Нужна ли законодательная регламентация?
Ведение общественного диалога осложняется неопределенностью правовой регламентации общественной экологической экспертизы и, тем более, общественных слушаний. Так, проведение общественной экологической экспертизы регламентировано только законом “Об экологической экспертизе”, который лишь в общем виде определяет ряд принципиальных вопросов, как, например, возможности организации общественной экологической экспертизы, объекты общественной экологической экспертизы и их доступность, организаторы и участники общественной экологической экспертизы. Тем не менее, закон не раскрывает многие важные вопросы. Так например, в соответствии с законом, общественная экологическая экспертиза должна быть зарегистрирована в органах местного самоуправления. При этом не существует подзаконных актов, определяющих порядок такой регистрации. Подобное положение вещей неоднократно ставило в тупик представителей органов местного самоуправления, куда обращались общественные организации с просьбой о регистрации. Возникающая проблема часто объясняется элементарно просто: регистрация, с точки зрения чиновника, предполагает определенную запись. Тем не менее в органах местного самоуправления просто нет такой книги, где бы соответствующая запись могла быть сделана. Данная проблема так или иначе все же может быть решена на уровне соответствующего органа местного самоуправления. Однако, существуют и более сложные ситуации. Например, если речь идет о крупном проекте федерального уровня, то возникает вопрос, в каком органе самоуправления следует регистрировать общественную экологическую экспертизу: по месту реализации намечаемой деятельности или по месту расположения организации-заявителя. Для общественных организаций это проблема вряд ли представляет особое значение. А вот чиновники часто просто не хотят брать на себя дополнительную ответственность, связанную с проблемным объектом, который, к тому же часто не попадает под их юрисдикцию (или попадает лишь отчасти). И в этих случаях имеющаяся правовая неопределенность предоставляет удобную возможность для манипуляций и бюрократических проволочек. Случаются и откровенные злоупотребления. Общественная экологическая экспертиза проекта строительства мусороперерабатывающего завода в г. Череповце. Общественная экологическая экспертиза организуется с июня 1998 г. общественными организациями “Зеленая волна” и “Экологический клуб” (г. Череповец) при методической поддержке Координационного совета программы “Поможем реке” (Экоцентр “Дронт”, Нижний Новгород) и Эколайн (Москва)1. На просьбу о государственной регистрации общественной экологической экспертизы технико-экономического обоснования проекта был получен отказ, мотивированный тем обстоятельством, что проект федерального уровня должен регистрироваться на уровне Российской Федерации. Характерно при этом, что предпроектная документация проходила экспертизу на областном уровне. И, несмотря на большое количество замечаний, сделанных экспертной комиссией, был сделан вывод о допустимости реализации проекта при условии устранения указанных замечаний (что само по себе незаконно в действующем правовом поле). В результате общественной организации фактически отказано и в регистрации общественной экологической экспертизы, и в предоставлении документации. Разъяснения, данные Госкомэкологией РФ о незаконности отказа в государственной регистрации, пока не дали результатов. Начатые общественностью переговоры с городской Администрацией также не могут похвастаться успешностью. Центр общественной экологической экспертизы в Нижнем Новгороде Экоцентр “Дронт” работает над созданием Центра общественной экологической экспертизы в Нижнем Новгороде. Экоцентр “Дронт” имеет большой опыт подготовки и проведения общественных слушаний. Помимо упомянутых ранее общественных слушаний по санации канала Волосяниха в Дзержинске, Экоцентр “Дронт” в 1998 г. провел общественные слушания по проекту создания предприятия по производству легковых автомобилей “ФИАТ” ЗАО “Нижегород Моторс”. Интересно, что в данном случае с инициативной проведения общественных слушаний выступила коммерческая компания “Нижегород Моторс”. В актив Экоцентра “Дронт” также входят начатые общественные экологические экспертизы проекта строительства мусороперерабатывающего завода в г. Череповце и проекта реконструкции базы ликвидации межконтинентальных баллистических ракет “Суроватиха”. Возможно, рассматриваемый пример — это один из тех случаев, выходом из которого стало бы обращение в суд. Однако, ситуация существенно упростилась бы при наличии подзаконного акта, разъясняющего обязанности органов местного самоуправления, их ответственность за отказ в государственной регистрации и, главное, дающего прямые указания на то, в каком именно органе местного самоуправления следует регистрировать крупные проекты. Существуют и более серьезные пробелы в действующем законодательстве. Вопрос об ограничениях и неопределенностях в области открытости объекта экологической экспертизы уже подробно рассматривался выше. Приведем еще один пример. Закон об экологической экспертизе вводит новый статус —наблюдателя. При этом ни один нормативный акт не разъясняет сути этого понятия. Права и обязанности наблюдателя никак не регламентированы. В сложившейся ситуации в ряде случаев представителям общественных организаций, проводящих общественную экологическую экспертизу, просто отказывали в праве участвовать в заседаниях государственной экспертной комиссии в качестве наблюдателя, мотивируя отказ, например, тем, что наблюдатели от общественности имеют право участвовать “только в тех заседаниях экспертной комиссии, на которых рассматривается заключение общественной экологической экспертизы”. Возникает вопрос, распространяется ли это ограничение на наблюдателей от органов местного самоуправления [3, ст. 9]? Неясностей с общественными слушаниями возникает еще больше. Термин “общественные слушания” прочно укоренился в нашем обществе. И тем не менее, никакой регламентации, определяющей действия участвующих сторон, их права и обязанности, не существует. Единственным нормативно-правовым актом, упоминающим понятие “общественные слушания”, является “Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации” [5]. Существующее положение дел ставит в неудобную позицию буквально всех участников, создавая почву для манипуляций и взаимного недоверия. Инициатор деятельности, как правило, просто не знает, какие именно шаги он должен предпринять, чтобы избежать возникновения потенциальных конфликтов и изначально наладить конструктивный общественный диалог. Само понятие “общественные слушания”, как правило, воспринимается как нечто угрожающее неведомыми неприятностями. Поэтому инициатор деятельности приступает к подготовке общественных слушаний только тогда, когда к этому его побуждают активные действия общественности. А они, в свою очередь, предпринимаются общественностью, как правило, только тогда, когда конфликт уже назрел, и поэтому далеко не всегда носят дружелюбный характер. Подобное положение также неудобно и общественности, поскольку несложная в начале, но не решенная вовремя проблема информирования, зачастую приводит к возникновению противоречий, практически неразрешимых на более поздних стадиях. Имея право знать, но не имея реальной возможности просто и без лишних хлопот получить необходимую информацию, общественность часто оказывается в позиции изначально конфликтной по отношению к инициатору деятельности. Что же касается органов государственной власти, то они часто вынуждены выполнять роль посредников в обозначенном конфликте, который они, по большому счету, не могут должным образом регулировать, поскольку в их компетенцию не входит, например, предоставление документации, затребованной в качестве объекта общественной экологической экспертизы. По мнению авторов, вывод однозначен: существующее положение дел неприемлемо для всех сторон, участвующих в общественном диалоге, и рамочная регламентация порядка проведения общественных слушаний и общественной экологической экспертизы необходима. Эколайн не раз обращался в федеральные органы с предложением рассмотреть целесообразность разработки соответствующих нормативных документов федерального уровня. Однако, такая инициатива до недавнего времени не находила поддержки. В то же время территориальные органы нескольких регионов признали актуальность подобного начинания и просили содействовать в разработке соответствующих документов для субъектов Федерации. Разработка модельных Положения об общественных слушаниях и Положения об общественной экологической экспертизе для субъектов Федерации (Приложения 1 и 2 соответственно) была выполнена в Эколайн при поддержке фонда Евразия. Предложенные проекты нормативных актов встретили горячий интерес в ряде регионов России. Общественные обсуждения в Законодательном собрании Томской области. В Томской области большой интерес вызвали модельные положения об общественной экологической экспертизе и об общественных слушаниях. Общественные обсуждения предложенных законопроектов были организованы в Федеральном собрании Томской области по инициативе Областного комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов и общественной организации “Экологическая инициатива”. Общественные обсуждения показали актуальность этой законодательной инициативы. Был сделан ряд замечаний по предложенным проектам, рекомендовано после доработки положений выйти в Федеральное собрание с законодательной инициативой. Центр общественной экологической экспертизы, Томск
В рамках проекта “Центр общественной экологической инициативы: распространение опыта” в г. Томске на базе региональной организации “Экологическая инициатива” был организован центр общественной экологической экспертизы. Эта общественная организация отличается богатым опытом в организации общественных слушаний. Члены организации неоднократно принимали участие в государственных экологических экспертизах экологически опасных проектов. В 1995 г. при поддержке областной Администрации и международной организации ИСАР была начата общественная экологическая экспертиза проекта строительства атомной станции теплоснабжения АСТ-500 в г. Северске. Однако и по сей день экспертиза не закончена: заказчик в конце 1995 г. забрал ТЭО на доработку, которая продолжается и в настоящее время. Тем не менее, в 1996 г. в рамках начатой общественной экологической экспертизы состоялись широкие общественные обсуждения перспектив строительства АСТ-500 и возможных альтернативных вариантов развития тепло- и энергоснабжения. Обсуждения получили серьезный резонанс в регионе и убедительно продемонстрировали отсутствие необходимости в этом источнике теплоснабжения для г. Томска. Кроме того, общественные обсуждения проекта строительства АСТ-500 выявили целый ряд пробелов в нормативно-правовой базе, затрудняющих эффективное использование общественных обсуждений проектов как инструмента согласования интересов. В рамках проекта была проведена работа, нацеленная на развитие нормативно-правовой базы участия общественности в обсуждении экологически значимых проектов и принятии решений по их реализации. На слушаниях в Законодательном собрании области были обсуждены проекты нормативно-правовых актов регионального уровня, регулирующих порядок проведения общественной экологической экспертизы и общественных слушаний. Кроме того, в Томске при содействии областного Комитета по экологии был организован семинар на тему “Современные механизмы экологического регулирования: экологическая оценка, экологический менеджмент и аудит”. На семинаре также обсуждался проект нового “Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации”.