежутки времени.
2. Запрограммированное время: а) которое контролируется другими (надо знать, сколько его); б) необходимое для мотивации подчиненных.
Необходим контроль за использованием времени.
Способы экономии времени:
1. Заготовка шпаргалок (то, что надо сделать);
2. Умелое обращение с бумагами;
3. Эффективная коммуникация;
4. Использование телефонов:
- для информации;
- лучше звонить одному;
- планировать заранее;
- остановка собеседника.
5. Лучше самому прервать разговор, чем ждать, когда это сделает собеседник.
5. Общительность с людьми, не беречь время на вежливость.
6. Вовремя уходить.
7. Сделать дело и уйти.
8. Научиться говорить «нет».
9. Эффективно использовать промежутки времени.
Процедуры планирования времени:
1. Перечислить все, что должно быть сделано - действия, задачи, планируемые цели;
2. Сгруппировать вопросы по типам;
3. Оценить эти группы в соответствие с приоритетом;
4. Оценить время, требуемое для выполнения;
5. По возможности планировать день накануне;
6. Выполнять пункты повестки дня по плану;
7. Контролировать выполнение составленного плана, корректируя нарушения;
8. Оценить полученные результаты, сравнить с задачей;
9. Продумать долговременные цели и намерения;
10. Начать с начала.
Причины потери времени:
1. Недостаточное разделение полномочий;
2. Длинные заседания;
3. Плохое планирование;
4. Откладывание со дня на день;
5. Чрезмерное стремление к совершенству;
6. Прерывающие моменты (звонки, визиты).
ВОПРОС №44.
МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ ДЕЛОВЫХ ВСТРЕЧ И СОВЕЩАНИЙ.
1. УСЛОВЛИВАЮТСя О ВСТРЕчЕ НЕ МЕНЕЕ, чЕМ ЗА 2-3 ДНя, ЗАРАНЕЕ УТОчНИВ ВОПРОСЫ И ПРОДОЛЖИТЕЛЬНОСТЬ ВСТРЕчИ. СТОРОНЫ ДОГОВАРИВАЮТСя О МАТЕРИАЛАХ, НЕОБХОДИМЫХ ДЛя ОБСУЖДЕНИя, ОБ ИТОГОВЫХ ДОКУМЕНТАХ. ВРЕМя НАчАЛА ПЕРЕГОВОРОВ НУЖНО СОБЛЮДАТЬ НЕУКОСНИТЕЛЬНО.
2. Деловые встречи проводятся в специально отведенном и приспособленном месте. Перед каждым участником должна быть табличка, не должно быть нехватки мест. На столах должна лежать бумага и письменные принадлежности, прохладительные напитки. Организацию проведения встречи берет на себя сторона-инициатор.
3. Необходимо максимально сужать круг участников:
- непосредственно затрагиваемые решениями совещания;
- располагающие специальными знаниями;
- исполняющие решения;
- имеющие опыт решения аналогичных проблем;
- опытные советники, люди, умеющие вести совещание, решать проблемы.
4. Предварительно определяются цели совещания и пункты повестки:
- выступления;
- подготовка решений;
- устранение проблемы (снятие вопросов);
- информация с указанием времени, необходимого для обсуждения тем.
5. Начинать нужно вовремя. Нужна уверенность в успешном ходе совещания:
- согласовать с участниками правила совместной работы (порядок принятия решений);
- поручить одному из участников ведение протокола;
- распознать критические пункты в дискуссии: разговоры на отвлеченные темы, поспешные выводы;
- перепроверять в ходе переговоров, как достигаются поставленные цели: анализ проблем, альтернативные решения, поиск итоговых решений;
- повторное принятие решения и согласование мер для того, чтобы заручиться поддержкой участников и исключить разногласия;
- в конце подвести итоги и пояснить что, кем и когда должно быть сделано;
- завершить совещание в точно назначенное время;
- ! При планировании установленные приоритеты обсуждаются всегда вначале;
- завершать совещания нужно на позитивной ноте;
6. После совещания:
- вернуться к ходу и результатам совещания путем опроса участников
(были ли достаточно ясны цели, соблюдалась ли повестка дня, регламент, получили ли участники вовремя материалы и повестку дня);
- составить итоговый протокол через 24 или 48 часов;
- укороченный протокол с важнейшими данными и результатами должен быть уже в конце заседания;
- нужно контролировать выполнение принятых решений;
- невыполнение задачи должно стать первым пунктом повестки следующего совещания.
ВОПРОС №45.
ТЕХНОЛОГИЯ ПРОВЕДЕНИЯ ДЕЛОВЫХ ТЕЛЕФОННЫХ переГОВОРОВ.
СПЕЦИФИКА РАБОТЫ В ДАННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ СОСТОИТ В ТОМ, чТО В ОСНОВНОМ
ПРИХОДИТСя РАБОТАТЬ С ИНФОРМАЦИЕЙ, КОТОРУЮ ВЫ ПОЛУ- чАЕТЕ ОТ ЛЮДЕЙ:
КЛИЕНТОВ, ПОСЕТИТЕЛЕЙ, ПАРТНЕРОВ, КОЛЛЕГ И Т.Д. ЭТУ ИНФОРМАЦИЮ ВЫ МОЖЕТЕ
ПОЛУчИТЬ НЕПОСРЕДСТВЕННО, ИЗ ЛИчНОГО ОБЩЕНИя ИЛИ БЛАГОДАРя ТЕЛЕФОННОМУ
ЗВОНКУ. ВСя СЛОЖНОСТЬ ЗАКЛЮчАЕТСя В ТОМ, чТОБЫ ИНФОРМАЦИя БЫЛА УДОБНО
"ЗАПАКОВАНА", чТОБЫ В ЛЮБОЙ НУЖНЫЙ МОМЕНТ ЕЕ МОЖНО БЫЛО БЫСТРО
"РАСПАКОВАТЬ" НЕ ТОЛЬКО ВАМ, НО И ЛЮБОМУ ДРУГОМУ чЛЕНУ ОРГАНИЗАЦИИ.
Попытаемся рассмотреть некоторые варианты оптимальной работы с
информацией и эффективными способами ее "упаковки-распаковки".
РАБОТА С ТЕЛЕФОНОМ
Каждый, кто тебе звонит по телефону, убежден в том, что он -
единственный и нет вопроса более важного, чем у него. Он уверен в том, что
ты можешь слушать только его весь рабочий день. И если ты попытаешься
разубедить такого человека, ограничить время разговора или вообще
уклониться, во-первых, он не поймет тебя, а во-вторых, трудно предвидеть, к
каким последствиям может привести твой отказ.
Стоит принять за правило: если звонит клиент, то он всегда прав. Он,
действительно, единственный и главный. И для тебя и для фирмы нет вопроса
более важного, чем у него. Клиента не интересуют трудности и проблемы вашей
организации. Единственный его вопрос заключается в следующем: "Что это дает
мне?".
Поэтому с самого начала нужно определить - ваше дело приспособиться к
клиенту. И поэтому на первом же этапе нужно уважение к поведению клиента и
понимание его. Есть только один человек, который обладает действительным
знанием о потребителе услуг вашей фирмы и рынке - это покупатель ваших
услуг. Только задавая вопросы покупателю, наблюдая за ним, стараясь понять
его поведение, мы можем выяснить, что он за человек, что он покупает, как
использует свои приобретения, что ожидает, что ценит и т.д. Цель бизнеса
состоит в создании покупателя. И только знания (за исключением случаев
абсолютной монополии) придают продукции любой фирмы ту лидирующую позицию,
на которой, в конечном счете, и основывается успех и выживание.
Бизнес - это процесс превращения ресурсов, конкретных (отличных от
других) знаний в экономическую стоимость, поступающую на рынок.
На втором этапе необходимо понять, что клиент покупает не "товар".
Платят за удовлетворение как таковое. Потребность может быть одна и та же,
но формы удовлетворения ее самые разнообразные. И ваша задача, чтобы клиент
удовлетворил свои потребности именно теми услугами, тем товаром, который
предлагаете ему именно вы, ваша фирма.
Позиционирование - это создание и поддержание (воспроизводство)
понятного клиентам образа, имиджа удовлетворения его потребности, это
разъяснение клиенту преимуществ такого способа удовлетворения его
потребности, который предлагаете ему вы. Если услуги вашей фирмы
непозиционированы, значит они непонятны покупателю. На вашу долю приходится
очень большая часть работы по позиционированию услуг фирмы.
Если не сделать позиционирования, то это за вас сделают ваши
конкуренты. А могут ли конкуренты сделать положительный имидж вашей фирмы?
Выбор здесь не: создавать имидж или не создавать? Выбор заключается в том,
кем создан имидж: вами, вашими конкурентами или он вырос как сорная трава?
Как это сделать в коротком телефонном разговоре с потенциальным
клиентом?
ЕСЛИ ЗВОНИШЬ ТЫ
1. До разговора:
- Подумай, так ли необходим этот разговор.
- Определи его цель.
- Имей под рукой бумагу, карандаш, бланк телефонного звонка, а также календарь и нужные для разговора материалы.
2. Во время разговора:
- Сняв трубку, представься: фамилия, имя, отчество, отдел,
- организация (город, страна).
- Говори прямо в трубку.
- Произноси слова четко.
- Выясни, с тем ли ты говоришь, кто тебе нужен.
- Спроси, есть ли у собеседника время на разговор или лучше перезвонить попозже.
- Постарайся создать положительное настроение.
- Не возражай "в лоб", если желаешь добиться благоприятного исхода разговора.
- Внимательно слушай собеседника, не прерывай его.
- Говори спокойным голосом, не кричи.
- Попробуй придать своему голосу приятную интонацию.
- Чаще улыбайся. Собеседник этого не видит, но чувствует.
- Избегай монотонности, меняй темп и интонацию разговора.
- Не говори слишком быстро или медленно, попробуй "подстроиться" под темп собеседника.
- Не переоценивай способности собеседника понять специальную терминологию.
- Избегай жаргона.
- Используй паузы.
- Если собеседник не понимает, не раздражайся и не повторяй сказанное теми же словами, найди новые.
- В конце разговора уточни: кто и что дальше будет делать.
3. После разговора:
- Спроси у себя: сказано ли все нужное? Достигнута ли поставленная цель?
- Не следует ли кому-либо передать это сообщение?
- Если это необходимо, не откладывая, передай это сообщение.
- Убедись в том, что сообщение принято.
- Точно запиши итог разговора - о чем договорился с собеседником.
- Запиши, что ты обещал сделать.
- Сделай необходимые заметки в ежедневнике.
ЗВОНИТЬ ИЛИ НЕ ЗВОНИТЬ?
1. "Мелкие" телефонные звонки, которые приходится делать в течение
одного или нескольких рабочих дней, делай в то время, когда они не могут
нарушить ход работы.
2. Используй "холостые" промежутки времени и другие паузы между делами
и совещаниями, чтобы сделать нужные звонки.
3. Пользуйся телефоном антициклично, то есть не в рабочие часы пик.
4. Позаботься о выборе правильного момента для своего разговора:
1) Выясни самое лучшее время для звонка, чтобы не отрывать партнера от дела. Лучше установить это время в конце телефонного разговора или при личной встрече.
2) Предупреждай о своем звонке заблаговременно. Многие из твоих партнеров будут ждать твоего звонка, если ты заранее укажешь точное время. Ты сэкономишь их и свое время (деньги) и ускоришь решение проблемы.
3) Наиболее благоприятное для телефонных звонков время - с 8.00 до 9.30, с 13.30 до 14.00, после 16.30. В другие часы длительность решения вопроса по телефону почти удваивается и твой партнер может немедленно взять трубку примерно в 50% случаев.
5. Перед каждым звонком ответь себе на следующие вопросы:
1) имеется ли однозначная потребность говорить?
- хочу ли я просто поддержать контакт, обменяться мнением коллегой?
- хочу ли я кое-что вспомнить или установить контакт?
- хочу ли я получить информацию или передать ее?
- хочу ли я поделиться идеей и попросить оценить ее?
- хочу ли я убедить другого в своих намерениях и ближе познкомить со своими проектами?
2) обязательно ли знать ответ партнера?
3) нельзя ли увидеть партнера (абонента) без звонка?
6. Предварительные соображения, которые не приводят к телефонному
разговору, ценнее, чем телефонный звонок без цели или результата.
7. Настройся на партнера и сконцентрируйся на ведении разговора.
Здесь мы подходим к самому главному в работе менеджера: планированию.
Работа начинается с планирования рабочего дня. Пока мы возьмем только один
аспект планирования - телефонные звонки. Можно ли укротить телефонную
стихию? Попробуем.
Прежде всего "телефонный блок". Выбери один-два временных промежутка,
например ближе к полудню или к вечеру, когда ты сможешь вести все свои
телефонные разговоры последовательно (все вместе) или сериями,
предварительно подготовившись к ним.
Вместо многочисленных разрозненных звонков тебе надо лишь один раз
подготовиться к однородной работе. Но следи за тем, чтобы "телефонные
блоки" были не слишком продолжительными (примерно 30 минут), иначе телефон
будет постоянно занят и звонящие тебе потеряют терпение. Метод "телефонный
блок" гарантирует не бессистемные разговоры "между прочим", а нацеленные,
планомерные и потому более эффективные.
И не будут мешать входящие звонки, поскольку вы заблокируете свою
линию. Если заранее определить цель разговора, то сразу можно начать
обсуждение важных вещей. Не нужно тратить время на поспешный поиск
необходимых документов , поскольку все уже заранее приведено в порядок. Это
помогает сэкономить много времени.
ПОДГОТОВКА ТЕЛЕФОННОГО ЗВОНКА
Цели
1. Кому я хочу позвонить (фамилия, подразделение, N телефона)
2. Чего я хочу достичь (установить общие и промежуточные цели
разговора)
3. Когда я хочу позвонить (в утренние часы, в скользящее время, в
обеденное время, в конце дня)
4. Какие вопросы я хочу задать (записать основные пункты)
Документация
5. Какие документы мне потребуются (картотека клиентуры,
корреспонденция, обзор, отчет и т.п.)
6. Какие документы потребуются моему партнеру (корреспонденция,
проспекты и т.п.)
Телефон наиболее часто используется в деловом мире и наиболее часто
дает также поводы для недоразумений. Приучите себя к тому, чтобы составлять
запись всех важных разговоров.
Есть различные варианты фиксации, "упаковки" информации, получаемой
при помощи телефона. Предлагаю вашему вниманию бланки телефонный звонков.
Попробуем эту форму работы.
Выгоды. Предложить к совместному обсуждению.
Бланк телефонного разговора - важный документ (доказательного
характера) для последующей работы, важный источник информации для
исследований перспективных направлений бизнеса.
Основная цель всех разговоров по телефону - получение полной и точной
информации, исключающей повторные уточнения. Что мешает этому? Во-первых,
неумение так задавать вопросы, чтобы информация была полной. Во-вторых,
барьеры коммуникаций, которые искажают смысл и ведут к потерям информации.
ВОПРОС №46.
ТИПОЛОГИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ КОНФЛИКТОВ И МЕТОДЫ ИЗ РАЗРЕШЕНИЯ.
1 ТИП - КОНФЛИКТ ЦЕЛЕЙ - УчАСТНИКИ ПО РАЗНОМУ ВИДяТ ЖЕЛАЕМОЕ СОСТОяНИЕ
ОБЪЕКТА В БУДУЩЕМ.
2 тип - конфликт познания - расхождение взглядов, идей, мыслей по
решаемой проблеме.
3 тип - чувственный конфликт - у участников различны чувства и эмоции,
лежащие в основе их отношений друг с другом как личностей.
Источниками конфликтов могут служить: дефицит ресурсов, взаимозависимость задач, ортодоксальность управления, недостаток самостоятельности, неудовлетворительные коммуникации.
Исходя из уровней орг. взаимодействия можно выделить 5 уровней
конфликтов:
1. внутриличностный конфликт: возникает внутри индивида. По природе может быть конфликтом целей - индивид пытается достигнуть взаимоисключающие цели; конфликт познания - индивид признает несостоятельность своих мыслей, ценностей, поведения;
2. межличностный конфликт - два и более индивида, проявляется как столкновение личностей по поводу целей, познания, в чувственном плане;
3. внутригрупповой конфликт - столкновение между частями и членами группы. Может возникнуть в результате изменения баланса сил в группе: смена руководства, появление неформального лидера;
4. межгрупповой конфликт - противостояние 2-х или более групп в организации. Противостояние может носить профессионально - производственную, социальную или эмоциональную основу.
5. внутриорганизационный конфликт - возникает на почве того, как были спроектированы отдельные работы или организация в целом, как формально разделена власть в организации.
Существуют 4 разновидности:
- вертикальный конфликт - между уровнями управления. Возникает по
поводу целей, власти, коммуникационной культуры;
- горизонтальный конфликт - равные по статусу части - конфликт целей;
- линейно-функциональный конфликт - носит познавательный и чувственный
характер. Разрешение связано с улучшением отношений между линейными
руководителями и специалистами через создание целевых групп;
- ролевой конфликт - двусмысленное восприятие роли - индивид
воспринимает неадекватно его роли, испытывая давление.
Методы разрешения.
Структурные:
- использование руководителем своего положения (приказ, распоряжение);
- разведение частей организации по ресурсам, целям, средствам или снижение их взаимозависимости;
- введение специального интеграционного механизма для конфликтующих подразделений (общий зам. и т.д.);
- слияние подразделений и наделение их единой задачей.
Межличностные:
- уход от конфликта;
- разрешение конфликта силой;
- разрешение конфликта через сотрудничество;
- войти в положение другой стороны - стремление кооперироваться, но без внесения в кооперацию сильного интереса;
- компромисс: учет интересов каждой стороны. Связан с проведением переговоров, в ходе которых каждая сторона идет на уступки.
Сама проблема конфликтов нового времени была поставлена впервые
достаточно научно Марксом, который указал на то, что конфликты между
основными классами общества выполняют роль источника его развития.
Далее развивалось 3 направления исследования конфликтов.
1. Психологическая основа (бихевиоризм).
2. Традиционно-классическое изучение конфликтов с позиций философии, истории, социологии, политологии.
3. Прагматическое, основанное на структурно-функциональных теориях, математизированный подход.
Боулдинг: «Конфликт - это ситуация, в которой стороны сообщают о
несовместимости их потенциальных позиций или состояний и стремятся
завладеть позицией, исключающей намерения другой стороны.
Конфликты возникают между: индивидуумами, группами, организациями.
Типология конфликтов по их уровню является только методом анализа и
проводится для их исследования.
1 уровень. Конфликты на уровне индивидуума, т.е. внутри индивидуума.
Обычно имеют психологическую основу. Источник конфликта - информация.
Столкновение информации с интересами, ценностями индивидуума.
2 уровень. Конфликты между индивидуумами. Обусловлены столкновением
интересов, обычно имеющих и социальную природу и социальные проявления.
3 уровень. Конфликты на уровне групп: а) конфликты ролей членов групп; б) конфликты внутри организаций, как конфликты принятия решений, т.е.
отражающие борьбу за власть, влияние в рамках данной организации. Эти
конфликты весьма подвержены влиянию конфликтов более высоких уровней; в) конфликты между группами. Местом развертывания их может быть как
организация, так и общество в целом.
4 уровень. Конфликты на уровне систем и подсистем.
5. Конфликты на уровне общества.
5. Конфликты между обществами.
Конфликты также бывают: Открытые, т.е. упорядоченные - для их решения имеются законные процедуры.
Различаются:
- по легальности существования - открытые и латентные;
- по направленности развития (субъекты-цели);
- по скорости (динамика протекания);
- по сложности и важности: главные, второстепенные, простые, сложные. Когнитивные конфликты - конфликты, отражающие противоположные или
противоречивые точки зрения на события, факты. Протекают в форме:
дискуссий, диспутов, митингов, собраний, полемики. Мотивационные конфликты - в основе лежит столкновение коренных интересов
сторон (ущемление интересов, применение методов насилия).
Классификация зон разногласий.
Зона наименьших разногласий: совпадение > 50% расхождение 25%;
Зона латентного конфликта: расхождение достигает более 30% между
группами;
Зона открытого конфликта: расхождение от 30% до 50%.
Методы разрешения конфликтов.
Условиями продуктивного анализа конфликтов и их разрешения являются
прежде всего своевременное вскрытие конфликтов и привлечение к их
разрешению специалистов. Вскрытие конфликтов может быть гласным и негласным
- это зависит от обстановки в коллективе и организации в целом. В противном
случае конфликт, не получивший должного разрешения, продолжает существовать
и дестабилизирует обстановку. В авторитарной обстановке с жесткой
дисциплиной люди отличаются большей терпимостью к конфликтам, которые
решаются обычно за закрытыми дверями.
1. Компромисс. Обе стороны идут на взаимные уступки. Компромисс возможен только в случае, если жизненные интересы и равенство сторон признается. Заключение сделки зависит от фактической власти каждой стороны, а также отсутствия у сторон цели уничтожить друг друга. Большое значение в урегулировании конфликтов отводится лидерам. Роль остальных участников должна сводится к поддержке элиты, а не к участию в конфликте.
2. Силовое разрешение: а) увольнение лиц - источников конфликта; б) запрещение легальной деятельности групп оппозиции; в) ограничение доступа информации, способной вызвать конфликт; г) расформирование конфликтной группы и т.д.
Забастовка как разновидность конфликта и механизм разрешения.
1. Создание конфликтной комиссии. Сопредседатели - имеющие вес 3 человека, представляющие власть, администрацию и рабочих. Комиссия выносит компромиссные решения.
2. Обращение к посредникам. Посредник - независимый эксперт. Посредник не позволяет сторонам оскорблять друг друга и помогает обеспечить спокойный диалог. Он выступает гарантом процесса поиска компромисса.
3. Участие государственных органов. Обычно к этому механизму прибегают, когда первые два не дают результатов.
Действие: требование возобновить переговоры при другом составе
посредников и комиссии, иначе дело направляется в суд. Власть может
объявить забастовку незаконной и потребовать ее прекращения.
Забастовка является крайним средством и ей обязательно предшествует
процедура предварительного решения конфликта без остановки работы.
Законными считаются забастовки, если они объявлены после проведения
тайного голосования большинством голосов. Законные забастовки обеспечивают
защиту персонала от преследований администраций. Незаконные забастовки
предусматривают экономическую, уголовную, административную ответственность.
ВОПРОС №47.
принципы и ТЕХНОЛОГИЯ ВЕДЕНИЯ ПЕРЕГОВОРОВ.
НАСТАВЛЕНИЯ ПО ИСКУССТВУ ЭФФЕКТИВНО СЛУШАТЬ
1. Перестаньте говорить. Невозможно слушать, разговаривая.
2. Помогите говорящему раскрепоститься. Создайте у человека ощущение
свободы. Это часто называют создание разрешающей атмосферы.
3. Покажите говорящему, что вы готовы слушать. Необходимо выглядеть и
действовать заинтересованно. Не читайте почту, когда кто-либо говорит.
Слушая, старайтесь понять, а не искать поводов для возражений.
4. Устраните раздражающие моменты. Не рисуйте, не постукивайте по
столу, не перекладывайте бумаги. Будет ли спокойнее в кабинете, если
закрыть дверь?
5. Сопереживайте говорящему. Постарайтесь встать в положение
говорящего.
6. Будьте терпеливым. Не экономьте время. Не прерывайте говорящего. Не
порывайтесь выйти, не делайте шагов в направлении двери.
7. Сдерживайте свой характер. Рассерженный человек придает словам
неверный смысл.
8. Не допускайте споров или критики. Это заставляет говорящего занять
оборонительную позицию, он может замолчать или рассердиться. Не спорьте.
Именно победив в споре, вы проиграете.
9. Задавайте вопросы. Это подбадривает говорящего и показывает ему,
что вы слушаете. Это помогает продвигаться вперед.
10. Перестаньте говорить! Это наставление идет и первым и последним,
ибо все остальные зависят от него. Вы не сможете эффективно слушать, если
будете разговаривать. Люди, не слушающие, получают меньше информации для
принятия взвешенных решений.
ВОПРОС №48.
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ РАБОТЫ С ЛИЧНЫМ АППАРАТОМ.
УПРАВЛЕНИЕ ЛИчНЫМ АППАРАТОМ (ЛА) ОСУЩЕСТВЛяЕТСя В ПРОЦЕССЕ
ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННЫХ ДЕЙСТВИЙ И ПРЕДПОЛАГАЕТ ВЫПОЛНЕНИЕ СЛЕДУЮЩИХ ОСНОВНЫХ
ЭТАПОВ И ФУНКЦИЙ: определение целей и основных направлений работы с ЛА; постоянное совершенствование системы кадровой работы; определение средств, форм и методов осуществления поставленных целей; организация работы по выполнению принятых решений; координация и контроль выполнения намеченных мероприятий.
В систему управления входят: а) подсистема анализа, планирования и прогноза кадров (расчет
потребностей в кадрах: кто нужен и в каком количестве); б) подсистема подбора, расстановки и оценки, непрерывного обучения ЛА; в) подсистема рационального использования кадров.
Методы управления кадрами:
- экономические;
- организационно-распорядительные;
- социально-психологические: а) социальные методы - воздействие на коллектив (социальное
планирование); б) психологические - воздействие на отдельных работников
(психологический отбор, оценка кадров);
- педагогический (воспитание);
- правовой (трудовое законодательство);
- организационно-экономический (планирование численности и состава, материальное стимулирование, исп. рабочего времени.
Основным принципом работы с ЛА выступает принцип подбора и расстановки
кадров по их личностным и деловым качествам и предусматривает:
1) преемственность кадров на основе систематического подбора энергичных творческих работников;
2) обеспечение условий для постоянного повышения деловой квалификации кадров;
3) четкое определение прав, обязанностей и ответственности каждого работника;
4) сочетание опытных работников с молодыми кадрами;
5) обеспечение условий для профессионального и должностного продвижения кадров на основе обоснованных критериев оценки их деятельности и личных качеств;
6) сочетание доверия к кадрам с проверкой исполнения;
7) интеграция стремлений и запросов работников с интересами организации;
8) использование методов материальной и моральной стимуляции сотрудников.
ВОПРОС №49.
РАБОЧЕЕ МЕСТО. ЕГО ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ И РОЛЬ В ОРГАНИЗАЦИИ.
ОСНОВОЙ ЛЮБОЙ ОРГАНИЗАЦИИ яВЛяЕТСя НЕКОТОРОЕ КОЛИчЕСТВО РАБОчИХ МЕСТ И
ОПЕРАЦИЙ, ВЫПОЛНяЕМЫХ СОТРУДНИКАМИ.
Анализ рабочего места тесно связан с разработкой программ управления
персоналом. Рабочее место далее именуется по терминологии - рабочий
процесс.
Анализ рабочего процесса - характеристика рабочего процесса путем
описания задач, режимов, присущих ему, а также указание уровня образования,
обучения и ответственности, необходимых для успешного выполнения рабочего
процесса, и описания данных необходимых требований к работникам.
При любом методе анализа вначале собираются данные о рабочем месте, а
затем изучается сам процесс.
Анализ может быть ориентирован на рабочее место или на рабочий
процесс.
Источником базовой информации для анализа могут быть анкеты типа
«Информационный стандарт анализа рабочего места».
Система характеристик рабочего процесса - одна из разновидностей
планирования рабочего процесса:
- психологические параметры работника: значимость рабочего процесса,
ответственность и информация о результатах;
- спецификация рабочего места: черты характера и опыт;
- описание рабочего мечта: изложение сути процесса, обязанностей,
сведения об условиях, мера ответственности;
- проект рабочего места: сведения о задачах и функциях в организации;
- оценка результативности труда для данного рабочего места;
- планирование карьеры и продвижение по службе: перспективы развития;
- оплата труда;
- безопасность труда: противопоказания, медицинские характеристики;
- популярность данного труда.
Существуют количественные параметры характеристики должности.
Измерения выполняются с помощью «Анкеты характеристики
административных должностей». Такие анкеты служат для определения места
работника на служебной лестнице и описания рабочей должности (208 пунктов).
Вопросы, связанные с задачами и обязанностями менеджеров, разделены на 10
характеристик:
- общая информация;
- процесс принятия решений;
- планирование;
- контроль и проверка;
- консультации и введение перемен;
- наблюдение за ходом дел;
- общие оценки;
- ноу-хау;
- структура организации;
- контакты.
ВОПРОС №50.
ПРИНЦИПЫ СОСТАВЛЕНИЯ ДЕЛОВЫХ БУМАГ.
ДОКУМЕНТ - ИНФОРМАЦИя, ФИКСИРУЕМАя НА БУМАГЕ В ОПРЕДЕЛЕННОЙ ФОРМЕ.
Документы: входящие, исходящие, внутренние, личные.
Основная проблема при работе с любыми документами: большое количество,
сложность систематизации, труднодоступность впоследствии.
Все поступающие документы требуют систематизации и делятся на 3
категории: а) разнообразные проекты, т.е. документация, связанная с разработкой
каких-либо дел, проблем в ближайшее время; б) документы), связанные со встречами, переговорами, беседами; в) вся корреспонденция, т.е. письма и другие документы, требующие
просмотра и принятия решения; г) документы для чтения (докладные записки, внутренние документы).
Все документы должны иметь регистрационные номера. Внутри категорий
документы лучше располагать в определенной последовательности. В каждом
отделе лучше придерживаться определенного принципа.
Принципы распределения документов по систематизированным категориям:
1. предметный. Подбираются и подшиваются в зависимости о предмета;
2. алфавитный;
3. по датам поступления (удобен для корреспонденции);
4. по регистрационным номерам;
5. по цвету;
6. по частотности их использования.
Среди документов есть такие, с которыми нужно работать раньше, чем с
другими. В таком случае их лучше сначала отложить, закончить сортировку
документов, а затем работать. К документам лучше всего прикрепить памятку.
Документы делятся на:
1. собственно для вас, вы лично работаете с ними;
2. которые передаются исполнителю (должно быть указано: кто с ним работает, когда должен быть готов, необходимо ли ваше согласие перед отправкой).
3. корреспонденция, которая не подлежит обработке;
4. документы, которые необходимо сохранить (должна быть памятка - как долго хранить и для какой цели).
Задачи, которые ставятся при работе с документами:
1. Максимально возможное сокращение их количества;
2. наиболее быстрое попадание документа по назначению;
3. обязательная разработка классификационной системы, которая подчинялась бы определенным принципам;
4. периодический просмотр документов.
ВОПРОС №51.
Государственное управление как предмет научного исследования.
1. ПОНяТИЕ УПРАВЛЕНИя И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя
1.1. Определения управления
1. 2. Понятие государственного управления.
2. Принципы государственного управления
3. Сущность и виды функций государственного управления
1. Понятие управления и государственного управления
Управление - это чрезвычайно широкая область, включающая в себя огромное количество проблем. Разные стороны управленческих отношений исследуются различными науками.
Наука управления зарождалась вместе с человеческими коллективами. Проблемы социального управления приковывали к себе внимание на всех этапах развития человеческого общества, например: Конфуций, Платон, Аристотель, Маккиавелли, Гегель, Маркс, Ленин. Но в основном изучалось социальное управление.
Практика управления также стара, как организации. Древняя Шумерия, Египет, Вавилон, Китай. Хотя само управление старо как мир, идея управления как научной дисциплины, профессии, области исследования - относительно нова. Управление было признано самостоятельной областью деятельности только в XX в.
Управление как научная дисциплина формировалась с разных сторон. Это совокупность подходов, а не результат постепенной эволюции линейного развития объектов управления - люди, техника и т.д. Развивались смежные научные дисциплины - развивалась наука управления.
В 1948 г. выходит скромная книга в красном переплете:
"Кибернетика, или управление и связь в животном и машине" Норберта Винера. Основной тезис книги - подобие процессов управления и связи в машинах, живых организмах, животных сообществах и обществе. Процессы эти: передача, хранение и переработка информации, т.е. различных сигналов, сообщений и сведений.
Любую информацию независимо от ее содержания можно рассматривать как некоторый выбор между двумя или более значениями и это позволяет описывать процессы по единому критерию. Отсюда соображение о существовании общей теории управления и связи - кибернетика.
"По примеру других ученых нам пришлось придумать хотя бы одно искусственное неогреческое выражение для устранения пробела. Было решено назвать всю теорию управления и связи в машинах и животном организме кибернетикой, от греческого - "кормчий". Это слова Винера. Но слово кибернетика не является неологизмом. Оно встречается у Платона, где обозначает искусство управления кораблем, искусство кормчего, а в переносном смысле - также искусство управления людьми. В 1834 г. французский физик Ампер, занимавшийся также вопросами классификации наук, назвал, по примеру древних, кибернетикой - науку об управлении государством. В таком значении это слово вошло в ряд известных словарей 19 в. Ампер относил кибернетику вместе с "этнодицеей" (наука о правах народов), дипломатией и "теорией власти" к политическим наукам, причем кибернетика и "теория власти" составляли у него "политику в собственном смысле слова".
ВОПРОС №52.
СИСТЕМА И СТРУКТУРА ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
1. ПОНяТИЕ УПРАВЛЕНИя И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя
1.1. Определения управления
1. 2. Понятие государственного управления
2. Принципы государственного управления
3. Сущность и виды функций государственного управления
1. Понятие управления и государственного управления
Управление - это чрезвычайно широкая область, включающая в себя огромное количество проблем. Разные стороны управленческих отношений исследуются различными науками.
Наука управления зарождалась вместе с человеческими коллективами. Проблемы социального управления приковывали к себе внимание на всех этапах развития человеческого общества, например: Конфуций, Платон, Аристотель, Маккиавелли, Гегель, Маркс, Ленин. Но в основном изучалось социальное управление.
Практика управления также стара, как организации. Древняя Шумерия, Египет, Вавилон, Китай. Хотя само управление старо как мир, идея управления как научной дисциплины, профессии, области исследования - относительно нова. Управление было признано самостоятельной областью деятельности только в XX в.
Управление как научная дисциплина формировалась с разных сторон. Это совокупность подходов, а не результат постепенной эволюции линейного развития объектов управления - люди, техника и т.д. Развивались смежные научные дисциплины - развивалась наука управления.
В 1948 г. выходит скромная книга в красном переплете:
"Кибернетика, или управление и связь в животном и машине" Норберта Винера. Основной тезис книги - подобие процессов управления и связи в машинах, живых организмах, животных сообществах и обществе. Процессы эти: передача, хранение и переработка информации, т.е. различных сигналов, сообщений и сведений.
Любую информацию независимо от ее содержания можно рассматривать как некоторый выбор между двумя или более значениями и это позволяет описывать процессы по единому критерию. Отсюда соображение о существовании общей теории управления и связи - кибернетика.
"По примеру других ученых нам пришлось придумать хотя бы одно искусственное неогреческое выражение для устранения пробела. Было решено назвать всю теорию управления и связи в машинах и животном организме кибернетикой, от греческого - "кормчий". Это слова Винера. Но слово кибернетика не является неологизмом. Оно встречается у Платона, где обозначает искусство управления кораблем, искусство кормчего, а в переносном смысле - также искусство управления людьми. В 1834 г. французский физик Ампер, занимавшийся также вопросами классификации наук, назвал, по примеру древних, кибернетикой - науку об управлении государством. В таком значении это слово вошло в ряд известных словарей 19 в. Ампер относил кибернетику вместе с "этнодицеей" (наука о правах народов), дипломатией и "теорией власти" к политическим наукам, причем кибернетика и "теория власти" составляли у него "политику в собственном смысле слова".
1.1. Определения управления.
Политологический словарь:
“Управление - специфическая функция организованных систем природы, общества, производственно-технической сферы обеспечивающая их жизнедеятельность, целенаправленную динамику их развития, реализацию конкретных программ и практических задач". В социальной сфере - это сознательная деятельность субъектов по регулированию..., целесообразное упорядочение общественных отношений. Особое место в системе социального управления занимает государственная политика или государственное управление.
Государственное управление базируется на выработанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных оперативных установках (Конституция, законы, указы и т.д.).”
Философский словарь:
“Управление - элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающие сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели их деятельности. Социальное управление как воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития есть свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного характера труда и жизни, обмена продуктами их материальной и духовной деятельности”.
Управление - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации.
Питер Дракер: “Управление - это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу”.
Становление управления как науки, как самостоятельной области исследования не представляет собой серию последовательных шагов вперед. Скорее это было несколько подходов, которые часто совпадали. Успехи науки управления всегда зависели от успехов в других, связанных с управлением, областях: таких как математика, инженерная наука, психология, социология, антропология и т.д.
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них.
Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная или иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.
Во-вторых, социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий, а также выполняются общие функции из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.д.).
В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это - категории сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.
В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных отношений, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.
В-пятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Отсюда властность социального управления.
В-шестых. социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных или государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.
Управление, понимаемое в социальном смысле. многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.
Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, по которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований.
Государственное управление - разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.
Что касается науки государственного управления, - это интегративное знание об общих явлениях и закономерностях организации и деятельности государственного управления, рассматриваемого в качестве целостной системы. В ее цели не входит исследование собственно-экономических, юридических, технических или других социальных аспектов управления. Однако она затрагивает и использует эти аспекты в их взаимодействии при рассмотрении своих собственных проблем.
Прежде чем начать рассмотрение собственно проблем государственного и местного управления, необходимо договориться о терминах. Здесь нас сразу ожидают некоторые сложности. Дело в том, что даже сам термин "государственное управление" в отечественной литературе используется неоднозначно. В широком смысле под государственным управлением понимается регулирующая деятельность государства в целом. И именно в этом контексте рассматривается теория государственного управления, например, у Курашвили Б.П. в его "Очерке теории государственного управления".
Для социально-организационной характеристики государственного управления Курашвили использует так называемый управленческий треугольник. Его вершина (А) представляет собой государство как управляющую систему. Основание (ВС) - непосредственные и опосредованные государством связи между субъектами общественной жизни. Ребра (АВ и АС) взаимосвязи между государством и обществом, благодаря которым общество и создает государство. Малый треугольник (АА1А2) - система взаимосвязей в аппарате государственного управления. Малые треугольники (ВВ1В2) и (СС1С2) - система взаимосвязей внутри объектов управления.
Здесь достаточно наглядно видно, что государство выступает как своеобразный дирижер общественных отношений, упорядочивающий их по определенным видам.
В принципе существуют три основных вида упорядочения:
- субординация (упорядочивание сверху вниз);
- реординация (упорядочивание снизу вверх);
- координация - горизонтальное упорядочение.
Базовыми, системообразующими являются связи В-С, в которых преобладает координация. И этими связями общество могло бы и ограничиться, если бы стороны, входящие в общественные отношения, во- первых, смогли бы, а, во-вторых, захотели исходить не из своих частных, а в первую очередь из общих и перспективных интересов. Поскольку таких гарантий нет, то общество и прибегает к государственному управлению. Государственное управление оказывается необходимым властным посредником и регулятором отношений. А отсюда вытекает и содержание отношений АВ и АС - они оказываются субъект-объектными отношениями, т.е. отношениями отвечающими структуре управления. В связях АВ и АС преобладают отношения субординации.
Исходя из этих рассуждений Курашвили дает следующее определение государственного управления:
"Государственное управление - это организационное сотрудничество государства с коллективными и индивидуальными членами общества, обеспечивающее политически целесообразное, закономерное функционирование и развитие общественных отношений".
С точки зрения политологии такой подход вполне закономерен. Однако более детального рассмотрения проблем государственного управления в нашей стране не проводилось. Дело в том, что Конституции советского периода четко не разделяют органы представительной власти и органы управления. Начиная с лозунга "Вся власть Советам" и заканчивая Конституцией РСФСР 1990 г. проблема разделения властей и соответственно специфики собственно государственного управления практически не ставилась.
Однако существует и другое, узкое понимание термина "государственное управление". В нем государственное управление сводится к административной деятельности исполнительно-распорядительных органов государства. В этом значении термин "государственное управление" в основном использовался в отечественной юридической литературе, что было связано с необходимостью регламентации действий фактически существовавших административных органов. В зарубежной же литературе такое понимание государственного управления нашло достаточно широкое распространение (Гурней Б., Драго Р., Ковальски С.).
В связи с тем, что в Конституции Российской Федерации 1993 года уже четко провозглашено разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, в науке государственного управления используется термин "государственное управление" в его узком значении как административной деятельности исполнительно-распорядительных органов государства.
В государственном управлении обычно еще используется и термин "государственная администрация". Этимологически слово администрация произошло от лат. "служить для". Философская энциклопедия дает следующее понимание этого термина: администрация - это 1) деятельность государства по управлению, совокупность государственных органов, осуществляющих функции управления. 2) должностные лица управления, руководящий персонал учреждения, предприятия.
Государственная администрация является одной из трех ветвей власти, именуемой "исполнительная власть". Именно она осуществляет на практике решения, принятые законодательной ветвью государственной власти. Цели администрации всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, поручаемых ей основополагающими государственными органами. В ходе исторического развития человечества роль государственной администрации и характер ее деятельности менялись, однако ни одна формация не обходилась без административных органов.
Государственная администрация осуществляет широкий спектр функций.
1. 2. Понятие государственного управления.
Исторически понятие государственного управления формулировалось на
основе концепций, а во многом - и запросов науки административного права.
Так, государственное управление определялось либо как исполнительно-
распорядительная деятельность органов государства, либо как деятельность
исполнительных и распорядительных органов государственного управления.
Подобные суждения в свое время справедливо подверглись критике за их
методологическую непоследовательность, выразившуюся в том, что одно
неизвестное определялось, как правило, через другое: государственное
управление через исполнительно-распорядительную деятельность. Причем сама
сущность исполнительно-распорядительной деятельности, ее объем и субъекты
реализации не были выявлены с достаточной научной глубиной.
В последние годы учеными были предприняты попытки развить понятие
государственного управления, углубить его применительно к требованиям
практики государственного управления. Однако эти сформировавшиеся научные
концепции вызывают некоторые возражения. Прежде всего - это их
основополагающий тезис о том, что государственное управление заключает в
себе деятельность того или иного характера или объема, но обязательно
деятельность государственных органов. Нет никаких сомнений в том, что
государственное управление осуществляется государством через систему своих
органов, но является ли управление только деятельностью, раскрывает ли
слово "деятельность" сущность и специфику вопроса?
Государственное управления является одним из видов социального
управления и управления как такового вообще. Поэтому оно не может не
включать в себя наряду с индивидуальными и особенными общеродовые свойства
управления, и в какой-то мере не повторять его наиболее ярко выраженных
признаков. Такая взаимосвязь государственного управления с другими видами
управления, единство с ними в главном, основном формирует определенные
методологические предпосылки для раскрытия его сущности и характерных черт.
Это позволяет использовать при познании государственного управления данные
исследований в областях других наук, изучающих проблемы управления.
Сущность государственного управления обнаруживается прежде всего через
такой атрибутивный признак, как воздействие органов государства на
общественные отношения и связи. Оно включает в себя направление,
упорядочение, координацию и стимулирование со стороны государства через
систему его органов развития сознания и поведения людей как социальных
личностей и как граждан.
В результате воздействия достигается определенное соответствие между
субъективной деятельностью и объективными закономерностями, согласовываются
личные и общественные интересы, а социальная жизнь приобретает необходимую
стабильность и упорядоченность. Государственное управление характеризуется
целенаправленным и целесообразным воздействием органов государства на
общественные отношения и связи.
Прежде всего государственное управление имеет государственно-властный
характер. В определенном смысле можно говорить, что оно есть выражение
процесса осуществления государственной власти в механизме социального
управления, является практической реализацией государственной воли. По этой
причине управленческое воздействие государства общеобязательно и
обеспечивается материальными, организационными, идеологическими средствами
и принудительной силой государства.
Государственная власть и государственное управление отражают различные
проявления социальной жизни, государственно организованной совместной
деятельности людей, и они в силу этого обладают самостоятельными
структурными характеристиками содержания и формы. Но являясь единой
сущностью государственной организации общественной жизни, государственное
управление и государственная власть тесно между собой взаимосвязаны,
неразрывно "переплетены", составляют диалектическое целое. Государственная
власть - неотъемлемый атрибут государственного управления, а
государственное управление - столь же необходимый компонент процесса
функционирования государственной власти.
Для понимания сущности государственного управления важны два момента: а) государство своим воздействием охватывает чрезвычайно широкий круг
областей общественной жизни; б) государство непосредственно воздействует на общественные отношения
и связи.
Отсюда существенным свойством государственного управления является
осуществление его в процессе непосредственного руководства
функционированием объектов социально-экономического, политического и
культурного характера.
Итак, в понятии государственного управления отражаются три основные
группы черт:
1. постоянство, целенаправленность, планомерность воздействия государства (через систему его органов) на общественные отношения и связи;
1. особый государственно-властный, организующий характер воздействия;
1. осуществления воздействия в процессе непосредственного государственного руководства экономической и социально-политической сферами.
Указанные свойства характеризуют государственное управление прежде
всего с точки зрения места и роли его в осуществлении взаимодействия между
государством и обществом, государственными органами и общественно-
производительной деятельностью людей. Государственное управление выступает
одним, и важнейшим, проявлением процесса государственного руководства
общественным развитием.
2. Принципы государственного управления.
Принципы государственного управления по своему характеру представляют
центральные понятия, которые сформулированы человеком на основе познания
закономерностей управления. Они отражают уровень развития общественного
сознания и степени освоения им объективной сущности управленческих
процессов и их содержание.
В зависимости от характера и объема проявлений государственного
управления и, соответственно, от сущности отражаемых сторон можно выделить
три крупные группы принципов государственного управления:
1. общественно-политические, сформулированные в результате познания общих закономерностей и специфики развития государственного управления;
1. организационно-структурные, отражающие организационную структуру государственного управления и служащие отправными моментами при ее исследовании и совершенствовании;
1. организационно-функциональные, выведенные на основе анализа содержания взаимодействия субъектов и объектов государственного управления и характеризующие их функциональные проявления.
1. Общественно-политические принципы в зависимости от характера
проявления можно условно подразделить на следующие подгруппы:
1.а) принципы, отражающие и определяющие социально-политическую суть
государственного управления;
1.б) принципы, характеризующие внутреннюю организацию содержания и
механизма государственного управления;
1.в) принципы централизма, тесно связанные с территориально-отраслевым
принципом и создающие предпосылки для формирования содержания и
организационной структуры государственного управления.
2. Организационно-структурные принципы имеют более узкое применение и
касаются организационной структуры государственного управления. В
соответствии с ними построен механизм государственного управления и
определены внутренние структурные взаимосвязи между его элементами. Эта
группа объединяет; а) принцип единства государственной власти применительно к
организационной структуре управления; б) принцип объединения в единой системе различных подсистем и звеньев
государственного управления в области экономического, социально-
политического строительства; в) линейно-функциональный принцип, помогающий в целом повысить
эффективность организационной структуры государственного управления.
2.а) Принцип единства государственной власти характеризует не только
социальную природу, целевую направленность, но и организационное строение
государства. Он указывает на источник и силу, формирующие структуру
государственного управления, определяет способ формирования, направляющие и
контролирующие взаимосвязи и т.п.
Из принципа единства государственной власти вытекает структурная и
функциональная зависимость системы органов государственного управления от
системы представительных учреждений государственной власти. Он создает
условия и определяет пределы участия в государственном управлении
представительных органов государственной власти. На основе и в соответствии
с ним осуществляется контроль прокуратуры и суда за законностью
деятельности аппарата органов государственного управления.
2.б) Принцип объединения в единой системе различных подсистем и
звеньев государственного управления в области экономического и социально-
политического строительства предполагает единство системы органов
государственного управления и органическое включение в нее всех подсистем и
подразделений, выполняющих функции государственного управления.
2.в) Линейно-функциональный принцип более применим в формировании
внутренних структурных взаимосвязей органа управления. Однако тип
внутренней структуры органа управления обусловлен его внешними
взаимосвязями с другими органами управления. Эти внешние взаимосвязи могут
строиться на основе полного подчинения и подконтрольности деятельности
нижестоящих органов определенным органам (по вертикали и по горизонтали). В
итоге получается система отношений, при которой каждый орган управления в
основном по всем вопросам своей компетенции получает указания и подотчетен
одному, а при системе двойного подчинения - двум органам управления.
3. Организационно-функциональные принципы отражают взаимосвязь между
субъектами и объектами управления.
3.а) принцип совместимости, определяющий, что взаимодействие между
взаимосвязанными субъектами и объектами управления должно отличаться
однородностью, непротиворечивостью, он требует, чтобы общий набор функций
государственного управления отвечал реальным связям объекта и субъекта
управления, а внутри подобного набора не было несовместимых или
противоречивых по содержанию функций государственного управления;
3.б) принцип концентрации, обусловливающий необходимость выбора
наиболее эффективных и важных функций управления и сосредоточения внимания
и усилий на их реализации;
3.в) принцип комбинирования, позволяющий внутри определенного
комплекса так группировать отдельные взаимодействия, чтобы не допускать
дублирования и параллелизма;
3.г) принцип достаточного разнообразия, требующий чтобы между системой
государственного управления и управляемыми объектами было наибольшее
количество разнообразных взаимодействий, обеспечивающих высокую
эффективность общего комплекса взаимодействий;
3.д) принцип соответствия управляющих воздействий (функций управления)
характеру взаимосвязи между субъектами и объектами государственного
управления, потребностям и запросам объектов.
3. Сущность и виды функций государственного управления.
Вместе с тем, из теории управления известно, что деятельность по
управлению состоит из стабильных видов операций, объединяющихся в
стабильный набор функций; а государство как институт управления обществом
существует не первое тысячелетие и является одной из мало изменчивых
структур. Следовательно, стабильные функции госуправления существуют и их
можно выделить.
Обратимся к источникам.
Гурней Бернар пишет, что органы госуправления имеют следующие задачи
(функции):
А. Политические (осуществления суверенитета):
1. Внешнего суверенитета:
- национальная оборона;
- осуществление внешних сношений.
2. Внутреннего суверенитета:
- полиция (внутр. безопасность);
- правосудие (и загс).
3. Собственно-политические:
- обеспечение функционирования политических институтов;
- взаимоотношения с религиозными организациями;
- информирование общественности о политических целях.
Б. Экономические:
1. Эмиссия дензнаков
2. Особые действия: в отдельных отраслях экономики, для всех или
группы отраслей экономики
3. Общая координация экономической и финансовой политики, включая
территориальное планирование.
В. Социальные функции:
1. Здравоохранение.
2. Жилищное и городское строительство.
3. Защита социальных и профессиональных прав и интересов.
4. Пособия "социально неполноценным".
5. Сохранение или преобразование социальных структур (семья).
Г. Культурно-воспитательные:
1. Организация НИР фундаментального или чисто научного познания.
2. Воспитательная функция ( общее, профессиональное, спортивное,
художественное, образование детей, подростков и юношества).
3. Организация досуга, культурных мероприятий и информация.
4. Охрана художественных и исторических памятников, помощь в создании
новых художественных ценностей и популяризации.
Д. Управление кадрами.
Е. Государственные закупки.
Ж. Подготовка и исполнение бюджета.
З. Юридические функции:
1. Редакция проектов решений.
2. Толкование законов и нормативных актов.
3. Кодификация нормативных материалов.
4. Участие в судебных процессах..
И. Исследование и программирование.
К. Связи с общественностью.
Л. Контроль.
Как можно видеть, Б. Гурней цели гос управления в принципе не
формулирует, а задачи ( функции) выделяются им по различным основаниям.
Для науки государственного управления администрация является той
объективной реальностью, с которой приходится иметь дело. Наука
государственного управления служит изучению административных явлений и
устанавливает связанные с ними социологические закономерности. Можно
предположить, что наука государственного управления - это эмпирическая
общественная наука, изучающая государственную администрацию.
Задачами науки государственного управления является:
Первое - описание главных действующих лиц административной жизни
(центральных ведомств, их внешних служб, местных коллективов, автономных
учреждений и т.д.), такими, каковы они есть на самом деле, т.е. одной из
основных задач науки государственного управления является
"фотографирование" учреждений во всех ракурсах. Второй важнейшей задачей
является объяснение имеющихся фактов, стремление сделать их понятными.
Третья задача - нахождение связей между отдельными фактами, выявление
закономерностей. Четвертая задача - прогнозирование будущего на основе
выявленных закономерностей.
Вывод: предметом науки государственного управления является структура
и деятельность органов, составляющих аппарат государства и публичных
коллективов.
ВОПРОС.№53
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИя ГМУ В СИСТЕМЕ ГОРИЗОНТАЛЬНОГО
РАЗДЕЛЕНИя ВЛАСТЕЙ. ГОСУДАРСТВО - ИНСТИТУТ ПОЛИТИчЕСКИЙ. ТЕРМИН
"ГОСУДАРСТВО" ДОСТАТОчНО МНОГОЗНАчЕН В РУССКОМ яЗЫКЕ, А ЕСЛИ ПРИНяТЬ ВО
ВНИМАНИЕ яЗЫКИ ДРУГИХ СТРАН, ТО МНОГОЗНАчНОСТЬ ЕГО ЕЩЕ БОЛЕЕ ВОЗРАСТАЕТ. В
ОБЫДЕННОЙ РЕчИ И В НЕКОТОРЫХ СПЕЦИАЛЬНЫХ КОНТЕКСТАХ ТЕРМИН "ГОСУДАРСТВО"
ВЫСТУПАЕТ СИНОНИМОМ ПОНяТИя "СТРАНА". ПО-РАЗНОМУ ПОНИМАЕТСя "ГОСУДАРСТВО" И
Ы ИДЕОЛОГИчЕСКИХ, ПОЛИТИчЕСКИХ, ПРАВОВЫХ КОНТЕКСТАХ, НАПРИМЕР, В
КОНСТИТУЦИяХ РАЗЛИчНЫХ СТРАН.
Так, абзац I ст. I Конституции Испании 1978 года гласит: "Испания
конституируется в социальное и демократическое правовое государство,
которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка свободу,
справедливость, равенство и политический плюрализм". В данном случае
"государство" представляет собой не что иное, как определенную форму или
определенный способ организации общества, которая характеризуется наличием
установленной территории, проживающего там населения и специального
аппарата осуществления политической власти, суверенной и опирающейся на
монополию возможного насилия. Общественные отношения при данной форме
организации общества регулируются нормами права, которые санкционируются
или устанавливаются аппаратом власти и во всяком случае обеспечиваются им.
В ст. 97 той же Конституции сказано, что "Правительство руководит обороной
государства". В данном контексте речь идет о государстве как стране, хотя
не исключается и понимание данного термина, изложенное выше. Этот термин
может обозначать и систему высших органов власти в совокупности со всем
избирательным корпусом, как, например, в ст. 149, определяющей
исключительную компетенцию государства, в которую не могут вторгаться, в
частности, органы региональных автономных сообществ, составляющих Испанию.
В данном случае компетенция государства - это полномочия, осуществляемые
высшими (центральными) органами государства и их агентами на местах, а
также избирательным корпусом путем референдума. В тех случаях, когда
испанская Конституция говорит о всей системе органов власти, включая и
местное самоуправление, она пользуется термином "публичные власти".
Политическая конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года
определяет государство как федерацию, штаты и муниципии ( ст3, ч. 1), т. е.
имеет в виду всю систему власти. Само же организованное сообщество
обозначается как нация ( ст. 26, ч. 1 и 2).
А вот Федеральный конституционный закон Австрии 1920 года в редакции
1929 года, за исключением первых двух статей, где Австрия определяется как
демократическая республика и как федеративное государство далее повсеместно
пользуется терминами "федерация", "земля", "община".
Все эти примеры, которых можно привести значительно больше,
свидетельствуют о том, что необходимо в каждом конкретном случае четко
определять содержание понятия, его значение. Очевидно, что в принципе
желательна однозначная интерпретация понятий, которыми мы пользуемся,
особенно тех, которые качаются государства. Однако, это невозможно в силу
неравномерности развития общества, научных исследований, уточняю их
содержание понятий и вводящих новые термины и понятия в оборот, а также
развития языка как средства общения. Поэтому приходится считаться с
необходимостью и возможностью использования различных интерпретаций понятия
"государство", обусловленных особыми, частными целями. В настоящем
контексте под государством мы будем понимать социальный институт,
организацию, созданную обществом для удовлетворения своих интересов и
достижения своих целей, которая объединяет органы власти, действующие в
масштабе страны или субъекта федерации либо пользующегося законодательной
автономией территориального сообщества (например, область в Италии), с
местными агентами этих органов (префектами, комиссарами, губернаторами и т.
п. ) вместе с избирательным корпусом страны или субъекта федерации либо
территориального сообщества, с законодательной автономией. Строго говоря,
субъекты федерации, как правило, даже когда называются государствами (штат
- в переводе "государство"), и автономные территориальные сообщества,
которые никогда не являются государствами - все они есть государственные, а
точнее - государствоподобные образования. Конституционное (государственное)
право зарубежных стран . Необходимость определения понятия
"государство"обусловлена нашей потребностью работать в дальнейшем с
понятием " государственное и местное управление", характеризующим
функционирование государства. Безусловно признавая вторичность
происхождения государства по отношению к обществу, регулирующую
управленческую его роль по отношению к обществу, мы можем утверждать, что
государство и общество соотносятся как управляющая и управляемая подсистемы
одного целого, и само это отношение есть дифференциация, разделение и
выделение в рамках целого. Вместе с тем, общество ( социальная система) -
объект управления со стороны государства, неоднородно в структурном
отношении, точнее, многоструктурно. Адекватность и эффективность
взаимодействия объекта и субъекта управления требуют их формального
(структурного) и содержательного (технологического) соответствия. Иными
словами, наличие в обществе различных подсистем (социальной, экономической
и т. п. ) говорит и вариативности средств этой реализации.
Причиной ( этого явления) позволительно, на наш взгляд, считать
развитие общества на основе кооперации и комбинации деятельности, а также
дифферециации и универсализации отдельных операций и видов деятельности.
Указанные процессы и порождают вертикальные и горизонтальные общественные
структуры.
Еще одна особенность, влияющая на взаимодействие общества и
государства, - двойственность положения государства как "слуги" и
"господина" общества. Являясь общественным продуктом, созданным для
удовлетворения специфических общественных потребностей, государство не
может не преследовать цели и функции социальной направленности, выполнять,
так сказать, социальный заказ. Однако, последнее возможно лишь при условии
сохранения государством своей специфичности, в известном смысле,
отдельности от общества, относительной самостоятельности как доминирующего,
властного, управляющего института по отношению к обществу. Иными словами,
чтобы выполнять социальный заказ, государство должно сохранять самого себя
как политический институт при доминировании политических целей над
социальными ( по крайней мере, в явлении) в течение отдельных временных
интервалов и при доминировании социальных целей над политическими в
конечном счете, в стратегии.
Вышеизложенное убедительно, на наш взгляд, свидетельствует о
безусловной необходимости дифференциации самого государства как управляющей
подсистемы, как организационной структуры управления обществом. Специфику
же государства как института составляет, как известно, власть.
Следовательно, говоря о дифференциации государства, его структуры, мы имеем
в виду не что иное как дифференциацию, дисперсию, дискрецию власти - то,
что получило название разделение властей. С идеологией и практикой
разделения властей в государственном управлении обществом связан целый ряд
принципов, влияющих на все составляющие организационной структуры
управления.
Принципы эти обычно формулируются на уровне конституций государств. Не
является исключением и Конституция Российской Федерации. Статья I
Конституции РФ гласит: "Российская Федерация - Россия есть демократическое
федеративное правовое государство с республиканской формой правления". А
статья 7 утверждает, что Россия - "социальное государство". В данных
статьях закреплены пять конституционных ( основополагающих) принципов
организации государственной власти: демократия, республика, правовое
государство, социальное государство, федерация. Каждый из основополагающих
принципов реализуется через ряд специальных принципов организации власти в
государстве.
2.Демократия.
Характерными признаками демократии являются следующие:
* выборы;
* принцип большинства;
* принцип равенства;
* свобода ( в политическом смысле) мнений, в т. ч. свобода СМИ;
* многопартийная система;
* самоуправление.
ВЫБОРЫ. Демократичность государства выражается в том, что его
организация открывает гражданам и их объединениям возможности оказывать
влияние на содержание и принятие управленческих государственных решений,
добиваться реализации в этих решениях закономерных социальных интересов. Но
для того, чтобы эта возможность была претворена в действительность,
необходимы существенные дополнительные условия. Прежде всего -
демократический политический режим и политико-правовая культура.
Государство не может обойтись без профессионального управленческого
аппарата, именуемого в социологии бюрократией ( социологи не вкладывают в
этот термин того отрицательного смысла, к которому мы привыкли). Но для
того, чтобы этот аппарат не стал бюрократией в отрицательном значении этого
слова, необходима продуманная система социального контроля за его составом
и деятельностью и система его ответственности. В развитых демократических
странах конституционное право обычно содержит основательно разработанные
соответствующие институты (парламентская и судебная ответственность,
конкурсная система комплектования государственной службы и др.). Опыт,
правда, свидетельствует, что и в этих странах не такой уж редкостью
является то, что мы называем бюрократическими извращениями (служебные
злоупотребления, неэффективность и пр. ), однако общество и человек
обладают там сильными правовыми средствами борьбы против таких явлений.
Государство действует главным образом через систему органов и
учреждений, которые в совокупности образуют государственный механизм ( не
смешивать с госаппаратом). Государственный орган - это лицо или
организованная группа лиц, наделенные правом принимать властные решения
(например, парламент, президент, суд, префект). Государственное учреждение
это организованная группа лиц, властных решений по отношению к другим лицам
не принимающая, однако обслуживающая либо население ( например, школа),
либо государство в целом или отдельные его органы ( например, армия).
Функционирование государственных органов и учреждений происходит через
решения и действия их должностных лиц, наделенных индивидуальными
полномочиями, осуществление которых порождают юридические последствия для
других лиц. Конституционно-правовое регулирование государственного
механизма в демократических государствах основываются, в частности, на
принципе народного суверенитета. Принцип этот означает, что источником всей
власти считается народ. Власть народа - это и есть демократия в буквальном
смысле слова. Она осуществляется в представительной и непосредственной
формах.
Представительная демократия, или, иначе говоря, представительное
правление, осуществляется через государственные органы, избираемые народом.
Депутаты парламента, законодательного собрания на уровне федерации и
субъектов федерации избираются, как правило, путем прямых выборов. Законный
( от латинского слова "легитимация") характер их действия приобретает через
посредство прямого участия народа. Легитимация парламента осуществляется
механизмом прямой демократии. Другим органам ( за исключением президента в
ряде стран) государственной власти законные полномочия предоставляются не
народом, а парламентом. Это значит, что их действия легитимируются
демократическими путем через парламент. В данном случае речь идет об
опосредственной демократической легитимации. Выборы выполняют свою функцию
легитимации только в том случае, если они проводятся регулярно через
разумные промежутки времени. Только так может быть выражена политическая
воля народа. таким образом, демократия это "власть на время". По окончании
легислатуры в результате новых выборов могут быть избраны новые
представители народа. Конституция РФ предусматривает срок избрания
депутатов парламента и президента 4 года.
Ряд статей конституции обычно фиксирует принципы избирательного права.
К принципам демократического избирательного права относят следующие
требования к выборам: они должны быть всеобщими, прямыми, свободными,
равными, при тайном голосовании. Всеобщность выборов означает, что все
граждане обладают избирательным правом и дискриминация по сословным,
религиозным, расово-этническим, политическим признакам недопустима. Однако
в избирательном праве может быть отказано, например, несовершеннолетним и
душевнобольным. Прямой характер выборов означает, как правило, что депутаты
избираются напрямую избирателями. Между избирателями и кандидатами не
посредников, выборщиков, которых бы избирали. Свобода выборов
интерпретируется как право избирателя руководствоваться собственным
выбором, без какого-либо давления извне. Равенство выборов означает, что
демократическое государство предусматривает для всех граждан равное право
на участие в формировании политической воли. Особое значение имеет право
при этом равное избирательное право и право голоса, которые дают каждому
гражданину возможность определять состав правящих сил. Каждый голос имеет
равную силу. Но равные шансы на успех не гарантируются.
В большинстве конституций демократических государств закреплен принцип
большинства в принятии решений на выборах и в работе парламента, вместе с
тем, часто закрепляются также и права меньшинства.
Свобода слова и политических высказываний.
Многопартийная система.
САМОУПРАВЛЕНИЕ. Оно означает, что государственные задачи решаются
юридическими лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует
часть своих функций органам самоуправления ( в России - органы управления,
стоящие в иерархии ниже уровня субъектов федерации).
Закрепление в Конституции РФ республиканской формы государства
означает отрицание наследственного или кровного механизма передачи
государственной власти и утверждение прихода к власти главы государства,
как правило, путем выборов, либо в силу политических событий ( революций).
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО
3. Характеристика правового государства, данная в абз. 3 ст. 20
германского Основного закона считается едва ли не классической. Согласно
ей, в таком государстве "законодательство связано конституционным строем,
исполнительная власть и правосудие - законом и правом". Отсюда следует, во-
первых, что принципы конституционного строя превыше всего. Даже
законодатель, который правомочен изменять конституцию, не вправе
действовать при этом произвольно: в конституцию нельзя вносить такие
изменения, которые устраняют конституционный строй ( например, сводят на
нет права человека и гражданина, ликвидируют или искажают разделение
властей и т. п. ). В абз. 3 ст. 79 Основного закона содержится прямое
запрещение, вносить в него, в частности, такие изменения, которые
затрагивают разделение Федерации на земли, принципы сотрудничества земель в
законодательстве, статью 1, обязывающую государство уважать и защищать
достоинство и права человека, и статью 20, которая фиксирует, помимо
указанного, принципы демократии и право граждан на сопротивление попыткам
устранить конституционный строй.
К основным положениям, характеризующим правовое государство, относят
следующие:
* провозглашение нерушимости основных прав человека со стороны
государства, представляющих собой сущность свободно-демократического строя;
* закономерность, законность управления, которая складывается из
двух элементов:
* Управление руководствуется в своих действиях законом (приоритет
закона).
* Управление ( административная власть) не имеет права вмешиваться
в область гражданских прав, не имея на то законных полномочий (ограничение
законом);
* конституционность законов, связывающая законодателя с
конституцией. Означает невозможность существования законов, противоречащих
конституции, и подзаконных актов, противоречащих закону. Установление
верховенства конституции;
* независимость судей как конституционный принцип по должностному,
профессиональному признаку, означающему полную свободу решений от каких бы
то ни было указаний парламента, и личную независимость, защищающую судью от
увольнения или перевода на другую работу без его согласия, законного
основания или приговора суда;
* установление основ механизма гарантий прав и свобод,
сформулированного в 5 поправке в 1789 г. к Конституции Соединенных Штатов
Америки 1787 года: "Никто не должен лишиться жизни, свободы или имущества
без должной юридической процедуры", т. е. иначе как по закону. При этом
закон не имеет обратной силы, а судья не имеет права решать, что наказуемо,
а что нет, иначе гражданин потеряет критерии оценки того, что правомерно, а
что противоречит правопорядку. Суд - механизм правовой защиты и правового
контроля;
* разделение власти, т. е. расчленение неделимой государственной
власти на отдельные функции. Политическая функция конституции состоит в
установлении юридических пределов ограничения власти. В статье 16
Декларации прав человека и гражданина характеризуются такие пределы: "Любое
общество, в котором не обеспечивается гарантия прав человека и не
определяется разделение властей, вовсе не имеет конституции".
Разделение как распределение функций.
"Разделение властей" означает принцип, в соответствие с которым при
конституционном режиме ни одна их трех главных властей не может
кумулировать две или более двух функции ( законодательная, исполнительная,
судебная). Точнее, следовало бы говорить о "разделе", а не о "разделении"
властей, т. к. этот принцип не запрещает сотрудничества или конфронтации
между различными властями ( органами). Например, при президентском режиме
оба органа ( президент и парламент) сотрудничают в осуществлении
законодательной функции. В данном случае под президентском режимом
понимается такой конституционный режим, при котором исполнительная власть,
состоящая исключительно из президента республики, и законодательная власть
являются юридически независимыми. Это означает, что ни одна из них не может
положить конец функциям другой и кроме того ни одна из них не вытекает из
другой ( существует лишь в США). При таком режиме правительства нет, есть
только министры, которые непосредственно подотчетны президенту, который
может их отозвать в любой момент. Парламент не может свергнуть
исполнительную власть за исключением судебной процедуры, названной
импичментом. Здесь президент участвует в законотворчестве, используя свое
право вето, а парламент участвует в исполнительной функции, занимаясь
вопросами назначения ряда высокопоставленных служащих и ратификации
договоров, он также занимается судебной функцией ( импичмент). При
парламентском режиме правительство и парламент могут не только
сотрудничать, но и противостоять друг другу ( конфронтация). Речь идет о
режиме, в котором руководящий орган исполнительной власти ( правительство
или кабинет) зависим от законодательной власти. В рамках парламентского
режима отличают два производных варианта: монистский, если парламент имеет
монопольное право назначать и смещать правительство, и дуалистский, если
глава государства обладает параллельно с парламентом этой двойной
способностью ( или по крайней мере второй из них).
Концентрация властей вопреки разделению.
Конституция демократического либерального режима по необходимости
структурирована вокруг принципа разделения властей ( раздела). Напротив,
авторитарный режим всегда характеризуется смешением этих властей.
Исполнительная власть может концентрировать в себе все три власти, а
парламентское собрание объединять также исполнительные и судебные функции .
В действительности достаточно смешения только двух властей, чтобы не было
реального раздела властей.
Пример концентрации властей - статья 6 ( бывшей) Конституции СССР.
Принцип разделения властей служит, в первую очередь, защите гражданина от
злоупотреблений властью со стороны государства. Цель его - достичь
взаимного сдерживания и ограничения властей. Гарантия прав состоит в том,
что права могут противопоставляться государству, а механизм гарантии прав
человека неизбежно ведет к ограничению власти государства.
3.2 Социальное государство
Данная характеристика государства означает, что государство служит
обществу и стремится исключить или минимизировать неоправданные социальные
различия. Это понятие не означает учреждения тотального государства
благосостояния и не предполагает экономической системы, полностью
управляемой и организуемой государством. Государство лишь стремится к
приблизительно равномерному содействию благу всех граждан и приблизительно
равномерному распределению тягот. Личная свобода должна гарантироваться
законом лишь постольку, поскольку это не нарушает требований, вытекающих из
принципа социального государства. Этим принципом обусловлено следующее: право человека требовать от государства обеспечения прожиточного
минимума, не унижающего человеческое достоинство. Каждый взрослый член
общества обязан обеспечивать себя и содержать свою семью. Здесь действует
принцип индивидуальный ответственности. Однако бывают случаи, когда человек
не в состоянии обеспечить свое существование сам. В таких случаях
социальное государство должно взять заботу о нем на себя. Оно обязано
обеспечить его жизненно необходимыми вещами: продуктами питания, жильем,
обеспечением в случае болезни и т. п. Прожиточный минимум обеспечивается
посредством оказания социальной помощи и право на это гарантировано
законом; обязанность государства обеспечивать гражданину нормальные
условия существования, хотя бы не бесплатно (коммунальные услуги,
здравоохранение, образование, трудоустройство и пр. ); социальное равенство в определенных пределах. Социальное
государство обязано реагировать на социальное неравенство определенных
групп населения. Например, многодетных семей, матерей, дей и молодежи,
инвалидов войны; принудительное социальное страхование определенных групп; возможные ограничения свободы договоров ( например, меры по
регулированию цен); меры по социальной направленности налоговой политики.
К этому же принципу можно отнести принцип экономического планирования
(программирования) в интересах общества.
ФЕДЕРАЛИЗМ
Этот принцип построения государства означает, что государственная
власть поделена между федерацией и субъектами федерации. В Российской
Федерации - это республики, края, области, города федерального значения,
автономные области и автономные округа.
Принципы вертикального разделения властей.
Федерализм относится к одному из основополагающих принципов
вертикального разделения властей. Смысл его состоит в усилении правового
государства и демократии в результате дополнения горизонтального деления
власти вертикальным распределением ее сверху вниз. Субъекты федерации в
России наделяются, как и в других федеративных государствах, правом
выполнять законодательные функции на своем уровне и в пределах своей
компетенции. Принимаемые ими законы способны в большей мере отражать
региональные особенности и потребности граждан, проживающих на территории
данного субъекта федерации. Гражданин получает возможности уже на
региональном уровне посредством суда проверить правомерность вмешательства
государства в область его гражданских прав и имеет двойную защиту от
посягательств государства на его основные права.
Усиление демократии происходит за счет того, что процесс принятия
решений распределяется между несколькими уровнями, он не сосредоточен в
одном месте, как это происходит в централизованном государстве. Участие
граждан в исполнении государственной власти становится для них доступнее и
проще. В государстве, построенном на принципах федерализма, более
действенно требование обеспечивать близость его к гражданам. Естественно,
однако, что при таком многообразии полномочий, а также в силу того, что
регионы не всегда придерживаются единой политической линии в ходе
исполнения государственной власти, неизбежны и недостатки. Быстрое принятие
решений эффективных и оптимальных бывает иногда затруднено. Это может
проявиться в замедлении законодательного процесса на федеральном уровне
вследствие различий в региональных интересах. Другим примером может быть
нескоординированность политики отдельных регионов по отдельным направлениям
и, как следствие, различия ( региональные) в образовании, уровне жизни и т.
п. Отношения между федерацией и ее субъектами должны строиться согласно
положениям конституции и с учетом интересов государства в целом в духе
сотрудничества, сочетания взаимных интересов.
Местное самоуправление.
Местное самоуправление является одним из основополагающих принципов
организации власти в федеративном демократическом государстве на основе
вертикального разделения. К принципам организации местного самоуправления
следует отнести следующее: а) отделение органов местного самоуправления ( ОМСУ) от органов
государственного управления. Здесь важно, помимо декларации этого
отделения, сохранить общественный характер ОМСУ. Для этого необходимо
устранить возможность и право определять права ОМСУ вышестоящим по иерархии
органом государственной власти, который в таком случае неизбежно ущемляет
интересы граждан по праву сильного, что мешает установлению баланса
интересов государства и мест и поддерживает произвол и давление
государственной власти вниз; б) ОМСУ должны иметь право самостоятельно формировать организационную
структуру местной власти; в) должна быть снята возможность постановки ОМСУ в иерархическую
зависимость от государственных властных структур; г) необходимо оставить за ОМСУ право определять порядок формирования и
роспуска, в частности, необходимо сохранить статус выборного лица
руководителя местного органа власти.
Необходимо разрешить также проблему местного бюджета на
законодательном уровне: нуждается в корректировке способ финансирования
ОМСУ и пропорция в расходовании бюджетных средств вообще должна быть
изменена в пользу местного уровня власти. Государственная власть, не
вмешиваясь в деятельность местных властей, должна, тем не менее
позаботиться об их эффективности и устойчивости. Ведь абсолютного
противопоставления, несмотря на разграничение компетенции, между ними
нет.На местах органами ОМСУ выполняются такие важные виды деятельности, в
которых государственный интерес представлен в обнаженном виде ( набор в
вооруженные силы, запись актов гражданского состояния и пр. ). Оказывать
ОМСУ в выполнении децентрализованных государственных дел в расчете на
работу специальных агентов государственной власти не логично. Необходимо не
противопоставление и обособление территориального сообщества и государства,
а призыв местного сообщества на службу государству. Без участия ОМСУ
невозможна и реализация процедуры голосования граждан, что также
небезинтересно для государственной власти. Необходимо наделить ОМСУ
компетенцией, в пределах которой они действуют самостоятельно. А передачу
полномочий по выполнению важнейших дел государственного значения на местном
уровне необходимо производить совместно с ресурсным, в т. ч. финансовым
обеспечением.
Социальная система, являясь открытой динамической целенаправленной
самоорганизующейся системой, создает свои органы управления. Часть наиболее
сильных органов, отражающих выраженный интерес целого, получила название
государства. Структура и свойства целого придали своеобразие и управляющей
подсистеме: в данном случае мы имеем в виду целенаправленность и
полиструктурность, в которых реализуется требование соответствия субъекта
управления объекту. Наличие различных типов связей и отношений в социальной
системе потребовали, в частности, различных связей, отношений внутри
управляющей системы, а также дифференциации во взаимодействиях между
государством и обществом. В этом смысле можно с известной долей допущения
считать структуру государства организационной структурой управления
обществом.
Между тем, организационная структура управления сама рассматривается в
качестве сложного элемента, имеющего свои составляющие. К последним принято
относить цели, функции, состав частей ( подразделений), вертикальные и
горизонтальные связи, отношения между ними, санкции, т. е. нормы,
регулирующие права и ответственность, задачи, должностные обязанности,
процедуры реализации функций. Представляется целесообразным рассмотрение
содержания указанных составляющих, относящихся к государству и его
подразделениям. Поскольку для удобства анализа целесообразно брать развитые
формы, обратимся к наиболее зрелым в организационном и других отношениях
государствам.
В этих государствах фактом общественного сознания и практики стало
закрепление основополагающих элементов структуры в законах. Почти с первых
страниц конституций развитых государств становится ясно, что цели
содержатся в них либо неявно, либо в качестве явлений с другим
наименованием. Вероятно, объясняется это обстоятельство тем, что правоведы,
готовившие тексты, редко пользуются понятием цели. Для государства как
целого в отсутствие прямого указания в качестве целей с содержательной
точки зрения могут быть отнесены характеристики государства в части
конституционных принципов его организации и деятельности, производные,
например, из декларации демократического социального правового светского
государства. Значительно более неопределенно очеречены цели подразделений,
частей государства. Государство действует главным образом через систему
органов и учреждений, которые в своей совокупности образуют государственный
механизм. Государственный орган - это лицо или организованная группа лиц,
наделенных правом принимать властные решения ( например, парламент,
президент, суд, префект и т. п. ). Государственное учреждение - это
организованная группа лиц, властных решений по отношению к другим лицам не
принимающая, однако обслуживающая либо население ( например,
государственная школа), либо государство в целом или отдельные его органы.
Функционирование государственных органов и учреждений происходит через
решения и действия их должностных лиц, наделенных индивидуальных
полномочиями.
Положение каждого государственного или самоуправленческого органа
зарегулировано правовыми нормами, образующими его правовой статус. Это
правовой институт, имеющий сложную структуру. Правовой статус органа
включает прежде всего определение социального назначения этого органа,
выражаемого в его задачах. Например, в ст. 5 Конституции Французской
Республики говорится, что президент является хранителем конституции и
обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных
властей и преемственность государства. Однако подобные нормы встречаются не
часто и не характерны. Непременный же элемент статуса государственных
органов - это их компетенция, которая включает функции и конкретные
полномочия ( прав и обязанности) в отношении определенных предметов
ведения. Надо сказать, что, устанавливая компетенцию государственных
органов, конституции и другие законы не всегда точно оазграничивают функции
и полномочия, а подчас перечисляют их вперемежку. Функции определяют
направления, а подчас деятельности государственного органа, тогда как
полномочия показывают, что конкретно может или должен делать орган в
отношении определенного предмета.
Следует иметь в виду, что в отличие от частных лиц, которые могут
делать все, что не запрещено законом, государственный орган может делать
только то, на что он прямо управомочен законом или основанным на законе
другим государственным актом. Учесть надо также, что компетенцию
государственного органа образуют только его функции, полномочия, обращенные
вовне. Полномочия, связанные с самоорганизацией, в состав компетенции не
входят. Компетенция государственного органа реализуется в его актах и
действиях. Их характеристика обычно тоже содержится в нормах
конституционного права. Важный элемент статуса государственного органа -
порядок его формирования, который чаще всего представляет собой избрание
или назначение. Для представительных и некоторых других органов
существенное значение имеет их внутренняя организация, которая тоже есть
элемент статуса. Следующий элемент статуса порядок работы или процедура
государственного органа.
Внимательный взгляд на организационную структуру управления в РФ
обнаруживает отсутствие четкой регламентации, определения основных ее
(структуры) частей. В первую очередь это относится к целям и функциям.
Такое положение фактически программирует дисфункция на всех этапах процесса
государственного и местного управления. В связи с этим представляются
интересными ряд высказываний ак. В. М. Мясникова.
Из теории управления известно, что объект управления может находиться
в стационарном (квазистационарном) состоянии, когда математические ожидания
его параметров изменяются незначительно или в переходном режиме. В
последнем случае могут иметь место не только значительные изменения его
параметров, но и изменения структуры объекта (реконфигурация). Текущее
состояние государственности в России может быть охарактеризовано как
переходный процесс. Этот процесс сопровождается изменением функций
государства. Изменяется структура госаппарата. В течение относительно
короткого периода времени административно-технологические методы управления
были заменены монетаристскими. Результаты известны. Очевидно, это не
случайность. Из теории управления известно, что метод управления применим и
эффективен только в том случае, если он соответствует структуре и
параметрам объекта управления. Таким образом, проблема реформ в России
может быть определена как проблема системного изменения методов управления,
структуры и параметров объекта управления. Поскольку в качестве объекта
выступает большая сложная система, то важное значение приобретают факторы,
влияющие на поведение человека, т. е. характеризующие ее свойства на
локальном уровне. Это правовые, экономические, психологические и моральные
факторы. Системный характер проблемы не позволяет надеяться на успех
попыток решить ее только административными, монетаристскими или каким бы то
ни было одним методом.
При системном подходе необходимо знать конечную цель и критерии
управления. В качестве критериев управления в процессе реформирования можно
выделить главное требование - не допустить выход показателей из области
управляемых состояний. Выходом, позволяющим принимать обоснованные решения,
является построение прогнозных поисковых и нормативных моделей. Для тех и
других необходимо строгое определение целей и функций деятельности
государства и его органов. Вместе с тем, из теории управления известно, что
деятельность по управлению состоит из стабильных видов операций,
объединяющихся в стабильный набор функций; а государство как институт
управления обществом существует не первое тысячелетие и является одной из
малоизменчивых структур. Следовательно, стабильные функции госуправления
существуют и их можно выделить. Обратимся к источникам.
Гурней Бернар пишет, что органы госуправления имеют следующие задачи
(функции):
А. Политические (осуществления суверенитета):
1. Внешнего суверенитета:
4. национальная оборона;
5. осуществление внешних сношений.
2. Внутреннего суверенитета:
6. полиция ( внутр. безопасность);
7. правосудие ( и загс).
3. Собственно-политические:
8. обеспечение функционирования политических институтов;
9. взаимоотношения с религиозными организациями;
10. информирование общественности о политических целях.
Б. Экономические:
1. Эмиссия дензнаков.
2. Особые действия: в отдельных отраслях экономики, для всех или группы отраслей экономики.
3. Общая координация экономической и финансовой политики, включая территориальное планирование.
В. Социальные функции:
1. Здравоохранение.
2. Жилищное и городское строительство.
3. Защита социальных и профессиональных прав ми инте ресов.
4. Пособия "социально неполноценным".
5. Сохранение или преобразование социальных структур (семья.).
Г. Культурно-воспитательные:
1. Организация НИР фундаментального или чисто научного познания.
2. Воспитательная функция ( общее, профессиональное, спортивное, художественное, образование детей, подростков и юношества).
3. Организация досуга, культурных мероприятий и информация.
4. Охрана художественных и исторических памятников, помощь в создании новых художественных ценностей и популяризации.
Д. Управление кадрами
Е. Государственные закупки
Ж. Подготовка и исполнение бюджета
З. Юридические функции: редакция проектов решений толкование законов и нормативных актов
13. кодификация нормативных материалов участие в судебных процессах
И. Исследование и программирование
К. Связи с общественностью
Л. Контроль.
Как можно видеть, Б. Гурей цели госуправления в принципе не
формулирует, а задача ( функции) выделяются им по различным основаниям.
Формулирование функций осуществляется таким образом, что к ним можно
применить произвольные критерии оценки исполнения, а следовательно,
невозможно произвести объективно замеры исполнения. Следует иметь в виду,
что Б. Гурей выступает как типичный представитель школы французского
административного права. Но такой подход не является специфическим лишь для
французского автора от права. Аналогично выделяют цели, функции
представители отечественной школы административного права. Например, автор
учебника "Административное право". -М. 1993 Д. Н. Бахрах. Последний в
административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов
выделяет три главных блока:
- целевой;
- структурно-организационный;
- компетенционный.
В общем плане, считает автор учебника, цель можно определить как
обеспечение определенной социальной потребности, а обнаружить ее можно в
положениях, уставах и иных управленческих актах в виде перечня задач и
выполняемых функций. Компетенция, естественно; предстает как совокупность
полномочий относительно предметов ведения и прав с обязанностями. Вероятно,
не стоит в данной работе проводить доказательство того, что качества,
свойства больших сложных систем не раскладываются на качества и свойства
составляющих их частей без остатка. Более того, части ( подсистемы)
практически всегда содержат в себе такие свойства, которыми не обладает
целое.
Следовательно, формально-юридический подход, полагающий, что возможно
установить тождество по содержанию и объему между целями, функциями,
задачами и полномочиями, т. е. частями различного подхода является
отождествление исполнительной власти ( и ее органов) с административной
властью ( и ее органами). Не случайно Д. Н. Бахрах приводит определение
администрации, данное Р. Драго : Администрация - совокупность людских и
материальных ресурсов, призванных обеспечивать под руководством
политической власти исполнение и применение законов". Таким образом под
категорию административной власти, т. е. исполнительной, как автор признает
ранее, попадает и власть судебная, которая также применят закон. Вместе с
тем, автор учебника высказывает вполне обоснованное предположение о
функциях управления в целом, о линейной и функциональной власти и их связи
со структурой органов государственного и местного управления.
Каждый субъект управления осуществляет несколько или хотя бы одну
функцию. Общие функции управления конкретизируются (персонифицируются) в
функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. Это
обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц.
Деление на функции управления отражает его специализацию. Функциональное
разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья,
которые занимаются планирование, учетом. контролем и т.п. Организационная
обособленность - важный признак развитой и значительной по объему функции.
Поскольку общие "беспредметные" функции - это всего лишь научная
абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на
конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни
конкретизируются, приобретают специфические черты. Особенности объектов и
субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на
управленческие функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием,
обусловливают многообразие форм осуществления. Отмечая специфику каждой
общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что а
то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая
конечная цель, единая информационная природа, организационное единство
субъекта управления. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также
с другими частями.
Линейная и функциональная власть.
Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий, что
может быть достигнуто единством воли. Подчинение - оборотная сторона
власти. По объему различают два вида подчинения: линейное ( его еще
называют прямым, организационным, административным) и функциональное. Им
соответствуют два принципа дифференциации и управленческого труда и органов
управления. При реализации линейного принципа все объекты дифференцируются
по определенным признакам на автономные группы и руководство каждой из них
в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В
результате возникают системы прямого подчинения типа "начальник-
подчиненный". Линейная власть: 1) широка по объему, охватывает многие
функции управления; 2) включает в себя право непосредственного распоряжения
людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто - дисциплинарную
ответственность и власть; 3) линейный руководитель, как правило, бывает
один.
Функциональная подчиненность чаще всего означает, что субъект
управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное
методическое руководство, контроль, административное принуждение или
наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Подчиненность - в рамках
части деятельности, функции. Спектр властных полномочий узок, ограничен
рамками ведомства или имеет межведомственный характер.
Организационная структура аппарата управления
Аппарат государственного и местного управления принадлежит к числу
сложных самоуправляемых систем. Он представляет собой целостное
политструктурное образование. В нем можно различить несколько основных
типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат ведомственного
подразделения, региональный аппарат, орган государственного управления,
администрация учреждения, структурное подразделение администрации
учреждения, должность. Каждая структурная единица аппарата государственного
и местного управления - это его самоуправляемая, автономная, организационно
оформленная часть, существование которой предопределено нормативно-
правовыми основаниями, имеющая свою компетенцию. Тип организационной
структуры здесь определяется типом организационной власти и подчинения, что
выражено в характере и объеме полномочий и ответственности. Структуры
ведомств, органов всегда линейны, межведомственные структуры всегда, а
внутриведомственные - часто являются функциональными.
Административное ведомство
Под административным ведомством следует понимать систему органов
управления специальной компетенции и руководимых ими организаций,
организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными
существуют и иные государственные ( например, прокуратура РФ) и
негосударственные ( например, ВОС РФ) ведомства. Особенностью первых
является то, что ими руководят исполнительно-распорядительные органы, их
управленческие подсистемы - составная часть аппарата государственного
управления.
- Понятие органа исполнительной власти
- Виды исполнительно-распорядителных органов
- Президент РФ
- Правительство
- Центральные органы федеральной исполнительной власти.
- Краевая, областная, окружная, районная городская, сельская
администрация
ВОПРОС №54.
ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПРИ РАЗЛИЧНЫХ ФОРМАХ
ПРАВЛЕНИЯ.
ИСПОЛНИТЕЛЬНАя ВЛАСТЬ - ЭТО СЕРДЦЕВИНА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя. ЕЕ
ИСТОРИя - ЭТО ИСТОРИя ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя ОТ АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ ДО
СОВРЕМЕННЫХ ФОРМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. ИСПОЛНИТЕЛЬНАя ВЛАСТЬ ПРЕДПОЛАГАЕТ
СУЩЕСТВОВАНИЕ САМОСТОяТЕЛЬНЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ, СУДЕБНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ
(БЮРОКРАТИчЕСКОЙ) ВЛАСТЕЙ.
Целью их является правовое обеспечение государственного управления,
создание условий для нормального его функционирования, а также последующего
контроля за этой деятельностью. Эти три власти имеют самостоятельное
организационное оформление, представляют собой относительно автономные
организационные структуры. Особенностью современного этапа развития
исполнительной власти является ее размытость, отсутствие четкой локализации
в какой-либо определенной структуре. Можно сказать, что исполнительная
власть подключается там, где процесс управления буксует.
Этот раздел посвящен изложению основ самой существенной стороны
исполнительной власти, которую можно определить как "высший эшелон власти"
гос. аппарата. Он представляет собой высшее руководство или руководителя,
его/ее/ министров и лиц, занимающих ключевые посты. В парламентской
системе, например, основа исполнительной власти - комплекс институтов и
лиц, включая премьер-министра, кабинет министров, комитеты при кабинетах и
координирующие министерства и ведомства (например, министерство финансов).
Такой подход к определению структуры исполнительной власти принадлежит П.
Данлеви в работе "Государственное управление на высшем уровне власти".
Задача политиков, принадлежащих к исполнительной ветви власти -
осуществлять руководство, быть реальными лидерами в государственном
управлении. Исполнительная власть концентрирует власть и полномочия, ее
представители действительно могут управлять страной, влиять на положение
дел. Это включает в себя выполнение нескольких функций.
Во-первых, это обязанность проводить в жизнь основные направления
государственной политики. Во-вторых, руководитель исполнительной ветви
власти осуществляет надзор за выполнением политических решений. С учетом
масштабов и сложности политических задач, стоящих перед руководителем
высокого уровня управления, это представляет огромные трудности. В третьих,
исполнительная власть должна мобилизовать силы и ресурсы для проведения
своей политики, обеспечить ей поддержку. Осуществление политики требует
координации деятельности тех структур, на которые она направлена:
политические цели не могут быть достигнуты без соответствующей поддержки. В
четвертых, исполнительная власть имеет ряд чисто представительских задач,
выполняет символические функции осуществление определенных церемоний и
ритуалов, выражающих и символизирующих идею национального единства,
национального государства - провозглашаемого или реального. Последняя
функция исполнительной власти - осуществление руководства в критических,
кризисных ситуациях, что предполагает употребление власти в пределах
широких, почти неограниченных полномочий в чрезвычайных обстоятельствах.
Когда требуется быстрое и узконаправленное властное воздействие, власть
должна быть концентрированной, чтобы быть эффективной.
В ходе обеих мировых войн закон предоставлял американским президентам
и британским кабинетам министров такие широкие полномочия, что они, по
существу, стали конституционными диктатурами. Необходимо, однако, чтобы эта
тирания была оправданна, а также ограничена во времени и в полномочиях.
Так, режим Стресснера в Парагвае поддерживал государство в "осадном
положении" в течение трех десятилетий, что позволило практически полностью
подавить оппозицию.
Вычленение исполнительных органов из общей системы организации власти
в государстве - дело не такое простое, как может показаться на первый
взгляд. В период господства коммунистических партий, например, в
социалистических государствах источником власти в большей мере являлась
партия, а не правительство, и границы между этими двумя структурами были
размытыми и неясными. Произошло сращивание партийного и административного
аппаратов. При этом декларировались различные цели в деятельности этих
структур в соответствии с господствующей идеологией. Таким образом,
бюрократия была в высшей степени политизирована.
В либеральных, демократических режимах легче выявить формальные
различия между политиками, ответственными перед парламентом или избравшим
их народом, и гражданскими служащими на условиях постоянного найма,
ответственными перед своими политическими руководителями и непосредственным
начальством. Однако, высшие гражданские служащие в либеральных,
демократических режимах, как правило, вовлечены в формирование политики
практически в той же степени, в какой они участвуют в проведении ее в
жизнь. Тем не менее, политики все же принимают на себя значительную часть
ответственности за некоторые аспекты управления государством (конкретно -
за обеспечение политической поддержки выработанных решений и за проведение
различных церемоний и осуществление протокольных обязанностей).
Часто проводится различие между конституциональной и авторитарной
исполнительной властью. Конституциональная исполнительная власть имеет
эффективные рычаги для осуществления власти, может воздействовать на
министерства и ведомства, принуждая их выполнять свои распоряжения. На
практике (так же, впрочем, как и в теории) политические лидеры отвечают за
действия представителей министерств и ведомств. Конституционная
исполнительная власть может быть двух основных типов: президентская или
парламентская система с некоторыми промежуточными формами. В президентских
системах, например, в США, которые являются классическим примером такой
системы, глава исполнительной власти избирается независимо от
представительных органов власти. В парламентской системе, которая более
характерна для Западной Европы, так же, как для стран Содружества
(Австралии, Новой Зеландии, Канады), глава исполнительной власти избирается
представительными органами власти. Оба типа приемлемы, хотя в президентской
системе существует непосредственная ответственность перед электоратом, в то
время, как в парламентских системах существует опосредованная
ответственность исполнительных органов власти перед народом через
представительные органы власти.
В авторитарных режимах, наоборот, конституционный и электоральный
контроль либо отсутствует, либо не признается, либо не является
эффективным. При этом могут признаваться и соблюдаться внешние формы
демократии( например, выборность правительства), но они не затрагивают
механизмов осуществления власти. На практике при авторитарных режимах
исполнительные органы власти никому не подотчетны. Права человека не
признаются и не уважаются. Политические оппоненты подавляются с позиции
силы. По данным специалистов и экспертов по крайней мере в 100 современных
государствах обычным является применение жестоких методов обращения с
инакомыслящими. Несмотря на принудительный характер авторитарной власти,
она не имеет всеобщего характера. Во-первых, она опирается только на
официальных лиц и тех, кто контролирует репрессивный аппарат. Во-вторых,
как и абсолютная монархия в прежние времена, исполнительные органы власти в
авторитарных режимах не несут ответственности за свои действия, но, тем не
менее, они ограничены в свих возможностях достичь желаемого результата. В
современную эпоху яркими примерами таких систем были социалистические
государства при господстве коммунистических партий. Правительства стран
третьего мира также часто бывают авторитарными, хотя там в меньшей степени
присутствует персонификация власти и поэтому там власть менее стабильна.
4.1. Президентская система исполнительной власти.
Сущность президентской системы заключается в том, что основная
ответственность за руководство возлагается на главу исполнительной власти,
выбранного на определенный период и независимого от законодательной власти,
однако, ограниченного системой сдержек и противовесов со стороны других
политических институтов. Например, в США глава исполнительной власти
избирается всенародным голосованием. Там, где электорат, законодательная
власть или конституционные ограничения слабее, чем в США, как это
происходит в большинстве стран третьего мира, президентская форма правления
приводит к суперпрезидентской модели, реализующей авторитарный способ
управления.
США - наиболее яркий пример президентской формы правления. Конституция США
предусматривает, что вся национальная законодательная власть
предоставляется Конгрессу, состоящему из двух палат - Сената и Палаты
Представителей. Власть Конгресса в законодательстве является всеобъемлющей
и охватывает практически все аспекты жизни американского народа.
Конституция указывает, что вся исполнительная власть в национальном
правительстве должна принадлежать Президенту, который избирается на
четырехлетний срок. Одна из главных обязанностей Президента, согласно
Конституции, - честное исполнение всех законов.
Судебная власть центрального правительства целиком предоставляется
Верховному суду и нижестоящим федеральным судам, образованным Конгрессом.
Конституция не определяет состав Верховного суда; этот орган в настоящее
время состоит из Председателя Верховного суда и восьми судей Верховного
суда.
Конгресс создал, в основном, трехступенчатую судебную структуру.
Первая ступень - федеральный суд общей юрисдикции. Федеральные суды
находятся во всех концах США. На большинство их решений можно подать
апелляцию в апелляционный суд, который состоит из трех судей, выбранных на
более широком географическом пространстве. При неудачном исходе дела в
апелляционном суде тяжущиеся стороны могут потребовать слушания своего дела
в Верховном суде, но это происходит не автоматически: Верховный суд
принимает к своему рассмотрению очень ограниченное количество дел.
Создатели Конституции хотели, чтобы у Президента был контроль за
действиями Конгресса. Таким образом, несмотря на то, что Президент сам не
может принимать законы, он может (и довольно часто это делает)
рекомендовать их принятие Конгрессу; ему предоставлено также право
наложения вето на законодательный акт. Президент может применить право вето
к любому законопроекту на любом основании по своему выбору.
Право вето Президента не является абсолютным: оно может быть
отвергнуто большинством в 2/3 голосов в каждой палате Конгресса.
Законодательная власть Конгресса чрезвычайно важна, так как она
означает, что Конгресс устанавливает национальное законодательство. Ее
подкрепляет и то, что по Конституции никакие средства не могут быть изъяты
из национального казначейства без утверждением Конгрессом ассигнования на
определенную цель. Следовательно, никакая другая ветвь центрального
правительства не может предпринять действия, на которые потребуются
ассигнования из общественных фондов, до тех пор, пока Конгресс
законодательно не утвердит эти действия. На практике, однако, Конгресс
часто просто утверждает значительные ассигнования, давая исполнительным
органам большую свободу в использовании этих денежных средств. Однако,
благодаря своей абсолютной власти над денежным фондом, Конгресс
потенциально в состоянии контролировать почти все действия центрального
правительства, включая военные операции и проведение внешней политики.
В противоположность законодательному и судебному органам, не имеющим
одного лидера, создатели Конституции решили, что только Президент будет
являться главой исполнительной власти. Таким образом, в то время, как два
других органа состоят, в основном, из группы равных членов, представители
исполнительного органа беспрекословно подчиняются Президенту.
Создатели Конституции предполагали, что внутри исполнительной ветви
власти будут организованы департаменты и что их руководители будут
советниками Президента. Эти департаменты создаются Конгрессом, а не
Президентом, и Конгресс определяет рамки их деятельности. Президент
ограничен в праве использовать эти департаменты, находящиеся под его
контролем, для целей, не одобренных Конгрессом. Однако, представители этих
департаментов подчинены Президенту и отчитываются перед ним.
Одним из главных ограничений, заложенных в Конституции, является то,
что члены Конгресса не могут служить в органах исполнительной власти.
Отказавшись от парламентской системы, создатели Конституции решили, что те,
кто принимает законы, не должны быть одновременно и теми, кто их внедряет.
Президенту дана значительная власть в назначении высших официальных
лиц, которые будут проводить законодательство в жизнь. В его обязанности
также входит назначение федеральных судей.
Первый пункт этого права - назначение высших официальных лиц -
неудивителен, учитывая, что Президент должен управлять исполнительной
ветвью власти. Второй пункт означает, что президенты могут влиять на
судебные органы в целом, назначая судей. При этом следует учитывать, что
федеральные судьи избираются на свои посты пожизненно. Таким образом,
каждый Президент получает федеральных судей, назначенных его
предшественниками, но имеет возможность заменить вышедших на пенсию или
скончавшихся своими избранниками, которые, скорее всего, будут находиться
на своих постах еще долго после того, как его президентство закончится.В
соответствии с идеей контроля над почти всеми значительными властями
Конституция требует, чтобы выбранные Президентом судьи и высокопоставленные
лица, перед тем, как приступить к исполнению своих обязанностей, были
утверждены большинством голосов Сената. В соответствии с этим, несмотря на
то, что Президент свободен назначать своих кандидатов на значительные
должности внутри исполнительной и судебной ветвей власти, его действия
ограниченны, так как Сенат может наложить вето на его кандидатуры по любым
причинам.
Однако, существует ряд моментов, которые влияют на реализацию властных
отношений в США, и которые несколько меняют картину, первоначально
зафиксированную в Конституции. Наличие политических партий заставляет
считаться с политической реальностью. Так, Президенты редко назначают на
посты федеральных судей людей, не принадлежащих к той же политической
партии, что и они, а некоторые федеральные судьи назначаются по
политическим мотивам. Кроме того, очевидно, что когда Президент и обе
палаты Конгресса находятся под контролем одной политической фракции, то
часто наблюдается их кооперация и соглашения по вопросам, которые при
других обстоятельствах были бы конфликтны.
Другой механизм, меняющий зафиксированное в Конституции положение дел,
- независимые регулирующие комиссии, которые представляют собой четвертую
власть в централь ном правительстве. Это - административные комиссии,
действующие независимо друг от друга, каждая - с определенной сферой
контроля. Этот феномен возник в конце XIX в. и получил значительное
развитие во время правления Ф, Рузвельта в 30-х годах. Он основан на
теории, что многие проблемы в правительстве могут быть решены, если их
вывести из-под политического влияния и доверить контролю специалистов.
Сегодня эти комиссии в целом владеют большой властью и регулируют такие
области, как национальная бюджетная политика, биржевые сделки и товарные
биржи, отношения между рабочими и работодателями и переговоры о заключении
коллективных договоров, национальные коммуникационные сети, торговые и
деловые операции и федеральные выборы.
Кроме того, существует практика передачи Конгрессом своих полномочий
независимым комиссиям или агентствам исполнительной ветви власти. Это
случается, в основном, по двум причинам: роль национального правительства
стала настолько огромной и сложной, что часто Конгресс в состоянии только
устанавливать общий курс политики и должен полагаться на тех, кто проводит
этот курс в жизнь; кроме того, это позволяет Конгрессу избегать политически
трудных решений, которые могут привести к потере некоторой части
избирателей, вне зависимости от того, каким образом эти вопросы будут
решены. Конгресс, следовательно, часто желает только установить как можно
более широкие контуры политики, оставляя право выбора тем официальным
лицам, которые не должны переизбираться.
Эта обширная передача полномочий произвела большой сдвиг в
распределении власти, принадлежавшей ранее Конгрессу. Подавляющее
большинство каждодневных решений по вопросам политики принимается
государственными бюрократами, которые отчитываются перед Президентом или
независимой комиссией, что совершенно не совпадает с тем, что предполагали
создатели Конституции.
Президентом может быть только один человек. Но президентство, институт
президента - это структура, которая вовлекает множество людей. Существуют
проблемы обеспечения информацией, президент нуждается в советниках, в
различных группах поддержки. Все вместе они составляют исполнительные
административные органы при президенте. Они обеспечивают непосредственную
поддержку Президенту в гораздо большей степени, чем это характерно для
парламентских систем. Эти структуры включают в себя: кабинет Президента,
Управление Белого дома ( с собственным штатом из 40 человек), Управление по
менеджменту и бюджету, Совет национальной безопасности, Совет экономических
консультантов ( советников).
Однако, аппарат президентских советников может быть также источником
слабости Президентов. Несмотря на обширные возможности, позволяющие
обеспечить поддержку проводимой президентом политики, и более широкие, чем
в большинстве парламентских систем, полномочия в области назначений на
административные посты, американский Президент имеет ограниченные
возможности контроля действий, предпринимаемых от его имени. Уотергейтский
скандал в семидесятых годах уничтожил президентство Р. Никсона; скандал
"Иран-контрас" в восьмидесятых - подорвал репутацию Р. Рейгана. Хотя
президент несет личную ответственность в каждом из этих случаев, в
происшедшем есть и серьезная вина президентских советников.
Одна из проблем заключается в том, что советники отбираются по
принципу личной лояльности в большей степени, чем по принципу
профессиональной компетентности и опыту в делах государственного
управления. В добавление к сказанному надо отметить, что, в отличие от
поста Президента, институт советников не входит в систему сдержек и
противовесов. В целом президентство сильно зависит от личностного фактора:
некоторые президенты являются более успешными, чем другие. Большинство
факторов успеха связано с мастерством в искусстве коммуникации и с умением
убеждать, используя в том числе и личное обаяние. Р. Рейган был "великий
коммуникатор", который сумел вернуть президентству былой престиж после
более, чем двух десятилетий. В отличие от работоспособного, но неудачливого
Дж. Картера, Рейган концентрировал усилия в той точке, где они были
наиболее эффективными; основа его успеха - работа по поддержанию
оптимистичного энергичного имиджа, соответствовавшего национальному
менталитету. Вслед за ним Джордж Буш мастерски использовал в своих
интересах ситуацию краха социалистической системы в Восточной Европе. С
учетом того, что Советский Союз выбыл из игры на арене мировой политики,
Буш решился использовать вооруженные силы США против Ирака, чем сильно
поднял свою репутацию.
Однако, независимо от того, как высоко стоит Президент в общественном
мнении, мы должны помнить, что власть в американской политической системе
остается весьма рассредоточенной. Президент несет моральную ответственность
за нацию и ее благосостояние, но зачастую ему недостает устойчивой
политической поддержки, необходимой для выполнения требований, стоящих
перед исполнительной властью. Внутри федерального правительства власть
рассредоточена между законотворческой, бюрократически-административной,
судебной и исполнительной ветвями власти и соответствующими структурами.
Кроме того, правительства штатов и местная власть в большой мере обладают
независимостью от Вашингтона. Как отмечал президент Трумэн по поводу
проблем, с которыми столкнется, придя на его пост, генерал Эйзенхауэр: "Он
будет сидеть здесь и говорить: Делайте то! Делайте это! - и ничего не
изменится! Бедный Айк! Это будет совсем непохоже на армию". Со времен
Трумэна и Эйзенхауэра правительство США стало еще менее управляемым.
Неудивительно, что увеличение рассредоточенности власти, которое характерно
для США, редко является примером для подражания в каких-либо других
странах.
4.2. Коллективная ответственность.
Насколько связаны между собой должностные лица исполнительных органов
власти в парламентской системе? Привержены ли они общему политическому
курсу и общей судьбе? "Коллективная ответственность" означает, что министры
разделяют ответственность за все решения, одобренные кабинетом. Строгое
соблюдение принципа коллективной ответственности усиливает власть кабинета.
Коллективная ответственность увеличивает возможность исполнительных органов
власти координировать деятельность чиновников, т. к. все министерства
придерживаются одной линии. Это также ставит законодательное собрание перед
выбором: принимать или не принимать состав правительства в целом.
Коллективная ответственность, разумеется, не означает отсутствия
конфликтов между отдельными министрами и ведомствами. Она лишь слегка
маскирует их, требуя от министров публичной поддержки ( или, по крайней
мере, воздержания от публичной критики) выработанной политической линии.
Как однажды заметил британский премьер-министр лорд Мельбурн ( XIX в. ),
"не имеет большого значения, что именно мы говорим, главное - мы все должны
говорить одно и то же". Британские парламентские нормы требуют жесткого
выдерживания этого принципа. Это было воспринято также и другими
парламентскими системами вестминстерского типа: в Канаде, Австралии и Новой
Зеландии. Однако, до сих пор еще нельзя сказать, что этот принцип воспринят
там вполне и полностью.
В некоторых парламентских системах действие принципа коллективной
ответственности жестко ограничено. Так, в итальянской конституции
признается важность принципа коллективной ответственности; однако, на
практике его реализация ограничена тем, что в Италии действует
"министерское правительство". Координация политики, проводимой отдельными
министерствами и ведомствами, очень слаба; типичная форма взаимоотношений -
конфликт. Главная проблема состоит в том, что парламентские партии
чрезвычайно сильно раздроблены на фракции, которые стремятся
"колонизировать" ( т. е. подчинить своему влиянию) различные министерства.
Соглашение о коллективной ответственности наименее действенно в
Нидерландах, где существует частичное разделение законодательной и
исполнительной властей. Министры могут не заседать в парламенте( ?); многие
из них вообще не имеют парламентского опыта и пришли в правительство из
университетов, различных сфер производства или являлись прежде гос.
служащими. Голландское правительство не ориентировано на достижение
коллективной солидарности, кабинет является многопартийной коалицией,
которая вырабатывает соглашения с разделом сфер влияния.
Конституция Германии признает приоритет принципа иерархии над
коллегиальностью правительства. Ответственность перед Бундестагом
реализуется через пост канцлера. Он отвечает перед парламентом, а министры
отвечают перед ним. Сильная позиция высшего лица исполнительной власти
определена Конституцией ФРГ (ст. 67 Основного закона). Бундестаг может
выразить федеральному канцлеру недоверие только тем, что он ( бундестаг)
выбирает большинством голосов своих членов его преемника и обращается к
федеральному президенту с просьбой освободить федерального канцлера от его
обязанностей. Федеральный президент обязан принять просьбу и назначить
вновь выбранного канцлера; при этом между запросом и выборами
(утверждением) должно пройти (не более) 48 часов. Основной закон закрепил
эту форму вотума недоверия для того, чтобы бундестаг не мог в одностороннем
порядке сменить правительство, не беря на себя ответственности за
формирование нового федерального правительства. Вотум недоверия не может
быть вынесен в отношении отдельных министров. Объявляя о своем недоверии,
бундестаг должен быть в состоянии сформировать новое правительство. Тем не
менее, в федеральном правительстве весьма слабо выражен принцип
коллегиальности. Министры стараются не обсуждать решения других министров,
многие положения принимаются безо всякого обсуждения. Министры руководят
своими министерствами и ведомствами, сообразуясь с политической линией,
которую проводит канцлер. Однако, на практике канцлер обычно считается с
профессионализмом министров. Будет преувеличением говорить о "канцлерской
демократии", однако, его кабинет, безусловно, более иерархичен и менее
демократичен, чем, например, в Великобритании.
Доктрина коллективной ответственности скрывает, до какой степени
процесс принятия решений раздроблен на множество автономных процессов того
же рода в большинстве стран, где принят "кабинетный" принцип
функционирования исполнительной власти. С увеличением правительства,
естественно, растет и число министров. Так, в Канаде кабинет в 1987 г.
достиг 40 человек, что можно отчасти объяснить давлением со стороны
различных регионов и языковых групп, которые требовали своего
представительства в правительстве. В других странах кабинет не превышает 20-
25 членов правительства, что делает его более управляемым. Однако, это
означает исключение некоторых министров из числа членов кабинета и более
активное использование комитетов при кабинете. Например, в Австралии
работают девять комитетов; три из них - координационные и три -
функциональные. В большинстве стран значительная часть решений лишь
сообщается полному составу кабинета для ратификации, готовятся же и
принимаются они в этих комитетах. Так, в Австралии решения, подготовленные
комитетами при кабинете министров, лишь оглашаются на заседаниях кабинета
для утверждения их премьер-министром. "Кабинетный" стиль управления стал,
по существу, управлением с помощью кабинетной системы, решающая часть
которой - комитеты.
Однако, хотя доктрина коллективной ответственности кабинета не всегда
влияет на реальный процесс принятия решений, регулярные собрания кабинета
все же имеют важное значение для координации действий правительства.
Кабинет может играть роль арбитражного суда для разрешения спорных вопросов
и конфликтов между министерствами. Ответственность перед законодательной
ветвью власти также присуща именно кабинетам, особенно, - в законодательных
собраниях, работающих в "Вестминстерском стиле". В сравнении с
президентскими системами американского типа парламентские системы с
кабинетами лучше приспособлены для координации основных направлений
политики.
4.3. Правительство и парламент.
Основа существования и функционирования исполнительной власти в
парламентских системах - зависимость двух ветвей власти друг от друга.
Кабинет (совет министров) избирается из числа членов парламента
(законодательного собрания) и полностью ответственен перед парламентом.
Правительство находится у власти ровно столько, сколько оно сохраняет
доверие законодательного собрания. Если это доверие подорвано (например,
парламент принимает вотум недоверия правительству), правительство обычно
подает в отставку.
Возможны два варианта отношений между парламентом и исполнительной
властью: принцип доминирования кабинета и принцип доминирования парламента.
В целом правительство использует различные процедурные аспекты (способы)
для регулирования деятельности парламента. Иногда правительство
контролирует формирование повестки дня законодательного собрания; в
большинстве случаев премьер-министр может выразить недоверие
законодательному собранию прежде, чем истечет срок его полномочий. Но это -
обоюдоострая процедура, т. к. только парламент может оценить деятельность
премьер-министра. На практике на стабильность исполнительной власти в
наибольшей степени влияют партийные фракции.
Принцип доминирования кабинета проявляется в том, что исполнительная
власть поддерживается дисциплинированным большинством законодательного
собрания, как это происходит в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии.
Кабинет в этом случае может контролировать как исполнительные органы
власти, так и легислатуру. До тех пор, пока высшее руководство (кабинет)
имеет поддержку парламентского большинства, система доминирования кабинета
обеспечивает согласованные действия правительства, как с точки зрения
законотворчества, так и с точки зрения выработки и реализации основных
направлений политики. Правительство, основанное на доминировании кабинета,
обусловленном согласованной поддержкой представительных органов власти,
обеспечивает непрерывную "скалярную цепь", линию власти от правительства к
законодательному собранию и от законодательного собрания к электорату.
Выбирая своих представителей в законодательное собрание, люди выбирают тех,
кто будет ими непосредственно управлять, т. к. правительство формируется из
числа депутатов парламента. Это - так называемый "стиль Вестминстера", для
которого характерно также и некоторое противостояние парламента и
правительства.
В системах доминирования законодательного собрания или парламента,
наоборот, зависимость между избранием депутатов и формированием
правительства менее определенна. Когда количество партийных фракций в
парламенте чрезмерно велико, процесс формирования правительства и его
существование в большей степени зависят от разрешения межпартийных
конфликтов и споров в законодательном собрании, чем от результатов выборов.
В Нидерландах, например, средняя продолжительность периода
формирования нового кабинета - после выборов или отставки старого кабинета
- составляет 86 дней (в качестве рекорда можно привести 1977 г. со сроком
208 дней). Такая система - наилучшее средство для приобретения ненадежного
правительства, как это имеет место в Италии и как это было во Франции
периода III Республики (1870-1940г. г. ) и IY Республики (1946-1958).
Действительно, в послевоенных Нидерландах правительственные кабинеты редко
переживали свой 4-летний срок. Но и здесь положение дел зависит не только
от стабильного большинства в парламенте. Даже когда партийная система
чрезвычайно дробная, как это имеет место в Нидерландах и скандинавских
странах, там все же не наблюдается такой нестабильности, как в Италии.
4.3. Премьер-министры и кабинет.
Парламентская система организации исполнительной власти вызывает
напряжение между принципами коллегиальности и иерархии, между коллегией
министров ( которые являются равными среди равных) и высшим лицом
исполнительной власти, обладающим иными полномочиями. Насколько сильны
премьер-министры по сравнению с другими представителями исполнительной
власти?
Одна крайность - это Индия 1975-77 г. г. - периода "чрезвычайных
полномочий". Фактически Индира Ганди являлась диктатором. Другая крайность
- Франция периода III Республики, где премьер-министры, появлявшиеся в
результате министерской чехарды, однажды были названы "эфемерными и
мешающими работе призраками". Власть премьер-министра зависит от комплекса
взаимосвязей между отдельными лицами, партиями и конституцией. В общем,
власть премьер-министра над кабинетом министров имеет тенденцию
увеличиваться, хотя различие между ролью и властью премьер-министра в
парламентской системе и ролью и властью президента, избранного прямым
всеобщим голосованием, остается фундаментальным. Контроль за назначением на
должность является главным источником власти в любой обстановке. В какой
мере премьер-министр может формировать кабинет, подбирать кандидатуры для
своих министерских "команд". Права назначения на должности, присущие
премьер-министру Великобритании, достаточно велики. Хотя британский премьер-
министр зависит от баланса сил в парламенте, тем не менее он может
формировать правительство по своему выбору, исходя из способностей и
таланта членов правящей парламентской партии. И лишь несколько
высокопоставленных фигур имеют такой статус или опыт, который придает им
особое значение. Они могут отказаться от предложенной должности.
Британский премьер-министр уделяет много внимания назначениям и на
менее значительные должности. По мнению экс-министра труда Джеральда
Кауфмана (1980), "если премьер-министр делает вам предложение и вы не
находитесь в исключительно влиятельной позиции, берите то, что вам
предлагают или будьте готовы вернуться на последние парламентские скамьи.
Найдутся десятки желающих взять то, от чего вы отказываетесь".
В других странах, принявших английскую парламентскую модель, премьер-
министры обычно имеют меньше свободы в назначениях на различные должности (
см. пример 1). В Канаде премьер-министры должны обеспечивать в кабинете
адекватное представительство различных провинций; министры защищают
интересы своих провинций в той же мере, что и интересы департамента или
министерства. В Новой Зеландии парламент очень небольшой. Это означает, что
почти все члены парламента, принадлежащие к правящей партии, окажутся на
важных постах в органах исполнительной власти. Конституция ФРГ
свидетельствует, что канцлер имеет право подбирать кандидатуры, формирующие
кабинет, хотя на практике партийные интересы и, в особенности, коалиционные
соглашения ограничивают свободу его выбора.
4.4. Особенности функционирования исполнительной власти взакрытых
обществах (коммунистический режим).
Несмотря на то, что коммунистическая идеология основана на идее
равенства и в качестве идеала провозглашает общества, где власть
принадлежит большинству, в реальной истории этот режим проявил себя как
авторитарный, где власть принадлежит коррумпированной бюрократии. Одна из
наиболее характерных черт таких режимов - наличие культов личности. В
Советском Союзе существовап культ личности Сталина, в Китае - Мао Цзэдуна и
Дэн Сяопина, во Вьетнаме - Хо Ши Мина, в Югославии - Иосипа Броз Тито, в
Румынии - Чаушеску, в Северной Корее - Ким Ир Сена. Наиболее прочным
оказался культ личности Ким Ир Сена в Северной Корее. Эта черта
коммунистических режимов составляет основу формирования исполнительной
власти. Для такого типа государственного управления характерно стремление
предотвратить политические изменения, не допустить инноваций. Изменения в
политике допускались лишь тогда, когда они не угрожали власти и престижу
политического лидера. Оппозиция не допускалась, политические противники
уничтожались.
Другой характерной чертой коммунистических режимов является кризис
преемственности. В странах, где он господствовал, отсутствовал
разработанный, имеющий правовое обеспечение процесс преемственности. Это
наиболее ярко проявлялось после смерти очередного лидера, но обычно бывал
еще и "предсмертный" кризис. Проблема заключалась в том, что довольно часто
правящий лидер ( Ленин, Мао, Тито, Кастро) воспринимался как герой-
основатель государства, приведший правящую партию к власти революционным
путем. Но для следующего, постреволюционного, поколения было весьма трудно
придерживаться выработанного их предшественниками понятия о легитимности
власти, т. к. оно не было укоренено в традиции. Новые лидеры могут объявить
себя преемниками прежних. Но тогда они должны придерживаться прежнего
политического курса, а это может быть пагубно для экономики и для
государства в целом. С другой стороны, новые лидеры могут объявить себя
новаторами, ниспровергателями старых кумиров, реформаторами политического
курса. В этом случае вина за все сбои в работе государственного механизма
ложится на прежних кумиров, они обвиняются во всех грехах. Новый лидер
объявляет себя человеком, который может вывести страну из тупика, разрешить
все наболевшие проблемы и преодолеть кризис. Но эта стратегия толкает к
крайностям, она может подорвать идеологические основы государственности.
Отчасти в этом лежит причина столь быстрого падения КПСС и распада СССР
после провозглашения курса на перестройку и гласность. Как выразился один
из ближайших советников Горбачева, его попытки спасти КПСС в 1991 г.
выглядели как размышления на тему о том, "как лучше приготовить чай для
мертвеца".
Формальная структура исполнительной власти коммунистических режимов
выглядит следующим образом:
Современная структура федеральных органов исполнительной власти
определяется ныне действующей конституцией, а также Указом Президента
Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной
власти" от 10. 01. 1994 г. . В соответствии с данным Указом государственные
комитеты Российской Федерации и комитеты Российской Федерации обладают
равным статусом . Кроме того, "федеральные органы исполнительной власти
находятся в ведении Правительства Российской Федерации, за исключением
случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской
Федерации либо подведомственности Президенту Российской Федерации в
соответствии с законодательными актами Российской Федерации". Особое
внимание при этом обращается на вопросы взаимодействия Правительства
Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с
Федеральным собранием, Советом Безопасности Российской Федерации, а также
на разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и
органов исполнительной власти субъектов Федерации . Исходя из этого,
структура федеральных органов исполнительной власти выглядит следующим
образом :
Председатель Правительства РФ
1 зам. 1 зам. зам. зам.
Правительство РФ
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
I. Федеральные министерства
1.Министерство топлива и энергетики РФ
2. Министерство здравоохранения и медицинской промышленности РФ
3. Министерство транспорта РФ
4. Министерство связи РФ
5. Министерство путей сообщения РФ
6. Министерство РФ по атомной энергии
7. Министерство экономики РФ
8. Министерство финансов РФ
9. Министерство внешних экономических связей РФ
10. Министерство РФ по сотрудничеству с государствами-участниками СНГ
11. Министерство науки и технической политики РФ
12. Министерство образования РФ
13. Министерство культуры РФ
14. Министерство социальной защиты населения РФ
15. Министерство труда РФ
16. Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ
17. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ
18. Министерство РФ по делам национальностей и региональной политики
19. Министерство обороны РФ
20. Министерство юстиции РФ
21. Министерство внутренних дел РФ
22. Министерство иностранных дел РФ
23. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
II. Иные федеральные органы исполнительной власти:
1. Гос. комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства
2. Гос. комитет РФ по промышленной политике
3. Гос. комитет РФ по оборонным отраслям промышленности
4. Комитет РФ по металлургии
5. Комитет РФ по машиностроению 6. Комитет РФ по химической и
нефтехимической промышленности
6. Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации
7. Российское космическое агентство
8. Гос. комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых
экономических структур
9. Гос. комитет РФ по управлению гос. имуществом 11. Гос. комитет РФ
по статистике
10. Гос. таможенный комитет РФ
11. Гос. налоговая служба РФ
12. Департамент налоговой полиции РФ
13. Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю
14. Комитет РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням
15. Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью
16. Гос. комитет РФ по высшему образованию
17. Гос. комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ
18. Комитет РФ по делам молодежи, физической культуре и туризму
19. Комитет РФ по кинематографии
20. Комитет РФ по печати
21. Комитет РФ по патентам и товарным знакам
22. Федеральная миграционная служба России
23. Федеральная служба занятости России
24. Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию
25. Государственная архивная служба России
26. Высший аттестационный комитет Российской Федерации
27. Комитет РФ по торговле
28. Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству
29. Комитет РФ по геологии и использованию недр 32. Комитет РФ по
рыболовству
30. Федеральная служба геодезии и картографии РФ
31. Комитет РФ по водному хозяйству
32. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды
33. Федеральная служба лесного хозяйства России 37. Комитет РФ по
государственным резервам
34. Главное управление охраны РФ
35. Служба внешней разведки РФ
36. Федеральное агентство правительственной связи и информации
37. Федеральная пограничная служба - Главное командование Пограничных
войск РФ 42*. Федеральная служба контрразведки РФ
38. Федеральный горный и промышленный надзор РФ
39. Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности -
федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Президенту
Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией
Российской Федерации, либо в соответствии с законодательными актами
Российской Федерации.
Изложенная выше формальная структура федеральных органов
исполнительной власти свидетельствует о том, что рычаги реальной власти
подчиняются непосредственно Президенту. Это позволяет говорить о том, что в
нынешней России укрепляется президентская форма правления в ее наиболее
ярком проявлении. Отсюда и ряд опасностей, связанных с возможностью
превращения президентской формы правления в суперпрезидентскую, с
авторитарным политическим режимом. Решающими факторами здесь являются
исторические традиции и культурные нормы поведения, а также характерный для
массовой психологии уровень правосознания. В этом отношении для России
характерно отчуждение народа, граждан от государства; выработка основных
политических направлений происходит в узком кругу политической элиты и
дистанцирована от массы людей.
Как указывает Г. В. Атаманчук, серьезные проблемы возникают также при
рассмотрении институционального аспекта государственного управления. "Если
исходить из системы институтов государства, получивших реализацию в науке,
законодательстве и практике множества стран, то наша государственность
всегда выглядела довольно ущербной, - отмечает он - У нас не было и нет
уважаемой и исполняемой Конституции, не осуществлено разделение властей,
нет развитой и авторитетной судебной системы, не создано местное
самоуправление как специфическая подсистема государства, никогда глава
правительства не руководил силовыми структурами, не было четкости в
построении государственных органов и т. д. . К этому можно добавить еще тот
момент, что и с существовавшими институтами обращались очень легко: каждый
новый лидер их переделывал, как хотел, в общественном мнении их
третировали, их значение и деятельность, как правило, извращали. . . В
институтах государства обнаруживается немало фиктивного, призрачного. В то
же время весьма развито культовое, харизматическое отношение к
руководителям государства, личностные качества и воля которых способны,
якобы, решить все прблемы. Естественно, что в таких условиях
взаимоотношения, прежде всего управленческие, между государством, его
институтами и обществом, гражданами вряд ли могут быть доверительными,
разумными и эффективными".
Такая социокультурная среда способствует естественному возрождению
традиций авторитаризма, концентрации власти в одной ветви власти и в одних
руках. Для движения к правовому демократическому государству необходима
тщательно разработанная программа создания институциональных гарантий
против авторитаризма и тоталитаризма. Это означает, что институциональная
структура государства, а в особенности исполнительной власти, должна быть
независимой от личности того, кто стоит у вершины власти. Как заметил по
этому поводу К. Поппер , главным должен быть вопрос о том, "как нам следует
организовать политические учреждения, чтобы плохие или некомпетентные
правители не нанесли слишком большого урона". И далее : "По-моему, было бы
безумием основывать все наши политические действия на слабой надежде, что
мы сможем найти превосходных или хотя бы компетентных правителей".
Отечественная система властных отношений слишком сильно зависит от личных
качеств и нравственного облика высшего руководителя. В условиях кризиса
власти и нарастающей нестабильности в обществе это может быть чрезвычайно
опасным.
4.4.1. Исполнительная власть в посткоммунистической Европе.
Так же, как харизматические лидеры были основой власти
коммунистических режимов, так лидеры с сильной харизмой сыграли большую
роль в падении этих режимов в Восточной Европе. Исключительные личности
типа Леха Валенсы в Польше и Вацлава Гавела в Чехословакии возглавили
антикоммунистическую борьбу. В результате прежние диссиденты стали
президентами. Шелли в свое время утверждал, что поэты - это непризнанные
законодатели; в Восточной Европе их признают государственным авторитетом:
Вацлав Гавел, известный драматург, обладает реальной властью в
Чехословакии, руководит вооруженными силами страны, может распустить
Национальное Собрание и назначить новое правительство. В той же
Чехословакии Ян Чарногорски назначается заместителем премьер-министра на
следующий день после выхода из тюрьмы.
Однако, тюрьма вряд ли способствует подготовке к государственной
деятельности. Способности, требуемые для государственного управления,
предполагают умение и навыки, необходимые для проведения масштабных
социальных и экономических реформ. Они сильно отличаются от тех качеств,
которые нужны для профессионального революционера. Одна из самых острых
проблем современной Восточной Европы - та же, с которой столкнулись власти
в первые годы после коммунистических и социалистических революций: хорошие
политические агитаторы далеко не всегда являются хорошими администраторами.
В этих странах на первых порах сформировалась "полупрезидентская
система", представляющая собой тандем из избранного народом президента и
парламентского правительства. Это позволяет проявляться многообразию мнений
и получать поддержку народа при принятии важных политических решений.
Однако, вследствие сложнейших проблем, которые стоят перед правительствами
этих стран (экономические реформы, жесткие рамки бюджета, социальные
проблемы и т. д. ), такая система вряд ли может обеспечить необходимую
концентрацию власти в исполнительной ее ветви для проведения в жизнь
необходимых непопулярных решений. Поэтому в этих странах явно заметна
тенденция усиления исполнительных органов власти.
4.5. Страны третьего мира.
До недавнего времени система власти в странах третьего мира не
отвечала требованиям демократичности и конституционности. Так, некоторые
страны Персидского залива (Саудовская Аравия, Кувейт или Объединенные
Арабские Эмираты) до сих пор являются традиционными монархиями, которые
управляются царствующими династиями. В Латинской Америке большинство
государств совершают колебательные движения между нестабильным гражданским
правительством и правлением военных. В Африке среди систем исполнительной
власти доминирующее положение занимают однопартийные режимы и правительства
военных.
Истинно конституционное правление является большой редкостью в этих
регионах. Особенно это касается стран Африки, где государственность вообще
весьма слаба и локализована вокруг крупнейших городов. В то же время
финансовые и иные ресурсы государства используются бесконтрольно и
непредсказуемо. Гражданское правительство является либо нестабильным, либо
авторитарным. В любом случае оно чрезвычайно слабо контролируется
конституционным законодательством, если таковое вообще имеет место.
Традиции патронажа, опасность претензий на самостоятельность со
стороны законодательной власти приводят к тому, что парламенты являются
послушными, "карманными", выборы - формальной процедурой, суды редко бывают
независимы. Фактически управляет лишь исполнительная власть; все остальные
властные институты являются лишь декоративными украшениями государства.
4.5.1. Режим личного правления и безответственности.
Политическое руководство в странах третьего мира часто бывает
сосредоточено в одних руках и не ограничивается со стороны других ветвей
власти, т. е. является безответственным. Одна из причин этого явления - то,
что политическая власть является кратчайшим путем к личному богатству в
очень бедных обществах. Неудивительно, что неограниченность власти и
недостаток ответственности ведут к коррумпированности правительства.
Президенты Маркос (Филиппины) и Мобуту Сесе Сето (Заир) - не единственные
руководители государств, вывезшие за рубеж огромные суммы. Такие режимы в
основе своей - клептократии, т. е. правительства воров. Тот же принцип
безответственности правительства ведет и к крайним формам диктатуры, таким,
как режимы Саддама Хусейна в Ираке или генерала Пиночета в Чили.
Возникновение тирании совершенно естественно в тех случаях, когда
существуют как сосредоточение власти в одних руках, так и безответственное
правление.
Хотя лидеры третьего мира очень редко ограничены конституционным
законодательством, они все же могут сдерживаться другими политическими
силами: военными (со всеми сопутствующими факторами), лидерами этнических
групп, землевладельцами, буржуазией, бюрократией, студентами,
транснациональными компаниями, иностранными правительствами, экс-
президентами, фракциями в самом правительстве, толпами на улицах больших
городов. Проблемой для многих из этих стран является зависимость
исполнительной власти от влиятельных кругов общества. Чтобы удержаться у
власти, лидеры этих стран должны постоянно создавать политические коалиции,
которые их поддерживают. Это трудное дело занимает почти все их время, не
давая возможности заниматься другими делами, связанными с управлением
страной. Когда разваливается правящая коалиция, это неизбежно влечет за
собой смену лидера. Реально это осуществляется обычно в виде заговора
военных. По аналогии с Макиавелли можно выделить две стратегии, с помощью
которых руководители государств пытаются поддерживать стабильность своей
власти: стиль лисицы и стиль льва.
Лисица - это мастер маневра. Такой лидер настраивает одну политическую
группу против другой. Он пытается поставить эти группы в зависимость от
себя через тщательное распределение ресурсов и других благ, тщательно
избегая необратимых шагов и решений. Такова была стратегия Хайле Селассие в
Эфиопии, Кеньята в Кении, Сенхора в Сенегале. Львы, в противоположность
лисицам, стремятся скорее доминировать, чем маневрировать и манипулировать
людьми. Они уничтожают своих врагов, а не заключают с ними альянсы. Они
сильно привержены четко определенным и выраженным политическим целям:
например, экономическому развитию или национальному престижу. Львы ищут
популярности в массах, в то время, как лисицы ограничиваются ближайшими
сподвижниками. Примерами львов являются Банда в Малайе и Нкрума в Гане.
Борьба за независимость в странах третьего мира выдвинула на первый
план львов, но в последующий период господствующее положение стали занимать
лисицы.Некоторые отдельные политические лидеры могут сочетать в себе
качества львов и лисиц. Так, лидер Ирака Саддам Хуссейн менял тактику в
зависимости от того, в сильной или слабой позиции он находился .
4.5.2. На пути к ответственному правлению
В конце 1980-х - начале 1990-х годов начался процесс серьезных
изменений в органах исполнительной власти стран третьего мира. Картина
начала меняться с уходом военных из правительственных структур в ряде стран
Латинской Америки. После 1975 г. в Бразилии постепенно стали сдавать
позиции военные круги, хотя решающим моментом здесь стали законные выборы в
1982 г.
Первый за последние двадцать лет гражданский президент Бразилии,
Танкредо Невес, был избран в 1985 г. . В Аргентине переход власти из рук
военных в руки гражданских сил был более резким: он был связан с падением
правящей хунты. Потерпев поражение от британских ВС на Фолклендских
(Мальвинских) островах, военные власти были сметены социальными
потрясениями и протестами широких масс населения. Такие же процессы
произошли в Уругвае, Перу, Эквадоре, Боливии и Парагвае (в последнем -
после трех десятилетий диктатуры генерала Стресснера). Наконец, в 1990 г. в
Чили генерал Пиночет уступил власть гражданскому президенту (оставив за
собой пост главнокомандующего вооруженными силами страны).
Демократические преобразования в Африке начались после крушения
коммунистических режимов в Восточной Европе в 1989 году. Это подорвало
авторитет африканских однопартийных режимов, которые стали ориентироваться
на другую модель развития и на другие источники финансовой поддержки - со
стороны западных стран. Провал экономической политики большинства
африканских стран в 80-е годы привел в этих странах к росту недовольства,
что, в свою очередь, вызвало к жизни потребность в демократизации этих
стран.
Некоторые правители (например, президент Мои в Кении) активно
сопротивлялись идеям демократизации. Но большинство понимало, что время
диктует именно эти принципы, и старалось идти в ногу со временем. К 1991
году многопартийные выборы стали столь же популярны в Африке, как за год до
этого - в Восточной Европе. Некоторые правительства получили поддержку
избирателей (например, в Бенине и Замбии), другие были переизбраны (Габон,
Беоег Слоновой Кости, Камерун). Многие другие страны признали необходимость
многопартийности и соревновательных выборов как принцип, но еще не
применили его.
Почему происходит такой взлет демократии в странах третьего мира?
Во-первых, вследствие падения авторитарных режимов, которые не могут
дать ни политической стабильности, ни экономического развития.
Во-вторых, Международный Финансовый Фонд, Всемирный Банк Реконструкции
и Развития и правительства ведущих стран мирового сообщества требуют от
правительств стран третьего мира принять политику, ориентированную на
развитие рыночных отношений и уменьшить вмешательство государства во все
сферы жизни общества. Они также поощряют все демократические движения.
В-третьих, Великобритания и Франция к 1990 г. напрямую связали
оказание помощи стране с наличием в ней "хорошего правительства" и
многопартийной демократии.
Зависимость многих стран третьего мира от международных финансовых
организаций ( потребность в финансовой помощи или огромные задолженности
стран) приводит руководителей этих стран ( за редкими исключениями) к
необходимости принять условия, диктуемые странами-донорами и международными
организациями.
Однако, формы проявления демократии чрезвычайно разнообразны.
Обстановка в этих странах еще далека от стабильной, функционирующей
демократии. Наблюдается низкая активность на выборах, выборы часто проходят
формально, многопартийность зачастую бывает фиктивной (т. н.
"многопартийность по Мобуту"). Стабильное конституционное управление
страной остается еще стратегической целью.
Д. Леттер, "Принцип разделения властей и система "сдержек и
противовесов" в Конституции Соединенных Штатов" - в кн: Верховенство права,
М. , 1992. см. Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных
органов исполнительной власти", п. п. 2, 8. см. "Вестник Государственной Службы", 1993, N12
Сведения по персональному составу исполнительных органов власти
федерального уровня см. "Вестник Гос. службы", 1993, N7.
Атаманчук Г. В. Реалии и иллюзии государственного управления.- Вестник
гос. службы, 1993, N7, с. 5-6
Поппер К. Открытое общество и его враги. -Т. 1-М. , 1992. -с. 160 там
же, с. 163 см. К. Клархам, "Политика стран третьего мира: введение. "Бекенхем,
Кент, 1985
ВОПРОС №56.
исполнительная власть и ВНЕШНЯЯ СРЕДА.
ВНЕШНЯЯ СРЕДА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ - СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИчЕСКАя
СРЕДА В ВИДЕ "ЭКОНОМИКИ, ОБЩЕСТВА, ИНДИВИДУУМОВ", ПРИРОДНАя СРЕДА, ПРОчИЕ
ПОДСИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА И Т.Д.
Государственное управление есть конкретная организационная структура в
рамках государства, которая:
1. Конкретизирует, но не определяет сама цели государства с помощью
текущих действий, прежде всего разработки программных решений.
2. Принимает обязательные для исполнения, как правило, специальные
и конкретные решения, а именно при исполнении предписываемых ей
обязательных политических программ (законов), которые программируют
административные решения. определяя их цель и условия исполнения.
3. Производит конкретно признанные обязательными со стороны
политических программ материальные и нематериальные услуги, информационные
и прочие ценности, а также предоставляет их установленным образом,
установленного качества и в установленном объеме обществу в целом и
отдельным его членам.
4. Обязано во всех своих действиях следовать целям государства и
обязательным политическим решениям, а также учитывать особые морально-
этические императивы и предложения, способствующие эффективности и
рациональности в выполнении задач.
5. Производит все действия в рамках более или менее автономной
организационной структуры государства ("исполнительной власти",
"административной структуре", "административной подсистеме" и т.п.) и с
помощью особых производящих подразделений ("единицы выводы продуктов
системы", "административные штабы", "административные предприятия",
"учреждения").
6. Осуществляет для и внутри государства наряду с первичными
исполнительными функциями вторичную для этой структуры функцию производства
особых услуг при подготовке и разработке политических решений и программ.
Исходя из этой модели, выражающей основную идею государственного
управления, можно сформировать также модели:
- основных условий существования органов государственного управления;
- основных принципов его деятельности;
- основных принципов его организационной структуры;
- основ рациональности его деятельности и организации;
- и следующих из этого основных структурных элементов органов
управления (средства производства).
Мы видим, какое большое место занимает в системе государственного
управления человеческий фактор. На вводе системы он выступает как один из
базовых источников государственного управления. Именно люди приводят в
действие всю систему, выполняя программу деятельности, именно от них
зависит достижение или недостижение консенсуса как одного из условий
нормального функционирования системы, в них воплощаются или не воплощаются
морально-этические ценности, при игнорировании которых система
государственного управления может превратиться в бездушную тоталитарную
машину, враждебную всему обществу и каждому конкретному его члену.
От людей зависит и то, какие продукты ( решения, услуги, ценности)
будут получены на выходе системы. Одновременно, каждый человек, являющийся
действующим элементом системы, представляет собой и объект ее воздействия,
т. е. сам испытывает на себе результаты собственных действий и принимаемых
им самим решений, что однако далеко не всегда удерживает его от принятия
неверных для всей деятельности системы, объективно вредных для нее и
субъективно опасных для него самого решений.
Вся деятельность людей, участвующих в функционировании системы
государственного управления осуществляется, как правило в рамках особой
службы, поступая на которую, эти люди вступают с системой в особые правовые
отношения, т. е. включаются в ее деятельности на особых, оговариваемых в
специальных правовых документах условиях.
Эту службу мы именуем традиционно государственной. Однако, знакомясь с
аналогичными структурами в других странах , можно обнаружить, что даже само
наименование подобной службы может в значительной степени раскрывать ее
сущность, функции, выполняемые в данной системе государственного управления
в зависимости от типа государства и существующей в нём системы
государственного управления, ее базовых характеристик.
ВОПРОС №57.
ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА: ПРИЧИНЫ
И ПУТИ СОЗДАНИЯ ФЕДЕРАЦИЙ.
ФЕДЕРАЛИЗМ 0ПРЕДСТАВЛяЕТ СОБОЙ ТАКУЮ ПОЛИТИчЕСКУЮ ОРГАНИЗАЦИЮ, ПРИ
КОТОРОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЗДЕЛЕНО МЕЖДУ РЕГИОНАЛЬНЫМИ И
ЦЕНТРАЛЬНЫМ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ ТАКИМ ОБРАЗОМ, чТО КАЖДЫЙ ИЗ УРОВНЕЙ УПРАВЛЕНИя
ИМЕЕТ ПРАВО ПРИНИМАТЬ ОКОНчАТЕЛЬНЫЕ РЕШЕНИя ПО ОПРЕДЕЛЕННЫМ ВИДАМ
ДЕяТЕЛЬНОСТИ.
В этом определении следует обратить внимание на два основных момента.
Во-первых, основу федерализма составляет гарантированное разделение
власти между центром и региональными правительствами.
Во-вторых, субъектами федерации являются регионы, т. е. речь идет о
территориальном разделении власти, при котором субъекты федерации
определены географически.
В дополнении к основным характеристикам федерализма можно выделить еще
пять вторичных характеристик:
1. Наличие письменной конституции.
Разделение власти должно быть четко определено: и центральному , и
региональным правительствам необходимы твердые гарантии, что
предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая
конституция не может служить абсолютной гарантией, тем не менее она
является необходимым компонентом федерализма.
2. Двухпалатный парламент.
Высший законодательный орган федеративного государства, как правило,
состоит из двух палат: первая представляет население страны в целом, а
вторая - субъекты федерации.
3. Право субъектов федерации принимать участие в изменении федеральной
конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию.
Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены
без выраженного в той или иной форме согласия субъектов федерации. Оно
может быть выражено верхней палатой парламента, представляющей субъекты
федерации, и/или одобрением со стороны по крайней мере большинства
законодательных органов субъектов федерации или референдумами, проводимыми
в субъектах федерации.
Пожалуй, единственным исключением в этом плане является Австрия, где
изменения в конституцию могут быть внесены просто низшей палатой парламента
большинством в две трети голосов.
В то же время в случае наличия собственной конституции субъекты
федерации имеют возможность менять ее по своему усмотрению в рамках
полномочий, предоставленных им в соответствии с федеральной конституцией.
Один из положительных моментов наличия своих конституций/уставов в
субъектах федерации связан с тем, что в этом случае они имеют возможность
экспериментировать по своему усмотрению с организационными формами
управления. В случае успеха такой эксперимент может быть полезен как для
других субъектов федерации, так и для всей федерации в целом.
На практике, однако, почти везде мы видим практически полный
изоморфизм между структурой центральных органов управления и органов
управления субъектов федерации.
Так например, в США губернаторы штатов практически выступают в роли
"президентов" и избираются по мажоритарной системе. Аналогично после
введения президентской формы правления в России началось повальное введение
постов президента в автономных республиках. Претендуют на эту роль и мэры
крупнейших городов России: Москвы и Петербурга, являющихся субъектами
федерации.
Есть однако и ряд исключений. Так, скажем, в республике Коми, где идея
президентства не получала необходимой поддержки, вместо этого был введен
пост Главы Республики, соединяющий в себе функции главы государства и главы
исполнительной власти в отличии от президента Российской Федерации, который
является главой государства, в то время как исполнительная власть
возглавляется премьер-министром.
Встречаются исключения и в других странах. Так, для всех германских
земель характерна парламентская система, но в Баварии премьер-министр не
может быть смещен путем вынесения ему вотума недоверия. Пропорциональная
система представительства характерна для избирательной системы Швейцарии
как на федеральном уровне, так и на уровне большинства кантонов, но в
нескольких небольших кантонах используется мажоритарная система.
Однако эти и ряд других примеров не опровергают общей доминирующей
тенденции - тенденции к унификации систем государственного управления на
уровне федерации в целом и отдельных ее субъектов.
4. Равное или непропорционально сильное представительство небольших
субъектов федерации в верхней палате парламента.
Поскольку все субъекты федерации имеют равное представительство
(Россия, США, Швейцария - по два представителя, Австралия - по десять
представителей) небольшие субъекты получают преимущество, так как их
небольшое население имеет такое же представительство, как население крупных
образований. В германском бундесрате и канадском сенате нет равного
представительства субъектов федерации, однако меньшие по численности
населения единицы имеют определенные преимущества в представительстве, не
соответствующие пропорциональному соотношению численности населения в них.
Исключением опять является Австрия, где в бундесрате представительство
земель примерно пропорционально численности их населения.
5. Децентрализация государственного управления.
Измерение степени централизации/децентрализации представляет
значительную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы
центра и регионов. Поскольку между доходами и расходами существует
определенное соответствие, используются и те и другие показатели, однако
многие исследователи считают, что целесообразнее оценивать в целом
распределение ресурсов между различными уровнями управления. Поэтому они
предлагают сравнивать централизованное и нецентрализованное
налогообложение.
К нецентрализованному налогообложению относятся: во-первых, налоги , собираемые субнациональными уровнями управления
для самих себя; во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли
определенных центральных налогов, автоматически передаваемые
субнациональным уровням управления.
При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром
субнациональным уровням (трансфер центра), а также о всех налогах,
связанных с социальным страхованием.
Анализ ситуации в 22 развитых демократических государствах показывает,
что исходя из этого критерия средний уровень централизации для 15 унитарных
государств составляет 83 процента, а для 6 федеративных - 58 процентов.
Причины и пути создания федераций.
Базовые принципы федеративного государства.
Виды федерализма.
Федерация представляет собой комплексное и всегда сознательно
создаваемое государственное образование ..
Она может создаваться путем объединения независимых государств, как
это произошло в США в 1787 году, в Канаде в 1867 году, в Австралии в 1901
году.
Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами при
предоставлении независимости, что было характерно для Латинской Америки и
ряда Британских колоний. Такой "навязанный" федерализм редко бывает
стабильным и способным к дальнейшему саморазвитию. В этом плане типичен
пример не долго просуществовавшей Восточно-Африканской федерации,
включавшей в себя Кению, Танганьику (теперь - Танзания) и Уганду.
Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии, Австрии) - путь
превращения унитарного государства в федеративное.
Какие же мотивы лежат, как правило, в основе создания федеративного
государства?
Во-первых, стремление максимально адекватно отразить гетерогенный
(неоднородный) характер многонационального общества( Индия, Югославия,
Нигерия, Россия).
Во-вторых, надежда на приобретение определенных политических выгод, на
политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о
противостоянии внешней агрессии, но и об усилении собственных возможностей
для экспансии. Так, например, создатели Канадской федерации стремились
обеспечить свое политическое и экономическое влияние на северо-запад
континента в противовес конкуренции США.
В-третьих, сильнейшим мотивом для объединения может стать
экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федералисты были
убеждены, что создание федерации будет способствовать быстрому
экономическому развитию. Именно экономические причины заставили
Великобританию участвовать в процессе создания западно-европейской
федерации. Аналогичны и причины центростремительных тенденций в СНГ.
Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали в основе
создания федерации, очевидно, что она является ярким примером того, как
можно организовать внутреннее управление государством, чтобы сделать это
государство максимально конкурентоспособным на мировой арене.
Федеративное государство обычно должно строиться на трех основных
принципах:
1. Принцип автономии.
Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются прерогативой
принятия законов. Имеет место реальное разделение власти. Полномочия тех и
других распространяются на строго определенные сферы деятельности. В этом
плане автономия исключает всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее
субъектов в решение одного и того же вопроса, т. е. каждый обладает
собственными исключительными полномочиями.
2. Принцип равенства.
Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, политический
контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты
федерации тем более не вправе навязывать ей свою волю. Как с точки зрения
права, так и на практике все объединяющиеся в федерацию единицы должны быть
равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и
разграничивает их компетенцию.
3. Принцип участия.
Федеративное государство основывается на изначальном распределении
полномочий и средств их осуществления. Подобное разделение функций должно
быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты федерации
участвуют в руководстве на федеральном уровне, в первую очередь, через
верхние палаты национальных парламентов.
В общем виде, не с точки зрения конституционного закрепления, а с
точки зрения реального соотношения сил, сложившегося между центром и
субъектами федерации, можно выделить следующие виды федерализма:
1. Квази-федерализм.
Федеративное устройство государства существует практически только на
уровне законов, которые в реальной жизни не действуют. Сохраняется
практически полный диктат центра. Субъекты федерации являются обычным
уровнем иерархической пирамиды управления в централизованном государстве.
2. Классический федерализм.
Основным его принципом является такое разделение власти между
центральным и региональными правительствами, при котором каждое из них в
пределах своей компетенции координирует свои действия самостоятельно в
условиях автономии.
3. Кооперативный федерализм.
Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной "притирки" и
согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько
законодательным и судебным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия -
постоянные консультации и координация для совместных решений. Для этого
типа федерализм характерна фрагментация власти внутри каждого уровня
управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических
связей между группами чиновников профессионалов, действующих на различных
уровнях государственного управления, в значительной степени закрытый для
общественности характер этих связей.
4. Исполнительный федерализм.
Концентрация и централизация власти на высших органах исполнительной
власти как федерации в целом, так и ее субъектов, контроль за отношениями
между центром и регионами со стороны политиков и официальных лиц с широким
кругом функциональных интересов, крайне формализованные и широко освещаемые
средствами массовой информации процедуры налаживания и совершенствования
отношений между центром и субъектами федерации.
5. Чрезвычайный федерализм.
Он существует в период глубоких социальных и экономических потрясений
(войны, великая депрессия и т. п. ). В этом случае субъекты федерации
добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период
времени.
6. Федерализм с двойным лицом. Субъекты федерации находятся в данном
случае в неравном правовом положении, имеют различный конституционный
статус, соответственно их реальные права и возможности в значительной
степени различаются.
В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере
отнести к какому-либо типу федерализма, скорее можно говорить о тяготении к
одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так
для Российской Федерации в период до августа 1991 года в значительный
степени был характерен квази-федерализм (то же самое можно сказать и о
доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превалировать черты
исполнительного федерализма с двойным лицом (сохраняется реальное различие
в статусе республик и областей в составе РФ).
3. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации и национально-культурная
автономия.
Одна из целей создания федеративного государства - предоставление
автономии определенным группам населения, таким как религиозные и
этнические меньшинства, особенно в тех случаях, когда они образуют ярко
выраженные субобщества в плюралистическом обществе. Для анализа этой
функции федерализма целесообразно использовать предлагаемое Чарльзом
Тарлтоном различие между конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом.
Конгруэнтные федерации состоят из территориальных единиц, социальный и
культурный уровень которых близок в каждом из субъектов федерации и в
федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральной системе субъекты
федерации представляют собой своего рода отражение в миниатюре важнейших
характеристик федерации в целом.
Соответственно, неконгруэнтные федерации состоят из субъектов,
социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются друг от
друга и от федерации в целом.
Другой способ их различения - сравнение политических границ между
субъектами федерации и социальных границ между группами, такими как
религиозные и этнические меньшинства. В неконгруэнтных федерациях эти
границы имеют тенденцию к совпадению, в конгруэнтных - к пересечению. Если
политические границы определены таким образом, что они примерно
соответствуют социальным границам, гетерогенность (неоднородность)
федеративного государства как целого трансформируется в высокую степень
гомогенности (однородности) на уровне субъектов федерации. Другими словами,
неконгруэнтный федерализм может сделать плюралистическое или
полуплюралистическое общество менее плюралистическим путем создания
относительно однородных меньших по размеру и численности населения
территорий.
К конгруэнтным федеративным государствам можно, например, отнести
Австралию, Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным - Россию, Канаду,
Швейцарию, формирующуюся федерацию Бельгии.
Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных федерациях
особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратизма. Одним из наиболее
спорных вопросов является вопрос о принципиальной возможности
предоставления автономии географически перемешанным группам средствами
федерализма, основанного не на чисто географически-территориальном
разделении.
В свое время подобные варианты были предложены Отто Бауэром и Карлом
Реннером для решения национальных проблем Австро-Венгерской империи. Их
ключевая идея заключалась в том, что каждый индивид имеет право объявить, к
какой национальности он или она хотели бы относиться, и что эти
национальность должны образовывать автономные нетерриториальные культурные
сообщества.
Впервые идея национально-персональной автономии получила детальную
разработку в трудах австрийских социал-демократов К.Реннера и О.Бауэра. В
основе их концепции лежала мысль о том, что источником и носителем
национальных прав должны служить не территории, борьба за которые лежит в
основе всех межнациональных распрей, а сами нации, точнее - национальные
союзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъявления.
"Чистый территориальный принцип, - писал О.Бауэр, повсюду выдает
меньшинство в руки большинства... Осуществление территориального принципа в
чистом его виде означает, что каждая нация поглощает вкрапленные в ее тело
меньшинства других наций, но зато жертвует своими собственными
меньшинствами, рассеянными в чужих национальных областях..."
Австро-марксисты рассматривали нацию не как территориальную
корпорацию, а как личный, персональный союз. Разработанная австро-
марксистами программа предусматривала двойную организацию
многонационального государства: одну - для целей национальной культуры, по
нациям и на основе персонального принципа, и другую, основанную на
территориальном принципе, - для ведения остальных дел, не носящих
национального характера. Персональную принадлежность граждан к тому или
иному национальному коллективу должен был определять институт так
называемого национального кадастра (переписи), составляемого на основе
личных заявлений совершеннолетних граждан. В системе национально-
персональной автономии кадастр получал не меньшее публично-правовое
значение, чем территория для национально-территориальной области.
Создаваемые на основе кадастров национальные союзы, имеющие статус
коллективного юридического лица, обязывались заботиться об удовлетворении
культурных потребностей нации, пользуясь при этом полной свободой, через
свой национальный парламент издавая законы в рамках действующей конституции
и проводя их через свое министерство, без влияния государства.
Если до 1917 г. национально-персональная автономия рассматривалась
прежде всего как альтернатива территориальному решению национального
вопроса (особенно отчетливо это формулировалось бундовцами), то после
февраля, когда выявилась тенденция к решению национального вопроса на
основе национально-территориальной автономии, к построению России на
федеративно-автономных началах, персональная (культурная) автономия стала
рассматриваться либо как специфическая форма обеспечения прав национальных
меньшинств, либо как реальная альтернатива федералистскому движению, как
способ сохранения государственной целостности России (кадеты). Кадеты,
ставившие во главу угла своей национальной политики сохранение
государственного единства России, увидели в национально-персональной
автономии способ противостояния разгоравшемуся федералистскому движению.
Первая практическая реализация предложений Бауэра-Реннера была
предпринята в Эстонии в 1925 году. Культурные меньшинства определенного
минимального размера получили право создавать собственные школы и
учреждения культуры, управляемые выборными советами с законодательными
правами и правом взимания налогов на эти цели. Юрисдикция этих культурных
советов определялась в терминах членства в культурном сообществе вне
постоянного географического места жительства. Русское и шведское
меньшинства не создали таких культурных советов, главным образом потому,
что они были сконцентрированы географически и могли использовать обычные
институты местного самоуправления. Однако более разбросанные немецкое и
еврейское меньшинства использовали возможности нового закона, и их
культурные советы быстро доказали свою жизнеспособность. Эстонское
правительство могло с полным основанием утверждать, что оно нашло
образцовое решение проблем своих меньшинств.
Аналогичный вариант национально-культурного федерализма можно
обнаружить и в кипрской конституции 1960 года. Поскольку в тот период
времени (в отличие от современной ситуации) греческое большинство турецкое
меньшинство были в значительной степени перемешаны, отсутствовала
возможность создания классического территориального федерализма. Вместо
этого двум этническим сегментам была предоставлена значительная степень
автономии путем создания двух раздельно избираемых коммунальных палат,
обладавших исключительно законодательной властью в сфере религии,
образования, культуры и прав личности, и раздельных муниципальных советов в
пяти крупнейших городах острова.
4. Региональный уровень управления в унитарных государствах.
Причины и цель реорганизации.
Особый интерес с точки зрения соотношения территориального и
национально-культурного федерализма представляет 1Бельгия 0. Главная черта
проводящихся в Бельгии реформ переход от унитарного государства,
существовавшего почти 150 лет, к государству федеративному. Изменения
отражают конкретно-исторические особенности развития страны, связанные с
наличием в составе ее населения двух культурно-лингвистических сообществ:
франкоязычного (валлоны) и голландско-язычного (фламандцы), а также
сравнительно небольшого (примерно 100 тысяч человек) немецкоговорящего
меньшинства, район расселения которого (9 коммун) входит в состав Валлонии.
Федерализация Бельгии связана с обострением межнациональных отношений в
стране: многочисленные митинги, демонстрации и походы на Брюссель порой
сопровождались рукопашными схватками. Политико-правовым ответом на
сложившуюся в стране ситуацию стал начавшийся с 70-х годов процесс
федерализации Бельгии. Наращивание черт федерального устройства и
соответственно реформа государства осуществлялись в стране поэтапно и
находятся в настоящее время на завершающем этапе. Общая тенденция всех
четырех этапов реформы - постепенное расширение автономии сообществ и
регионов, уточнение компетенции институтов государства и субъектов процесса
федерализации, становление и совершенствование механизма разрешения
конфликтов.
Первым этапом стал серьезный пересмотр Конституции, осуществленный 24
декабря 1970 года. Основные изменения состояли в следующем:
1. Был введен паритетный принцип формирования совета министров, в
соответствии с которым, исключая премьер-министра, совет министров стал
насчитывать равное количество министров, принадлежащих к франкоговорящей и
нидерландоговорящей частям населения страны.
2. Произошло юридическое оформление трех культурно-лингвистических
сообществ: франкоязычного, голландскоязычного и немецкоязычного.
Одновременно было уточнено, что каждое из сообществ будет обладать
полномочиями, определенными Конституцией и законами, принятыми в ее
развитие ( они были приняты в 1971 году).
3. Было предусмотрено создание трех регионов: валлонского,
фламандского и столичного региона Брюссель. При этом оговорено, что
региональные органы, порядок их формирования и компетенции будут определены
специальным законом, для выработки которого потребовалось целых 10 лет.
Таким образом, в период между 1970 и 1980 годами "регионализация"
существовала только на уровне политических намерений, а не в реальности.
При проведении второго этапа конституционной реформы (1980 год)
преследовалось несколько целей:
1. Расширение компетенции сообществ путем передачи в их ведение
регулирования личных (индивидуализированных) отношений в социо-культурной
сфере.
2. Учреждение региональных органов, определение сферы региональной
компетенции и уточнение порядка функционирования вновь создаваемых
институтов.
3. Образование арбитражного суда, ставшего специализированным органом
конституционного надзора, призванным разрешать конфликты по вопросам
компетенции, которые могут возникнуть в случае столкновения национального
закона и декретов сообществ и регионов.
Главное назначение третьего этапа конституционной реформы,
проходившего в 1988 году - расширение полномочий сообществ и регионов. В
ведение двух основных сообществ - валлонского и фламандского - перешли
вопросы образования и научных исследований. Предусмотрено, что сообщества
могут регулировать вопросы, связанные с международным культурным
сотрудничеством, в том числе заключать соответствующие международные
соглашения. Расширена компетенция регионов. К их ведению отнесены
общественные работы и общественный транспорт. Особым статусом наделен
столичный регион. В его рамках учреждены специальные выборные органы,
обладающие соответствующей компетенцией. Однако существуют две оговорки:
центральные органы могут подменять региональные органы Брюсселя, если они
считают, что последние не принимают мер по проведению работ, имеющих общенациональное
значение. В то же время каждое из сообществ может осуществлять свою
компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся учебных
заведений, культурных и социо-культурных институтов применительно к
франкоговорящей и нидерландоговорящей частям населения столицы.
Одновременно был несколько изменен статус арбитражного суда. Теперь в
случае возникновения споров по конституционным вопросам к нему могли
обратиться совет министров, исполнительные органы сообществ и регионов,
палаты парламента и советы сообществ и регионов, равно как и любые лица,
заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает также
заключения по вопросам преюдициального характера, которые могут быть ему
переданы любым судебным органом, пытающимся выяснить, какая норма права
подлежит применению при разрешении конкретного спора: национальная,
сообщества или региона. Четвертый этап конституционной реформы (1992 год)
характеризовался принятием документов, предусматривающих прямые выборы в
парламенты двух административно-политических регионов - Валлонии и
Фландрии, которые до этого момента формировались из депутатов
общенационального парламента, выходцев из этих регионов, а также реформу
сената.
На уровень регионов были переданы полномочия в сфере сельского
хозяйства, внешней торговли, науки. Оригинальность институционной системы
Бельгии заключается в том, что в рамках одной и той же территории
сообщество призвано реализовывать свои полномочия в сфере культуры,
образования и социокультурных отношений, а регион действует в таких
областях как обустройство территории, урбанизация и т. д. В результате
имеет место дуализм институтов в пределах одной и той же территории. Чтобы
отчасти преодолеть его, было предусмотрено, что Советы сообществ и их
исполнительные органы могут осуществлять соответственно и региональные
полномочия. Эта формула с 1980 года используется фламандским сообществом,
однако она не была применена валлонским сообществом.
Таким образом, субъектами процесса федерализации в Бельгии выступают и
сообщества и регионы. При этом сообщество - воплощение и носитель идеи
национально-культурной автономии.
Регион - носитель и воплощение идеи территориальной автономии.
В основе разграничения компетенции внутри государства лежат три
принципа:
1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а
производной. Конституция или закон перечисляют области, которые передаются
в ведение сообществ и регионов в силу ясного и прямого установления
Конституции.
2. Компетенция государства, сообществ и регионов носит только
исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исключительной
компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере. Они и только они
ведают решением вопросов, которые прямо указаны в Конституции и законах.
Вся остаточная компетенция, т.е. все, что не названо, принадлежит
государству в лице его высших органов. При этом декреты сообществ и
регионов действуют только в рамках данного сообщества или региона. Иначе
говоря, механизм конкурирующей компетенции решительно отвергнут
Конституцией и законами, что сделано в целях не дать преимущества закону по
отношению к декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.
3. Компетенция, предоставляемая сообществам или регионам, может
вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае полномочия
оказываются разделенными между государством, сообществами и регионами.
В качестве примера можно отметить, что радио и телевидение отнесены к
компетенции сообщества, за исключением сообщений национального
правительства. Соответствующий аспект регулирования деятельности
аудиовизуальных средств относится к ведению федерации. Применительно к
данной области имеет место как общее правило - компетенция сообществ, так и
исключение - компетенция федеральных органов.
Разрешение возможных споров поручено арбитражному суду. Процесс
обособления и укрепления автономий национальных общин Бельгии проходит в
цивилизованных рамках. Между общинами есть согласие о сосуществовании. В
компетенции общенационального уровня остаются внешняя политика, оборона,
ключевые вопросы экономики и социального обеспечения. По словам министра
иностранных дел Бельгии В. Класа, при всей важности автономии есть общая
цель оставаться вместе, чтобы успешно следовать европейской интеграции в
рамках ЕЭС. В то же время многие специалисты признают, что превращение
Бельгии в федерация с соответствующими изменениями в конституции совсем не
обязательно ослабит сепаратистские настроения, особенно в более богатой
Фландрии.
Нередко концепция федерализма распространяется и на те случаи, когда
автономия предоставляется частным организациям, которые представляют
определенные четко выраженные группы в обществе. Так в Австрии, Бельгии и
Нидерландах центральные правительства давно признали и оказывают финансовую
поддержку различным ассоциациям, особенно в сфере образования,
здравоохранения и средств массовой информации, которые были созданы
основными религиозными и идеологическими субобществами католиками,
социалистами, либералами, а в Нидерландах протестантами.
Этот тип федерализма иногда называют социологическим федерализмом.
Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже отмечалось, наиболее
активно экспериментирует в сфере федерализма, социологический федерализм
установился задолго до того, как был внедрен 2территориальный и национально-
культурный федерализм.
В составе каждого государства (как унитарного, так и федеративного)
есть, как правило, единицы (назовем их так), обладающие абсолютно
уникальными особенностями: это крупнейшие города, чаще всего столичные
(однако не всегда), и обязательно являющиеся центрами национальной и
мировой культуры, туризма, а также крупными финансовыми, экономическими и
интеллектуальными центрами. В рамках федераций они получают обычно статус
субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко развитой
региональной структурой - статус региона (в этой связи упоминался
Брюссель). Особенность системы их управления состоит прежде всего в том,
что их органы управления сочетают в себе и региональный и местный уровень.
Связанные с этой особенностью проблемы чрезвычайно сложны и требуют
специального рассмотрения.
Особое значения они приобретают в настоящее время для крупнейших
городов России: Москвы и Санкт-Петербурга, становящихся полноправными
субъектами РФ. Каковы бы ни были причины создания регионального уровня,
становится очевидным, что в полной мере федеральная или регионализированная
система предлагает реальную альтернативу национальному уровню с точки
зрения выполнения функций современного государства. Неизбежное усложнение
политических структур уравновешивается облегчением ноши на плечах центра
благодаря тому, что основное определение политики во многих важных сферах
осуществляется ближе к обыденным проблемам реальной жизни, часто путем
стимулирования (использования) региональной лояльности и стимулирования
межрегиональной конкуренции в целях поиска лучших решений. Конечно, процесс
регионализации весьма сложен, поскольку он требует готовности к пересмотру
взгляда на государство и поддержки вертикального разделения властей,
которое накладывает определенный отпечаток на систему парламентского
суверенитета.
В отличии от регионов, являющихся единицами административно-
территориального государственного деления, экономические регионы, границы
которых в большинстве случаев не совпадают с политико-административными
границами первых, не имеют каких-либо постоянных органов управления.
Управление ими, как правило, осуществляется через отдельные региональные
проекты, программы или схемы развития, рассматриваемые как системы программ
развития страны в целом и части ее целостного организма.
ВОПРОС №58.
основные типы федерализма. КОНГРУЭНТНЫЕ И НЕКОНГРУЭНТНЫЕ ФЕДЕРАЦИИ.
ОДНА ИЗ ЦЕЛЕЙ СОЗДАНИя ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА - ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ
АВТОНОМИИ ОПРЕДЕЛЕННЫМ ГРУППАМ НАСЕЛЕНИя, ТАКИМ КАК РЕЛИГИОЗНЫЕ И
ЭТНИчЕСКИЕ МЕНЬШИНСТВА, ОСОБЕННО В ТЕХ СЛУчАяХ, КОГДА ОНИ ОБРАЗУЮТ яРКО
ВЫРАЖЕННЫЕ СУБОБЩЕСТВА В ПЛЮРАЛИСТИчЕСКОМ ОБЩЕСТВЕ. ДЛя АНАЛИЗА ЭТОЙ
ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛИЗМА ЦЕЛЕСООБРАЗНО ИСПОЛЬЗОВАТЬ ПРЕДЛАГАЕМОЕ ЧАРЛЬЗОМ
ТАРЛТОНОМ РАЗЛИчИЕ МЕЖДУ КОНГРУЭНТНЫМ И НЕКОНГРУЭНТНЫМ ФЕДЕРАЛИЗМОМ.
Конгруэнтные федерации состоят из территориальных единиц, социальный и
культурный уровень которых близок в каждом из субъектов федерации и в
федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральной системе субъекты
федерации представляют собой своего рода отражение в миниатюре важнейших
характеристик федерации в целом.
Соответственно, неконгруэнтные федерации состоят из субъектов,
социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются друг от
друга и от федерации в целом.
Другой способ их различения - сравнение политических границ между
субъектами федерации и социальных границ между группами, такими как
религиозные и этнические меньшинства. В неконгруэнтных федерациях эти
границы имеют тенденцию к совпадению, в конгруэнтных - к пересечению. Если
политические границы определены таким образом, что они примерно
соответствуют социальным границам, гетерогенность (неоднородность)
федеративного государства как целого трансформируется в высокую степень
гомогенности (однородности) на уровне субъектов федерации. Другими словами,
неконгруэнтный федерализм может сделать плюралистическое или
полуплюралистическое общество менее плюралистическим путем создания
относительно однородных меньших по размеру и численности населения
территорий.
К конгруэнтным федеративным государствам можно, например, отнести
Австралию, Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным -Россию, Канаду,
Швейцарию, формирующуюся федерацию Бельгии.
Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных федерациях
особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратизма. Одним из наиболее
спорных вопросов является вопрос о принципиальной возможности
предоставления автономии географически перемешанным группам средствами
федерализма, основанного не на чисто географическо-территориальном
разделении.
ВОПРОС 59.
Региональный уровень управления в унитарных государствах. Причины и цель
реорганизации.
ОСОБЫЙ ИНТЕРЕС С ТОчКИ ЗРЕНИя СООТНОШЕНИя ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО И
НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА ПРЕДСТАВЛяЕТ БЕЛЬГИя. ГЛАВНАя чЕРТА
ПРОВОДяЩИХСя В БЕЛЬГИИ РЕФОРМ ПЕРЕХОД ОТ УНИТАРНОГО ГОСУДАРСТВА,
СУЩЕСТВОВАВШЕГО ПОчТИ 150 ЛЕТ, К ГОСУДАРСТВУ ФЕДЕРАТИВНОМУ. ИЗМЕНЕНИя
ОТРАЖАЮТ КОНКРЕТНО-ИСТОРИчЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИя СТРАНЫ, СВяЗАННЫЕ С
НАЛИчИЕМ В СОСТАВЕ ЕЕ НАСЕЛЕНИя ДВУХ КУЛЬТУРНО-ЛИНГВИСТИчЕСКИХ СООБЩЕСТВ:
ФРАНКОяЗЫчНОГО (ВАЛЛОНЫ) И ГОЛЛАНДСКО-яЗЫчНОГО (ФЛАМАНДЦЫ), А ТАКЖЕ
СРАВНИТЕЛЬНО НЕБОЛЬШОГО (ПРИМЕРНО 100 ТЫСяч чЕЛОВЕК) НЕМЕЦКОГОВОРяЩЕГО
МЕНЬШИНСТВА, РАЙОН РАССЕЛЕНИя КОТОРОГО (9 КОММУН) ВХОДИТ В СОСТАВ ВАЛЛОНИИ.
ФЕДЕРАЛИЗАЦИя БЕЛЬГИИ СВяЗАНА С ОБОСТРЕНИЕМ МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В
СТРАНЕ: МНОГОчИСЛЕННЫЕ МИТИНГИ, ДЕМОНСТРАЦИИ И ПОХОДЫ НА БРЮССЕЛЬ ПОРОЙ
СОПРОВОЖДАЛИСЬ РУКОПАШНЫМИ СХВАТКАМИ. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫМ ОТВЕТОМ НА
СЛОЖИВШУЮСя В СТРАНЕ СИТУАЦИЮ СТАЛ НАчАВШИЙСя С 70-Х ГОДОВ ПРОЦЕСС
ФЕДЕРАЛИЗАЦИИ БЕЛЬГИИ. НАРАЩИВАНИЕ чЕРТ ФЕДЕРАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА И
СООТВЕТСТВЕННО РЕФОРМА ГОСУДАРСТВА ОСУЩЕСТВЛяЛИСЬ В СТРАНЕ ПОЭТАПНО И
НАХОДяТСя В НАСТОяЩЕЕ ВРЕМя НА ЗАВЕРШАЮЩЕМ ЭТАПЕ. ОБЩАя ТЕНДЕНЦИя ВСЕХ
чЕТЫРЕХ ЭТАПОВ РЕФОРМЫ - ПОСТЕПЕННОЕ РАСШИРЕНИЕ АВТОНОМИИ СООБЩЕСТВ И
РЕГИОНОВ, УТОчНЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВА И СУБЪЕКТОВ ПРОЦЕССА
ФЕДЕРАЛИЗАЦИИ, СТАНОВЛЕНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА РАЗРЕШЕНИя
КОНФЛИКТОВ. ПЕРВЫМ ЭТАПОМ СТАЛ СЕРЬЕЗНЫЙ ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ,
ОСУЩЕСТВЛЕННЫЙ 24 ДЕКАБРя 1970 ГОДА. ОСНОВНЫЕ ИЗМЕНЕНИя СОСТОяЛИ В
СЛЕДУЮЩЕМ:
1. Был введен паритетный принцип формирования совета министров, в
соответствии с которым, исключая премьер-министра, совет министров стал
насчитывать равное количество министров, принадлежащих к франкоговорящей и
нидерландоговорящей частям населения страны.
2. Произошло юридическое оформление трех культурно-лингвистических
сообществ: франкоязычного, голландскоязычного и немецкоязычного.
Одновременно было уточнено, что каждое из сообществ будет обладать
полномочиями, определенными Конституцией и законами, принятыми в ее
развитие ( они были приняты в 1971 году).
3. Было предусмотрено создание трех регионов: валлонского,
фламандского и столичного региона Брюссель. При этом оговорено, что
региональные органы, порядок их формирования и компетенции будут определены
специальным законом, для выработки которого потребовалось целых 10 лет.
Таким образом, в период между 1970 и 1980 годами "регионализация"
существовала только на уровне политических намерений, а не в реальности.
При проведении второго этапа конституционной реформы (1980 год)
преследовалось несколько целей:
1. Расширение компетенции сообществ путем передачи в их ведение
регулирования личных (индивидуализированных) отношений в социо-культурной
сфере.
2. Учреждение региональных органов, определение сферы региональной
компетенции и уточнение порядка функционирования вновь создаваемых
институтов.
3. Образование арбитражного суда, ставшего специализированным органом
конституционного надзора, призванным разрешать конфликты по вопросам
компетенции, которые могут возникнуть в случае столкновения национального
закона и декретов сообществ и регионов.
Главное назначение третьего этапа конституционной реформы,
проходившего в 1988 году - расширение полномочий сообществ и регионов. В
ведение двух основных сообществ - валлонского и фламандского - перешли
вопросы образования и научных исследований. Предусмотрено, что сообщества
могут регулировать вопросы, связанные с международным культурным
сотрудничеством, в том числе заключать соответствующие международные
соглашения. Расширена компетенция регионов. К их ведению отнесены
общественные работы и общественный транспорт. Особым статусом наделен
столичный регион. В его рамках учреждены специальные выборные органы,
обладающие соответствующей компетенцией. Однако существуют две оговорки:
центральные органы могут подменять региональные органы Брюсселя, если они
считают, что последние не принимают мер по проведению работ, имеющих
общенациональное значение. В то же время каждое из сообществ может
осуществлять свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся
учебных заведений, культурных и социо-культурных институтов применительно к
франкоговорящей и нидерландоговорящей частям населения столицы.
Одновременно был несколько изменен статус арбитражного суда. Теперь в
случае возникновения споров по конституционным вопросам к нему могли
обратиться совет министров, исполнительные органы сообществ и регионов,
палаты парламента и советы сообществ и регионов, равно как и любые лица,
заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает также
заключения по вопросам преюдициального характера, которые могут быть ему
переданы любым судебным органом, пытающимся выяснить, какая норма права
подлежит применению при разрешении конкретного спора: национальная,
сообщества или региона. Четвертый этап конституционной реформы (1992 год)
характеризовался принятием документов, предусматривающих прямые выборы в
парламенты двух административно-политических регионов - Валлонии и
Фландрии, которые до этого момента формировались из депутатов
общенационального парламента, выходцев из этих регионов, а также реформу
сената.
На уровень регионов были переданы полномочия в сфере сельского
хозяйства, внешней торговли, науки. Оригинальность институционной системы
Бельгии заключается в том, что в рамках одной и той же территории
сообщество призвано реализовывать свои полномочия в сфере культуры,
образования и социокультурных отношений, а регион действует в таких
областях как обустройство территории, урбанизация и т. д. В результате
имеет место дуализм институтов в пределах одной и той же территории. Чтобы
отчасти преодолеть его, было предусмотрено, что Советы сообществ и их
исполнительные органы могут осуществлять соответственно и региональные
полномочия. Эта формула с 1980 года используется фламандским сообществом,
однако она не была применена валлонским сообществом.
Таким образом, 1субъектами процесса федерализации в Бельгии выступают
и сообщества и регионы. При этом сообщество - воплощение и носитель идеи
национально-культурной автономии. Регион - носитель и воплощение идеи
территориальной автономии.
В основе разграничения компетенции внутри государства лежат три
принципа:
1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а
производной. Конституция или закон перечисляют области, которые передаются
в ведение сообществ и регионов в силу ясного и прямого установления
Конституции.
2. Компетенция государства, сообществ и регионов носит только
исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исключительной
компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере. Они и только они
ведают решением вопросов, которые прямо указаны в Конституции и законах.
Вся остаточная компетенция, т.е. все, что не названо, принадлежит
государству в лице его высших органов. При этом декреты сообществ и
регионов действуют только в рамках данного сообщества или региона. Иначе
говоря, механизм конкурирующей компетенции решительно отвергнут
Конституцией и законами, что сделано в целях не дать преимущества закону по
отношению к декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.
3. Компетенция, предоставляемая сообществам или регионам, может
вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае полномочия
оказываются разделенными между государством, сообществами и регионами.
В качестве примера можно отметить, что радио и телевидение отнесены к
компетенции сообщества, за исключением сообщений национального
правительства. Соответствующий аспект регулирования деятельности
аудиовизуальных средств относится к ведению федерации. Применительно к
данной области имеет место как общее правило - компетенция сообществ, так и
исключение - компетенция федеральных органов.
Разрешение возможных споров поручено арбитражному суду. Процесс
обособления и укрепления автономий национальных общин Бельгии проходит в
цивилизованных рамках. Между общинами есть согласие о сосуществовании. В
компетенции общенационального уровня остаются внешняя политика, оборона,
ключевые вопросы экономики и социального обеспечения. По словам министра
иностранных дел Бельгии В. Класа, при всей важности автономии есть общая
цель оставаться вместе, чтобы успешно следовать европейской интеграции в
рамках ЕЭС. В то же время многие специалисты признают, что превращение
Бельгии в федерация с соответствующими изменениями в конституции совсем не
обязательно ослабит сепаратистские настроения, особенно в более богатой
Фландрии.
Нередко концепция федерализма распространяется и на те случаи, когда
автономия предоставляется частным организациям, которые представляют
определенные четко выраженные группы в обществе. Так в Австрии, Бельгии и
Нидерландах центральные правительства давно признали и оказывают финансовую
поддержку различным ассоциациям, особенно в сфере образования,
здравоохранения и средств массовой информации, которые были созданы
основными религиозными и идеологическими субобществами католиками,
социалистами, либералами, а в Нидерландах протестантами.
Этот тип федерализма иногда называют социологическим федерализмом.
Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже отмечалось, наиболее
активно экспериментирует в сфере федерализма, социологический федерализм
установился задолго до того, как был внедрен территориальный и национально-
культурный федерализм.
В составе каждого государства (как унитарного, так и федеративного)
есть, как правило, единицы (назовем их так), обладающие абсолютно
уникальными особенностями: это крупнейшие города, чаще всего столичные
(однако не всегда), и обязательно являющиеся центрами национальной и
мировой культуры, туризма, а также крупными финансовыми, экономическими и
интеллектуальными центрами. В рамках федераций они получают обычно статус
субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко развитой
региональной структурой - статус региона ( в этой связи упоминался
Брюссель). Особенность системы их управления состоит прежде всего в том,
что их органы управления сочетают в себе и региональный и местный уровень.
Связанные с этой особенностью проблемы чрезвычайно сложны и требуют
специального рассмотрения.
Особое значения они приобретают в настоящее время для крупнейших
городов России: Москвы и С.-Петербурга, становящихся полноправными
субъектами РФ. Каковы бы ни были причины создания регионального уровня,
становится очевидным, что в полной мере федеральная или регионализированная
система предлагает реальную альтернативу национальному уровню с точки
зрения выполнения функций современного государства. Неизбежное усложнение
политических структур уравновешивается облегчением ноши на плечах центра
благодаря тому, что основное определение политики во многих важных сферах
осуществляется ближе к обыденным проблемам реальной жизни, часто путем
стимулирования (использования) региональной лояльности и стимулирования
межрегиональной конкуренции в целях поиска лучших решений. Конечно, процесс
регионализации весьма сложен, поскольку он требует готовности к пересмотру
взгляда на государство и поддержки вертикального разделения властей,
которое накладывает определенный отпечаток на систему парламентского
суверенитета.
В отличии от регионов, являющихся единицами административно-
территориального государственного деления, экономические регионы, границы
которых в большинстве случаев не совпадают с политико-административными
границами первых, не имеют каких-либо постоянных органов управления.
Управление ими, как правило, осуществляется через отдельные региональные
проекты, программы или схемы развития, рассматриваемые как системы программ
развития страны в целом и части ее целостного организма.
ВОПРОС №60.
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя ПО СВОЕМУ ХАРАКТЕРУ ПРЕДСТАВЛяЮТ
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ПОНяТИя, КОТОРЫЕ СФОРМУЛИРОВАНЫ чЕЛОВЕКОМ НА ОСНОВЕ ПОЗНАНИя
ЗАКОНОМЕРНОСТЕЙ УПРАВЛЕНИя. ОНИ ОТРАЖАЮТ УРОВЕНЬ РАЗВИТИя ОБЩЕСТВЕННОГО
СОЗНАНИя И СТЕПЕНИ ОСВОЕНИя ИМ ОБЪЕКТИВНОЙ СУЩНОСТИ УПРАВЛЕНчЕСКИХ
ПРОЦЕССОВ И ИХ СОДЕРЖАНИЕ.
В зависимости от характера и объема проявлений государственного
управления и, соответственно, от сущности отражаемых сторон можно выделить
три крупные группы принципов государственного управления:
1. общественно-политические, сформулированные в результате познания общих закономерностей и специфики развития государственного управления;
1. организационно-структурные, отражающие организационную структуру государственного управления и служащие отправными моментами при ее исследовании и совершенствовании;
1. организационно-функциональные, выведенные на основе анализа содержания взаимодействия субъектов и объектов государственного управления и характеризующие их функциональные проявления.
1. Общественно-политические принципы в зависимости от характера
проявления можно условно подразделить на следующие подгруппы: а) принципы, отражающие и определяющие социально-политическую суть
государственного управления; б) принципы, характеризующие внутреннюю организацию содержания и
механизма государственного управления; в) принципы централизма, тесно связанные с территориально-отраслевым
принципом и создающие предпосылки для формирования содержания и
организационной структуры государственного управления.
2. Организационно-структурные принципы имеют более узкое применение и
касаются организационной структуры государственного управления. В
соответствии с ними построен механизм государственного управления и
определены внутренние структурные взаимосвязи между его элементами. Эта
группа объединяет; а) принцип единства государственной власти применительно к
организационной структуре управления; б) принцип объединения в единой системе различных подсистем и звеньев
государственного управления в области экономического, социально-
политического строительства; в) линейно-функциональный принцип, помогающий в целом повысить
эффективность организационной структуры государственного управления.
2.а) Принцип единства государственной власти характеризует не только
социальную природу, целевую направленность, но и организационное строение
государства. Он указывает на источник и силу, формирующие структуру
государственного управления, определяет способ формирования, направляющие и
контролирующие взаимосвязи и т.п.
Из принципа единства государственной власти вытекает структурная и
функциональная зависимость системы органов государственного управления от
системы представительных учреждений государственной власти. Он создает
условия и определяет пределы участия в государственном управлении
представительных органов государственной власти. На основе и в соответствии
с ним осуществляется контроль прокуратуры и суда за законностью
деятельности аппарата органов государственного управления. б) Принцип объединения в единой системе различных подсистем и звеньев
государственного управления в области экономического и социально-
политического строительства предполагает единство системы органов
государственного управления и органическое включение в нее всех подсистем и
подразделений, выполняющих функции государственного управления. в) Линейно-функциональный принцип более применим в формировании
внутренних структурных взаимосвязей органа управления. Однако тип
внутренней структуры органа управления обусловлен его внешними
взаимосвязями с другими органами управления. Эти внешние взаимосвязи могут
строиться на основе полного подчинения и подконтрольности деятельности
нижестоящих органов определенным органам (по вертикали и по горизонтали). В
итоге получается система отношений, при которой каждый орган управления в
основном по всем вопросам своей компетенции получает указания и подотчетен
одному, а при системе двойного подчинения - двум органам управления.
3. Организационно-функциональные принципы отражают взаимосвязь между
субъектами и объектами управления. а) принцип совместимости, определяющий, что взаимодействие между
взаимосвязанными субъектами и объектами управления должно отличаться
однородностью, непротиворечивостью, он требует, чтобы общий набор функций
государственного управления отвечал реальным связям объекта и субъекта
управления, а внутри подобного набора не было несовместимых или
противоречивых по содержанию функций государственного управления; б) принцип концентрации, обусловливающий необходимость выбора наиболее
эффективных и важных функций управления и сосредоточения внимания и усилий
на их реализации; в) принцип комбинирования, позволяющий внутри определенного комплекса
так группировать отдельные взаимодействия, чтобы не допускать дублирования
и параллелизма; г) принцип достаточного разнообразия, требующий чтобы между системой
государственного управления и управляемыми объектами было наибольшее
количество разнообразных взаимодействий, обеспечивающих высокую
эффективность общего комплекса взаимодействий; д) принцип соответствия управляющих воздействий (функций управления)
характеру взаимосвязи между субъектами и объектами государственного
управления, потребностям и запросам объектов.
ВОПРОС №61.
ПРИНЦИПЫ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ в РФ.
ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО ОБЫчНО ДОЛЖНО СТРОИТЬСя НА ТРЕХ ОСНОВНЫХ
ПРИНЦИПАХ:
1. Принцип автономии.
Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются прерогативой
принятия законов. Имеет место реальное разделение власти. Полномочия тех и
других распространяются на строго определенные сферы деятельности. В этом
плане автономия исключает всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее
субъектов в решение одного и того же вопроса, т. е. каждый обладает
собственными исключительными полномочиями.
2. Принцип равенства.
Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, политический
контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты
федерации тем более не вправе навязывать ей свою волю. Как с точки зрения
права, так и на практике все объединяющиеся в федерацию единицы должны быть
равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и
разграничивает их компетенцию.
3. Принцип участия.
Федеративное государство основывается на изначальном распределении
полномочий и средств их осуществления. Подобное разделение функций должно
быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты федерации
участвуют в руководстве на федеральном уровне, в первую очередь, через
верхние палаты национальных парламентов.
В общем виде, не с точки зрения конституционного закрепления, а с
точки зрения реального соотношения сил, сложившегося между центром и
субъектами федерации, можно выделить следующие виды федерализма:
1. Квази-федерализм.
Федеративное устройство государства существует практически только на
уровне законов, которые в реальной жизни не действуют. Сохраняется
практически полный диктат центра. Субъекты федерации являются обычным
уровнем иерархической пирамиды управления в централизованном государстве.
2. Классический федерализм. Основным его принципом является такое
разделение власти между центральным и региональными правительствами, при
котором каждое из них в пределах своей компетенции координирует свои
действия самостоятельно в условиях автономии.
3. Кооперативный федерализм.
Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной "притирки" и
согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько
законодательным и судебным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия -
постоянные консультации и координация для совместных решений. Для этого
типа федерализма характерна фрагментация власти внутри каждого уровня
управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических
связей между группами чиновников профессионалов, действующих на различных
уровнях государственного управления, в значительной степени закрытый для
общественности характер этих связей.
4. Исполнительный федерализм.
Концентрация и централизация власти на высших органах исполнительной
власти как федерации в целом, так и ее субъектов, контроль за отношениями между центром и регионами со стороны политиков
и официальных лиц с широким кругом функциональных интересов, крайне
формализованные и широко освещаемые средствами массовой информации
процедуры налаживания и совершенствования отношений между центром и
субъектами федерации.
5. Чрезвычайный федерализм.
Он существует в период глубоких социальных и экономических потрясений
(войны, великая депрессия и т. п. ). В этом случае субъекты федерации
добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период
времени.
6. Федерализм с двойным лицом.
Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном правовом
положении, имеют различный конституционный статус, соответственно их
реальные права и возможности в значительной степени различаются.
В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере
отнести к какому-либо типу федерализма, скорее можно говорить о тяготении к
одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так
для Российской Федерации в период до августа 1991 года в значительный
степени был характерен квази-федерализм (то же самое можно сказать и о
доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превалировать черты
исполнительного федерализма с двойным лицом (сохраняется реальное различие
в статусе республик и областей в составе РФ).
Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного
самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и
деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно
осуществляющих управление местными делами.
Общепринятой (по крайней мере в теоретическом плане) является точка
зрения, что местное самоуправление в демократическом обществе должно
базироваться на трех основополагающих принципах:
3. права на местное самоуправление,
4. власть общей компетенции;
5. и принцип субсидарности.
В большинстве западноевропейских стран местные власти имеют властные
полномочия общей компетенции, т.е. право предпринимать любые действия в
интересах местной общины, которое специально за ним не закреплено. Точкой
отсчета здесь является не набор определенных властных полномочий и
обязанностей, но власть широкого спектра, к которой добавляются обязанности
общенационального уровня. На практике, конечно, большая часть их
деятельности - обеспечение национальных услуг в соответствии с их
обязанностями. Важность властных полномочий общей компетенции не столько в
деятельности, которую они делают возможной, сколько в концепции местного
управления, которую они выражают. Властные полномочия общей компетенции
должны рассматриваться как выражение компетенции местного управления как
управления самой общиной.
Поскольку община является самоуправляемой, местные власти должны
предпринять действия, которые ожидаются общиной (нужны общине). Им не нужно
искать специфические властные полномочия, поскольку их власть
непосредственно вытекает из самой концепции местного управления.
Принцип сабсидарности предусматривает обеспечение такого положения,
когда компетенция в той или оной сфере деятельности по возможности
принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к
людям.
Конституционные принципы местного самоуправления
Конституция РФ закрепляет местное самоуправление как важнейший
элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму
осуществления народом своей власти. Органы местного самоуправления не
входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и
ответственны перед населением. В основе местного самоуправления в РФ лежат
следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией РФ и федеральным
законодательством.
1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного
значения. Конституция РФ (ст.12) гарантирует, что местное самоуправление в
пределах своих полномочий самостоятельно. Население самостоятельно решает
местные вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным
самоуправлением, непосредственно (через формы прямого местного
самоуправления), а также через выборные и иные органы местного
самоуправления.
2. Организационное обособление местного самоуправления в системе
управления обществом и государством. Государство признает местное
самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы
осуществления народом принадлежащей ему власти. Ст. 12 Конституции РФ
закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти. Население в соответствии со статьей
131 Конституции РФ самостоятельно определяет структуру органов местного
самоуправления.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают
иные вопросы местного значения. При этом решения органов местного
самоуправления могут быть отменен в судебном порядке.
Вместе с тем система местного самоуправления - это не государство в
государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и
государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью.
Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов
местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые
устанавливает Конституция РФ и федеральное законодательство.
3. Многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления. В соответствии со ст.72 Конституции РФ к совместному
ведению РФ и субъектов федерации относится установление общих принципов
организации местного самоуправления. Субъекты РФ закрепляют организационные
основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом исторических
и иных местных традиций. Свои особенности имеют структура и формы
осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на
территории района и т.д. При этом Конституция РФ устанавливает, что
структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через
различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие
органы местного.
A. 4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально- финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. При наделении органов самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны в соответствии со ст. 132 Конституции РФ передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.
ВОПРОС №62.
ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЕГО СТРУКТУРА.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ВЕДОМСТВО
Под административным ведомством следует понимать систему органов управления
специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно
подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные
государственные ( например, прокуратура РФ) и негосударственные ( например,
ВОС РФ) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят
исполнительно-распорядительные органы, их управленческие подсистемы -
составная часть аппарата государственного управления.
Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управления?
Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, нормативно
закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государственными
органами. Выполнение поставленной перед системой задачи ( охранять,
оказывать услуги) - это и есть главная производственная функция, ради
которой она образована. Но, кроме того, в РФ любая система осуществляет и
такие общие задачи, как рециональное использование выделенных ресурсов,
охраны природы, совершенствование внутренних социальных связей,
удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое
ведомство одновременно выполняет задачи: социальную производственную,
экономико-экологическую и социальную. В соответствии с ними формулируются и
нормативно регулируются функции соответствующих органов управления.
Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко
обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций,
подчиненных одной из них, которая является ее центром.
В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линейному
принципу, нижестоящие организации организационно ( административно)
подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их
деятельность.
В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-правовую общность.
У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из
имущества организаций и централизованных фондов ( резервов), принадлежащих
системе в целом.
Ведомство является адресатом многих нормативных и плановых актов.
Внутри его действуют акты руководящего системой органа. Административное
ведомство моноцентрично, у него единый субъект управления, который вне
системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами,
осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность.
Определенной обособленностью и устойчивостью характеризуется и
субстанциональная ( предметная) структура ведомства. Внутри системы
создается и используется определенная информация, складывается
специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов.
Внутриведомственнные связи отличаются активностью и устойчивостью. Каждое
ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой,
оно, как правило, состоит из трех групп элементов:
1. организаций, непосредственно выполняющих его основную
производственную задачу;
2. организаций, обслуживающих его внутренние потребности;
3. органов управления;
Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков:
1. производственного;
2. обслуживающего;
3. управленческого.
В последнем необходимо различать уровни ( звенья) управления.
Минимальное их количество - два: центр и администрация ведомственной
организации. В случае необходимости создаются одно, два и даже более
промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственный аппарат
управления становится трехуровневым, при двух - четырехуровневым и т. д.
Например, система Минздрава РФ - облздрав - горздрав - администрация
больницы насчитывает четыре звена управления.
Группировка административных ведомств может быть произведена по многим
признакам, представляющим интерес для науки административного права. Прежде
всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и
административно-политические. В законодательстве и научных работах
различают системы министерств, государственных комитетов и специальных
ведомств ( федеральных агентств, служб, инспекций). По объему полномочий
они бывают отраслевыми, функциональными и смешанными. В отраслевых
организационная деятельность субъектов управления замыкается рамками
ведомства, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении
потребностей общества в продукции и услугах. Для функциональных ведомств (
например, Госсанэпиднадзора) главное - внешняя организационная
деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не
подчиненные линейно объекты. В некоторых ведомствах одновременно
осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и
внешнее управленческое воздействие на системы иных ведомств.
Понятие органа исполнительной власти
Государственные ( муниципальные) органы образуют особый вид
организации людей.
Они обладают и общими родовыми признаками:
1. являются автономными частями аппарата;
2. осуществляют государственные функции, реализуют публичный
интерес;
3. действуют от имени государства, местной администрации и в то же
время от своего имени;
4. обладают собственной компетенцией;
5. несут ответственность перед государством за свою деятельность;
6. подчинены вышестоящим государственным (муниципальным) органам (
это не распространяется только на высшие органы государственной власти и
суды);
7. учреждаются государством;
8. их положение, структура и деятельность регламентированы правом.
Каждый государственный ( муниципальный) орган имеет регламентированную
правом структуру. Он может состоять из структурных подразделений,
должностей, но в исключительных случаях может не иметь и ни того, и ни
другого ( например, административная комиссия).
Государственный ( муниципальный) орган - это организованный коллектив,
образующий самостоятельную часть государственного аппарата ( аппарата
местного самоуправления), наделенную собственной компетенцией, выполняющую
публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы
правом.
Органы исполнительной власти: осуществляют исполнительно-
распорядительную деятельность; наделены оперативной самостоятельностью; как
правило, имеют постоянные штаты; образуются вышестоящими органами ( кроме
Президентур); подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам управления; их
образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируется
нормами административного права.
Органы управления осуществляют властно-организационную деятельность,
руководят объектами, которые находятся вне их, выступают от имени
государства.
Виды исполнительно-распорядителных органов
В зависимости от правовой основы образования можно различать органы,
создаваемые на основе конституций ( 1), текущего законодательства ( 2),
подзаконных актов ( 3). В прямой или косвенной форме статьи конституций
закрепляют организационную структуру аппарата управления, его деление на
организационно обособленные части. Основными критериями их образования
выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие
управленческие функции.
Органы общей компетенции: президентуры, советы министров, местные
администрации - несут ответственность за положение дел в соответствующем
государстве, области, крае, городе федерального значения, округе,
административно-территориальной единице, они руководят многими видами
отраслевой и функциональной деятельности. Им подчинены органы специальной
компетенции, работу которых они объединяют. РФ и каждая республика, край,
область, административно-территориальная единица имеют свою систему
управленческих органов, в которую входят орган общей компетенции и
подчиненные ему органы специальной компетенции. ( В низовых административно-
территориальных единицах - сельских, поселковых Советах - органы
специальной компетенции, как правило, не создаются). Последние осуществляют
отраслевое либо межотраслевое ( функциональное) управление, либо
одновременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководит
подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет
межотраслевое управление медицинскими службами МВД, Министерства обороны.
Таким образом, различаются органы общей и специальной ( отраслевой,
функциональной, смешанной) компетенции.
По порядку решения вопросов органы управления делятся на едино
начальные и коллегиальные. Преобладают первый тип органов, а коллегиальных
сейчас немного (советы министров, административные комиссии, например). В
процессе административной реформы 1991-1992 гг. коллегиальные органы -
исполнительные едино начальные администрации ( района, области и т. д.), а
также коллегиальные органы, как комитеты народного контроля, ликвидированы.
Одновременно был создан институт президентуры. Названные и подобные
преобразования расширили единоначалие в управлении. Необходимо отметить,
что оно сочетается с совещательной коллегиальностью - коллегии министерств,
советы при Президенте и другие коллегии вырабатывают рекомендации, которые
проводятся в жизнь единоличными актами руководителей.
В зависимости от того, из какого бюджета финансируются органы ( а это
совпадает и с их подчиненностью), можно различать федеральные,
республиканские, территориально-государственные ( региональные) и
муниципальные органы исполнительной власти.
Среди федеральных органов есть органы общей компетенции (
Президентура, Правительство), которые в законодательстве называются
высшими. А федеральные исполнительные органы специальной компетенции
делятся на две группы: центральные ( министерства, государственные
комитеты, агентства, службы, надзоры) и территориальные. Высшие и
центральные органы обладают полномочиями на всей территории РФ, а
территориальные федеральные органы - только на части ее территории.
Деятельность последних может осуществляться в нескольких территориальных
единицах ( в пределах таможенного, пограничного, военного округа, железной
дороги и др. ) или строго в пределах одной административно-территориальной
единицы ( так действуют военкоматы, управления безопасности, налоговые
инспекции и др. ).
27 мая 1993 г. Правительство РФ одобрил предложения "О порядке
создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ".
Этим документом предусмотрено, что создание, реорганизация и ликвидация
территориальных органов производится соответствующими федеральными органами
исполнительной власти по согласованию с администрацией краев, областей,
автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В таком же
порядке производится назначение руководителей территориальных органов, а их
финансирование, как правило, осуществляется за счет средств федерального
бюджета. Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда
территориальных органов определяются с учетом особенностей региона
федеральными органами по согласованию с краевыми, областными, окружными
администрациями.
В республиках, входящих в РФ, тоже есть высшие, центральные и
территориальные республиканские органы. К государственно-территориальным
относятся органы управления, краев, областей, городов федерального
значения, автономной области и автономных округов. Каждую региональную
систему управления возглавляет соответствующая администрация, руководимая
ее главой ( мэром, губернатором). Администрации подчинены главные
управления, управления, отделы, комитеты, комиссии и иные областные,
краевые, окружные органы специальной компетенции.
В городах и районах исполнительная власть представлена местной
администрацией и подчиненными ей органами специальной компетенции (
управлениями, отделами, комитетами, комиссиями, агентствами). В селах,
поселках есть сельская, поселковая администрация.
Президент РФ
Пост Президента учрежден Законом "О Президенте РСФСР", принятым
Верховным Советом 24 апреля 1991 г. На этот пост может быть избран только
гражданин РФ в возрасте от 35 до 65 лет, обладающий избирательным правом.
Президент избирается сроком на 4 года путем всеобщих, равных, прямых
выборов при тайном голосовании. Одно и то же лицо не может занимать эту
должность более двух сроков подряд.
В соответствии с законом Президент вступает в должность не позднее
одного месяца со дня официального объявления результатов выборов. При этом
он приносит присягу на торжественном заседании высшего органа
государственной власти республики. Место нахождения Президента - столица
России город Москва.
Вопросы Президентуры регулируются Конституцией РФ, принятыми в 1991 г.
законами о Президенте РСФСР ( РГ. 1991. 27 апреля), о выборах Президента
РСФСР, О вступлении в должность Президента РСФСР. Ряд полномочий Президента
закреплен в Законе "О чрезвычайном положении" ( РГ. 1991. 21 мая) и в
других правовых актах.
Президент как высшее должностное лицо республики наделен большими
полномочиями. Он представляет РФ внутри Федерации и вовне, в частности,
ведет переговоры и подписывает от ее имени международные и
межреспубликанские договоры, которые вступают в силу после ратификации.
Ему предоставлено право назначать и отзывать дипломатических
представителей РФ, принимать верительные и отзывные грамоты дипломатических
представителей.
Президент обязан обеспечить деловое сотрудничество всех трех властей:
законодательной, исполнительной и судебной, взаимодействие высших органов
государственной власти и управления. Он олицетворяет единство России, ее
суверенитет и целостность и обязан обеспечить гражданский мир, национальное
согласие, демократический режим, быть гарантом прав и свобод граждан.
Президент активно влияет на деятельность законодательных органов. По
его предложению созываются внеочередные заседания Федерального Собрания РФ,
он вправе обращаться к нему с посланиями, он обладает правом
законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы РФ в течение 14
дней с момента их принятия. Конституция наделила Президента правом
отлагательного вето, т. е. правом не подписывать ( а значить и не
обнародовать) принятый закон и до истечения двухнедельного срока возвращать
его для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон
принимается большинством голосов, то Президент обязан подписать и
опубликовать его в течение 3 дней.
Как высшее должностное лицо республики Президент обращается с
посланиями к народу РФ, награждает государственными наградами, присваивает
специальные звания, классные чины и почетные звания, решает в соответствии
с законом вопрос гражданства, предоставления политического убежища,
осуществляет право помилования граждан, осужденных судами РФ.
Президент, Правительство РФ, главы исполнительной власти и советы
министров республик в составе РФ, главы администрации и органы
исполнительной власти автономных и административно-территориальных
образований образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Как глава
всей управленческой иерархии, всей системы исполнительной власти Президент
наделен большими полномочиями.
Он руководит деятельностью Правительства республики и принимает меры
для эффективного осуществления Правительством своих полномочий. С согласия
Федерального Собрания российский Президент вправе назначить главу
правительства, а по представлению последнего - назначать и освобождать
министров, руководителей комитетов и иных центральных ведомств РФ.
Президент вправе отметить постановление, распоряжение Совета
Министров, если оно незаконно.
В соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РФ до
проведения выборов главы администрацией краев, областей, автономных
областей и округов, городов и районов назначаются Президентом или по его
поручению главами администрацией вышестоящего уровня по согласованию с
соответствующими Советами народных депутатов. В таком же порядке пока
решается и вопрос о досрочном прекращении полномочий глав администрации.
Очевидно, что в случае необходимости Президенту могут делегировать и другие
полномочия, продлить срок действия ранее делегированных.
Можно различить постоянные полномочия Президента, предоставленные ему
Конституцией и текущим законодательством, ( 1) и временно делегированные (
2).
Глава исполнительной власти России обязан принимать меры по
обеспечению государственной и общественной безопасности, он возглавляет
Совет безопасности РФ, в установленном законом порядке объявляет
чрезвычайное положение.
Президент вправе издавать указы и распоряжения, обязательные к
исполнению на всей территории республики, и проверять их исполнение. Указы
могут быть как правоприменительными, так и нормативными. В зависимости от
обстоятельств можно различать обычные и чрезвычайные указы, а по характеру
реализуемых полномочий и процедуре издания - принимаемые самостоятельно,
после согласования с Федеральным Собранием, местными Советами. Акты
Президента публикуются в "Собрании актов Президента РФ и правительства РФ".
Организационное российский Президент никому не подчинен, он обладает
высокой степенью независимости от других государственных органов. Но в
правовых актах, регулирующих его статус, закрепляется вторичный,
подзаконный характер президентской власти. Указы Президента принимаются на
основе и во исполнение Конституции и законов РФ, решений законодательных
органов Федерации и не могут противоречить законам.
Законодательные органы воздействуют на исполнительную власть и с
помощью финансовых рычагов, определяя размер государственного бюджета,
статьи его доходов и расходов, размер средств на содержание аппарата
управления.
Конституцией РФ предусмотрена политическая ответственность Президента
за нарушение Конституции, законов РФ и данной им присяги. За такие действия
он может быть отрешен от должности.
Президент обслуживается специальным аппаратом - администрацией
Президента. В нее входят секретариаты, управление делами, информационно-
аналитический центр, пресс-центр и другие структурные подразделения.
Администрация выполняет главным образом подготовку проектов указов и
других актов; подготовку различных заседаний, совещаний и т. п. ;
хозяйственное обслуживание и делопроизводство; поддержание связей с
общественными организациями, средствами массовой информации; контроль за
деятельностью исполнительных органов, выполнением указов и распоряжений
Президента.
Президент, администрация Президента, многочисленные Советы при них
образуют самостоятельный орган управления - Президенту РФ. Этот орган
единолично возглавляет Президент. Он назначает и определяет полномочия
главы администрации Президента, советников и ряда других должностных лиц,
занимающих ключевые посты в Президентуре.
Президент назначает своих представителей в краях, областях, автономных
округах, городах Москве и Санкт-Петербурге по представлению Руководителя
своей администрации. Представитель Президента вправе осуществлять контроль
на соответствующей территории, координировать деятельность территориальных
федеральных органов, принимать участие в работе органов исполнительной
власти, запрашивать необходимую информацию. По отдельным поручениям
Президента он осуществляет другие полномочия. Представители Президента и их
аппараты входят в структуру Администрации Президента.
Правительство
Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти. Он
возглавляет систему органов государственного управления, обеспечивает их
согласованную деятельность и правомочен решать вопросы государственного
управления, отнесенные Конституцией и законами к ведению РФ. правовой
основой деятельности Правительства является Конституция, Закон "О
ПРавительстве Российской Федерации", и иные законы, а также указы и
распоряжения Президента РФ. Правительство подотчетно Федеральному Собранию
и Президенту РФ.
Российское правительство - орган коллегиальный. В него входят
Председатель Правительства, его первые заместители и заместители, министры,
председатели государственных комитетов, а также руководитель аппарата
Правительства. По представлению главы Правительства Президент вправе
включать в состав Правительства руководителей других подведомственных ему
центральных органов государственного управления.
Членов Правительства можно различать и по другому критерию:
1. занимающие должности в аппарате Правительства РФ;
2. руководители иных государственных органов, которые по должности
являются членами Правительства;
3. персонально, в порядке исключения, входящие в число членов
Правительства.
Председатель Правительства назначается на должность Президентом с
согласия Высшего органа законодательной власти. Если высший
представительный орган не согласился с предложенной кандидатурой, Президент
вправе назначить на срок до трех месяцев исполняющего обязанности
председателя и до истечения этого срока представить другую кандидатуру.
Первые заместители, заместители главы Правительства, министры, председатели
государственных комитетов, руководитель аппарата Правительства назначаются
на должность по представлению главы Правительства Президентом и
автоматически включаются в состав Правительства.
Все члены Правительства, а также их заместители не могут занимать
должности в государственных, коммерческих, общественных организациях, не
имеют права на предпринимательскую деятельность или иную другую
оплачиваемую должность ( кроме преподавательской, научной и иной
творческой).
Правительство действует в пределах срока полномочий Президента и
слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, продолжая
выполнять свои обязанности до формирования нового Правительства. Законом
предусмотрена возможность отставки Правительства в тех случаях, если:
1. Федеральное Собрание выразило ему недоверие;
2. такое решение с согласия Федерального Собрания принял Президент;
3. Правительство само приняло решение подать в отставку и Президент
ее принял;
4. подал в отставку Председатель Правительства и Президент ее
принял.
При отставке Правительства Президент обязан в трехмесячный срок
сформировать новое, поручив старому Правительству исполнение обязанностей
до того момента, когда будет сформировано новое.
Наряду с коллективной отставкой Правительства возможна и персональная
отставка отдельных его членов. Члены Правительства, кроме его председателя,
могут освобождаться от должности Президентом. А это влечет изменения в
персональном составе Правительства.
Как федеральный орган управления общей компетенции Правительство
наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны. В сфере
экономики Правительство разрабатывает проекты важнейших программ
экономического развития, занимается экономическими процессами, создает
условия для свободного предпринимательства на основе рационального
сочетания всех форм собственности, способствует укреплению денежной и
кредитной системы, приводит единую политику цен, рационального
использования природных ресурсов. Правительство разрабатывает федеральный
бюджет и организует его исполнение.
Акты, принимаемые Президентом и Федеральным Собранием, решения,
требующие финансирования их государственного бюджета и федеральных
внебюджетных фондов, принимаются с учетом заключений Правительства.
Правительство подготавливает программы социального развития,
организует здравоохранение, народное образование, способствует развитию
культуры. Важное направление его деятельности - руководство социальным
обеспечением, поддержка наименее социально защищенных групп населения,
совершенствование системы административной опеки за этими группами граждан.
Главное направление деятельности Правительства - защита интересов
государства, прав и свобод граждан, охрана общественного порядка,
обеспечение обороноспособности и государственной безопасности. На него
возложено руководство в области отношений РФ с иностранными государствами и
международными организациями, внешнеэкономической деятельности, научно-
технического и культурного сотрудничества.
Порученные задачи Правительство частично выполняет непосредственно, но
в основном через подведомственные ему органы. Он направляет работу
центральных федеральных органов исполнительной власти, координирует и
контролирует их деятельность. В пределах предоставленных ему полномочий
Правительство РФ направляет и проверяет работу Правительства республик в
составе РФ, администраций краев, областей, городов Москва и Санкт-
Петербург, автономной области и автономных округов. Он вправе отменять акты
подведомственных ему центральных исполнительных органов, а также глав
краевых, областных администраций, противоречащие законодательству РФ, актам
Президента и Правительства.
Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в квартал, на
них решаются основные вопросы управления страной, хозяйственной и социально-
культурной деятельности. Заседание считается правомочным, если на нем
присутствуют не мене двух третей членов Правительства, решения принимаются
большинством голосов его членов.
Центральные органы федеральной исполнительной власти.
В настоящее время в России существует несколько организационно-
правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти:
1. Федеральные министерства;
2. иные федеральные органы исполнительной власти.
Все центральные органы РФ наделены специальной компетенцией, они
руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются
отраслевыми или межотраслевыми ( функциональными). они подчинены
непосредственно Правительству и действуют на основании законов, актов
Президента и Правительства. Правовой основой деятельности служат также
специальные положения. Положения о каждом из центральных органов
утверждаются Президентом РФ или по поручению Правительством, которое
устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов
министерств, государственных комитетов и других центральных органов
исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В
случае необходимости он вправе передавать ( делегировать) им решение
отдельных вопросов.
Правительство РФ назначает и освобождает от должности заместителей
руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов,
осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех
подведомственных ему органов.
Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной
власти возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра,
штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними
экономико-экологических, специальных задач, стоящих перед ведомством.
Обычно центральный орган построен по схеме:
1. руководство ( руководитель, его заместители, коллегия, комитет,
ведомственные научные и иные советы);
2. производственные структурные подразделения, которые руководят
службами, непосредственно выполняющими те задачи, ради которых ведомство и
создано;
3. штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизационной
деятельностью в рамках ведомства ( управления бухгалтерского учета, кадров
и др.).
Слова "министерство", "комитет", "российское агентство", "федеральная
инспекция" имеют двойное значение, ими обозначаются разные понятия. Во-
первых, министерство, государственный комитет, российское агентство - это
центральный орган исполнительной власти, возглавляющий административное
ведомство, центральный аппарат ведомства, его штаб. Все они находятся в
Москве. А, во-вторых, министерство, комитет - это система министерства,
комитета, т. е. административное ведомство.
И когда о ком-то говорят, что он работает в МВД, что она служит в
Министерстве обороны, то имеют в виду чаще всего работу ( службу) в
определенном ведомстве. Те, кто занимает должности в центральном органе
управления, чаще всего сообщают, что они трудятся в центральном аппарате
министерства, комитета и т. д.
Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и
совместными ( название условное, так как пока нет легальных названий).
Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые в
соответствии с федеративным договором полностью находятся в ведении
федеральных органов ( министерства обороны, путей сообщения,
государственный таможенный комитет и др. ). Центральные органы
общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами
управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные
органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и
содержатся за счет федерального бюджета.
Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности
в тех отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного
ведения РФ и ее субъектов. Центральные органы смешанных ведомств руководят
частично подведомственными отраслями непосредственно, а в основном через
республиканские, областные, краевые, окружные, городские ( Москвы и Санкт-
Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные,
городские органы подчинены по вертикали центральному органу федеральной
исполнительной власти, а по горизонтали - Правительству республики или
соответствующей администрации. Горизонтальное подчинение является линейным,
вертикальное - функциональным.
В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее
руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории
субъекта федерации - дело их органов. К совместным федеральным органам
относятся, например, министерства здравоохранения, финансов, культуры,
государственные комитеты по делам гражданской обороны, антимонопольной
политике.
Выше речь шла о признаках, общих для всех организационно-правовых
центральных органов исполнительной власти. Но между ними есть и
определенные различия.
1. Министерства являются центральными единоначальными органами и, как
правило, отраслевыми. Их образует, реорганизует и упраздняет Федеральное
Собрание по предложению Президента. Министров назначает и освобождает от
должности Президент по представлению Председателя Правительства
самостоятельно, а министров иностранных дел, внутренних дел, обороны - с
согласия Российского парламента.
Министерством единолично руководит министр, который по должности
входит в Правительство, издает приказы, распределяет обязанности между
своими заместителя. в министерствах имеются совещательные органы-коллегии.
Они, как правило, состоят из руководящих работников министерства.
Председатель коллегии министр, ее решения проводятся в жизнь его приказами.
2. Государственные комитеты - центральные органы, осуществляющие
межотраслевое управление, они наделены значительной функциональной властью.
Их образует, реорганизует, упраздняет Федеральное Собрание по предложению
Президента. Во главе госкомитета находится председатель, который
назначается и освобождается от должности Указом Президента и по должности
входит в состав Правительства.
Как центр ведомства Государственный комитет выполняет две группы
задач: межотраслевое ( функциональное) управление порученной ему
сферой. Эта внешняя организационная деятельность и ее осуществление -
главная задача органа; линейное руководство подчиненными ему организациями,
внутриведомственное управление.
Межотраслевое регулирование осуществляется на коллегиальной основе,
важнейшие решения по таким вопросам принимаются совместно членами комитета
в виде постановлений. Члены комитета назначаются Правительством РФ из числа
руководящих работников госкомитета, представителей других ведомств, ведущих
ученых.
Оперативное руководство межотраслевой деятельностью госкомитета,
внутриведомственное управление осуществляет его председатель единолично.
Председатель по должности входит в состав Правительства РФ, он вправе
издавать приказы, распоряжения, распределять обязанности между своими
заместителя.
3. Центральные органы третьей группы называются комитетами РФ,
федеральными службами, надзорами, инспекциями, российскими агентствами. Как
правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные
властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой
координацией, контролем и иными ведомствами, они образуются,
реорганизуются, упраздняются Федеральным Собранием по представлению
Президента. они построены на основе единоначалия. Их руководители
назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ и в состав
Правительства не входят. В порядке исключения по представлению Председателя
Правительства Президент может руководителя центрального органа третьей
группы назначить на должность члена Правительства. В этой группе
центральных органов немало таких, которые действуют на основе специальных
законов, регламентирующих работу соответствующих ведомств и их центральных
органов. Это, например, законы о государственной налоговой службе,
санитарно-эпидемическом благополучии.
Краевая, областная, окружная, районная городская, сельская
администрация
В формировании исполнительной власти по-новому важнейшую роль сыграли
три российских закона: "О Президенте РСФСР", "О краевом, областном Совете
народных депутатов и краевой областной администрации", "О местном
самоуправлении в РСФСР", в соответствии с которыми в Конституцию были
внесены необходимые изменения. Их основные положения закреплены и иной
Конституцией.
В административных структурах сложился организационный обычай, в
соответствии с которым центральный и местный аппараты должны быть построены
на единых началах. Это создает лучшие возможности для их взаимодействия, а
значит, и повышения эффективности управления. Теперь на всех уровнях
управленческой иерархии укреплено единоначалие, всеми органами управления
общей компетенции единолично руководят должностные лица. Главы
администрации, как и Президент не избираются Советами, исполнительная
власть стало более независимой от представительных органов,
дистанцировалась от них. Значительное изменение расширение компетенции глав
администраций, которые не просто унаследовали полномочия исполнительных
комитетов, но получили много нового, в числе которых и те, которые
позволяют активно воздействовать на соответствующий представительный орган.
С другой стороны, усовершенствован механизм контроля за региональной и
местной администрацией, четкое правовое закрепление получили ее
политическая ответственность и судебный контроль за нею. Столь серьезные
изменения правового положения органов общей компетенции повлекли и
изменение их названия. Соответствующие органы управления на уровне района,
города, поселка, села названы местными администрациями, а на краевом,
областном уровне - краевой, областной администрацией.
Администрация - единоначальный орган исполнительной власти,
действующий в рамках определенной государственно-национальной,
административно-территориальной единицы, ставшая правопреемником
существующего ранее коллегиального органа исполнительного комитета. Как
орган общей компетенции администрация возглавляет систему органов
управления соответствующего уровня: отделов, управлений, комитетов,
комиссий, руководит органами специальной компетенции.
К областной, краевой администрации относятся краевые, областные
комитеты, отделы, управления. Но не все, а только те, которые являются ее
органами, структурными подразделениями, подчинены главе администрации. Что
же касается территориальных федеральных органов - контор ( управлений)
Центрального банка, военкоматов, управлений безопасности, налоговых
инспекций, центров госсанэпиднадзора и других, то к местной, краевой,
областной администрации они не относятся. И тем более не входят в нее
межтерриториальные органы центральных ведомств ( командования военных и
пограничных округов, управления железных дорог и др. ), администрация
государственных предприятия краевого, областного масштаба ( облэнерго) и
др.
Структура краевой, областной, районной, городской администрации
утверждается соответствующим представительным органом. Если администрацию
понимать широко, то комитеты, отделы, управления следует признать
разновидностями ее структурных подразделений.
За последние 2-3 года в системе администрации произошли существенные
изменения.
Во-первых они обусловлены реализацией на этих уровнях принципов
разделения властей и единоначалия. Во-вторых, изменения в экономической
политике привели к появлению областных, краевых антимонопольных комитетов,
комитетов по экономике, конверсии, земельной реформе, а с другой стороны, и
ликвидации таких отраслевых органов, как управления бытового обслуживания,
общественного питания. В-третьих, гуманизация содержания административной
деятельности стала причиной возникновения служб по делам молодежи,
национальным отношениям, материнства и детства, по связям с общественность,
с прессой.
С целью объединения деятельности ряда структурных подразделений широко
практикуется создание новых по названию и содержанию деятельности органов -
департаментов. Особого внимания заслуживает такое проявление местной
инициативы, как создание областных, городских правительств.
В пределах своей компетенции глава администрации издает постановления
и распоряжения, а руководители органов администрации - приказы. Они как и
все иные правовые акты управления вступают в силу немедленно, с момента их
подписания, если иное не установлено в самом акте или в акте вышестоящего
государственного органа. Акты направляются в соответствующий
представительный орган в 10-дневный срок, а на краевом, областном уровне -
в день их принятия.
В ст. 33 Закона о местном самоуправлении содержится такая норма:
постановления главы местной администрации, затрагивающие права граждан,
должны быть доведены до сведения населения.
Кто и по каким основаниям вправе отменить акт главы администрации,
подчиненного ему органа? Акты главы администрации могут быть отменены
соответствующими представительными органами, вышестоящим исполнительно-
распорядительным органом или судом, если они противоречат законодательству
и решениям представительного органа, принятым в пределах его компетенции.
Иными словами, субъекты власти, не входящие в систему данной администрации,
могут вмешиваться в ее действия только по мотивам целесообразности. В этом
можно видеть одно из проявлений реализации принципа разделения властей. А
глава администрации в отношении подчиненных ему органов наделен более
широкими полномочиями. Он вправе отменять приказы руководителей органов и
структурных подразделений местной администрации. Значит, приказы могут быть
отменены как незаконные и в связи с их нецелесообразностью. Столь же
широкими являются и полномочия главы краевой, областной администрации,
который руководит на принципах единоначалия и несет ответственность за
надлежащее осуществление ее полномочий.
ВОПРОС №63.
ВИДЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ.
ПОД ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРяДИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИЛИ ИНАчЕ ОРГАНАМИ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (КАК ВЕТВИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ) - ПОНИМАЕТСя
ПОЛИТИчЕСКОЕ УчРЕЖДЕНИЕ, СОЗДАННОЕ ДЛя УчАСТИя В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФУНКЦИЙ ЭТОЙ
ВЛАСТИ И НАДЕЛЕННОЕ ДЛя ЭТОГО ПОЛНОМОчИяМИ ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНОГО
ХАРАКТЕРА.
I. В соответствии с федеративным государственным устройством РФ и
Конституцией РФ различают:
1. федеральные . органы исполнительной власти.
2. органы исполнительной власти субъектов федерации.
II. По организационно-правовым формам и в соответствии с Указом
Президента РФ от 30.09.92 "О системе центральных органов исполнительной
власти" различают:
1. правительства - руководят на подведомственной территории всеми/большинством отраслей и сфер управления, обеспечивая там эконом. и социально-культурное развитие.
2. советы министров - имеют статус правительств.
3. министерства - осуществляют руководство порученной им отраслью управления или сферой деятельности.
4. гос. комитеты - осуществляющие, на основе коллегиальности, межотраслевое регулирование.
5. комитеты - осуществляющие гос. регулирование и межотраслевую координацию по вопросам, находящимся в их ведении.
6. федеральные службы.
7. федеральные инспекции осуществляющие специальные исполнительные функции.
8. главные управления - контрольные и надзорные функции.
9. управления.
10. агентства.
III. По характеру компетенции выделяют органы:
1. общей компетенции - руководят на подведомственной территории всеми/большинством отраслей и сфер управления, обеспечивая там экономическое и социально-культурное развитие
2. отраслевой компетенции - осуществляют руководство в подведомственных им отраслях (МПС, Комитет по торговле)
3. межотраслевой - выполняют общие специализированные функции для всех/большинства отраслей и сфер управления
4. внутриотраслевой - руководят в рамках отраслей определенными участками работ
IV. По порядку разрешения подведомственных вопросов различают:
1. коллегиальные органы - организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по вопросам компетенции данного орган
2. единоначальные органы - решающая власть по всем вопроса их компетенции принадлежит возглавляющим данные органы руководителям
В нормативно-правовых актах термин "административное ведомство"
охватывает в одних случаях все центральные органы отраслевого и
межотраслевого управления, включая министерства и гос. комитеты, в других -
все такого рода органы, кроме министерств и гос. комитетов, т.е. комитеты,
управления, инспекции, службы и агентства.
1. Министерство - центральный орган исполнительной власти,
осуществляющий руководство порученной ему отраслью управления или сферой
деятельности. а) министерство - единоначальный орган, возглавляемый министром,
который входит в состав Правительства, имеет все полномочия в сфере
компетенции министерства и несет всю полноту ответственности за
деятельность министерства, издает приказы, инструкции и дает указания по
вопросам деятельности министерства. б) в министерстве образуется коллегия в составе министра, его
заместителей и руководящих сотрудников системы министерства. Она
рассматривает важнейшие вопросы и принимает соответствующее решение в форме
постановлений.
2. Гос. комитет - центр. орган исполнительной власти осуществляющий
межотраслевое регулирование в подведомственной им сфере. а) гос. комитет - коллегиальный орган, состоящий из назначенных
Правительством членов и принимающий по вопросам своей компетенции
постановления, являющиеся межведомственными актами. б) оперативное руководство по функциям комитета осуществляется
председателем. гос. комитета на принципах единоначалия. Он в пределах своей
компетенции издает приказы, инструкции и указания по внутриведомственным
вопросам в) в гос. комитетах наряду с решающим коллегиальным органом образуются
малые коллегии в составе председателя комитета, его заместителей и
руководящих работников комитета и подведомственных организаций
3. Остальные ведомства в той или иной степени повторяют
организационную структуру либо министерств, либо гос. комитетов.
4. В формах структурных подразделений административных ведомств нет
принципиального единообразия. Структура подразделений и их организационная
форма определяется решением Правительства в соответствие с потребностями и
задачами административного ведомства и утверждается Президентом ил
Правительством. Это могут быть департаменты, управления, отделы, советы,
центры, бюро, секретариаты.
Правительством РФ с целью упорядочения структуры административного
ведомств принято спец. постановление от 05.11.95 "О структуре центрального
аппарата федеральных органов исполнительной власти", где даны основные
положения для формирования структуры центр. аппарата административного
ведомства: а). кол-во ведущих должностей гос. служащих = 20. д). отдела >= 10. е). отдела в составе департамента >= 5. ж). .в структуру департамента управления входит не менее 3 отделов. з). внутренняя организация структурных подразделений регламентируется
органами, в составе которых они формируются и действуют.
Административное ведомство
Под административным ведомством следует понимать систему органов
управления специальной компетенции и руководимых ими организаций,
организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными
существуют и иные государственные ( например, прокуратура РФ) и
негосударственные ( например, ВОС РФ) ведомства. Особенностью первых
является то, что ими руководят исполнительно-распорядительные органы, их
управленческие подсистемы -
составная*******************************************************************
***********************************************************************
***********************************************************************
****************************************************************************
****************************************************************************
****************************************************************************
***************************************************************************у
рсов, охраны природы, совершенствование внутренних социальных связей,
удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое
ведомство одновременно выполняет задачи: социальную производственную,
экономико-экологическую и социальную. В соответствии с ними формулируются и
нормативно регулируются функции соответствующих органов управления.
Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко
обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций,
подчиненных одной из них, которая является ее центром.
В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линейному
принципу, нижестоящие организации организационно (административно)
подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их
деятельность.
В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-правовую общность.
У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из
имущества организаций и централизованных фондов ( резервов), принадлежащих
системе в целом.
Ведомство является адресатом многих нормативных и плановых актов.
Внутри его действуют акты руководящего системой органа.
Административное ведомство моноцентрично, у него единый субъект управления,
который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и
резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную
деятельность.
Определенной обособленностью и устойчивостью характеризуется и
субстанциональная ( предметная) структура ведомства. Внутри системы
создается и используется определенная информация, складывается
специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов.
Внутриведомственнные связи отличаются активностью и устойчивостью. Каждое
ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой,
оно, как правило, состоит из трех групп элементов:
1. организаций, непосредственно выполняющих его основную
производственную задачу;
2. организаций, обслуживающих его внутренние потребности;
3. органов управления;
Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков:
1. производственного;
2. обслуживающего;
3. управленческого.
В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления.
Минимальное их количество - два: центр и администрация ведомственной
организации. В случае необходимости создаются одно, два и даже более
промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственный аппарат
управления становится трехуровневым, при двух - четырехуровневым и т. д.
Например, система Минздрава РФ - облздрав - горздрав - администрация
больницы насчитывает четыре звена управления.
Группировка административных ведомств может быть произведена по многим
признакам, представляющим интерес для науки административного права.
Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные
и административно-политические. В законодательстве и научных работах
различают системы министерств, государственных комитетов и специальных
ведомств (федеральных агентств, служб, инспекций). По объему полномочий они
бывают отраслевыми, функциональными и смешанными. В отраслевых
организационная деятельность субъектов управления замыкается рамками
ведомства, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении
потребностей общества в продукции и услугах. Для функциональных ведомств (
например, Госсанэпиднадзора) главное - внешняя организационная
деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не
подчиненные линейно объекты. В некоторых ведомствах одновременно
осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и
внешнее управленческое воздействие на системы иных ведомств.
ВОПРОС №64.
Методы гос. управления экономической сферой.
МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИя - УСТОЙчИВЫЕ И ЭФФЕКТИВНЫЕ СПОСОБЫ И ПРИЕМЫ
ДОСТИЖЕНИя ЦЕЛЕЙ. ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИя НЕПОСРЕДСТВЕННО СВяЗАНО С
МОТИВАЦИЕЙ, Т.Е. С ПОБУДИТЕЛЬНЫМ СТИМУЛОМ К ДЕЙСТВИЮ В ОПРЕДЕЛЕННОМ
НАПРАВЛЕНИИ. Т.К. В ПОВЕДЕНИИ чЕЛОВЕКА ВАЖНЕЙШУЮ РОЛЬ ИГРАЮТ ЕГО
ПОТРЕБНОСТИ И ИНТЕРЕСЫ, МЕТОД ГОС. УПРАВЛЕНИя ПРЕЖДЕ ВСЕГО ОРИЕНТИРОВАН НА
ФОРМИРОВАНИЕ ОПРЕДЕЛЕННЫХ ГОСУДАРСТВОМ ПОТРЕБНОСТЕЙ В ОБЩЕСТВЕ И ОТД.
ИНДИВИДА. СОВОКУПНОСТЬ ПОТРЕБНОСТЕЙ, НА КОТОРЫЕ ОРИЕНТИРОВАН ТОТ ИЛИ ИНОЙ
МЕТОД УПРАВЛЕНИя, ОПРЕДЕЛяЕТ ЕГО МОТИВАЦИОННУЮ НАПРАВЛЕННОСТЬ. ИХ ВСЕГО
ТРИ: ВЛАСТНАя, МОРАЛЬНАя И МАТЕРИАЛЬНАя.
В системе гос. методов управления любой сферой деятельности выделяют:
правовые, административные, экономические и социально-психологоческие.
1. Правовые методы гос. регулирования эконом. сферой - это
специфические функции, выполняемые правовыми нормами по регулированию
отношений, складывающихся между хозяйствующими субъектами в процессе их
деятельности, и созданию юридических гарантий нормального функционирования
каждого субъекта экономических отношений и всего хозяйственного механизма в
целом.
Правовые методы гос. регулирования эконом. сферой построены на
регламентации взаимодействия различных субъектов эконом. отношений:
- организации с организацией;
- организации со своими работниками;
- организации с органами гос. власти и местного самоуправления и т.п.
В качестве инструмента правовых методов регулирования эконом. сферы
государство использует законодательство: гражданское, хозяйственное,
финансовое, трудовое, уголовное и пр. Нормативные акты, используемые для
регулирования данной сферы во многом универсальны и применимы ко множеству
сходных ситуаций, но по особо важным специфическим ситуациям издаются
особые правовые акты, изданием которых занимаются Федер. Собрание,
Президент, Правительство и т.д.
2. Административные методы гос. управления эконом. сферой - являются
конкретизацией правовых методов в условиях функционирования структур
исполнительной власти, ответственных за осуществление экономической
политики. Условно делятся на три группы: а) организационно-стабилизирующие - это правила, регулирующие
деятельность органов исп. власти, проводящих экономическую политику, и их
взаимоотношения с хозяйствующими субъектами (постановления, положения и
т.п.). б) распорядительные - обуславливают динамику управления и применяются
для согласования и координации деятельности субъектов эконом.
взаимоотношений (приказы, распоряжения, инструкции и пр.). в) дисциплинарные - заключаются в установлении конкретных форм
ответственности и их практической реализации, предназначены для поддержания
стабильности в эк. сфере.
3. Эконом. методы гос. управления эконом. сферой - их сущность сост. в
том, чтобы путем косвенного воздействия на экономические интересы
управляемых объектов с помощью эконом. рычагов создавать мех-м их
ориентации на наиболее эффективную деятельность по возможности без
непосредственного вмешательства адм. органов, но в установленных ими
рамках.
К инструментам эконом. воздействия на эконом. сферу относятся:
- налоговая система;
- кредитно-финансовая система;
- бюджетная система.
4. Социально-психологические методы управления эконом. сферой - это
методы, ориентированные на создание и эффективное использование соц.-псих.
потенциала общества и его отдельных индивидов.
К методам соц.-псих. управления относятся: установление и развитие
социальных норм поведения, создание общественных идеалов, мотивация труда,
поддержание благоприятного соц.-псих. климата в обществе, социальное
планирование.
Реализуются методы посредством проведения исследований, специальных
программ и пропаганды.
ВОПРОС №65.
Методы гос. управления социальной сферой.
МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИя - УСТОЙчИВЫЕ И ЭФФЕКТИВНЫЕ СПОСОБЫ И ПРИЕМЫ
ДОСТИЖЕНИя ЦЕЛЕЙ. ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИя НЕПОСРЕДСТВЕННО СВяЗАНО С
МОТИВАЦИЕЙ, Т.Е. С ПОБУДИТЕЛЬНЫМ СТИМУЛОМ К ДЕЙСТВИЮ В ОПРЕДЕЛЕННОМ
НАПРАВЛЕНИИ. Т.К. В ПОВЕДЕНИИ чЕЛОВЕКА ВАЖНЕЙШУЮ РОЛЬ ИГРАЮТ ЕГО
ПОТРЕБНОСТИ И ИНТЕРЕСЫ, МЕТОД ГОС. УПРАВЛЕНИя ПРЕЖДЕ ВСЕГО ОРИЕНТИРОВАН НА
ФОРМИРОВАНИЕ ОПРЕДЕЛЕННЫХ ГОСУДАРСТВОМ ПОТРЕБНОСТЕЙ В ОБЩЕСТВЕ И ОТД.
ИНДИВИДА. СОВОКУПНОСТЬ ПОТРЕБНОСТЕЙ, НА КОТОРЫЕ ОРИЕНТИРОВАН ТОТ ИЛИ ИНОЙ
МЕТОД УПРАВЛЕНИя, ОПРЕДЕЛяЕТ ЕГО МОТИВАЦИОННУЮ НАПРАВЛЕННОСТЬ. ИХ ВСЕГО
ТРИ: ВЛАСТНАя, МОРАЛЬНАя И МАТЕРИАЛЬНАя.
В системе гос. методов управления любой сферой деятельности выделяют:
правовые, административные, экономические и социально-психологоческие.
Социальная сфера включает в себя народное образование, культуру и
искусство, здравоохранение, физическую культуру и спорт, а также социальное
обеспечение. Соц. сфера является неотъемлемой частью любого общества, ибо
она вносит огромный вклад в воспроизводство рабочей силы, физическое и
психическое оздоровление общества и развитие личности.
1. Правовые методы гос. регулирования соц. сферой - это специфические
функции, выполняемые правовыми нормами по гос. регулированию социальных
отношений в обществе и созданию юридических гарантий нормального
функционирования каждого субъекта социальных отношений.
Правовые методы гос. регулирования эконом. сферой заключаются в
издании гос. органами в пределах их компетенции четко сформулированных
правовых актов по регулированию соц. сферы.
2. Эконом. методы гос. управления соц. сферой - суть их сводится:
- к детальной разработке программ по поддержанию и развитию той или
иной области в соц. сфере;
- в рамках каждой программы указываются цели и пути их реализации;
- каждый шаг программы строго увязывается с ресурсами, выделяемыми
гос. ведомству, в рамках которого осуществляется программа.
2. Административные методы гос. управления эконом. сферой - являются
конкретизацией правовых методов в условиях функционирования структур
исполнительной власти, ответственных за осуществление социальной политики.
Т.е. конкретные меры исполнительной власти, направленные на реализацию
нормативных актов и экономических программ в соц. сфере. Условно делятся на
три группы: а) организационно-стабилизирующие - это правила, регулирующие
деятельность органов исполнительной власти, проводящих социальную политику,
и их взаимоотношения с субъектами социально-культурной сферы
(постановления, положения и т.п.). б) распорядительные - обуславливают динамику управления и применяются
для согласования и координации деятельности субъектов соц.-культ.
взаимоотношений (приказы, распоряжения, инструкции и пр.) в) дисциплинарные - заключаются в установлении конкретных форм
ответственности и их практической реализации, предназначены для поддержания
стабильности в соц. сфере.
4. Социально-психологические методы управления эконом. сферой - это
методы, ориентированные на создание и эффективное использование соц.-псих.
потенциала общества и его отдельных индивидов.
К методам соц.-псих. управления относятся: установление и развитие
социальных норм поведения, создание общественных идеалов, мотивация труда,
поддержание благоприятного соц.-псих. климата в обществе, социальное
планирование.
Реализуются методы посредством проведения исследований, специальных
программ и пропаганды.
ВОПРОС №67.
Федеральные органы общей и специальной компетенций.
ОРГАНЫ ОБЩЕЙ КОМПЕТЕНЦИИ: ПРЕЗИДЕНТУРЫ, СОВЕТЫ МИНИСТРОВ, МЕСТНЫЕ
АДМИНИСТРАЦИИ - НЕСУТ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПОЛОЖЕНИЕ ДЕЛ В СООТВЕТСТВУЮЩЕМ
ГОСУДАРСТВЕ, ОБЛАСТИ, КРАЕ, ГОРОДЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАчЕНИя, ОКРУГЕ,
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЕДИНИЦЕ, ОНИ РУКОВОДяТ МНОГИМИ ВИДАМИ
ОТРАСЛЕВОЙ И ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ ДЕяТЕЛЬНОСТИ. ИМ ПОДчИНЕНЫ ОРГАНЫ СПЕЦИАЛЬНОЙ
КОМПЕТЕНЦИИ, РАБОТУ КОТОРЫХ ОНИ ОБЪЕДИНяЮТ.
РФ и каждая республика, край, область, административно-территориальная
единица имеют свою систему управленческих органов, в которую входят орган
общей компетенции и подчиненные ему органы специальной компетенции. ( В
низовых административно-территориальных единицах - сельских, поселковых
Советах - органы специальной компетенции, как правило, не создаются).
Последние осуществляют отраслевое либо межотраслевое ( функциональное)
управление, либо одновременно и то, и другое. Так, Министерство
здравоохранения РФ руководит подведомственными учреждениями и органами
здравоохранения и осуществляет межотраслевое управление медицинскими
службами МВД, Министерства обороны.
Таким образом, различаются органы общей и специальной (отраслевой,
функциональной, смешанной) компетенции.
Федеральные органы исполнительной власти - политические учреждения,
созданные для участия в осуществлении функций данной ветви власти и
наделенные для этого полномочиями госуд.-властного характера
По характеру компетенции среди федеральных органов исполнительной
власти выделяют органы общей, отраслевой, межотраслевой компетенций
1. Федеральным органом общей компетенции в РФ является Правительство
РФ представленное Кабинетом Министров:
Кабинет Министров - руководит на территории РФ всеми/большинством
отраслей и сфер управления, обеспечивая эконом. и социально-культурное
развитие РФ.
Кабинет Министров - коллегиальный орган, в состав которого входят: а) Председатель Правительства - Премьер-министр. б) его заместители - первые вице-премьеры (2) и вице-премьеры (6). в) федеральные министры.
Кабинет Министров осуществляет следующие основные функции:
- разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета.
- проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной
политики.
- осуществление единой гос. политики в области культуры, науки,
образования, здравоохранения, соц. обеспечения.
2. Федеральные органы отраслевой компетенции - осуществляют
руководство подведомственными им отраслями или сферами деятельности. К ним
относятся некоторые федеральные министерства и ведомства: а) федеральные отраслевые министерства - единоначальные органы,
осуществляющие разноплановые функции, привязанные к функционированию и
развитию соответствующей отрасли б) федеральные отраслевые ведомства - федеральные службы, федеральные
инспекции, агентства и управления, не входящие в состав министерств и
выполняющие специальные исполнительные функции (Федеральная служба
безопасности).
3. Федеральные органы межотраслевой компетенции - выполняют общие
специализированные функции для всех/большинства отраслей и сфер управления.
К ним относятся: а) федеральные межотраслевые министерства - осуществляют функции
координации и регулирования в сфере их компетенции, а также решают вопросы
реализации данной функции (Министерство труда РФ). б) государственные комитеты - коллегиальные органы, осуществляющие
межотраслевое регулирование в подведомственной им сфере (гос.комитет по
промышленной политике) в) федеральные межотраслевые ведомства - осуществляют специальные
исполнительные и контрольные функции в межотраслевом пространстве (Рос.
космическое агентство).
ВОПРОС №70.
УПРАВЛЕНИЕ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ В РФ.
РОССИЙСКАя ФЕДЕРАЦИя яВЛяЕТСя ФЕДЕРАТИВНЫМ ГОСУДАРСТВОМ. ОНА СОСТОИТ
ИЗ 89 СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ. ОНИ ВКЛЮчАЮТ:
- 21 республику (каждая республика является национально-
административной единицей; названия республик соответствуют этнониму
коренного населения, которое в большинстве республик составляет
меньшинство);
- 6 краев (территориальных единиц, которые включают в себя более
мелкие национально-административные образования);
- 49 областей (территориальных образований, сформированных вокруг
крупных городов и получивших от них свое название);
- два города с федеральным статусом: Москву и Санкт-Петербург;
- Еврейскую автономную область;
- 10 автономных округов;
Каждая из 21 республики имеет свою конституцию и своего президента.
Края, области, города с федеральным статусом, автономная область и
автономные округа имеют уставы и глав администраций (губернаторов, мэров).
Каждый субъект Российской Федерации имеет свои законодательные и
исполнительные органы власти.
Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской
Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это
означает, что конституционным или законодательным путем проводится
разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными
исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации.
Разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами
определено в Статьях 71-73 Конституции Российской Федерации. Конституция
Российской Федерации определяет два уровня юрисдикции:
- ведение Российской Федерации;
- совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.
Следует отметить, что, несмотря на то, что де-юре в Конституции
предусмотрено разделение полномочий, де-факто в этой области остается
немало неопределенностей и нерешенных проблем. Трения, существующие между
федеральным правительством и субъектами Российской Федерации необходимо
принимать во внимание: поскольку, в соответствии со статьей 72 Конституции,
"установление общих принципов организации системы органов государственной
власти и местного самоуправления" находится в совместном ведении.
Совершенствование законодательной базы местного самоуправления и,
соответственно, перспективы дальнейшего формирования муниципального права
как новой отрасли российского законодательства во многом определяются тем,
насколько последовательно будут учитываться принципы федерализма в
правотворческой и правоприменительной деятельности как федеральных органов
государственной власти, так и органов государственной власти субъектов
Федерации, равно как и самих муниципальных образований, их органов
самоуправления.
Республики и области: спор по поводу статуса
С момента провозглашения суверенитета в 1990 году, степень автономии
субъектов Российской Федерации остается спорным вопросом. Существуют два
основных аспекта этих разногласий. Хотя статья 5 Конституции указывает, что
все субъекты Российской Федерации равны, республики стремятся обеспечить
для себя более высокий статус и большие полномочия. Области считают
притязания республик необоснованными и постоянно высказывают в их адрес
резкую критику. Эти разногласия существенно затруднили создание новой
Конституции в 1993 году и неоднократно заводили в тупик конституционный
процесс.
Одним из эпизодов этой борьбы стала попытка Свердловской области в
1993 году провозгласить себя "Уральской республикой" с собственной
конституцией и президентом, и таким образом повысить свой статус. Президент
Ельцин своим указом в ноябре 1993 года объявил самопровозглашенную
республику незаконной и распустил орган законодательной власти
****************************************************************************
****************************************************************************
****************************************************************************
****************************************************************************
****************************************************************************
****************************************************************************
********************************************************автономии
республик, входящих в состав Российской Федерации.
Вторым аспектом разногласий является степень автономии,
предоставленная республикам, входящих в состав Российской Федерации. В 1990
году Президент Ельцин сделал историческое заявление, которое с тех пор
постоянно повторяют руководители республик: "Возьмите столько суверенитета,
сколько можете проглотить".
В 1994 году из 21 республики, указанной в Конституции, одна, Чеченская
республика, во многих отношениях могла считаться независимым государством.
Она не платила никаких федеральных налогов, и Дудаев официально объявил,
что республика Ичкерия не будет делегировать никаких полномочий федеральным
властям в Москве. Противостояние переросло в войну.
Конституции еще нескольких республик, таких как Татарстан, Тува и
Башкортостан, содержат противоречие с Конституцией Российской Федерации.
Например, Татарстан закрепил за собой особый статус и даже заключил договор
с Российской Федерацией. Другие республики, такие как Башкортостан и
Якутия, проявили заинтересованность в заключение подобных двусторонних
договоров с федеральным правительством, которые также обеспечили бы им
особый статус. В настоящее время только Республика Карелия и Калмыкия имеют
конституции полностью соответствующие Основному Закону Российской
Федерации.
Оба вышеупомянутых вопроса постоянно используются федеральным
правительством как инструмент торговли в попытках заручиться поддержкой
областных руководителей в политической борьбе.
Хаос в законодательстве существенно усугубился в результате событий
сентября-октября 1993 года, когда Президент Ельцин распустил Верховный
Совет, федеральный законодательный орган страны, остановив, таким образом,
процесс принятия федеральных законов в России. Последующими указами была
приостановлена деятельность представительных органов всех уровней с
передачей их полномочий соответствующим администрациям. Эта же серия указов
предусматривала реформирование представительных органов власти и проведение
новых выборов.
В результате отсутствия целого ряда важнейших законов в российском
законодательстве управление страной осуществлялось с помощью указов,
Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов федерации
и несогласованность законов, принятых законодателями разных уровней, до сих
пор приводит к правовой путанице и неразберихе.
В мае и июне 1994 года Государственная Дума (нижняя палата Российского
Парламента) сделала попытку привести конституции и уставы субъектов
федерации в соответствие с Российской Конституцией. Также были проведены
слушания по поводу расхождений как в федеральном, так и в областном
законодательстве, и по поводу недостаточной согласованности между
законодателями различных регионов и уровней.
Это положение еще более усугубляется из-за того, что Конституционному
Суду в 1994 году было запрещено осуществлять свои функции (его деятельность
была остановлена указом Президента после событий сентября-октября 1993
года).
Хаос в законодательстве серьезно влияет на самоуправление в Российской
Федерации. Отмечены случаи произвола со стороны властей субъектов
федерации, когда они вмешиваются в становление системы местного
самоуправления на своих территориях или даже препятствуют ее развитию.
Формы местного самоуправления, предусмотренные в региональных
законодательствах о местном самоуправлении существенно отличаются друг от
друга. Так, например, в Республике Мордовия сохранена строго
централизованная организация советского типа, в то время как в Ярославской
области сделана попытка восстановления дореволюционной системы волостного
самоуправления.
Принцип распределения функций между уровнем государственной власти и
местным самоуправлением
Российская система государственной власти имеет три типа структуры.
Первая - это федеральная структура. Она состоит из федеральных министерств,
государственных комитетов и других общенациональных органов власти, которые
осуществляют свои полномочия через иерархическую сеть территориальных
органов, подчиненных им. Территориальные административные органы могут быть
организованы в субъектах федерации или административных образованиях
низшего звена. К федеральному ведению относятся такие вопросы как финансы и
бюджет, распоряжение федеральной собственностью, государственная
безопасность, оборона, правоприменение и так далее. Конституция РФ содержит
положение о "единой системе исполнительной власти в Российской Федерации"
(Конституция, Статья 77).
Вторым типом правительственной структуры является система правительств
субъектов федерации. Республики имеют собственные республиканские
министерства и своих премьер-министров, в то время как другие субъекты
федерации имеют администрации с подразделениями, соответствующими сфере
полномочий, а также глав администраций.
Правительства субъектов федерации функционируют в рамках совместного
ведения РФ и ее субъектов.
По соглашению между федеральными органами исполнительной власти и
органами власти субъектов федерации, часть исполнительных полномочий
федеральной власти может передаваться субъектам федерации и наоборот.
Третьим типом правительственной структуры является система местного
самоуправления. Ее организация определяется администрацией субъекта
федерации и основана на принципах, определяемых федеральным законом.
Единицы местного самоуправления функционируют в районах, городах,
сельсоветах (группах сел) и в селах. Статус самоуправления района до конца
не ясен. В Ленинградской области, например, районы до не давнего времени
имели только глав администраций (назначаемых, а не выборных) и не имели
представительных органов. В Амурской области районы имеют только
административные органы и могут избирать представительный орган
самоуправления, если пожелают.
Таким образом, к органам местного в РФ нужно отнести те органы
управления, которые находятся в иерархической структуре управления ниже
уровня субъектов федерации. Государственная власть в РФ поделена между
федерацией и субъектами федерации: республики, края, области, города
федерального значения, автономной области и автономного округа.
Соответственно, государственная власть делится на федеральную и
региональную. А местное самоуправление относится к муниципальной.
Местное самоуправление - в идеале самоорганизация самих жителей. Но
сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о
самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и
населения.
Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о
самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и
населения. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве
основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве.
Этот принцип, действуя наряду с принципом разделения властей, определяет
систему управления демократического правового государства.
Государственная власть
1. создает правовые рамки для деятельности всех субъектов отношений, в
том числе местных сообществ, органов местного самоуправления принимая
законы и иные правовые акты. а) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах
организации местного самоуправления; б) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской
Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и
федеральному законодательству;
2. определяет и гарантирует общегосударственные стандарты, тот минимум
благ, который вправе получать и требовать граждане данного государства.
3. обеспечивает государственный контроль за соблюдением
общегосударственных социальных стандартов, за реализацией закрепленных в
законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих
прав.
вопрос №71.
ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В САМОМ ОБЩЕМ ВИДЕ МОЖНО ВЫДЕЛИТЬ чЕТЫРЕ ОСНОВНЫХ ПОДХОДА К МЕСТНОМУ
САМОУПРАВЛЕНИЮ:
1. Локалистский подход, базирующийся на плюралистической традиции и
являющийся в настоящее время в значительной степени новой "официальной"
идеологией представителей местного самоуправления.
2. Концепция общественного выбора, которая в применении к местному
самоуправлению характерна для широкого спектра "новых правых" -
"разнородной группы интеллектуалов: от либертарианских философов до
защитников реакционных ценностей".
3. Подход с точки зрения дуалистического государства, получивший
широкое распространение в академических кругах в 80-е годы благодаря
объединению широкого спектра теоретических подходов, в особенности
сочетающих элементы компаративистского и плюралистического анализа.
4. Подход с позиций школы социальных отношений, имеющий
неомарксистские корни и, соответственно, в наибольшей степени популярный в
социалистических кругах.
В основе локалистской концепции местного самоуправления лежат идеи
либеральной демократии, в соответствии с которыми местные органы власти
выступают как важный институт политической демократии, являясь своего рода
местными ответвлениями демократического государства. Начиная с Джона
Стюарта Милла и Алексиса де Токвилля либеральные теоретики рассматривали
местное самоуправление как наилучший инструмент для политического
образования и воспитания граждан, включающий в себя в качестве компонентов
участие, дискуссию и просвещение.
В самом общем виде суть взглядов сторонников данной концепции сводится
к следующим аргументам:
1. Важность существования сильного и разветвленного местного
самоуправления определяется необходимостью разделения власти в государстве
и вовлечения большего числа людей, проживающих в различных регионах, в
процесс принятия решений. Диффузия власти является фундаментальной
ценностью, и местные власти как выборные органы могут представлять собой
дисперсию легитимной политической власти в демократическом обществе,
2. Сила демократии в разнообразии получаемого властями ответа со
стороны граждан, потребности жителей в различных местностях различаются, и
местное самоуправление позволяет удовлетворить их. Местные органы власти
могут учиться друг у друга различным способам обеспечения этих
потребностей, экспериментируя и используя опыт других. Учитывая тот вызов,
который бросает время органам управления на всех уровнях, те сложные
проблемы, которые возникают перед ними, такая способность к инновациям и
обучению жизненно необходима.
3. Местное самоуправление носит локальный характер. Это позволяет
обеспечить доступность и быстроту реагирования со стороны членов советов и
чиновников, поскольку они "живут в непосредственной близости к тем
решениям, которые они принимают, к тем людям, на жизнь которых они влияют,
к тем сферам, чью внешнюю среду они формируют". Меньший размер органов
местного самоуправления делает их более гибко реагирующими на возникшие
проблемы. Более открытый характер их деятельности позволяет оказывать на
них необходимое давление тогда, когда очевидным становится их недостаточная
готовность удовлетворять потребности местных жителей. В целом гражданам
значительно легче оказывать влияние на деятельность местных, а не
центральных органов власти.
4. Местные органы власти имеют большие возможности завоевать доверие
общественности. Они могут лучше удовлетворять потребности и получать
поддержку в обеспечении деятельности определенных служб, поскольку они
предоставляют выбор. Они облегчают возможность разумного сочетания местных
ресурсов с местными потребностями. "Местные органы власти делают процесс
управления менее отдаленным и более управляемым, более понятным,
предоставляя возможность ясного и сбалансированного выбора степени, до
которой люди хотят развивать общинные ценности".
В целом, как мы видим, локалистская концепция местного самоуправления
базируется на плюралистическом подходе к пониманию государства и политики,
в основе которого лежит тезис о существовании разнообразия социальной,
институциональной и идеологической практики и самоценности этого
разнообразия. При этом прослеживается определенная враждебность по
отношению к централизованному государству и, соответственно, идеализация
выборных органов местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление
считается одним из краеугольных камней демократии, постольку оно изначально
рассматривается как нечто сугубо положительное. Вопрос о необходимости
соответствующей адаптации местных органов власти к общенациональным
условиям, их адекватной реакции на изменяющуюся внешнюю среду даже не
возникает.
При всей существующей в данной концепции тенденции к определенной
идеализации местного самоуправления для многих локалистов не свойственен
упрощенческий подход к оценке процесса влияния на местные органы власти со
стороны общественности. Они признают, что возможности влияния не одинаковы
для всех жителей: "местные органы власти в определенной степени являются
открытой организацией... Однако местные власти не в равной степени открыты
для всей общественности, и не все предъявленные к ним требования имеют
равный вес". Они рассматривают эту ситуацию как неизбежную и законную в том
случае, когда выбор делается сознательно и открыто выборными
представителями. Этот аргумент вполне соответствует точке зрения
большинства плюралистов, которые таким же образом признают правомерность
реального неравенства влияния различных групп в том случае, если оно
отражает различную степень интенсивности, с которой высказываются те или
иные предпочтения, и если сохраняется потенциальная возможность для
мобилизации новых интересов и обеспечивается их доступность.
Оценивая существующую политическую практику, сторонники локалистской
концепции считают, что успешное функционирование системы местного
самоуправления на современном этапе во многом зависит от наличия следующих
факторов:
- зафиксированного законодательного распределения ролей между
центральными и местными органами управления;
- местного подоходного налога;
- пропорционального представительства в выборных органах;
- сильно выраженной тенденции к унитарным органам власти.
При этом подчеркивается, что любые структурные и институциональные
реформы не принесут желаемого результата, если они не будут подкреплены
соответствующими изменениями стиле управления. Современный менеджмент в
сфере местного управления базируется на приверженности к открытости,
постоянному стремлению учиться и инновациях. Ключевая задача - обеспечить
открытость и отзывчивость местных органов власти на потребности и желания
жителей.
Противники локалистской концепции обычно концентрируют свое внимание
на следующих моментах:
1. При всей важности демократии на местном уровне вряд ли
целесообразно абсолютизировать ее самоценность. Кроме того, вызывает
сомнения практический смысл жесткого противопоставления интересов центра и
местных органов власти. Трудно представить себе ситуацию, когда центральное
правительство какого-либо стабильного демократического государства позволит
местным органам постоянно и вызывающе действовать вопреки его (центра)
пожеланиям.
2. Возникает закономерный вопрос, насколько соответствует реальности
вера локалистов в справедливость функционирования механизма местной
политики, насколько выборные органы власти адекватно отражают желания
жителей. В связи с этим локалистов нередко обвиняют в том, что они видят
местное самоуправление в слишком розовом свете.
3. Локалисты порой склонны преувеличивать легкость проведения реформ в системе местного управления. Главный акцент делается на сознательный выбор самих местных властей. Возникает определенное сомнение, насколько реалистично надеяться на то, что организационные структуры местных профессионалов, бюрократии и политических партий, имеющих большинство в выборных органах, существование которых признается самими локалистами, исключительно из сознательности уступят принадлежащую им власть, что члены советов и чиновники отойдут от существующей практики неравенства, материальных интересов и использования своего влияния.
Вторая концепция местного самоуправления, виднейшими теоретиками
которой являются Дж. Букенен, Дж.Таллок и Н.Нисканен, базируется на теории
общественного выбора. Для сторонников этой концепции оптимальным механизмом
распределения товаров и услуг и принятия соответствующих решений является
рынок. По сравнению с ним и государственная бюрократия и представительная
демократия значительно проигрывают. Так, расходы государственного сектора
по своей природе склонны к излишнему росту. Государственной бюрократии
присуще неодолимое стремление к избыточности используемых ресурсов. По
мнению некоторых, такая избыточность может вдвойне превышать необходимый
оптимум, используемый частным сектором в условиях рынка. Отсюда - тенденция
государственного сектора к дефициту бюджета, в результате которого
стоимость государственных затрат тяжким бременем ложится на
налогоплательщиков, а нередко и на будущие поколения граждан.
С другой стороны, сторонники концепции общественного выбора убеждены,
что структура политических рынков и условия участия граждан в процессе
принятия решений носит крайне жесткий характер в современных демократиях.
Вот почему они нередко высказывают недоумение по поводу того, что
либеральные демократии столь мало склонны к экспериментированию с
альтернативными способами организации.
Для того чтобы преодолеть неэффективность местного самоуправления
сторонники данной концепции предлагают две основные реформы институционного
характера.
Первая - это внешнее контрактирование, предписываемое местным органам
самоуправления из центра. Его притягательность заключается, по их мнению, в
том, что открытая состязательность с частным сектором заставляет местную
бюрократию в большей степени раскрыть истинную информацию о стоимости
обеспечиваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат.
Как считают сторонники концепции общественного выбора, ориентация частных
фирм на прибыль и более узкая направленность их деятельности делает их
более гибкими и эффективными организациями. Внешнее контрактирование также
бросает вызов монопольным позициям государственного сектора и, как
следствие, оказывает давление на профсоюзы и профессионалов.
Вторая реформа - фрагментация существующей бюрократии. На смену
крупным, неэффективным организациям системы местного самоуправления должно
прийти большее число мелких органов, позволяющих удовлетворить
разнообразные потребности различных групп населения. Это позволит разрушить
монополию на контроль, приведет к возрастанию конкуренции внутри местной
бюрократии, что, в конечном счете, послужит усилению общественного контроля
и общественного выбора.
Поскольку один из основных тезисов сторонников концепции общественного
выбора является тезис о стремлении государственного сектора к избыточности
ресурсов, они, как правило, поддерживают идею о необходимости сокращения
расходов и численности местных органов самоуправления.
В целом можно сказать, что данная концепция местного самоуправления
является во многом производной от административных моделей, поскольку в ней
главным считается необходимость эффективности деятельности местных органов
власти, основной задачей которых является предоставление определенного
набора услуг жителям данной местности. Сама необходимость существования
управления на местном уровне обосновывается, главным образом, лишь тем, что
многие услуги могут быть гораздо эффективнее предоставлены местными
властями, а не центральным правительством. Таким образом, легитимность
местных органов власти в данном случае производна от относительной
административной эффективности. Этот подход к местному самоуправлению
весьма точно был выражен одним из его открытых сторонников бывшим
государственным секретарем по проблемам окружающей среды правительства
Великобритании Николасом Ридли: "Что хотят люди в целом от местных органов
управления, так это то, чтобы они обеспечивали предоставление хороших услуг
как можно с большей эффективностью".
Уже здесь изначально заложено определенное противоречие, а именно:
насколько эти услуги базируются на действительных потребностях местных
общин? Во-первых, особенно в унитарных государствах, местные органы власти,
прежде всего, обеспечивают предоставление тех услуг, которые считает нужным
центральное правительство, во-вторых, когда решения по этому вопросу
принимаются на местном уровне, то перед властями возникает проблема поиска
наиболее эффективного баланса между предоставляемыми услугами и местными
налогами. Эти две стороны в процессе функционирования местных органов
власти предъявляют различные требования к ним, однако осуществляются через
один и тот же административный аппарат.
В целом сторонникам теории общественного выбора в местном
самоуправлении приходится противостоять достаточно жесткой критике как со
стороны ученых, так и политиков. Суть этой критики сводится к следующему:
1. Точка зрения о существовании тенденции среди местных властей к
избыточности ресурсов не принимает во внимание тот факт, что в основе
государственного обеспечения лежит стремление удовлетворить критерий
потребности в той же мере, как и способность платить, и что в любом случае
государственные программы исторически должны быть дополнены рынком не
столько в связи с избыточностью обеспечения по сравнению с потребностью,
сколько в результате их неадекватности.
2. Вряд ли можно согласиться с присущей сторонникам концепции
общественного выбора идеализацией рынка как такового. Рынок имеет свои
внутренние, присущие ему, ограничения. В ряде случаев он может породить
неуверенность и нестабильность как среди производителей услуг, так и их
потребителей. Более того, как показал, в частности, опыт Великобритании,
где консервативное правительство проявило наибольшую приверженность данной
концепции и готовность проводить в соответствии с ней крупные реформы,
рыночные механизмы в сфере местного управления срабатывают только тогда,
когда может быть осуществлена кооперация между государственным и частным
сектором.
3. Вызывает определенное сомнение и тезис о том, что бюрократия всегда
стремится к максимизации бюджета. Скорее для нее характерно стремление к
максимизации персонала. Некоторые исследователи встают на защиту
бюрократии, оспаривая утверждение о том, что ее представители всегда
руководствуются лишь собственными интересами и стремятся обслужить, прежде
всего, самих себя. Так, Р.Гудин утверждает, что бюрократия ориентирована на
выполнение своей миссии, и в основе ее действий лежит чувство
удовлетворения своей политикой и стремление служить людям.
Те же, кто разделяет мнение о том, что бюрократия всегда стремится
действовать только в своих интересах, нередко считают, что для сторонников
концепции общественного выбора характерно упрощенческое понимание степени,
до которой высшие чиновники в состоянии управлять своими департаментами и
недооценка степени столкновения интересов и конфликтов внутри самой
бюрократии. В целом следует признать, что сторонники данной теории склонны
к недооценке всей сложности системы организационных и политических
взаимоотношений. Это сказывается и на том, что они как бы забывают о том,
что в случае фрагментации бюрократической системы на местном уровне
значительно усложняются проблемы координации и дублирования.
Третья концепция местного самоуправления, базирующаяся на теории
дуалистического государства, рассматривает местные органы власти, прежде
всего, как местное ответвление административного аппарата государства.
В центре этой концепции - во-первых, отношения между государством
(национальным и местным) и его внешней средой и, во-вторых, специфическое
разделение политических функций между общенациональными и местными органами
власти.
Как и первая концепция, она отвергает саму идею местного
самоуправления, отделенную от общенационального. В соответствии с этой
концепцией, носящей ярко выраженный детерминистский характер, местные
органы власти не отражают, да и не могут отражать местные потребности, а
тесно связаны с высшими эшелонами управления.
В контексте данной теории местная "автономия" столь же далекое от
реальной действительности понятие и столь же "легитимное" явление, как и
автономия общенационального правительства от господствующих в обществе
классов. "Автономия" в этой концепции больше относится к отношениям между
государством и господствующими социальными классами, чем к отношению между
местными общинами и государством.
Концепция дуалистического государства, нашедшая свое наиболее полное
выражение в работах П.Саундерса и А.Косона, изначально базировалась на
различении двух важнейших функций государства: социального инвестирования и
социального потребления.
Политика социального инвестирования имеет своей целью сохранение
производства товаров и услуг в экономике путем поддержки доходности частных
фирм. Она включает обеспечение государством базовых материалов и услуг,
таких как сталь, уголь, газ, электричество, которые необходимы для частных
производителей, обеспечение физической инфраструктуры, такой как
автомагистрали, железные дороги и порты, которые обслуживают частный
сектор, и прямую финансовую поддержку в форме займов, справедливости
акционирования, субсидий и налоговых льгот.
В противоположность этому политика социального потребления, в первую
очередь имеет своей целью обеспечение потребительских нужд различных групп
населения, которые по различным причинам не могут удовлетворить свои
потребности через рынок. Эта категория услуг включает поддержку с помощью
прямых выплат, таких как пенсии, социальные пособия и выплаты семьям, а
также обеспечение в определенной степени образованием, медицинским
обслуживанием и жильем.
Процесс социального инвестирования носит относительно закрытый
корпоративный характер: на практике он в значительной степени оказался вне
сферы влияния традиционных институтов представительной демократии -
ключевые решения принимаются государственными чиновниками при тесном
консультировании с избранной группой производителей, профессиональных
ассоциаций и профсоюзов. Этим группам предоставлен прямой и
привилегированный доступ к государству, поскольку их сотрудничество
существенно для эффективного проведения политики социального
инвестирования.
Процесс социального потребления, с другой стороны, охватывает
значительно большую сферу конкуренции и различия интересов. И здесь влияние
выборов, групп давления, осуществляющих лоббирование, общественное мнение
по-прежнему остается реальным и эффективным. В этом случае доступ к
государству носит более открытый и демократичный характер.
В большинстве случаев государство предпочитает осуществлять социальное
инвестирование на уровне центрального правительства, социальное потребление
- на уровне местных органов власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что
политический процесс на местном уровне имеет свою специфику: приоритетное
направление деятельности органов местного управления - проблема
благосостояния, или социальное потребление. Соответственно сам политический
процесс носит более открытый характер и базируется не столько на классовых
различиях, сколько на достаточно подвижных объединениях потребительских
групп, а господствующей идеологией является идеология социальных
потребностей. Таким образом, легитимность местного самоуправления в данном
варианте производна от местных политических структур, обеспечивающих
базовые потребности жителей путем предоставления соответствующих услуг.
Признание специфического характера деятельности местных органов
самоуправления помогает объяснить те ограничения, которые налагаются на нее
центром:
"Во-первых, функции социального потребления всегда вторичны по
отношению к функциям социального инвестирования, поскольку последние
жизненно необходимы для поддержания условий, в которых может продолжаться
производство. Во-вторых, демократическая подотчетность местному населению
обязательно ограничивается корпоратистской стратегией в центре. В-третьих,
идеология социальных потребностей вторична в капиталистическом обществе по
отношению к идеологии частной собственности".
Сущность критики концепции дуалистического государства можно свести к
следующим аргументам:
1. В реальной жизни нередко достаточно трудно разделить ориентировано
ли то или иное вмешательство государства на производство или на
потребление. Например, образование может рассматриваться как социальное
инвестирование в человеческий капитал и одновременно коллективное
потребление.
2. Возникает вопрос, насколько правомерно утверждение о том, что
функции предопределяют уровень и тип политики, связанной с их
осуществлением. Опыт показывает, что политика социального инвестирования
может осуществляться более открыто и сознательно, если люди, принимающие
решения, привержены этому политическому стилю.
3. Вызывает критику тот факт, что данная теория сфокусирована на
проблемах внешней среды местных органов управления, практически не
затрагивая вопрос о чиновниках, которые осуществляют эту деятельность.
Следует отметить, что концепция дуалистического государства особенно
популярна среди ученых и политиков социал-демократической ориентации и в
значительной степени отражает основное противоречие, с которым традиционно
сталкиваются социалисты, вырабатывая свое отношение к местному
самоуправлению.
С одной стороны, социалистический идеал ориентируется на максимальное
вовлечение людей в процесс общественного планирования, а это может быть
реально достигнуто только через расширение рамок местной автономии. С
другой стороны, перераспределительная направленность социальной политики
диктует необходимость внедрения общих стандартов, что возможно только через
проведение достаточно жесткой общенациональной политики и компенсации
региональных различий из центра.
В основе четвертой концепции местного самоуправления, базирующейся на
теории социальных отношений, лежит неомарксистский взгляд на современное
капиталистическое государство. Наиболее полно эта концепция нашла свое
отражение в работах С.Дункана и М.Гудвина. Сущность ее сводится к
следующему.
Местное самоуправление играет роль двойного правительства. Оно
представляет местные интересы, различающиеся в зависимости от местности,
неся в то же время ответственность за политику, определяемую на
общенациональном уровне. Оно выступает и действует исходя из доминирующих
местных интересов, но ограничено в своих действиях необходимостью выступать
в роли местного исполнителя решений, принимаемых центральным
правительством. На общенациональном уровне наибольший вес имеют крупные
финансовые и промышленные интересы. Местные органы власти могут быть
вынуждены интерпретировать общенациональную политику как справедливую и
отвечающую необходимости общественного развития. В равной степени местные
власти должны искать способы представлять проблемы таким образом, чтобы это
отвечало ожиданиям доминирующих местных интересов. Эта напряженность лежит
в основе конфликта между центром и местными органами. "Интерпретирующая" и
"представительная" роли местных органов власти варьируются в деятельности
местного самоуправления в различных местностях. В некоторых из них
доминируют интересы местных землевладельцев, в других - решающее влияние на
местные власти могут иметь группы рабочего класса. Это различие отражает
неравномерность социального и экономического развития капиталистического
общества. Местные органы власти приобретают свойственные им черты под
влиянием характерных для них социальных отношений и баланса классовых,
этнических и культурных сил. Естественно, что и политика, проводимая
органами местного самоуправления должна соответствовать изменениям в
местной социальной базе. По мере возрастания скорости социально-
экономических изменений местное самоуправление оказывается брошенным в
водоворот идеологических сражений и может возникнуть идеологическое
противостояние между центром и местными властями, выдвигающими
альтернативные стратегии.
Критики данной концепции указывают, что в данном случае прослеживается
склонность к преувеличению местной ориентации граждан, поскольку
подчеркивается доминирование местного опыта в определении своих приоритетов
в политическом процессе. Такая точка зрения плохо соответствует реальности,
свидетельствующей о значительном влиянии неместных факторов в местных
выборах и мощных политических партий и средств массовой информации на
общенациональном уровне.
Вызывает возражение как некритическое и детерминистское и утверждение,
что местные власти отражают местные интересы, а центр всегда озабочен
интересами финансового и промышленного капитала. Достаточно вспомнить, что
основные социальные реформы, послужившие основой для государства всеобщего
благоденствия, которые, естественно, ассоциируются с интересами
некапиталистических групп, проводились по инициативе и под руководством
центральных правительств.
Вызывает определенную озабоченность и концентрирование внимания
главным образом на вопросах идеологии. На практике это нередко приводит к
тому, что к практической работе по превращению идей в реальность относятся
с определенной небрежностью или недостаточно продуманно. Подводя
определенный итог теоретическим дискуссиям, можно сказать, что, несмотря на
то, что каждая из концепций имеет свои ограничения и слабые стороны, все
они вносят свой вклад в лучшее понимание специфики местного самоуправления
и местного политического процесса.
Большинство специалистов подчеркивает сравнительно открытый,
плюралистический и сознательный характер местного самоуправления. Все
четыре концепции отмечают, что деятельность местных органов власти отвечает
определенным местным интересам, признавая в то же время, что конкуренция в
сфере предоставления жителям базовых услуг не совершенна, и что доступ к
членам советов и чиновникам, представляющим местную власть, не в равной
мере открыт для всех.
Наиболее серьезная критика в этом плане исходит от сторонников теории
общественного выбора, которые подчеркивают исключение из процесса влияния
на местные органы власти неорганизованных групп, таких как
налогоплательщики и люди с фиксированными доходами. Но даже они признают
возможность мобилизации и организации таких групп. Сторонники других
концепций считают, что несовершенства в этом плане сравнительно
незначительны и могут быть исправлены путем смещения фокуса деятельности
местных организаций политических партий, членов советов и чиновников или
благодаря тому, что они будут адекватно реагировать на изменения в
социально-экономическом состоянии местной общины.
Необходимо отметить, что для трех из четырех рассмотренных концепций
основная проблема, стоящая перед местными органами власти, это давление со
стороны центрального правительства, действующего под влиянием интересов,
порой противостоящих местным интересам. Локалистская концепция, концепция
дуалистического государства и социальных отношений утверждают, что местное
самоуправление находится под постоянной угрозой подавления со стороны
центрального правительства.
Для сторонников концепции общественного выбора главная проблема
местного самоуправления заключена не в центральном правительстве, а в нем
самом. Они считают, что сильное централизованное государство необходимо для
того, чтобы заставить местные органы власти проводить реформы. Их точка
зрения заключается в том, что местное самоуправление недостаточно чутко
реагирует на потребности времени, не предоставляет своим жителям реальной
возможности выбора, слабо отзывается на нужды потребителей и находится под
слишком сильным влиянием профсоюзов и служащих, оказывающих на него
постоянное давление исходя из собственных интересов.
ВОПРОС №72.
ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ СИСТЕМ МЕсТНОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИЙ.
НЕСМОТРя НА ОБЩУЮ ПРИВЕРЖЕННОСТЬ ПРИНЦИПАМ ЛИБЕРАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ ИХ
ИНТЕРПРЕТАЦИя И РЕАЛИЗАЦИя В СИСТЕМАХ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИя КОНКРЕТНЫХ
РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИчЕСКИХ ГОСУДАРСТВ РАЗЛИчНЫ. УСЛОВНО МОЖНО РАЗДЕЛИТЬ
СУЩЕСТВУЮЩИЕ В НИХ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИя НА ТРИ ОСНОВНЫЕ ГРУППЫ.
Первую группу (условно ее можно назвать французской) составляют
системы местного управления в большей или меньшей степени следующие
французской, или наполеоновской модели. В своей наиболее чистой форме
органы местного управления имеет конституционный статус, но в плане
предоставления услуг обычно зависят от помощи и указания со стороны
деконцентрированных центральных агентств, находящихся на местном уровне.
Таким образом главный смысл деятельности (и существования) органов местного
управления носит по существу скорее политический, чем функциональный смысл
- местное управление касается в большей степени общинной идентичности, а не
самоуправления.
Конституционно все местные органы одинакового статуса находятся под
опекой "общего генерального высшего начальника" - префекта - который
осуществляет формальный контроль от имени центральных властей над всей
правительственной деятельностью в рамках унифицированной суб-национальной
административной территории, объединяющей ряд единиц местного управления.
Необходимо подчеркнуть слово "формальный", относящееся к контролю
центра над местами, поскольку ключевая неформальная характеристика
наполеоновской модели - тенденция местностей "колонизовать" центральное
правительство через ("cumul des mandates") совмещение постов или партийные
связи с целью модифицирования власти, сохраняющейся у центра посредством,
по крайней мере в тех сферах, где такая колонизация центра имела место. Со
значительными вариациями в основных характеристиках такой тип системы
местного управления мы находим кроме Франции - в Италии, Бельгии, Испании,
Португалии и, в определенной степени, в Греции.
Второй тип системы местного управления может быть определен как
английский вариант. В этом случае местные органы власти не имеют
конституционного статуса (по крайней мере на национальном уровне), а обычно
являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого
высшим представительным собранием страны (парламентом). Центр однако не
осуществляет всеобъемлющих контрольных функций, и его собственные службы на
местах на постоянной основе не переплетены с органами местного
самоуправления, скорее центральные власти или в федеративных государствах
высший уровень управления имеет тенденции изолироваться от местного
самоуправления: формально говоря, местные власти таким образом обладают
высокой степенью автономии по отношению к центру, когда речь идет о
повседневной деятельности, Сочленение отношений между центром и местами,
главным образом, носит горизонтальный характер и таким образом центр и
местности образуют два различных уровня. Типичным является развитие
вертикальных взаимоотношений на узкой секториальной основе, вовлекающих в
свою орбиту два уровня секториально специализированных чиновников. В этом
случае степень иерархии различна в зависимости от вида услуги и времени. По
существу степень центрального контроля имеет тенденцию определяться самим
центром. Колонизация центральной исполнительной власти редка и традиция,
если не всегда реальность, - беспристрастность и нейтральность в партийном
отношении. Английская группа включает кроме Великобритании - Ирландию,
Канаду, Австралию, Новую Зеландию и, с определенными оговорками, США.
Третий тип местного самоуправления - это северо- и центрально-
европейский вариант. Здесь отношения между центром и местами в широком
плане напоминает те, которые существуют в английской модели, особенно в
отношении акцентирования функциональных возможностей мест. Но в отличие от
английской формы, равный акцент делается на местной демократии ре........е.
Другими словами, местные органы власти обычно получают функциональную общую
компетенцию над специфическими властными полномочиями, гарантированными
законодательными актами. В этом отношении данный тип является наиболее
децентрализованным из всех трех и в определенной степени обязан этому
прусской традиции Х1Х века. Эта традиция также находит свое выражение в
большом значении, которое придается установлению жестких процедурных
правил, регулирующих отношения между различными уровнями управления. В этом
варианте местное управление имеет и сильный конституционный статус и
относительно высокую степень автономности в принятии решений и финансовую
независимость. Создается также впечатление, что оно адсорбировало
(поглотило) большую часть "личностных", ориентированных на клиента функций
государства всеобщего благосостояния, чем местные власти двух других типов.
Сердцевину этой группы составляют Норвегия, Швеция и Дания, но большое
число других стран, хоть и отличающихся от этой модели по некоторым
ключевым моментам, тем не менее также скорее относятся к этой категории,
чем к двум другим.
Речь идет в данном случае об Австрии, Германии, Нидерландах (кстати,
сюда можно отнести и Японию, поскольку законодательная база ее системы
местного управления была смоделирована по прусскому образцу) Таким образом
северо- и центрально-европейский вариант представляет наиболее обширную
группу западных демократий. Более того, ряд специалистов считает, что этот
вариант может послужить моделью будущей системы местного управления,
особенно когда идет речь о некоторых странах, относящихся к французской
группе, где постоянно уходит в прошлое, и где функциональные возможности
местных органов возрастают.4 Более ясной ситуация становится, если мы
попробуем свести практические различия в общую сводную таблицу.
Итак, мы видим, что по 10 из 13 основным характеристикам
североамериканские государства в значительной степени напоминают
Великобританию, но в то же вре существуют ясные различия во внутренних
характеристиках: степень политизации британской системы (в этом плане
Великобритания гораздо ближе к континентальной Европе) и форме
исполнительной власти. В плане политизации очевиден резкий контраст между
Европой и Америкой, где уровень участия и политическая активность партий
гораздо ниже. В Великобритании избиратели не слишком активно участвуют в
местных выборах, но активность политических партий и на этом уровне весьма
высока. Традиционно существует тенденция поляризации в голосовании между
двумя политическими партиями, что несомненно подкрепляется существующей
мажоритарной системой. В США эта тенденция выражена еще ярче.
Две группы стран континентальной Западной Европы отличается от
англосаксонской группы почти по половине рассматриваемых характеристик. Не
случайно англичане говорят об "атлантическом" характере их системы местного
управления. Достаточно глубокие различия между системами местного
управления, существующие в развитых демократиях, трудно понять без
обращения к истории их возникновения.
Традиция свободных городов и районов, основанная на понимании
государством вклада, который они вносят в богатство страны как свободные
центры богатства и коммерции имеет глубокие корни практически во всех
европейских системах. Сами эти системы развились из институтов
самоуправления в больших и малых городах, поселках, которые контролировали
свои собственные фискальные системы и устанавливали прямые налоги на
жителей в зависимости от средств.
Здесь мы видим базовые ценности: высокую оценку свободы со стороны
буржуазии и ремесленников, нашедшую свое концентрированное выражение в
немецкой пословице "Городской воздух делает свободным" и общественное
обеспечение услуг в их развитии, например, регулирования торговли и
промышленности, социальных служб, дорожных систем, водоснабжения,
канализации, рудиментарной системы здравоохранения, школ и служб для помощи
бедным и престарелым. Они открыли новые и широкие рынки для городской
торговли, что обычно одобрялось государством, поскольку способствовало
увеличению его богатства. Эти системы в лучших их вариантах функционировали
через избираемых мэров и других официальных лиц, которые также выступали
роли магистратов, применяющих закон и находились под контролем со стороны
народных ассамблей. Они были внедрены в провинциях, управляемых или
непосредственно представителями центральной власти или местной
земледельческой иерархией. Современная система региональных правительств и
правительств графств была развита государством при помощи реформы местных
ассамблей, расширения категорий граждан, участвующих в выборах и расширения
круга их полномочий. В континентальной Европе традиционные системы были
трансформированы в период
Великой французской буржуазной революции 1789 года с целью обеспечения
более рациональной и эффективной системы прямого контроля органов местного
управления, основанных на коммунальных институтах.
Демократизация систем в 19 веке шла постепенно как на Британских
островах, так и на континенте, включая Францию, где для департаментов были
созданы избираемые ассамблеи, однако исполнительная власть оставалась в
руках назначенного центром префекта. Префекты с помощью суб-префектов
тщательно контролировали состояние дел в местных коммунах. Эта модель была
использована во многих странах и начиная с 1933 года подверглась
постепенной демократизации.
В Великобритании властные полномочия на этом уровне в целом были
отданы в руки специально созданных для этих целей (ad hoc - органов). К
концу века функции этих органов были объединены под эгидой новых советов
графств и районов.
Структура и процедура деятельности этих советов была основана на
политической и административной модели реформированных округов (городов с
самоуправлением - бороу). Аналогичная система развивалась в Ирландии вплоть
до создания Ирландской республики.Развивающиеся системы местных
демократических органов власти в значительной части южной и центральной
Европы, все более и более базирующейся на партийной системе, оказались под
ударом со стороны фашистских режимов в период между Первой и Второй
мировыми войнами. В первую очередь это сказалось на Италии, где начиная с
1861 года шло развитие системы правительств коммун с единообразной
наполеоновской префекториальной системой, основанной на той, которая
функционировала в Пьемонте..
После падения фашистских режимов страны, пережившие их, вернулись к
принципам, традициям и структурам, тщательно развиваемым в предшествующие
годы. Италия стала лидером в этой новой волне создания конституций.
Аналогично Франции и Западной Германии она стремилась сделать все для того,
чтобы воспрепятствовать подъему нового авторитаризма с помощью системы
сдержек в отношении исполнительной власти. Децентрализация рассматривалась
в качестве главного средства решения этой задачи. Этому примеру последовали
Португалия и Испания после падения режимов Салазара и Франко. Были не
только восстановлены федеративные системы в Германии и Австрии, но было
обеспечено создание нового регионального уровня во Франции, Италии, Испании
и Португалии. Первой это сделала Италия в конституции 1948 года.
В Западной Европе ХХ века наиболее значительным моментом политического
развития стала универсализация выборной демократии, соединенной с процессом
стабилизации и закрепления партийных систем как на национальном, так и на
местном уровне. Это было обеспечено на европейском континенте
восстановлением, если это было необходимо, и развитием конституционных
систем в качестве главного гаранта соблюдения прав личности и прав
автономии местного сообщества.
В результате большинству современных западных систем местного
управления присущи следующие ключевые характеристики:
- обеспечение статуса местных органов власти в национальных
конституциях, которые в определенной степени гарантируют их властные
полномочия и четко оговаривают их положение как органов государства;
- концепция базового уровня местного управления как общин, которые
передают ответственность за состояние общественных дел на ответственные
местные ассамблеи или советы;
- их нежелание позволить своим советам потерять тесные связи с
местными общинами из-за объединения административно-территориальных единиц
в слишком крупные образования;
- общая компетенция для возможности предпринимать действия на благо
своих жителей;
- широкий спектр функций, отражающий концепцию местных органов
управления общего назначения, проявляющих всеобъемлющую заботу о своих
общинах;
- тесная интеграция местных органов управления в национальные
правительственные и административные структуры с их взаимозависимостью и
относительным взаимопониманием между различными уровнями государственного
управления. Существует тенденция рассматривать местные органы в качестве
проводников общенациональной политики, определяемой путем глубоких
консультаций со всеми заинтересованными сторонами;
- более сильная политическая власть, проявляемая местными властями в
отношении вышестоящих органов через свои ассоциации и более интегрированные
политические партии, сильная ориентация на местную поддержку членов
общенациональных представительных органов, высокий процент которых имеет
очень тесные контакты с их местными властями и часто значительный опыт в
местном управлении и администрировании.
ВОПРОС №73.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ОДИН ИЗ ОСНОВНЫХ ИНСТИТУТОВ СИСТЕМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
1. ПОНяТИя СЛУЖБЫ, СЛУЖАЩЕГО. ВИДЫ СЛУЖБЫ.
Служба - один из видов платной общественно-полезной деятельности. Служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор и т.д.).
Специфика труда служащих
1. не создают непосредственно материальных ценностей,
1. но обеспечивают соответствующие условия для их создания,
1. предмет труда - информация,
1. объект труда - отношения и связи между людьми, воздействие и обслуживание,
1. служащий - это работник умственного труда,
1. получает зарплату,
1. занимают должности в государственных, общественных и частных организациях.
Всех служащих , в зависимости от того, в какой форме собственности
основаны организации, можно поделить на служащих:
1. частных предприятий и учреждений,
1. международных, иностранных, смешанных организаций,
1. общественных и иных организаций, основанных на коллективной собственности,
1. государственных организаций.
В общей массе служащих государственных организаций подавляющее
большинство составляют государственные служащие.
Целесообразно было бы в сжатые сроки уточнить организационную и
структурно-функциональную схемы федерального уровня государственного
управления; разработать законодательную базу для взаимодействия трех ветвей
государственной власти, обеспечения необходимых сдержек и противовесов во
взаимоотношениях между ними; создать на паритетных началах федеральный
координационный совет (при президенте или самостоятельный), который взял бы
на себя решение проблем взаимодействия всех ветвей и органов федеральной
власти; построить модели государственных должностей и профессиограммы
должностных лиц федерального уровня государственного управления, их права и
обязанности, а также уровень служебной и правовой ответственности. Полезно
было бы начать мониторинговые комплексные исследования по программе
"Федеральная система государственного управления: эффективность, кадровое
обеспечение, пути оптимизации"; принять кодекс чести государственного
служащего.
Аналогичную работу следует провести на региональном уровне.
Может быть, по примеру США, надо подумать о создании федеральной
службы качества, деятельность которой сосредоточить на совершенствовании
государственного управления.
Повысить коэффициент полезного действия власти в значительной мере не
удается из-за низкого уровня социально-экономической и правовой
защищенности работников государственного управления. Объективно сложилось
так, что объемы, напряженность и главное ответственность их труда сейчас
явно не соответствуют его оплате. Проведенные в мае-июне 1995 г. группой
ученых Российской академии государственной службы социологические
исследования (руководитель проекта - доктор социологических наук, профессор
Е.Охотский) свидетельствуют, что основная масса работников государственного
управления (53%) живет "от зарплаты до зарплаты", 23% "не может свести
концы с концами" и 8% "живет в нищете". В результате образовалась ситуация,
которая подталкивает государственных служащих к злоупотреблению своим
положением, использованию должностных возможностей в личных целях. В их
среде нередки взяточничество и коррупция, нежелание по-настоящему защищать
права и демократические свободы граждан. Кроме того, низкий уровень оплаты
труда является одним из источников текучести кадров в государственных
органах управления, причем кадров высокой квалификации деловитости.
Сейчас готовится к принятию рад законов в государственной службе, в
которых вопросы социально-экономического и правового обеспечения ее
работников найдут удовлетворительное решение.
Более эффективной работе властных структур серьезно мешает и
недостаток профессионализма значительной части персонала. Сложившиеся ранее
стереотипы управленческой деятельности, инерционность мировоззренческих
взглядов пришли в явное противоречие с новым состоянием общества,
характером экономики, изменившимися формами социальных отношений, Кроме
того, наличие у половины работников базового технического образования
затрудняет процесс адаптации. Большая часть (63,5%) не заботится о своем
профессиональном росте и лишь немногие (36,5%) окончили курсы повышения
квалификации длительностью в одну-две недели. В результате навыки
взаимодействия с негосударственными структурами, особенно банковскими и
биржевыми, осваиваются в основном методом "проб и ошибок", неохотно
изучается и плохо используется позитивный опыт зарубежных стран.
Гуманитарная направленность власти существенно снижается из-за
стихийного комплектования аппарата управления, в него нередко попадают
профессионально малоподготовленные и вообще непригодные работники. Их
адаптация протекает трудно, длительно, а иногда и болезненно. Некоторые
вскоре уходят из государственных учреждений.
Федеральная система отбора, подготовки и продвижения кадров
предполагает демократические принципы открытости и законности, основанные
не на личной преданности, а на высоком профессионализме, трудолюбии,
ответственности. Необходим мониторинг кадровых процессов, чтобы
своевременно получать информацию о всех недочетах в кадровой работе. Было
бы полезно продумать возможность внедрения более эффективной вертикальной и
горизонтальной ротации кадров, ввести в практику характеристики-
рекомендации на государственную должность, выдаваемые непосредственными
руководителями с прежнего места работы, учеными-управленцами, психологами и
юристами, предусмотрев ответственность рекомендующего, если он сознательно
вводит в заблуждения.
Было бы оправданным привлечение на государственную службу
профессионалов, используя контрактную систему, конкурсы, квалификационные
экзамены, аттестации. Помогло бы делу принятие дисциплинарного устава с
соответствующим объемом санкций по отношению к нерадивым сотрудникам,
создание в государственных структурах дисциплинарных судов. ...
В аппарате всех органов государственного управления много вакантных
должностей, в некоторых министерствах и ведомствах относительно высокая
текучесть кадров. Значительная часть служащих не удовлетворена работой.
Усиливаются старение и феминизация аппарата. Большинство работников не
имеет четких представлений о перспективах служебного роста, многие
находятся в поиске более доходной и интересной работы.
Чтобы ликвидировать или хотя бы снизить негативные последствия этого в
первую очередь необходимо отказаться от порочной практики механического
(тотально-процентного) сокращения численности аппарата, использовать
достоинства структурно-функционального подхода, разработать программу
перехода к планированию служебной карьеры, поставить в прямую зависимость
служебное положение работников от их заботы о повышении своего
профессионального роста, должностной квалификации. Заслуживает внимания и
создание общефедерального банка данных по всем ветвям и уровням
государственного управления.
Повышение действенности власти существенно сдерживает ее
приверженность затратным методам управления. Федеральными министерствами и
ведомствами, региональными администрациями регулярно составляются
"перспективные" программы, на них запрашиваются значительные средства, но
как последние используются и что в результате достигается - обычно
замалчивается Эффективность деятельности по-прежнему измеряется по
затратному принципу - количеством денег, отпущенных на программу,
численностью лиц, привлеченных к ее реализации; количеством
"осуществленных" программ и т.д. Деньги нередко отпускаются на
несостоятельные программы и разбазариваются. Надо преодолеть эту порочную
практику.
Чтобы персонал государственного управления ориентировался не на
процесс, а на результат, необходимы всемерная демократизация управленческой
деятельности, повышение самостоятельности и ответственности каждого
государственного органа и каждого работника. Результат становится критерием
эффективности работы государственных органов и служащих.
Переход на результативные управленческие технологии требует от
работников новых теоретических знаний и практических навыков, умения
сотрудничать в гибких командах, работать с компьютером, интегрировать
финансовую и статистическую информацию, учитывать реакцию общественности.
Обучение работников управления - не источник дополнительных расходов,
а важнейший вид государственных инвестиций. Их профессиональная подготовка
зависит от усвоенных знаний по управленческим и политическим наукам. Данные
о базовом образовании работников органов исполнительной власти и основных
сферах их предыдущей деятельности показывают целесообразность включения в
учебные планы экономических, юридических, социологических дисциплин,
кибернетики с увеличением сроков обучения за счет практических знаний и
стажировок. Наверное, уже можно приступить к разработке общегосударственной
программы повышения квалификации государственных служащих.
Эффективность управления снижается из-за его недостаточной открытости.
В силу специфики управленческого процесса государственные служащие работают
в основном друг на друга (готовят проекты новых законов и нормативных
актов, письма с запросами или ответами и т.д.). Их деятельность в интересах
общества просматривается недостаточно хорошо. Во-первых, из-за того, что
конечный результат обычно представляют ("узаконивают") не аппаратчики, а
политические руководители - президент, премьер-министр, министры,
руководители палат федерального собрания, федеральных судов, руководители
субъектов федерации и др. Во-вторых, потому. Что работники государственного
аппарата нередко заняты бесполезным для людей трудом.
Для преодоления негативных последствий первой особенности необходимо,
с одной стороны, политическим руководителям постоянно общаться с населением
(непосредственно, через прессу, по радио, телевидению), а с другой -
создать при всех органах государственного управления информационные службы,
которые регулярно информировали бы население о принимаемых законах,
проводимых и предполагаемых мероприятиях, давали ответы на возникающие
вопросы и т.д.
Что касается бесполезной деятельности государственной службы, то
преодолевается она главным образом за счет усиления различных форм контроля
- внутреннего и внешнего. Внутренний осуществляют непосредственные
руководители и внутриведомственные контрольные органы. Внешний контроль
может быть со стороны законодательных и судебных органов, общественных
организаций. Судя по всему, имеет смысл возродить особую систему
государственного контроля в виде, скажем, комитета государственного
контроля, имеющего соответствующие органы на всех уровнях управления.
При рассмотрении данного вопроса прежде всего следует разграничить
людей, которые в силу своей профессии и занимаемой должности, принимают
решения и являются собственно активным элементом государственной службы, и
тех, кто участвует в ее функционировании, однако выполняет чисто
исполнительские или технические функции или соприкасается с государственной
службой на входе системы государственного управления ( например, собирает
исходные данные, необходимые для ее деятельности, )или на выходе, являясь
потребителем вырабатываемых системой с помощью аппарата гос. службы
продуктов. Пытаясь провести подобное разграничение , мы неизбежно
столкнемся определенными трудностями, так как окажется , что любой человек
может в различных ситуациях находиться с системой государственного
управления в различных взаимоотношениях, что и будет определять его статус
в данный конкретный момент: так государственный служащий или чиновник может
быть в определенный момент потребителем вырабатываемого системой продукта,
а как член политической партии воздействовать на систему извне с точки
зрения общеполитической программы ее деятельности.
Таким образом становится ясно, что принадлежность человека к
государственной службе в качестве одного из составляющих элементов системы
государственного ( или общественного управления) определяется его
взаимоотношениями с этой системой с точки зрения трудового права. В силу
этого понятие "государственная служба "включает как всю совокупность
персонала, находящегося на государственной службе для выполнения задач,
поставленных перед этой службой системой государственного управления, так и
особый тип правовых взаимоотношений работника с государством как
работодателем. Поэтому в большинстве стран имеются специальные законы о
государственной службе, жестко и точно регламентирующие все аспекты этих
взаимоотношений с обеих сторон. В данный момент подобный закон готовится и
в России.
Насколько важным является регулирование этих взаимоотношений
показывает анализ процентного соотношения занятых на государственной службе
и общего числа занятых в отдельных развитых западных индустриальных странах
с интервалом в 4-5 лет.
При рассмотрении данной таблицы выявляются многие закономерности, хотя
здесь можно наблюдать и существенные различия между отдельными странами.
Изменение самих задач, выполняемых государственной службой как элементом
системы государственного управления, шло очень по-разному в разных странах
в зависимости от уровня общественно-политического развития каждой из них.
Различные условия создавали разные типы административной культуры( о
которых еще будет говориться далее), которые определяли взаимозависимость
отношений между системой и действующим в ее рамках персоналом: например, по
отношению к организационным формам (централизованная - децентрализованная;
привлечение к работе в органах управления прежде всего юристов -
использование в них людей различных специальностей). В зависимости от этого
складывались принципы деятельности и структуры государственной службы в
различных странах. Однако можно отметить общую тенденцию роста роли
государственной службы в большинстве стран ( об этом свидетельствуют и
цифры) как с точки зрения расширения поля деятельности и разнообразия
стоящих перед гос. службой задач, так и ее чисто количественных параметров.
Так в Германии количество занятых в государственной службе выросло вдвое с
начала 20 столетия.
Однако приведенная таблица показывает, что в некоторых странах,
например в США, рост количества занятых в государственной службе
приостановлен, и количество даже несколько уменьшилось, что вызвано, как
правило приватизацией многих сфер, ранее входившие в сферу деятельности
государственных служб, что должно уменьшать расходы государственного
бюджета, а также способствовать более эффективному их функционированию.
Однако есть целый ряд сфер деятельности, где это совершенно невозможно,
более того опасно для устойчивости всей системы в целом, причем в настоящее
время в связи с комплексностью и чрезвычайной взаимосвязанностью многих
стоящих перед государством задач их выполнение без достаточной их
централизации и передачи в руки государства просто исключено.
В современном обществе центр тяжести всё больше перемещается в области
управления с предоставления гражданам определенных услуг и материальных
благ на обеспечение общих условий их деятельности и существования, т. е. в
область планирования, прежде всего долгосрочного и перспективного, в рамках
которого определяются не меры, которые следует принимать уже по факту
происшедшего, а разрабатываться концепции упреждающих и профилактических
мероприятий, призванных оказывать регулирующее и управляющее влияние на
сами причины, вызывающие эти процессы. В таких условиях роль
государственной службы становится ведущей, от компетентности и
оперативности ее деятельности зависит не просто решение той или иной
проблемы, а ее постановка, разработка путей решения еще на этапе, когда
данная ситуация формируется и выкристаллизовывается в ходе политического и
экономического развития системы.
Однако, говоря о современном этапе развития государственной службы, не
следует забывать, что явление это имеет достаточно длительную историю, а
значит - задачи государственной службы, ее функции в системе
государственного управления в значительной степени зависели и зависят от
типа государства и характера, самой системы, в рамках которой
государственная служба существует.
ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.
Для определения момента возникновения гос. службы как явления
общественной жизни часто используется понятие особых морально-этических
критериев, которые должны отличать государственных чиновников от всех
остальных занятых. Это представляется однако не совсем верным.
Понятие особых нравственных критериев было одинаково значимо уже в
древности для всех, выполнявших те или функции для всей общности. Однако
лишь с формированием и выделением идеи особого аппарата гос. управления
появились и особые формулировки в связи с этими морально-этическими
нормами. Подобная связь существует, например у Канта, разработавшего
чрезвычайно строгие этические нормы, далеко не формального характера, так
как они несут глубокое внутреннее содержание, связанное с его категорией
императива ( эти идеи разработаны им в "Метафизике обычаев"( 1797) 3).
Однако всё выше сказанное относится лишь к кристаллизации самой идеи
вычленения государственной службы как особого элемента в системе
государственного управления. Если же говорить о практике, то о
возникновении профессиональной государственной службы можно говорить лишь с
момента , когда картина самой системы начинает приобретать действительно
отчетливые нормативные очертания. Вряд можно считать таким моментом 18 век,
хотя идея эта зреет и находит свое воплощение в отдельных элементах
организации управления в условиях абсолютных монархий. Правда в качестве
ведущих морально-этических норм здесь выступают не служение государству и
обществу, а личная верность монарху. Постепенно эти нормы с развитием
государства и идеи государственного управления превращаются в идеи служения
государству как таковому, а позднее и идеи служения демократическому
государству в независимости от личности , стоящей во главе его. К сожалению
в России эта идея фактически еще не нашла своего воплощения. По-прежнему
чаще любой государственный чиновник ощущает свою связь с конкретным
человеком, стоящим во главе государства, чем с государством или обществом
как таковым). Реально же процесс вычленения государственной службы в
самостоятельную подсистему начинается в первой четверти 19 столетия.
Проследим этот процесс в одной из частей Германии, там , где он происходил
наиболее последовательно и равномерно. В 1796 году в так называемых
"Ансбахских мемуарах" баварский политик и государственный деятель М. Й.
Моншла обрисовывает конкретный образ государственного чиновника, черты
которого в значительной степени сохраняют свою актуальность и в настоящее
время:
* пожизненное введение в статус чиновника;
* обязанности и права в связи с этим статусом, определенные и
закрепленные в правовых актах( т. е. в соответствующих законах);
* достаточное материальное обеспечение;
* принятие на службу в соответствии с имеющимися способностями и
квалификацией, по принципу результативности деятельности в ходе особого
процесса отбора;
* повышение по службе в зависимости от достигнутых результатов и в
соответствии с установленными принципами продвижения по служебной лестнице
(карьерные группы);
* обеспечение доступа к государственной службе для всех граждан,
соответствующих имеющимся критериям отбора. Подобранным таким образом и
функционирующим в рамках государственной службы чиновникам отводится особая
роль в системе гос. управления. Они призваны обеспечивать :
* корректное с точки зрения данной системы ведение всех дел,
* стабильность государства и деятельности органов гос. управления.
4).
Данные принципы были воплощены в области государственной службы всеми
государствами в процессе их перехода к демократическим формам правления.
Однако в ходе исторического процесса они были дополнены некоторыми новыми
положениями, ранее не включенными в данный перечень. Так в Германии в
период Веймарской республики в конституции (ст. 130) было закреплено
положение о том, что "чиновники призваны служить всей общности, а не
конкретной политической партии".
Принцип лояльности государственного чиновника по отношению к
государству, которому он служит становится в 20 столетии одним из
чрезвычайно важных. Особенно ярко это проявляется в переходные периоды,
когда смена формы государства не влечет за собой полной или радикальной
смены государственного аппарата. Так было в Германии, где большая часть
чиновников государственной службы продолжала свою деятельность и после
установления республиканской формы правления. Большинство из этих людей
воспитанных и выросших в условиях монархии были настроены враждебно по
отношению к молодой республике. В какой-то степени это стало одним из
факторов, способствовавших ее более позднему поражению перед лицом правых
сил, в значительной степени обещавших возврат к прошлому.
Этот факт свидетельствует о том, что такой элемент системы
государственного управления как люди невозможно привести в соответствие с
требованиями системы в течение короткого времени, т. к. это связано с
изменениями установок и мнений каждой конкретной личности по отношению к
данной политической системе и функционирующим в ее рамках органам
управления, т. е. параметрам, определяющим политическую культуру данного
общества и связанную с ним административную культуру данного периода.
Подробнее вопросы соотношения политической и административной культуры
будут далее рассмотрены. Следует отметить, что в данном контексте следует
признать правоту большевиков, которые сделали ставку на полное уничтожение
прежнего аппарата государственного управления, включая и систему
государственной службы. Чиновники гос. службы были просто отстранены от дел
и заменены преданными новой власти людьми, не являвшимися профессионалами в
области управления. Подобное развитие возможно однако только в условиях
диктатуры, когда все изменения производятся без учета интересов тех, кого
они затрагивают, и призваны обеспечивать только устойчивость данной системы
государственного управления. В таких условиях и при сохранении статуса
профессионального чиновничества( как это было в Германии), он резко меняет
свою содержательную сущность. Уже в 1933 году в Третьем рейхе был принят
печально известный закон "О восстановлении статуса профессиональных
чиновников", а в 1937 году - закон "О статусе немецких чиновников",
согласно которым чиновник должен был сохранять верность лично фюреру,
Адольфу Гитлеру, в силу чего был нарушен один из основных принципов
государственной службы ( в полном смысле этого слова), служение государству
было заменено служением одному человеку. Нарушены были по этим законам и
принципы равной доступности государственной службы для всех граждан, так
как были введены ограничения по расовому признаку. К государственной службе
не допускались лица неарийского происхождения.
Сравнивая процессы, происходившие в России в первые годы советской
власти, и те, что имели место в Германии в годы Веймарской республики и в
годы фашизма, нужно однако видеть и отличия: в России система была просто
сломана, а люди уничтожены или выброшены из общества. Именно поэтому так
трудно теперь восстановить в России гос. службу, выстроить систему
подготовки необходимых для нее кадров. В Германии же система сохранилась,
причем в годы республики она сохраняла свою стабильность(
внутриструктурную), в силу чего оказывала на систему государственного
управления значительное дестабилизирующее влияние, позже же система эта
была переориентирована, однако ее структура и принципы функционирования
были в значительной степени сохранены. Это облегчило с одной стороны
строительство системы государственного управления новой республики,
созданной после разгрома фашизма. Продолжал существовать как бы каркас,
скелет, на который наращивали новые идеалы, идеи, ценностные ориентации т.
д. Однако многими это воспринималось как сохранение части аппарата
подавления тоталитарной системы, что приводило к требованиям уничтожить
старую систему государственной службы, которую Гитлер поставил на службу
своим бесчеловечным идеям. К счастью это не было сделано. Мы же наблюдаем и
сегодня результат уничтожения системы государственной службы, которое
произошло более 70 лет тому назад. Создание же этой службы вновь связано с
очень существенными организационными и политическими сложностями. Так закон
"О государственной службе не был принят ни Верховным Советом СССР, ни
Верховным Советом РСФСР.
Не принят он пока и Федеральным Собранием России, хотя о его
необходимости говорится постоянно( особенно в связи с многочисленными
делами о коррупции среди государственных чиновников самого различного
уровня).
Гос. служба и основные принципы правового государства.
Уже в античной Греции существовало понятие некоего верховного порядка
"nomos'а", который являлся абстрактной основой существования полиса. В 19
век, в эпоху формирования раннего либерализма появилось понятие "правового
государства", которое добивавшаяся доступа к политической власти буржуазия
противопоставила идее абсолютистского полицейского государства. В
соответствии с возникшими тогда теориями необходимо было изменить саму
основную цель существования государства: хотя абсолютистское государство и
заботилось о благе своих граждан, причем не только об их безопасности, но и
об их материальном, физическом и духовном благополучии, оно при этом
допускало неограниченное вмешательство в их частную жизнь, т. е.
благополучие, обеспечиваемое таким государством как бы навязывалось извне.
Правовое же государство предусматривало право индивидуума на
самоопределение, в рамках которого гражданин должен быть подчинен не
богоданному суверену , зависеть от его субъективных желаний, а быть
ограниченным лишь естественными, а не навязанными властью законами.
Вспомним декабристов: одним из их требований было то, что царь должен
быть подчинен законам в той же степени, как и его подданные, не должен
стоять над законом, как это было тогда в России. Впервые в это время буржуа
выдвинул требование духовной автономии от государства, попытался получить
свободу для саморазвития и самореализации. Выдвинута была идея основных
прав человека, присущих ему от природы, призванных защитить человека от
вмешательства государства в его частную жизнь. В течение длительного
периода велась борьба за соблюдение и признание этих прав. В настоящее
время они содержатся в большинстве современных конституций( включая и
российскую), причем образуют вступительный раздел( в Конституции РФ -Раздел
2), что представляется особенно важным , так как на них строится вся
система государственного управления. Только соблюдение основных прав
граждан, а для этого их необходимо признать приоритетными, создает подлинно
правовую основу для функционирования системы государственного управления.
Одним из основных средств обеспечения свободы личности и соблюдения ее прав
является принцип разделения властей, один из базовых принципов организации
современной системы государственного управления. Разделение функций и
баланс между отдельными ветвями власти ( принципы выдвинутые еще Локком ,
Монтескье), а также законы, связывающие в значительной степени свободу
деятельности государства в лице его органов управления( лучше было бы
сказать: произвол государства по отношению к его гражданам)-являются
основными средствами обеспечения свободы каждого отдельного индивидуума.
Правовое государство возникает тогда, когда человек не желает более
оставаться "верноподданным", а постепенно превращается в "гражданина". Цели
деятельности государства (органов государственного управления)
ограничиваются в этом случае только областью общегосударственных интересов,
благо же отдельного гражданина - его личное дело, а не забота государства.
В 19 веке идеи эти появились в связи с новыми тенденциями экономического
развития, новым пониманием взаимоотношений между гражданином и
государством. Именно с этим было связано и то, что в центре интереса
оказалась деятельность органов управления, так как именно в сфере
управления должно осуществляться регулирование повседневных взаимоотношений
между гражданином и государством, должны реально претворяться в жизнь
декларируемые конституциями основные права. В данном случае понятие
правового государства сужается и концентрируется в понятии законности
деятельности органов государственного управления, а знает и правовой основы
деятельности государственной службы. Причем рассматривая этот вопрос, мы не
должны забывать, что современные развитые государства, являясь правовыми, в
то же время являются и социальными, т. е. должны предоставлять своим
гражданам как оптимальные условия для развития, так и гарантировать им
максимально благоприятные условия жизни. C развитием современных
индустриальных государств сформировалось убеждение, что при наличии разных
жизненных шансов и различного соотношения сил в государстве подлинное
равенство , декларированное в конституциях , может обеспечиваться каждому
гражданину только путем вмешательства в процесс распределения со стороны
государства. Таким образом регулированию подлежат в современной системе
государственного управления не только взаимоотношения между гражданином и
государством, но и между гражданами внутри каждого отдельного государства.
В значительной степени эти функции регулирования и уравновешивания
жизненных шансов осуществляется органами государственного управления через
систему гос. службы, что делает ее всё более значимой в условиях
происходящих в мире перемен. Так государственная система образования
призвана( хотя далеко не всегда она в состоянии это сделать) предоставить
равные шансы для развития каждому ребенку. Именно принципы современного
правового социального государства не позволяют ни одному государству
передать систему образования полностью в частные руки. Об этом следует
сегодня серьезно задуматься тем, кто не желает в России признавать
необходимость значительных ассигнований на образование. Результат подобного
развития уже сейчас явно отрицателен. Неслучайно в Германии в систему
государственной службы входят все практически работники этой сферы(
школьные учителя, преподаватели Вузов и университетов).
Обеспечение большинства основных прав невозможно в настоящее время без
вмешательства государства, а значит - и без системы государственной службы.
При этом люди , работающие в рамках этой службы должны находиться в особых
отношениях( не только правовых, но и морально-этических )с государством как
их работодателем. Кроме принципа лояльности и верности гос. служащего по
отношению к государству необходимы верность его своему долгу и осознание
своей ответственности перед людьми, служить которым он призван. "От любого
гражданина, добровольно при выборе профессии берущего на себя выполнение
общественных задач, следует ожидать, что он внутренне одобряет поставленные
перед ним задачи и видит в них смысл своей профессиональной деятельности".
Таков идеал. Современный чиновник должен ощущать себя частью органов гос.
управления и видеть в служении гражданам государства свое предназначение.
Естественно, что это достигается достаточно редко, однако трудно
представить себе успешную деятельности любого государственного учреждения в
случае, если его персонал ориентирован на какие-либо иные цели, кроме целей
демократического, правового, социального государства, являющегося его
работодателем. Особенно же важна эта ориентация там, где возможны коррупция
и личное обогащение чиновника. Именно здесь и необходимо вмешательство
государства как гаранта свободы каждого его гражданина в той мере, в
которой она не нарушает свободу и интересы других граждан и в целом
государства.
В настоящее время в большинстве государств наблюдается формирование
типа граждан, которые ориентированы лишь на достижение личных целей, идет
процесс отчуждения от политических и религиозных идеалов, что в
значительной степени подрывает основы правового государства и гос. службы
как одного из его необходимых институтов. Ведь возможности гос. службы в
общественно-политической борьбе за распределение полномочий в обществе и
определенную расстановку политических сил в нём очень велики. При этом
особая роль принадлежит здесь высшим эшелонам - министерской бюрократии.
Велик процент гос. чиновников в органах представительной и исполнительной
власти (в Германии этому способствует то, что на время избрания чиновника в
представительные органы его статус приостанавливается, однако годы
пребывания в парламенте засчитываются впоследствии в общий стаж службы).
Как показали выборы в Федеральное собрание России, эта тенденция характерна
и для нашей страны: большая часть членов Совета Федерации - представители
региональных административных элит. Естественно, что в органах власти эти
люди борются за интересы той части общества, которую представляют. Поэтому
приверженность их идеалам демократии и понимание ими роли данного органа, а
также соблюдение норм общечеловеческой и служебной этики особенно важно.
Как было показано выше, государственные чиновники составляют
достаточно большой процент занятых в развитых странах, т. е. наиболее
дееспособной и активной части населения, что означает и их достаточно
мощное влияние на формирование политической воли в современном правовом
государстве в ходе выборов представительных органов власти, а также
важнейших политических агентов данной политической системы. Все выше
названные моменты будут несомненно играть, да и уже играют существенную
роль в формировании системы государственной службы в России.
Структура и принципы организации государственной службы.
Основные положения.
Профессиональные чиновники-управленцы играют огромную роль в работе
административных органов всех стран, независимо от степени централизации
или децентрализации органов государственного управления. Система этих
органов сегодня всё чаще подвергается жесткой критике, в том числе и
потому, что, как считается , чиновникам обеспечиваются особые
привилегированные условия жизни и деятельности.
Однако сложность и комплексность стоящих перед органами управления
задач, как мы показали, требует и чрезвычайно высокой квалификации занятых
в них людей, и особого рода их взаимоотношений с обществом и государством.
В противном случае вместо системы государственной службы возникает партийно-
хозяйственная номенклатура, мало образованная, некомпетентная,
коррумпированная, обладающая неограниченными полномочиями и никем не
контролируемая( речь идет естественно о бывшем СССР и других соц. странах).
Для того, чтобы это не происходило, гос. службе необходима прочная
правовая основа, неслучайно многие положения, связанные с ее деятельностью,
закреплены не только особыми законами соответствующих стран, но и их
основным законом ( конституцией). приведем соответствующую статью из
Основного закона ФРГ( она наиболее показательна, так как система гос.
службы в ФРГ с точки зрения государственного и чисто административного
права имеет, пожалуй, наилучшее обеспечение).
В статье 33, входящей в раздел II "Федерация и земли", где
определяются основные принципы государственного и общественно-политического
устройства , роль партий и общественно-политических организаций, говорится:
(4) "Выполнение общегосударственных и правовых властных полномочий,
как правило является функцией сотрудников государственной службы,
обладающих особым правовым служебным статусом и связанных клятвой верности
с государством". 15).
(5) "Правовые основы государственной службы должны разрабатываться с
учетом основных положений статуса профессиональных чиновников. "приведенные
статьи Основного закона подчеркивают особую роль сотрудников
государственной службы и необходимость закрепления их обязанностей, а также
прав специальными правовыми актами. В связи с этим в ФРГ существует
Федеральный закон о чиновниках, а также рамочный закон федерации о правовых
основах статуса чиновника и соответствующие законы земель. Кроме того
деятельность государственной службы регулируется специальным предписанием
"О прохождении чиновниками ступеней карьеры" и "Дисциплинарными нормами".
Особая профессиональная этика, о которой уже немало говорилось,
превращает чиновника в носителя особых обязанностей и прав, члена особой
профессиональной, а в какой-то степени и социальной группы в обществе,
обладающего особой самоидентификацией. Так как он должен служить всеобщему
благу, выражать идею объективной справедливости и порядка, то объективно он
был всегда призван противостоять, защищая их, монарху( в прошлом),
политическим партиям, парламенту, правительству( в настоящем). Однако
независимость эта естественно не безгранична, так как лимитируется
распоряжениями правительства. Эти традиционные взаимоотношения системы
государственной службы с властными структурами закреплены в
законодательстве ФРГ в Федеральном Конституционном законе:
"Профессиональная государственная служба является институтом, задачей
которого является гарантирование стабильности административных органов на
основе их эффективной деятельности, профессионализма и лояльности для
внесения элемента балансировки политических сил, определяющих жизнь всего
государства"16).
Последнее положение имеет особое значение, которое усиливается в
настоящее время с усилением нестабильности многих политических структур. В
ходе самых разнообразных реформ и структурных перестроек именно система
государственной службы остается как бы скелетом, на котором держится
государство в период существенных перемен в других сферах его деятельности.
Именно с этим связана и необходимость конституционного гарантирования
статуса чиновников государственной службы наряду с гарантированием основных
прав граждан.
При принятии Основного закона была избрана форма статуса
профессиональных чиновников, так как в современном плюралистическом
обществе, которое представляет собой поле борьбы между интересами различных
организованных групп и их стремлением оказать влияние на существующие
властные структуры, необходимо наличие независимой от государственной
власти силы, которая осознаёт свой долг перед всем обществом, стремится к
справедливому балансу всех интересов. Каждый гражданин должен быть уверен,
что чиновники, стоящие на службе государства никогда не предпочтут интересы
какой-либо определенной группы интересам всего общества. Гарантией этого
служит прежде всего их верность и лояльность по отношению к государству,
которые и являются ядром существующего ныне статуса чиновника.
Вспомним, что некогда и в России существовал "Табель о рангах", строго
регулировавший прохождение чиновниками ступеней карьеры, который долгие
десятилетия считался пережитком прошлого. Однако система тарифной сетки для
оплаты работающих в госбюджетной сфере - ничто иное как тот же табель,
только в несколько модифицированной форме. Регулирование государственной
службы и деятельности ее кадров без подобных регулирующих документов просто
невозможно.
3. Статус чиновника - пережиток прошлого или реалия современной жизни?
Мы уже обращали внимание на то, какие требования предъявляются к
государственным чиновникам в связи с выполнением ими значимых для всего
общества функций. приведем основные условия, которые согласно теории М.
Вебера обязательны для успешной деятельности любого государственного
чиновника:
* -компетентность в вопросах , входящих в круг его деятельности;
* -служебная дисциплина;
* -включение в определенную служебную иерархию;
* -обязательность в выполнении служебных обязанностей;
* -профессиональная квалификация;
* -оплата в соответствии с занимаемой должностью;
* -прохождение определенных ступеней карьеры;
* -недопустимость привлечения чиновников к какой-либо
дополнительной трудовой деятельности. 17).
Рассматривая современные законы о чиновниках( в том числе и в ФРГ),
можно отметить, что все эти требования сохраняются и сегодня, причем они в
равной степени накладывают определенные обязательства как на самого
чиновника, так и на государство, которое является по отношению к нему
работодателем. В соответствии с этими требованиями строятся , например
принципы оплаты и обеспечения чиновников ( сюда входят кроме должностного
оклада, пенсионное обеспечение, обеспечение на случай болезни, обеспечение
членов семьи, различные виды доплат, а также сама система прохождения
карьеры, которая предусматривает увеличение оплаты по возрасту, в
зависимости от места службы, от выслуги лет и так далее).
Система обеспечения чиновников подвергается в последние десятилетия
острой критике за то, что она не связана напрямую с результатами и
эффективностью труда каждого чиновника. Однако критика эта далеко не всегда
обоснована, так как сами условия работы чиновников часто бывают достаточны
для того, чтобы их деятельность была максимально эффективной. Прямая же
привязка оплаты их деятельности к оценке ее эффективности могла бы привести
к внесению нервозности и необоснованной конкуренции в деятельность органов
государственного управления.
Государственная служба может выполнять свои функции только в том
случае, если она достаточно обеспечена как с правовой, так и с
экономической точки зрения. Гарантией успешной деятельности чиновника в
значительной степени должны служить такие принципы служебного права, как
пожизненный прием его на службу и обеспечение ему и его семье высокого
жизненного стандарта. В настоящее время в связи с тяжелым положением на
рынке труда многих стран и ростом безработицы стабильность положения
чиновников становится фактором, усиливающим привлекательность
государственной службы для многих. Однако не менее важным фактором является
и престиж этой службы в глазах общества, который в настоящее время, к
сожалению падает во всех странах, что усложняет положение государственной
службы и снижает мотивацию ее сотрудников и следовательно качество их
деятельности.
C ростом, стоящих перед государственной службой задач и количества
занятых в ней людей, особенно остро встал вопрос о наличии в ее структурах
кроме профессиональных чиновников также рабочих и служащих, статус которых
определяется не законодательными актами, а специальными тарифными
соглашениями с государством как работодателем. По определению выполнение
задач государственного значения доверяется только чиновникам, однако на
практике это разделение вряд ли осуществимо. Часто выполнение той или иной
задачи доверяется человеку в соответствии с его квалификацией и опытом, а
не в зависимости о его формально-правового статуса. Этот момент
подвергается резкой критике в настоящее время ( всё сказанное относится
прежде всего к государственной службе ФРГ), в связи с чем предлагается
изменить основные положения служебного права ( правовые основы статуса
чиновника), ликвидировав этот статус и введя общие принципы для всех
занятых на государственной службе.
Резкой критике подвергается в последние десятилетия и сильная
политизация органов государственного управления, которая , исходя из выше
сказанного противоречит самому принципу построения государственной службы
как силы , создающей определенный баланс сил в современном плюралистическом
обществе. О росте политического влияния государственной службы как одного
из структурных элементов общественно-политической системы мы уже говорили.
Однако существует и другой аспект этой проблемы: усиливается влияние на
государственную службу различных политических партий, они всё активнее
вмешиваются в ее деятельность.
Это явление наблюдатели часто называют "органы управления с партийным
билетом". 18) Особенно ярко это проявляется в высших эшелонах власти, на
министерском уровне, а также в борьбе за высшие посты в федеральных
административных органах. Естественно, что явление это можно наблюдать в
странах с развитой многопартийной системой. В России же можно в данный
момент также говорить об очень сильном влиянии на административные
структуры со стороны двух противостоящих друг другу сил "реформаторов" и
"антиреформаторов", однако в силу отсутствия закона о государственной
службу все эти процессы проходят хаотически , кроме того они не исследуются
и выводы об этом делать безусловно рано.
В развитых же странах влияние партий на сферу административной
деятельности и их активное вмешательство в нее проявляется в тенденциозном
отборе персонала, учете партийной принадлежности при продвижении по службе,
предъявлении к персоналу требований соблюдения лояльности по отношению к
программным положениям той или иной партии. Всё это оказывает отрицательное
влияние как на деятельность государственной службы, так и на ее репутацию в
обществе.
Кроме того часто гос. служба воспринимается чиновниками лишь как
трамплин для политической карьеры, что также накладывает определенный
отпечаток на административную деятельность. Для подтверждения этой
тенденции достаточно привести одну цифру: в бундестаге и парламентах земель
ФРГ 50% депутатов составляют чиновники , в то время как доля их в населении
страны безусловно значительно ниже. 19).
Однако, несмотря на высказываемые критические замечания, гос. служба
по-прежнему сохраняет свое влияние в обществе, играя роль формирующего и
стабилизирующего фактора. Нельзя назвать ни одной страны, где она не
существовала бы в той или иной форме. Естественно , что с развитием
общества она будет реформироваться, как и вся система гос. управления, но
говорить о ее демонтаже или устранении из жизни общества естественно
нельзя.
4. Основные принципы планирования в системе гос. службы. Планирование
работы с персоналом как часть более масштабного планирования.
Если рассмотреть систему государственного управления с точки зрения
особенностей ее функционирования, то можно отметить, что основными рычагами
приведения ее в действие являются с одной стороны решения, принимаемые
законодательными органами, в том числе и бюджет, без которого деятельность
государственных органов невозможна, а с другой - тот фактор, без которого
деятельность государственного управления невозможна даже при наличии
бюджета и общей программы деятельности , определенной парламентом. Это
персонал , то есть люди, включенные структурно в систему государственной
службы.
При принятии законодательными органами решений в области
государственной службы эти решения подвергаются даже более тщательному
рассмотрению , чем вопросы бюджета, связанные с расходами в области
экономики и других сферах общественной деятельности, и всегда достижение
консенсуса по этим вопросам сильно затруднено. Основной причиной этого
является по-видимому то, что не только при подсчете общегосударственных
расходов, но и в мнении общества расходы на персонал государственной службы
воспринимаются как "расходы напрасные", как отвлечение средств государства
от первоочередных задач. Некоторые причины подобного отношения к системе
государственной службы мы уже освещали выше.
При планировании затрат на персонал государственной службы учитываются
следующие параметры:
* -необходимое количество персонала в соответствии с принятой
законодателем функциональной программой и имеющимися, выделенными бюджетом
ресурсами;
* -качество персонала в рамках, определенных конституционными
нормами и законодательством;
* -конкретные решения о привлечении нового персонала или
увольнении уже имеющегося в случае прекращения действия той или иной
программы, также только в рамках существующего законодательства;
Все эти моменты являются моментами собственно планирования,
определяющего общие условия деятельности государственной службы.
Имеются однако и более конкретные аспекты работы с персоналом, которые
также требуют планирования:
1. Серия решений по использованию персонала. (в имеющихся нормативных
рамках).
* -введение в конкретные должности и сферы деятельности;
* -обеспечение мер по руководству персоналом в отдельных
параметрах (обеспечение должной мотивации, активной деятельности,
преодоление негативных моментов, составление характеристик, продвижение по
службе, повышение квалификации);
* -руководство персоналом по конкретным вопросам оплаты,
обеспечения, ведения личных дел и т. д.
2. Решения по вопросам контроля за работой персонала. Оценка
деятельности каждого конкретного работника, а в случае необходимости
привлечение к решению этих вопросов органов представительства персонала.
Проще всего представить себе основные проблемы и направления работы
при планировании в области персонала, если рассмотреть их на примере
создания нового органа управления ( учреждения или ведомства). При этом
потребность в персонале(количественная и качественная) определяется при
общем планировании всей будущей работы по следующим направлениям:
* -определение общей программы и детального плана деятельности;
* -определение ( анализ)места данного органа в системе
государственного управления;
* -анализ микроструктуры( т. е. собственно институциональной
структуры данного органа);
* -анализ производительных факторов, необходимых для деятельности данного органа( финансовые, материальные, человеческие ресурсы).
Таким образом планирование в области работы с персоналом является
частью всех необходимых для создания нового органа видов планирования с
первоначальным анализом исходной ситуации.
Результатом планирования количественного состава является определение
числа штатных единиц, а качественного состава - установление требований,
предъявляемых к кандидатам на ту или иную должность, которые вырабатываются
на основе предполагаемых к выполнению задач, заложенных в программу
деятельности, планируемой микроструктурной схемы ( организационного плана),
имеющихся финансовых средств и материальной базы, а также так называемых
"knowledge technolodgy"( знаний и научной подготовки), необходимых в
процессе выполнения поставленных задач.
Решения о количественной и качественной потребности в персонале
являются основой для проекта ежегодного бюджетного плана, пятилетнего
финансового плана, долгосрочного планирования. В связи с этим все работы по
планированию работы с персоналом должны выполняться в строго установленные
сроки.
Определение количественных потребностей в персонале производится путем
определения общего объема работы с последующим его делением на длительность
установленного рабочего дня. На первый взгляд эта проблема представляется
достаточно простой, хотя определить объём работы в министерстве или другом
органе управления далеко не так просто. Попытаемся рассмотреть эту проблему
на примере Петербурга. В настоящее время производится изменение
административно-территориального членения города. Центральные ,
малонаселённые районы объединяются в более крупные административные
единицы. Вопрос о том, будет ли объём работы новой районной администрации и
ее подразделений равен сумме объемов работы ранее существовавших органов
управления, представляется нам спорным. Реально же предполагается , что
объём работы уменьшится, так как целью подобного объединения является
прежде всего уменьшение количества занятого персонала. Подобное сокращение
было бы возможным и реальным, если бы одновременно с объединением в органы
управления пришли более подготовленные и квалифицированные люди, если бы их
оснастили более совершенной оргтехникой и другими материальными ресурсами,
если бы была повышена их мотивация и усилен контроль за их работой, а также
оплата их труда была поставлена в зависимость от его результатов. Так как
ничего из выше сказанного не сделано и сделано не будет, сокращение
персонала проведут чисто административным способом( как это характерно для
нашей схемы управления), что повлечет за собой ухудшение работы
административных органов и еще большее ухудшение условий жизни в и без того
находящихся в крайне тяжелом положении районах.
На этом простом примере мы попытались показать, как чисто
количественное определение потребности в персонале связано с качественными
и другими аспектами планирования. Что же касается планирования потребностей
в персонале по качественным показателям, то в наших условиях оно
производится чисто эмпирическим путём, единственным более или менее
устойчивым показателем является наличие определённого образовательного
уровня. Однако в странах с развитой системой государственной службы это
планирование проводится с обязательным учётом многих показателей, так как
ту или должность может занимать чиновник определённого ранга, относящийся к
той или иной ступени карьеры, получивший строго определённое образование.
Приведём подобный пример определения качественной потребности в кадрах при
создании нового министерства в Германии:
* -министр (требования согласно федеральному закону о назначении
министров);
* -статссекретарь( группа оплаты Б11)-служба высшего ранга;
* -руководитель отдела( группа оплаты Б9)-служба высшего ранга;
* -заместитель руководителя отдела( группа оплаты Б7)-служба в.
ранга;
* -руководитель сектора( группа оплаты Б3 или А16)-высший или
повышенный ранг службы;
* -референт ( группа оплаты А14)-повышенный ранг службы;
* -делопроизводитель( группа оплаты А12 и А11 или А10)-повышенный
* ранг службы. 20)/
Рассматривая этот пример нужно помнить о том, что за каждым рангом и
группой оплаты - определенное образование , стаж работы, квалификация, т.
е. соответствие целому набору строго определенных законом требований. При
разработке плана они должны быть полностью учтены и соответствовать
требованиям, предъявляемым данному чиновнику. Подобное строгое
регулирование подбора и определения качественных характеристик персонала
может показаться слишком формализованным и недостаточно эффективным, однако
в значительной степени оно устраняет элементы волюнтаризма, столь присущие
этим процессам в условиях России. При этом нужно помнить, что кроме
чиновников обычного традиционного типа существуют и так называемые
"политические чиновники"( высшие должности в министерствах - министры и
статссекретари), так что их подбор определяется чисто политическими
соображениями. Как мы уже подчеркивали , планирование в области работы с
персоналом государственной службы, включает и разработку таких проблемных
полей как принятие на службу, введение в круг вопросов, находящихся в
компетенции данного чиновника, текущие мероприятия в течение всего периода
работы, начиная с принятия на службу и вплоть до увольнения. С этой
проблемой тесно связана и проблема подготовки чиновников, которая решается
в большинстве стран специальными учебными заведениями, а также , как
правило юридическими, а в последнее время и экономическими факультетами
университетов. Знакомясь с одной из таких систем, существующих в Германии,
можно отметить ряд ее особенностей:
* -все школы и высшие школы государственного управления( так они
обычно называются )являются частью системы государственной службы и
включаются в структуру тех или иных органов власти, для которых и готовят
кадры, что обеспечивает определенную направленность обучения и тесную связь
этих учебных заведений с практической деятельностью органов управления;
* -вся программа этих учебных заведений носит сугубо практический
характер и не предусматривает обширной общенаучной или гуманитарной
подготовки.
Половину срока обучения составляет практическая работа, как правило на
тех местах, где будущим чиновникам предстоит работать впоследствии. Такая
направленность несколько сужает круг дисциплин , изучаемых студентами, но
значительно улучшает их практические навыки;
* -по своему правовому статусу студенты подобных школ и высших
школ уже являются кандидатами в чиновники, получают должностной оклад, т.
е. на практике могут оценить преимущества их будущей профессии с точки
зрения ее экономического обеспечения;
* -при подготовке чиновников высшего ранга в университетах
предпочтение отдается юристам, так как именно юридические науки являются
основными в подготовке всех будущих чиновников.
Недостаток практической подготовки восполняется в период рефендариата,
когда выпускники осваивают на месте своей будущей работы умения и навыки,
необходимые им для нее. При планировании и подборе персонала необходимо
безусловно учитывать и все моменты, которые могут конкретизировать
психологические особенности чиновников, необходимые в их будущей работе.
Попытаемся проиллюстрировать это двумя примерами. Предположим, что подбор
производится для двух административных органов, имеющих прямо
противоположные параметры деятельности. Для одного характерны:
* -тип задач - постановка программных целей;
* -преобладающий тип рабочей обстановки - изменчивый и
нестабильный;
* -преобладающая технология деятельности - с большим количеством
сложных элементов "knowledge tecnolodgy";
* -типовые характеристики временных параметров - сжатые сроки;
* -наличие ресурсов - ограниченное;
* -возможность достижения консенсуса - высокая чувствительность
данной политической сферы и ограниченное социо-экономическое доверие; Как
уже говорилось, для второго типа характеристики прямо противоположны. При
планировании и отборе кадров особого внимание требует естественно первый
тип, где люди должны быть высоко мотивированы, причем не столько
материальными условиями, сколько внутренними побуждениями и самим
психологическими типом своей личности. 21)
В настоящее время делаются шаги, призванные модернизировать систему
государственной службы с учетом особенностей развития современного общества
и тех задач, которые стоят перед ее сотрудниками. Большое место отводится
при этом и вопросам планирования, так как в обществе ощущается
настоятельная потребность оптимизации деятельности этой системы с
приведением всех ее параметров в соответствие с потребностями конкретного
гражданина, а также всего общества в целом. При этом одним из наиболее
актуальных вопросов становится вопрос о повышении эффективности и
результативности деятельности государственных чиновников.
ВОПРОС №75.
Основные этапы становления системы местного самоуправления в Российской
Федерации
ПЕРЕХОД К ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ НА ОСНОВЕ ПРИНЦИПОВ
САМОУПРАВЛЕНИя НАчАЛСя В 90-Е ГОДЫ. ЭТО МОЖНО НАЗВАТЬ ПЕРВЫМ ЭТАПОМ
РЕФОРМИРОВАНИя СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя НА МЕСТАХ.
Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства (1990 г.) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (от 6
июля 1991 г.) сыграли важную роль в становлении и развитии начал местного
самоуправления. Закон "О местном самоуправлении" определил, что местными
представительными органами власти в районе, городе, районах в городе,
поселках и сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов,
а органами управления - местная, осуществляющая исполнительно-
распорядительные функции.
Местная администрация заменила бывшие исполнительные комитеты,
полномочия которых прекращались с момента вступления в должность главы
соответствующей местной администрации.
В апреле 1992 г. в действовавшую тогда Конституцию РФ были внесены
изменения, согласно которым местные Советы не входили в систему
представительных органов государственной власти.
Закон РФ о местном самоуправлении (1991 г.), учредив должность
единоличного главы местной администрации и закрепив за ним конкретные
полномочия, обозначил и его личную ответственность за осуществление данных
полномочий и перед населением (право населения отозвать главу администрации
- предполагалось, что он будет избираться населением), и перед
представительным органом власти - Советом, который был вправе выразить
главе администрации недоверие.
Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 22 августа "О некоторых
вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" в 1991 году
исполнительный комитет Ленинградского областного Совета народных депутатов
преобразован в администрацию Ленинградской области.
Но попытки введения местного самоуправления "сверху" в 1990 и 1991
гг., не реформируя прежнюю систему местного самоуправления, не дали
ожидаемых результатов.
Осенью 1993 г. начался второй этап реформирования местного
самоуправления, по-новому решаются вопросы структуры и организационной
основы местного самоуправления.
- 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ о реформе
представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ;
- 26 октября 1993 г. - Указ Президента РФ о реформе местного
самоуправления в РФ: было утверждено Положение об основах организации
местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы;
- 29 октября 1993 г. - Указ Президента об утверждении Основных
положений о выборах в органы местного самоуправления.
В соответствии с названными выше указами Президента РФ деятельность
местных Советов - представительных органов в системе местного
самоуправления - прекращалась. Функции местных Советов были возложены на
местную администрацию - исполнительные органы в системе местного
самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г.
ранее назначенные или избранные главы местной администрации стали главами
местного самоуправления. И это имело далеко идущие последствия.
Вместе с тем Президент РФ своим Указом от 22 декабря 1993г. "О
гарантиях местного самоуправления в РФ" установил, что:
По решению главы администрации (правительства) края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть
проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления
соответствующих территорий одновременно с выборами представительного
органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного
самоуправления определяется в данном случае главой администрации
(правительства) соответствующего субъекта РФ". (Собрание актов Президента
и Правительства РФ. - М., 1993. - № 52. - Ст. 5071).
Процесс реформирования местного самоуправления, начавшийся осенью
1993 г., основывался на соответствующих указах Президента РФ по вопросам
местного самоуправления. Новый подход к местному самоуправлению определила
Конституция РФ. 21 марта 1994 г. Президент РФ издал указ "О мерах по
обеспечению реформы местного самоуправления". Этот указ призван привести в
соответствии с Конституцией РФ предыдущие указы Президента по вопросам
местного самоуправления.
Принятые в настоящее время субъектами Российской Федерации правовые
акты (законы, положения и др.) об организации местного самоуправления по-
разному решают вопрос о порядке формирования местной администрации.
Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18
января 1994 года №9 "О проведении выборов в законодательное собрание
Ленинградской области и органы местного самоуправления в марте 1994 года"
утвержден пакет следующих документов:
6. Положение о выборах и временное положение о законодательном собрании
Ленинградской области,
7. Положение о выборах и временное положение об общих принципах организации местного самоуправления в Ленинградской области,
8. Типовое положение о старосте сельского или иного населенного пункта
/деревни, села, поселка/ Ленинградской области.
Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18
января 1994 года изменено название административно-территориальной единицы
районов Ленинградской области "сельсовет" на исторически традиционное
наименование административно-территориальной единицы России "волость”.
Образовано в границах соответствующих сельсоветов и поселков и на основе
объединения отдельных поселков и сельсоветов - 218 волостей.
Органами местного самоуправления в городах, поселках и волостях
Ленинградской области являются муниципалитеты.
Муниципалитет включает в себя собрание представителей и главу
муниципалитета (глава администрации). Выборы собраний представителей
муниципалитетов проводятся в населенных пунктах с численностью свыше 5
тысяч человек.
В ходе выборов 20 марта 1994 года и повторных выборов 27 ноября 1994
года в 54 населенных пунктах были избраны собрания представителей
муниципалитетов. Всего избрано 392 представителя в собрание
представителей. В 4 населенных пунктах не были сформированы собрания
представителей: городах областного подчинения - Луге, Приозерске и
Сосновом Бору, а также в поселке Сосново Приозерского района.
Одновременно с проведением выборов в органы местного самоуправления
проведены выборы депутатов законодательного собрания. Законодательное
собрание избрано в полном составе - 25 депутатов.
Выборы новых представительных органов местного самоуправления
(собрание представителей думы и т.д.) в основном состоялись в 1994 г.
27 октября 1994 г. был принят Устав Ленинградской области.
В Санкт-Петербурге с октября 1993 года (после роспуска районных и
городских Советом) единственными органами власти муниципального уровня в
районах и городах-спутниках Санкт-Петербурга остаются соответствующие
администрации которым переданы все полномочия, ранее осуществлявшиеся
представительными органами.
С января 1994 года распоряжением мэра города районы и города-спутники
Санкт-Петербурга лишены самостоятельного бюджета (осуществлен переход на
единый бюджет города и районов). А в феврале 1994 года распоряжением мэра
без учета мнения населения проведено изменение административно-
территориального деления города.
Еще раньше решением городского Совета районы были лишены муниципальной
собственности, и теперь представляют собой не самоуправляющиеся, а чисто
административно-управляемые территории.
Третий этап реформирования органов местного самоуправления начался с
принятия закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" в августе
1995 г. и вхождения РФ в состав членов Совета Европы.
Конституционные принципы местного самоуправления
Конституция РФ закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент
основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления
народом своей власти. Органы местного самоуправления не входят в систему
государственной власти, а действуют самостоятельно и ответственны перед
населением. В основе местного самоуправления в РФ лежат следующие основные
принципы, закрепляемые Конституцией РФ и федеральным законодательством.
1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного
значения. Конституция РФ (ст.12) гарантирует, что местное самоуправление в
пределах своих полномочий самостоятельно. Население самостоятельно решает
местные вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным
самоуправлением, непосредственно (через формы прямого местного
самоуправления), а также через выборные и иные органы местного
самоуправления.
2. Организационное обособление местного самоуправления в системе
управления обществом и государством. Государство признает местное
самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы
осуществления народом принадлежащей ему власти. Ст. 12 Конституции РФ
закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти. Население в соответствии со статьей
131 Конституции РФ самостоятельно определяет структуру органов местного
самоуправления.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают
иные вопросы местного значения. При этом решения органов местного
самоуправления могут быть отменен в судебном порядке.
Вместе с тем система местного самоуправления- это не государство в
государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и
государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью.
Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов
местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые
устанавливает Конституция РФ и федеральное законодательство.
3. Многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления. В соответствии со ст.72 Конституции РФ к совместному
ведению РФ и субъектов федерации относится установление общих принципов
организации местного самоуправления. Субъекты РФ закрепляют организационные
основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом исторических
и иных местных традиций. Свои особенности имеют структура и формы
осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на
территории района и т.д. При этом Конституция РФ устанавливает, что
структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через
различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие
органы местного самоуправления.
4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-
финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на
достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и
финансовую базу. При наделении органов самоуправления отдельными
государственными полномочиями им должны в соответствии со ст. 132
Конституции РФ передаваться необходимые для их осуществления материальные и
финансовые средства.