Реферат: Характеристика международных санкций против«Саддамовского» Ирака (1990 – 2002)
Последствияирако-кувейтского конфликта 1990–1991 гг. остаются одним из актуальных вопросовповестки дня для мирового сообщества по прошествии более чем десяти лет,которые отделяют драматические события, вошедшие в историю как война вПерсидском заливе. Сам конфликт и, в еще большей степени, последующее развитиесобытий обнажили целый ряд слабых мест в постбиполярной системе международныхотношений, которые не устранены до сих пор. Среди этих проблем существенную рольиграют международные санкции, ставшие первой столь масштабной попыткой мировогосообщества применить универсальный механизм наказания одного из своих членов.
Вавгусте 1990 г. Организация Объединенных Наций признала захват Иракомтерритории суверенного Кувейта агрессией, вслед, за чем против него быливведены военно-политические и экономические санкции, поставившие Багдад вусловия фактической изоляции. В общей сложности в течение первого года послеагрессии Советом Безопасности ООН было принято более десяти резолюций по Ираку,важнейшими из которых стали резолюция № 661 от 6 августа 1990 г., определившаяспектр запрещающих мер и создавшая Комитет по санкциям, который осуществляетконтроль за их соблюдением, а также резолюция № 687, где перечислялись условия,при выполнении которых иракской стороной санкции могли быть сняты.
Сутьсанкций сводится к существенному ограничению торгово-экономических контактовИрака с другими странами: по условиям резолюции № 661 Багдаду запрещался импортлюбых товаров, за исключением продовольствия и медикаментов, а также был введенмеждународный запрет на экспорт из страны нефти и нефтепродуктов, доходы отпродажи которых за рубеж составляли инвестиционную основу иракской экономики3.Экономическая блокада Ирака привела к нарушению транспортного сообщения состраной, являющейся важным «связующим звеном» между зоной Персидского залива истранами восточного Средиземноморья. Одним из наиболее болезненных последствийэтой блокады стал срыв регулярного авиасообщения с Ираком, которое долгое времянаходилось под контролем ООН и велось, в основном, в рамках гуманитарныхпрограмм, и по сей день восстановлено далеко не в полном объеме.
Помимовсего прочего, Багдад, по сути, лишен контроля над частью национальнойтерритории: в целях обеспечения безопасности курдских и шиитских меньшинств,соответственно, на севере и юге Ирака в 1991–1992 гг. были введены такназываемые демилитаризованные зоны, в которых Багдаду запрещалось размещатьвойска. Эти территории были взяты под контроль базирующейся в Турции,Саудовской Аравии и Кувейте авиации «союзников» (США, Великобритании, а также,на первых порах, – Франции) и в настоящее время лишь частично контролируютсяцентральной властью, хотя ни в одной из резолюций СБ по Ираку прямо неговорится о создании таких «бесполетных зон», а лишь отмечается необходимостьпринятия мер в связи с тяжелой гуманитарной ситуацией в упомянутых районах.
Стольсуровые санкции стали ценой, которую Багдаду пришлось заплатить за агрессиюпротив Кувейта и угрозу безопасности в регионе в целом. Резолюция № 687,принятая двенадцатью голосами «за» при одном «против» и двух «воздержавшихся» 3апреля 1991 г. и формально признанная Ираком 18 апреля 1991 г., требовала отИрака выплаты компенсаций за причиненный Кувейту экономический ущерб, а такжеосвобождения кувейтских военнопленных и урегулирования вопроса о границе междудвумя странами. Однако главным условием снятия санкций было и остаетсяразоружение Ирака и, прежде всего, ликвидация иракского оружия массовогопоражения (ОМП).
Вупомянутой резолюции были официально сформулированы основные требованиямирового сообщества к Ираку относительно его деятельности в области ОМП, атакже подчеркивались факты угроз применения такого оружия, что представлялособой нарушение обязательств Ирака «по Женевскому протоколу о запрещенииприменения на войне удушливых, ядовитых или других подобных газов ибактериологических средств». Резолюцией предусматривалось «формированиеСпециальной Комиссии (СК), которая проведет немедленную инспекцию на местах биологического,химического и ракетного потенциала Ирака на основе заявлений Ирака иопределения любых других местоположений самой спецкомиссией», а такжесотрудничество создаваемой комиссии с Международным агентством по атомнойэнергии (МАГАТЭ) в области ядерного оружия. По сути же, на СК и ее инспекторовбыла возложена задача ликвидировать главный, в понимании Багдада, атрибутрегиональной сверхдержавы – военную мощь, опирающуюся на оружие массовогопоражения.
Классифицируядеятельность СК и МАГАТЭ, следует отметить, что все мероприятия по контролю задеятельностью Ирака в области ОМП предполагали два «уровня» запрещенныхсредств: во-первых, это непосредственно ОМП и носители для его доставки, аво-вторых, так называемые средства двойного назначения, используя которые,несмотря на их, на первый взгляд, мирное предназначение (например,сельскохозяйственные химикаты, сверхмощные компьютеры), можно, при определенныхдоработках, добиться создания запрещенных материалов, веществ и оборудования.
Вместес тем в резолюции № 687 четко выделялись два принципиальных направлениядеятельности СК и МАГАТЭ: уничтожение, вывоз или обезвреживание имеющихсясредств массового поражения и «осуществление постоянного наблюдения и контроля»за тем, чтобы Ирак не разрабатывал и не приобретал за рубежом какие-либо извышеуказанных средств.
Следуетособо остановиться на деятельности СК и МАГАТЭ в области мониторинга.Необходимость создания механизма для такого рода деятельности была отмечена ещев резолюции № 715 от 11 октября 1991 г., однако Ирак официально признал ее лишьв конце 1993 г. Введение режима постоянного наблюдения и контроля увязывалось соткрытием Ираком значительного количества своих запрещенных программ, а такжепредоставлением данных о поставках материалов и оборудования двойногоназначения. Это Багдад фактически отказывался делать вплоть до 1994 г., хотятребования о «полном, окончательном и всеобъемлющем раскрытии» так или иначесодержались в резолюции № 687 и во всех последующих резолюциях относительнодеятельности СК и МАГАТЭ в Ираке; более того, сама иракская сторонанеоднократно называла предоставляемые данные «полными, окончательными ивсеобъемлющими», что не соответствовало действительности. Помимо этого,введенный режим подразумевал контроль за ввозом в страну различных материалов иоборудования, что также требовало более глубокого исследования деятельностиИрака в области ОМП и его импортных поставок и поэтому не могло бытьосуществлено до тех пор, пока Багдад не предоставит соответствующей информации.
Осуществлениепостоянного наблюдения и контроля включало в себя целый комплекс мер: воздушноенаблюдение, установку различных датчиков на подозрительных объектах,опечатывание хранилищ и оборудования, использование различных технологийобнаружения, взятие проб и их анализ, экспортно-импортный контроль и многоедругое. Ни один из этих элементов сам по себе недостаточен для обеспечениягарантий безопасности, однако все вместе они представляли собой наиболеевсеобъемлющую международную систему мониторинга, когда-либо задействованную вобласти контроля за вооружениями.
Всоответствии со своими обязательствами по резолюции № 687 Ирак должен былпредставить СБ информацию о своих запасах и деятельности в области ОМП. Всделанном 18 апреля 1991 г. заявлении Багдад утверждал, что он не имел запасовядерного и биологического оружия, в то же время подтверждая наличиенезначительного арсенала химических вооружений, баллистических ракет и пусковыхустановок для них. Исходя из данных, предоставленных иракской стороной, а такжена основе тех или иных предположений СК вела инспекционную деятельность иуничтожение ОМП по четырем основным направлениям: химическое, биологическое иядерное оружие и баллистические ракеты (и другие средства доставки).
Результатыработы СК свидетельствуют о том, что ей удалось раскрыть и уничтожить лишьнаименее опасные запасы химического оружия Багдада, в то время как проблемастратегических химических вооружений так и не была решена в соответствии срезолюцией № 687. По оценкам специалистов, иракская химическая промышленностьспособна произвести в случае необходимости, например, горчичный газ практическинемедленно, а более сложные в технологическом отношении нервные газы – втечение нескольких месяцев. В августе 1998 г. Ирак косвенно признал, что натерритории страны имеется порядка 140 научных и промышленных объектов, накоторых могут быть произведены отравляющие вещества.
Уэкспертов были и остаются серьезные основания предполагать, что биологическоеоружие является основой иракского потенциала ОМП из-за его портативности иотносительной легкости в производстве. Особую актуальность эта угроза приобрелав последние годы, когда наряду с опасностью использования биологического оружия«традиционным» способом (запуск ракеты или орудийный выстрел) существенно возросриск «биологического терроризма».
Угрозасоздания Ираком ядерного оружия в нынешних условиях, по мнению специалистовМАГАТЭ, отведена примерно на десять лет. В то же время признается факт, чтоИрак мог скрыть от комиссии оборудование для обогащения урана, предназначенногодля мирной атомной энергетики. У Багдада также сохраняется и ноу-хау в этойобласти: данный аспект практически неподконтролен Агентству, так какдокументацию скрыть намного проще, чем оборудование и материалы.
Добиваясьсвоих целей в разработке баллистических ракет как средства доставки ОМП так же,как и в других запрещенных областях, Ирак сделал ставку на сохранение исоздание наиболее современных систем доставки, согласившись уничтожить лишьморально и физически устаревшие ракеты типа СКАД.
Какконстатируют представители СК, Багдад действует по принципу предоставленияограниченных объемов информации, преимущественно по наименее современнымтехнологиям и системам. В этой связи важно отметить, что даже, несмотря нараскрытие «материальной» части запрещенных программ (самой техники иматериалов), Ирак утаивал «интеллектуальную» составляющую: технологии иноу-хау.
Результатыдеятельности СК свидетельствуют о том, что первоначально поставленные перед нейзадачи в значительной степени не были выполнены. Основной причиной, хотя иотносительной, но все же вполне очевидной, неудачи более чем семилетнейдеятельности СК в Ираке является отношение Багдада к ней. Политика, проводимаяиракским руководством по отношению к международным инспекторам, основана наряде предпосылок и целей, четко определенных Багдадом.
Постоянноенежелание Ирака предоставить полный отчет о программах по разработке ипроизводству ОМП свидетельствует об отмечаемой некоторыми экспертамиспланированной программе по сокрытию стратегически важных запасов запрещенныхвооружений на государственном уровне. Так, имеются различные данные о том, чтоспециальные подразделения иракских служб госбезопасности, занимающиеся охранойСаддама Хусейна и других высших руководителей страны, вели целенаправленнуюдеятельность, смысл которой – сохранение в тайне особо важных программразработки ОМП и мощностей для его производства, а также создание препятствийработе инспекторов. Принимая во внимание тот факт, что сотрудники СК и МАГАТЭработали на «чужой территории», очевидно, что проведение подобной политикисокрытия не составляло особого труда для иракской безопасности.
Упорноенежелание Багдада полностью выполнять требования СБ ООН, а также эффективноевнутреннее противодействие попыткам инспекции новых объектов превратило то, чтопервоначально было обозначено как сотрудничество, в фактическое противостояние«инспектора – службы госбезопасности». При этом Багдад заявлял о своемпринципиальном согласии вести сотрудничество с СК, однако систематическивыдвигал различные условия, которые, по своей сути, являлись препятствием длявыполнения Комиссией своих полномочий. Так, иракские официальные лицанеоднократно препятствовали введению режима мониторинга, требуя уважениянезависимости, достоинства и национальной безопасности Ирака.
Характернымпримером политики Багдада по отношению к международным инспекторам был инцидентв здании министерства сельского хозяйства, когда иракские власти отказывалисьдопустить сотрудников СК на объект, мотивируя это тем, что в министерстве неимеется никакой информации, раскрытие которой предполагается резолюцией № 687.Поэтому допустить инспекторов в здание означало бы поставить под угрозуинтересы национальной безопасности и суверенитета. Впоследствии Комиссияполучила разрешение иракских властей обследовать здание, однако никакихматериалов по запрещенным программам найдено не было; при этом инспектораотметили, что в здании имелись признаки недавнего вывоза документации. Типичнабыла и такая ситуация, когда иракские власти объявляли отдельные местапроведения инспекций, например, президентские дворцы, «объектами повышеннойважности». В этой связи вторжение на подобные объекты также увязывалось сугрозой национальной безопасности Ирака, и сотрудники СК получали ограниченныйдоступ к ним, что затрудняло проведение инспекций на требуемом уровне.
Отказоказывать содействие инспекторам СК часто увязывался Багдадом с необходимостьюснятия санкций, прежде всего в области продажи нефти. Как отмечали иракскиеофициальные лица, в случае отсутствия перспектив снятия эмбарго сотрудничествос международными инспекторами теряло всякий смысл. Такая просьба была быудовлетворена в качестве поощрительного шага при условии, что Ирак четковыполнял бы свои обязательства по резолюциям СБ ООН относительно разоружения, ане противостоял Комиссии. Как отмечает в этой связи бывший глава СК РольфЭкеус, резолюция № 687 была своего рода «сделкой», по условиям которой Иракобязался «сдать» свой потенциал ОМП в обмен на снятие барьеров в нефтеторговле;однако Саддам Хусейн принял решение достичь снятия эмбарго, сохранив при этомзапрещенные вооружения.
Междутем неизбежное в условиях отсутствия доходов от экспорта нефти ухудшениеэкономической ситуации внутри страны в 1994–1995 гг. вынудило СБ ООН принять 14апреля 1995 г. резолюцию № 986, позволявшую Ираку экспортировать нефть в рамкахквоты, установленной на уровне 1 млрд. долл. США в течение каждых трех месяцев.Впоследствии резолюцией № 1153 от 20 февраля 1998 г. Ираку было разрешеноувеличить объем экспорта до 5,256 млрд. долл. в течение каждых шести месяцев.Получившая название «нефть в обмен на продовольствие», эта программа позволилаБагдаду начать реинтеграцию в региональные отношения, используя свой, пожалуй,единственный (на фоне ослабшей военной мощи) внешнеполитический «рычаг» –нефть.
Необходимо,однако, отметить, что даже по условиям программы «нефть в обмен напродовольствие» все внешнеторговые сделки с участием иракской стороны подлежатодобрению специально созданных структур ООН, то есть мирового сообщества, адоходы от продажи нефти поступают не прямо к «продавцу», а на спецсчет ООН. Приэтом часть средств выделяется на выплату различных компенсаций (прежде всегоКувейту как жертве агрессии), а также на финансирование деятельности целого рядакомиссий ООН, созданных после агрессии Ирака против Кувейта.
Однимиз основных требований Багдада к ООН стали претензии относительно чрезмерноговлияния США на деятельность СК. В этой связи иракские официальные лица обвинялиВашингтон в использовании СК в качестве прикрытия для проведенияразведывательных мероприятий на территории Ирака и в ноябре 1997 г. в знакпротеста изгнали из страны всех американских сотрудников СК. По сути же, всетребования Ирака о необходимости избавить СК от влияния «одного из членов ООН»(что, в том числе, выражалось и в демонстративном отказе предоставитьразрешение американским самолетам вести воздушное наблюдение, настаивая наиспользовании российской техники) говорят о желании Ирака затянуть деятельностьСК таким образом, чтобы вызвать раскол среди постоянных членов СБ ООН повопросу продления режима санкций. Это подтверждалось и отказом Багдадапредоставлять инспекторам доступ на новые объекты, ограничивая их деятельностьмониторингом.
Вэтой связи следует отметить, что единственная возможность выполнения положенийрезолюции № 687 заключалась в добровольном желании Ирака предоставить данные освоих запрещенных программах, что маловероятно при нынешнем руководстве страны.При ином подходе к решению данной проблемы, которого придерживался Багдад,деятельность международных инспекторов можно считать малополезной, так какполноценное достижение поставленных целей заведомо невозможно.
Всложившейся ситуации США, имея в качестве союзника Великобританию, в условияхпадения авторитета ООН и неспособности этой организации эффективно осуществлятьвозложенные на нее обязанности (по крайней мере, относительно Ирака)использовали режим санкций для проведения курса на сдерживание Ирака, имеяконечной целью смену режима Саддама Хусейна. Одним из основных принципов такойполитики является стремление ослабить угрозу применения Ираком ОМП. Вполневозможно, что американцы в своей политике исходили из того факта, что раскрытиеБагдадом всего потенциала ОМП означало бы для нынешнего руководства Иракаполитическую смерть, что, в свою очередь, говорит о практической невозможноститакого раскрытия.
Остальныепостоянные члены СБ ООН во главе с Россией заявили о необходимости созданияновой, более эффективной системы контроля, которая ограничивалась бы мониторингомдеятельности Ирака в запрещенных областях и была бы лишена чрезмерного влиянияотдельных членов мирового сообщества. При этом подчеркивается важность снятиянефтяного эмбарго, которое накладывает существенные ограничения на некогдаширокомасштабное сотрудничество между Ираком и той же Россией.
Сохранениеограничений в области нефти также явилось одной из причин разрыва отношений сКомиссией в конце 1998 г. В этой связи вице-премьер Тарик Азиз отмечал, что егострана «не может более терпеть санкций и продолжать сотрудничество с СК».
Всвязи с провалом попыток Спецкомиссии решить поставленные перед ней задачи СБООН в конце 1999 г. в ходе активного диалога между стоявшими на разных позицияхСША и Великобританией, с одной стороны, и Россией, Китаем и Францией, с другой(последние выступали за частичное снятие санкций), пришел к консенсусу,выразившемуся в принятой 17 декабря 1999 г. резолюции № 1284, котораяпредусматривала создание Комиссии Организации Объединенных Наций по наблюдению,контролю и инспекциям (ЮНМОВИК). И хотя полномочия этой структуры были нетакими широкими, как у Спецкомиссии, Багдад отказался сотрудничать и с ней,поставив в качестве условия возобновления работы международных инспекторовнемедленное снятие санкций, в то время как резолюция увязывала такой шаг сполучением определенных результатов деятельности ЮНМОВИК.
Следующейинициативой США и Великобритании как постоянных членов СБ стало предложениеввести против Ирака так называемые умные санкции, суть которых быласформулирована к лету 2001 г. В качестве главной задачи, возлагавшейся на«умные санкции», называлось прекращение страданий иракского народа отэкономического эмбарго при продолжении прессинга на режим Саддама Хусейна.Новый подход к решению иракской проблемы косвенно признавал практическуюневозможность достижения тех целей, которые ставились в определившей режимсанкций резолюции № 687. Вместо этого американцы сделали ставку на долгосрочноесдерживание Ирака – но не в качестве своей собственной политики, а в виде позициивсего мирового сообщества. Иными словами, речь шла о своеобразном карантинестраны и взятии под жесткий контроль ее границ. Для этого Вашингтонутребовалась поддержка сопредельных с Ираком государств, однако заручиться ею вусловиях тлеющего противостояния с тем же Ираном в любом случае было бы весьманепросто. В целом же предложенная администрацией американского президентаДжорджа Буша-младшего реформа системы антииракских санкций была направлена назакрепление статуса Ирака как изгоя в международном сообществе: сохранениесанкционного режима прямо увязывалось Вашингтоном с пребыванием у власти встране Саддама Хусейна.
Приэтом попытки, в какой бы то ни было форме продлить режим санкций вызываютрешительный протест Багдада, и в свете недовольства политикой США на БлижнемВостоке этот протест находит все большую поддержку в арабском мире. События 11сентября в Соединенных Штатах и обострение израильско-палестинскогопротивостояния в конце 2001 г. существенно изменили позиции Ирака вмеждународных отношениях. Данный вопрос, несомненно, является темой дляотдельного исследования, однако, говоря о режиме антииракских санкций, можно сбольшой долей уверенности утверждать, что упомянутые события должны ускоритьсущественную корректировку санкционного режима или вообще отменить его.
Впрочем,для того чтобы сделать такие выводы, достаточно и других оснований. Прошедшиедесять с лишним лет не дали мировому сообществу (или, по крайней мере,отдельным его членам) уверенности в том, что у Багдада нет ОМП, а санкции противИрака хотя и были смягчены по ряду направлений, в целом по-прежнему остаются всиле. При этом Кувейт – жертва агрессии 1990 г. – и Саудовская Аравия,опасавшаяся, что агрессия Ирака станет прелюдией к нападению на самокоролевство, и по сей день видят в багдадском режиме угрозу своей безопасности.
Намеждународной арене Ирак – во многом благодаря усилиям Соединенных ШтатовАмерики как главного «адвоката» санкций и борьбы с режимом президента страныСаддама Хусейна – получил статус изгоя, что, учитывая влияние США в мире,отнюдь не способствует скорой нормализации экономических отношений Багдада сдругими странами, не говоря уж о политических.
Темне менее, саботировав работу международных инспекторов, начиная с середины 90-хгодов Багдад проводил политику «размывания» эмбарго, вовлекая в нее все большееколичество стран. Главными инструментами этой политики являютсяантиамериканская пропаганда и нефть: всячески подчеркивая тупиковостьпроводимой США линии на сохранение санкций и предлагая взаимовыгодноесотрудничество как региональным, так и другим странам, Багдад делает ставку нато, что для многих из них развитие экономических отношений сулит куда большиевыгоды, чем участие в режиме санкций на стороне США. Красноречивымдоказательством последнего утверждения стала в последние несколько летмасштабная контрабанда нефти из Ирака в сопредельные страны – ОбъединенныеАрабские Эмираты, Иорданию, Иран.
Подводяитог более чем десятилетнему периоду действия режима антииракских санкций,необходимо отметить, что в 2002 г. позиции багдадского режима как внутристраны, так и на международной арене являются, пожалуй, самыми прочными,начиная с войны в Персидском заливе. Багдад не только смог обезопасить своювласть от притязаний оппозиции (последняя серьезная попыткаантигосударственного переворота была предпринята более трех лет назад), но и,несмотря на продолжающуюся экономическую блокаду, добился относительно сносногоснабжения населения продовольствием, а также приступил к постепенномувосстановлению инфраструктуры.
Дажепри формальном сохранении экономических санкций против Ирака режим эмбаргопостепенно оказывается «размытым» до такой степени, что под сомнение ставитсяэффективность всей системы. В то же время «военные» санкции (то есть запрет накакое-либо военно-техническое сотрудничество Ирака с другими странами)останутся в силе, скорее всего, до тех пор, пока у власти в Багдаде будетнаходиться режим Саддама Хусейна. Однако несмотря на это, руководство Иракаубеждено, что возвращение контроля над доходами от продажи нефти – особенно вусловиях роста мировых цен на нее – позволит реконструировать военный потенциали восстановить утраченные после поражения в войне в Персидском заливе позиции врегионе, а в перспективе – превратить Ирак в региональную сверхдержаву.
Следуетконстатировать, что санкции СБ ООН против Ирака не позволили достичьпоставленных целей – если этими целями были гарантии безопасности. В то жевремя необходимо отметить, что в результате экономического эмбарго страна была,по сути, «выброшена» из мирового сообщества, из международных экономическихотношений, что не только отразилось на хозяйственном развитии Ирака, но и вкакой-то момент поставило его на грань гуманитарной катастрофы.
Санкциипротив Ирака стали беспрецедентным событием в современных международныхотношениях: еще никогда ранее мировое сообщество не выступало столь решительнои жестко против одного из своих членов. Однако этот прецедент выявилотносительно низкую эффективность подобных действий, подчеркнув тот факт, чтодаже в условиях противостояния с влиятельнейшими державами (речь идет, прежде всего,о США) независимое государство способно защищать свои интересы, даже вопрекиволе международного сообщества.
иракконфликт санкция хусейн
Списокисточников и литературы
1. СанкцииСША и ЕС против Ирака. – М., 2007
2. ИсторияИрака ХХ века. – М., 2009
3. The United Nations and the Iraq-KuwaitConflict, 1990–1996. N.Y., 1996, с.84.
4. Baram A. Saddam Husayn Between His PowerBase and the International Community. – MERIA.