Курсовая работа
«Реформы Сената XVIIIвека»
/>Введение
С момента возникновения российского государства прошло болеетысячи лет, и все это время государственное и местное управление развивалось.Становлением и модернизацией государственного управления занимались в разноевремя древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко),Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. Огромную роль в реформировании государственнойи местной власти и управления сыграли Петр I и следующие за ним монархи.
Государственная служба в России сформировалась в результатереформ Петра I. Реформаторской деятельности Великого Петра можно посвятитьотдельную работу. Нам же предстоит всецело рассмотреть реформирование высшегооргана власти в России – Сената во временном отрезке – XVIII веке.
В данной работе использованы труды крупнейших представителейотечественной истории государства и права, таких как Воскресенского Н.А, Исаева И.А.,Н.В. Калачева, Ерошкина Н.П., Сташенко Л.А. и других.
Цель моей работы состоит в том, чтобы на основеисторико-правового анализа рассмотреть какие реформы претерпел Сенат XVIII века. То есть я должнабуду рассказать о высшем правительственном учреждении – Сенате и егопоследующей реорганизации, о том, какие документы того времени регламентировалидеятельность Сената, каким образом менялись полномочия Сената и о другом.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
· рассмотретькакие события и причины повлияли на проведение государственных реформ первойчетверти XVIIIвека, в результате которых и был создан Сенат;
· датьопределение Сената;
· показатьтенденцию развития системы государственного управления в России;
· изучитьпроцессы возникновения и реформирования Сената XVIII века;
· охарактеризоватьдеятельность Сената XVIII века в разные по хронологии временные отрезки;
· проанализироватьреформирование Сената XVIII века.
· выяснитькакую роль в Российском государственном управлении сыграло реформированиеСената XVIIIвека.
Объектом исследования является государственно-правоваядействительность в эпоху правления монархов XVIII века.
Предметом исследования являются все осуществленные реформыСената на протяжении XVIII века и их последствия для государственности России.
Методологическую основу исследования составили общенаучныйдиалектический метод познания и частные научные методы изучения правовыхявлений: формально-логические (анализ и синтез, индукция и дедукция и др.),конкретно-исторический, системный, историко-правовой, сравнительно-правовой,технико-юридический и др.
Гипотеза исследования: предположить, что проведение рядареформ Сената XVIII века являлось важным шагом в процессе становления высших органоввласти и управления в России.
Практическая значимость данной курсовой работы заключается втом, что её материалы в дальнейшем могут быть использованы в учебном процессестудентами и преподавателями нашего учебного заведения.
Структура курсовой работы подчинена логике исследований исостоит из введения, шести глав, объединяющих в себе семь параграфов,заключения и списка литературы.
/>1. Создание Сената в России XVIII века
/>1.1 Предпосылки создания Сената
К началу XVIII века в России Боярская дума, как высший орган власти,претерпела существенные изменения в своем составе и характере деятельности. Онаперестала быть сословным органом боярской аристократии, одворянилась. Рост числаее членов привел к тому, что Дума становилась парадным собранием. При Петре Iона постепенно превратилась в консилию министров. «Последнее достоверноеизвестие о существовании Боярской думы относится к 18 февраля 1700 года, а 4марта 1704 года уже действовала консилия министров в Ближней канцелярии.»[1]
Конечно, консилия министров была высшим органом центральнойадминистрации, и ей были подчинены все прочие учреждения – приказы иканцелярии.
Состав консилии не был строго установлен и определялся отслучая к случаю. Так же консилия не имела постоянного председателя. Такаянеопределенность в организации деятельности высшего органа власти не моглаположительно влиять на решение важных центральных и местных задач.
К компетенции консилии министров, как высшегоправительственного органа, относилась одна из важнейших функций – разработказаконопроектов по особому поручению царя. Так, именным указом в 1708 году былопредписано разделить государство на восемь губерний и по ним расписать города,что и было сделано консилией министров.
Как мы видим, губернская реформа 1708–1710 гг.изолировала консилию от местного управления: губернии не были подчиненыприказам, а сама консилия ввиду отсутствия достаточной определенности врегламентации ее деятельности не могла наладить с ними должный контакт. В связис этим возникает необходимость объединения местного и центрального управления вединую государственную систему, которая впоследствии была решена с созданиемСената.
Так с образованием Сената прекратились дальнейшиетрансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципеместничества, окончательно исчез. На вершине властной пирамиды его заменит новыйбюрократический орган. Принципы формирования и деятельности Сената – выслугалет, назначение на должность, специализация, следование инструкциям ирегламентам, существенно отличались от принципов организации и деятельностиБоярской думы, где применялись такие принципы как традиция и спонтанность.
Старая форма управления: царь с Боярской думой – приказы – местнаяадминистрация в уездах, не отвечала новым задачамни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сбореденежных податей с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга,создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уездыбыли разных размеров – от уездов-карликов до уездов-великанов, что делалоневозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов.Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительствародовитой знати, не всегда компетентная в государственных делах, также неотвечала требованиям того времени.
«В конце XVII – в начале XVIII веков государственныйаппарат был очень плохо слаженным, громоздким, неэффективным. За исключениемвнешних сношений, которыми ведал Посольский приказ, все остальные важнейшиесферы жизни государства не имели единого органа управления. Отсутствие единогооргана управления тормозило процесс европеизации
России, к которой так сильно стремился Петр»[2].
Я считаю, что одной из главных причин реформыгосударственного аппарата, являлось то обстоятельство, что сложившаяся система,а именно Боярская дума и руководящая аристократия, оказались неприспособленными к решению проблем, стоявших перед страной.
Другой важной причиной, по которой Петр I учредил Сенат, намой взгляд, является попытка всеобъемлющей централизации власти или, говорясовременным языком, укрепление вертикали власти, что в настоящее время мы можемнаблюдать в современной России. Сенат, имея широкие полномочия, полностьюподчинялся монарху./>1.2 Учреждение Сената
В 1711 году Петр I отправляясь в Прутский поход, издал указоб учреждении нового высшего государственного органа – Сената. Прутский походбыл лишь мотивом для учреждения Сената.
Надо полагать, учреждение Сената было важным шагом вскладывании бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат по сути своей стал вто время послушным орудием самодержавия. Все назначения и отставки сенаторов происходилипо именным царским указам. Унаследованный от консилии министров бюрократическийпринцип ответственности перед царем еще более упрочился. 2 марта 1711 годасенаторы были приведены к присяге в верном исполнении своей должности.
Петр I неоднократно напоминал сенаторам, что в случаенарушения присяги им грозит жестокое наказание, включая смертную казнь, опалу,отрешение от должности, денежные штрафы – «…и ежели оной Сенат чрез свое нынепред богом произнесенное обещание, неправедно что поступят в какомпартикулярном деле… то будет пред нами суждено и виноватый жестоко будетнаказан.»[3]
Существует несколько точек зрения, по-разному толкующихстатус Сената. Так некоторые авторы высказывали мнение, будто Сенат в первоевремя являлся чрезвычайным, временным органом и лишь впоследствии приобрелхарактер постоянного учреждения.
Такая оценка Сената не соответствует его действительномуположению, что справедливо отмечалось в свое время А.Н. Филипповым.[4]Хотя сам Петр I в указе 22 февраля 1711 года говорит об определении Сената«для отлучек наших», но эти слова указывали лишь на мотив, заставивший монархаприбегнуть к созданию нового учреждения. К.А. Неволин усматривал здесьсохранившуюся древнюю традицию «российских государей на время отлучки… поручатьстолицу в ведение бояр, для того каждый раз назначаемых»[5].Но это было лишь чисто внешнее обращение к традиции, имевшее целью в привычнойформе объяснить подданным создание нового учреждения, которое принципиально неимело ничего общего с боярскими комиссиями XVII века.
В подтверждение того, что изначально Сенат учреждался ПетромI как постоянно действующий орган, свидетельствует следующий факт – с моментаучреждения Сената до начала Прутского похода было издано четыре указа(регулирующих деятельность Сената), в том числе: «Об учрежденииПравительствующего Сената», «О поручении правительствующему Сенату попечения оправосудии, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслейгосударственного хозяйства», «О власти и ответственности Сената», «О порядкезаседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате»[6].
По всей видимости, учреждение Петром I Сената на время(Прутского похода) не предполагало бы такого тщательного нормативного регулирования.Наоборот, такой основательный подход говорит о том, что Петр I учредил Сенаткак постоянно действующий орган.
Необходимо отметить, что Сенат не прерывал своей деятельноститак же во время нахождения царя в столице. По всей видимости, возложенная нанего (Сенат) компетенция не имела характера временных полномочий, а быларассчитана на многолетнюю работу. Сенат был постоянно действующим высшимгосударственным органом.
Сенат учреждался в качестве коллегиального органа,осуществляющего функции высшего органа государственного управления в стране, пообразцу подобного же учреждения, существовавшего в Швеции. «Изучаягосударственные учреждения в Швеции, Петр Великий остановился именно на сенате;это учреждение с некоторыми изменениями, приноровленными к быту русской жизни,должно было, по его мнению, найти удобную почву и в системе нашего управления.Посредством такого учреждение, основанного на чисто коллегиальном начале, ондумал достичь: во первых – единства во всем управлении и во вторых – положить конецвсем злоупотреблением должностных лиц.»[7]/>1.3 Состав Сената
В первоначальном составе Сената не было представителейполитической элиты, скорее это были крупнейшие политические деятели тоговремени.
Сенат состоял из девяти сенаторов и одного секретаря, назначенныхгосударем:
· «Господинграф Мусин Пушкин,
· ГосподинСтрешнев,
· Господинкнязь Петр Голицын,
· ГосподинК. Михайла Долгорукий,
· ГосподинПлемянников,
· ГосподинК. Григорей Волконской,
· ГосподинСамарин,
· ГосподинВасилей Апухтин,
· ГосподинМелницкой,
· Обор-Секретарьсего Сената Анисим Щукин.»[8]
Петр I при назначении сенаторов не руководствовалсяпроисхождением, званием и чинами. Возможно, именно поэтому, должность сенаторане была включена в Табель о рангах и не была отнесена к классам.
Иными словами можно сказать, что в основу комплектованияСената был положен не принцип знатности, а компетентности, выслуги и близости кцарю.
Следует отметить, что первоначально Сенат возник как орган смонолитной структурой. В его внутренней организации различались толькоприсутствие, куда входил весь личный состав, и канцелярия.
Далее в работе мы подробно будем рассматривать имевшие местоструктурные изменения Сената – реформы.
2. Реформы Сената в России XVIIIвека2.1Структурные изменения Сената XVIIIвека
Новая система центральных учреждений бала создана вместе ссистемой высших органов власти и местного управления. Особенно важной былареформа Сената, занявшего ключевое положение в государственной системе Петра I.На Сенат возлагались судебные, административные и законосовещательные функции.
Организационная структура Сената включала присутствие (общеесобрание) сенаторов и канцелярию. Все сенаторы обладали равными правами идолжны были принимать решения коллегиально. С течением времени Сенат претерпелряд структурных и функциональных изменений, оставаясь вплоть до 1917 годавысшим административным, судебным, контрольным, кассационным органом Российскойимперии.
Канцелярия. Делопроизводством в Сенате ведала Канцелярия. Онабыла организована по аналогии с канцеляриями коллегий. В указе от 19 февраля1719 года «Об организации канцелярии Сената по образцу Государственных Коллегий»определялся её состав: «Быть в Сенате нижним чинам против прочих Коллегий, издьяков сенатских Секретарями и управлять дела Секретарю одному…, Да переводчикуодному, нотариусу из подьячих, актуариусу из подьячих же, регистраторам,канцеляристам». Во главе Канцелярии стоял обер-секретарь. «В ту канцеляриюдолжны все губернаторы и воеводы писать яко о начатии какой войны, мора, каковызамечания к приказов.» В Канцелярию поступали и челобитные, которыми ведалрекетмейстер. Далее государственные дела, решаемые в Сенате, закреплялисьподписью сенатского обер-секретаря, ведавшего Канцелярией и государственнойпечатью.
Генерал-прокурор. Руководство Сенатом осуществлялосьгенерал-прокурором Сената. Его должность была введена Петром I в 1722 годуи регламентировалась указом «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля тогоже года. В нём определялись главные функции и обязанности генерал-прокурора:«Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко дабы Сенат своюдолжность хранил во всех делах, которые сенатскому расследованию подлежат,истинно, ревностно и порядочно», исполнял свою должность по регламентам иуказам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а такжеуказывал в нём было ли дело исполнено или нет.
Также генерал-прокурор «осуществлял надзор за деятельностьювсех правительствующих мест в империи. Его орудиями были подчинённые емуфискалы с обер-фискалами во главе». Он получал от фискалов донесения, которыебыл обязан выставлять на обсуждение в Сенате. Генерал-прокурору также подчиняласьКанцелярия с двумя обер-секретарями, приданными ему в помощники.
Фискалы. Вместе с учреждением Сената последовало учреждение фискалов.Главный фискал на всё государство назывался обер-фискалом. Он должен былнадсматривать тайно и проведывать: нет ли упущений и злоупотреблений в сбореказны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит неправду, хотя бы и зазнатным лицом, должен объявить перед сенатором; если донос окажетсясправедливым, то одна половина штрафа, взыскиваемого с виновного, шла в казну, адругая поступала в пользу обер-фискала за открытие злоупотребления. Под ведомствомобер-фискала были провинциал-фискалы, с такими же обязанностями и правами впровинциях как и обер-фискал в целом государстве. Под властью последних состоялигородовые фискалы. Фискалы должны были над всеми надсматривать; все должны быливсячески им содействовать – все, ради собственной пользы, приглашались к«доносничеству».
Коллегии. С учреждением коллегий по указу 1718 года Сенатстал состоять из президентов коллегий. Однако на практике этот принцип себя неоправдал и в 1722 году был признан несостоятельным. Согласно указу 1722 года,члены Сената не могли быть одновременно членами коллегий, кроме президентовдвух воинских коллегий и иностранной, а также временно и Берг-коллегии (до техпор, пока не будет найдена замена президенту). Оставшиеся в Сенате президенты (А.Д. Меньшиков,П.М. Апраксин, Д.А. Головин, Я.М. Брюс) были доверенными лицами,которых монарх хотел видеть как в коллегиях, так и в Сенате.
Расправная палата и Сенатская контора. Однако, в дальнейшем,ввиду того, что Сенат являлся высшим общегосударственным учреждением, имевшимисключительно широкое поле деятельности, возникла потребность в созданиивспомогательных органов. Они должны были помогать Сенату в осуществлении егофункций. Таким образом, структура Сената складывалась постепенно. В его составесформировалось два отделения: Расправная палата – по судебным делам и Сенатскаяконтора – по вопросам управления.
Рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары. Кромеотделений, куда входили члены-сенаторы, Сенат имел еще вспомогательные органы,в составе которых не было членов-сенаторов. Такими органами были рекетмейстер,герольдмейстер, губернские комиссары.
9 апреля 1720 года при Сенате была учреждена должность «радиприема челобитен», получившая с 1722 года название рекетмейстера.[9]Обязанностью рекетмейстера был прием жалоб на коллегии и канцелярии. Еслижаловались на волокиту, то рекетмейстер самолично отправлялся в соответствующееучреждение и требовал ускорения хода дела. Если же жалобы подавались нанеправосудие коллегий и канцелярий или касались таких дел, которые «им собоюпометить невозможно», тогда, взяв дело к себе, рассмотрев и сделав необходимыевыписки, рекетмейстер докладывал его Правительствующему Сенату. Былоустановлено, что челобитные на «неправое вершение» коллегий и канцелярийподавались в Сенат для рассмотрения. Этим была усилена ответственность, какСената, так и коллегий перед царем, что являлось одним из проявлений процессаокончательного оформления абсолютизма.
Назначение на должность герольдмейстера последовало в январе1722 года. Согласно данному ему наказу-инструкции, герольдмейстер должен былсоставлять списки «всего государства всех дворян», наблюдать, чтобы от каждойдворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3, «чтоб служивых наземле и море не оскудить»[10].
Связь Сената с местным управлением осуществлялась черезместных комиссаров. Потребность в установлении этой должности вызвалась тем,что губернская реформа повлекла за собой перераспределение компетенции органовгосударственного управления; многое из деятельности приказов отошло кгубернскому ведению (дела поместные, военные – набор рекрутов, лошадей,содержание полков, финансовые). Были ликвидированы областные и некоторыефинансовые приказы. 16 марта 1711 года состоялся приговор Сената о должностигубернских комиссаров, в котором говорилось, что губернские комиссары должныбыть «безотлучно… для вопроса о нужных тех губерний делах»[11].
Прокуратура (и фискалитет). Централизация государственногоаппарата при абсолютизме требовала создать специальные контрольные органы. Вначале XVIII в. сложились две контрольные системы – прокуратура (во главес генерал-прокурором Сената) и фискалитет. Уже при формировании Сената в 1711 г.при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губерниях,городах и центральных учреждениях. Более четкая правовая регламентацияинститута была осуществлена в 1714 г. Фискалам вменялось в обязанность доноситьо всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушенияхзаконности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде вкачестве обвинителей (задачи, позже принятые на себя прокурорскими органами).
Фискалитет представлял собой сложную централизованнуюсистему. Указом 2 марта 1711 года предполагалось «учинить фискалов во всякихделах». Постепенно сеть фискалов расширялась; наметились два признака,определившие основные системы фискальства: территориальный и ведомственный. Всяорганизация фискалов возглавлялась и объединялась обер-фискалом Сената. Иногдазаконодательство называет его «государственный обер-фискал».
Учреждение коллегий вызвало изменения в организации фискалов.В связи с тем, что в Сенате фискальские дела рассматривались и докладывалисьРасправной палатой, а последняя с учреждением Юстиц-коллегии отошла под ееначало, указом 14 января 1719 года предписывалось: «Обретающие в канцелярииСената и прочих канцеляриях и приказах фискальские дела, вершеные и невершеные,собрав и учиняя реестры, для подлинного исследования и вершения дел прислать вколлегию Юстиции немедленно»[12].
Первым законодательным актом о прокуратуре был указ 12 января1722 года. Вскоре были назначены прокуроры при надворных судах. Большоезначение имел указ 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора». Ссозданием прокуратуры надзор был распространен и на Сенат. Прокурорконтролировал финансовую отчетность и ведомости коллегий.2.2Изменение полномочий Сената XVIIIвека
Как я уже рассказывала в предыдущих параграфах данной работы,уезжая в 1711 году за границу, Петр Великий поручил все управление не «боярскойдуме», как это делалось прежде, а вновь установленному им учреждению – Сенату.В первое время на Сенат были возложены такие полномочия, как: высший надзор вделах суда, финансов и администрации; наблюдение за точным и единообразнымисполнением закона – главнейшая обязанность Сената XVIII века.
Вполне очевидно, что как любое вновь созданное учреждениеСенат не имел бы возможности нормально развиваться и адекватно функционироватьбез необходимых доработок и нововведений в его деятельности. Так мы видим, чтовпоследствии, путем самой практики, круг ведомства Сената расширился дочрезвычайных размеров.
Можно сказать, не было отрасли в государственном управлении,куда бы ни простирались власть и деятельность Сената. Ему подчинялись всеучреждение и лица в государстве: духовные и светские, военные и гражданские,высшие и низшие.
Сенату принадлежала власть административная, судебная иотчасти даже законодательная. Иными словами я могу сказать, что, Петр I, вособенности благодаря тому, что ему часто приходилось отлучаться изгосударства, а с другой стороны желая, чтобы вследствие этого в государственномуправлении не было никаких остановок, снабдил Сенат такой властью, какой неимело ни одно учреждение, ни до, ни после него.
В литературе некоторыми авторами делалась попытка представитьСенат как учреждение, заменявшее собой царя во время его отсутствия и в силуэтого осуществлявшее наряду с царем законодательную власть[13].
Авторы, выступившие с другой точкой зрения, отметили, чтоСенат был учреждением, установленным законом, исходившим от верховного носителягосударственной власти – царя. Однако в этом вопросе и в современной литературенет достаточной ясности. Авторы даже очень авторитетных изданий повторяют вследза С.А. Петровским, будто иногда власть Сената «из пределовадминистративной переходила в законодательную»[14].
На мой взгляд, это мнение не соответствует действительности.Ведь очевидно, что Сенат постоянно действовал под контролем императора,независимо от того, находился ли в это время царь в столице или нет. «Уезжая,Петр оставлял Сенату руководства – пункты, причем требовал неуклонного ибыстрого их исполнения»[15].
Так, по отношению к законодательной функции Сенат былпоистине чем-то своеобразным и исключительным. Он не только имел правосоставлять проекты и вносить их на утверждение государя, но даже сам, своейсобственной властью, мог издавать законы во время отсутствия государя.Необходимо отметить, что право это было временно и обусловливалось тогдашнимиисключительными обстоятельствами. И все же Сенат в своей законодательнойдеятельности являлся ответственным перед монархом. Что касается участия Сенатав законодательной деятельности носителя верховной власти, проявлявшегося всоставлении и обсуждении законов, то подобное участие принадлежало Сенатупостоянно при жизни Петра, было явлением вполне нормальным и не обусловливалосьникакими исключительными обстоятельствами.
Если компетенция Сената простиралась на вообще всегосударственное управление, то его судебное значение уже и при Петре Iопределилось в наибольшей степени. Сенат явился как первой инстанцией понаиболее важным делам, так и высшей апелляционной инстанцией по деламобыкновенным. Однако, в первое время, решение Сената не были окончательными,так как допускались жалобы еще и самому императору. Но уже с 1718 года жалобына решение Сената были запрещены под страхом смертной казни на том основании,что «тот вышний Сенат от его царского величества высокоповеренным есть и вособах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы дела, но иправление государства поверено есть». Это запрещение, однако, нераспространялось на всякого рода жалобы. Жалобы на медленность судопроизводстваили на отказ в правосудии не воспрещались.
При изучении литературы по данному вопросу я установила, чтоадминистративная деятельность Сената была крайне разнообразна.
Так, по отношению к военным делам на сенате лежалаобязанность собирать людей для войны, пополнять армию офицерами, замещатьпроисшедшую в войсках убыль, снабжать армию всеми необходимыми припасами и дажеделать распоряжение чисто военного характера. В дальнейшем, с учреждениемколлегий круг ведомства Сената в военных делах несколько сузился.
В финансовом отношении на Сенат возлагалось заведываниеприходами и расходами государства. Интересно, что Сенат того времени имел вэтой сфере не только контролирующее значение, но даже мог самостоятельнораспоряжаться государственной казной. Я хотела бы заметить, что кроме изысканияисточников государственных доходов и распоряжение последними, Сенат был обязантакже прилагать свои заботы к поощрению торговли и промышленности, наконец, нанем же лежала забота о чеканке монеты. Впоследствии, с учреждением коллегий и вэтой сфере вся масса мелких дел перешла из Сената в эти учреждения.
Помимо дел военных и финансовых Сенат должен был заботиться облагосостоянии и безопасности государства, куда относились заботы о путяхсообщения, благоустройстве городов, народном продовольствии, народномобразовании, о создании условий безопасности жизни я собственности всех икаждого и многое другое[16].
2.3 Влияние указа 1722 года нареформирование Сената
Сейчас я хотела бы остановиться на рассмотрении вопроса обиздании Петром I указа 1722 года, который оказал немаловажное влияние нареформирование полномочий и в целом деятельности Сената XVIII века.
27 апреля 1722 года Петр I издает «Указ о должности Сената». Реформа1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставшийнад всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этихорганов происходили существенные изменения.
Я изучила текст Указа о должности Сената от 27 апреля 1722года. По нему я установила, что разделы 2–7 содержат статьи, в которыхопределяется круг вопросов, относящихся к ведению Сената, в частности:
a) дела,которые не могли решать коллегии;
b) вопросы,связанные с началом на территории государства военных действий, со стихийнымибедствиями (мор), беспорядками («о начатии… какова замешания или какихприпадков»);
c) жалобына «неправый суд» коллегий и канцелярий;
d) назначениена должности чиновников государственного аппарата (перечень должностных лиц,назначаемых Сенатом, установлен разделом 6 Указа)[17].
Указом «О должности Сената» этот орган получил право издаватьсобственные указы.
Так же разделами 8–12 Указа устанавливался регламент егоработы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Нужнозаметить, что круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк –это анализ материалов, представляемых государю; важнейшие дела, поступавшие смест (о войне, бунтах, эпидемиях); назначение и выборы высших государственныхчинов; принятие апелляций на судебные решения коллегий.
Так, при изучении указа мы видим, что в документе Петр I даетподробные предписания по наиболее важным вопросам деятельности Сената:регламентируется его состав, определяются права и обязанности, устанавливаютсяправила, касающиеся отношений Сената с коллегиями, губернскими властями,генерал-прокурором.
Сенат того времени стал возглавлять систему государственногоуправления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией. Высшиеорганы специальной компетенции (приказы, коллегии) и местные учреждения вопределенные сроки представляли в Сенат отчетные ведомости. Коллегии, в своюочередь, ежемесячно подавали в Сенат ведомости о входящих и исходящих делах.
Нужно заметить, что сила сенатских указов определялась тем,что они издавались при одобрении императора (явном или молчаливом) и никогда непротиворечили его воле.
Я должна напомнить, что издаваемые Сенатом нормативные акты,по общему правилу, не имели высшей юридической силы закона.
Таким образом, можно утверждать, что Сенат былзаконосовещательным учреждением, он принимал лишь участие в обсуждениизаконопроектов. В Сенате, например, обсуждались проекты реформ губернского ицентрального управления, Табель о рангах, Духовный регламент. Сенат публиковалимператорские указы, давал толкование закона.
Так же следует отметить, что публикуемый указ отменяетпредшествующий – указ о должности Сената 1718 года, о чем специальноуказывается в конце закона.
2.4Реформирование Сената XVIII века указом 1726 года
В предыдущем параграфе я рассмотрела влияние Указа 1722 годана проведение реформ Сената. Как известно это была эпоха правления Петра I. Сейчася перейду к изучению следующего временного отрезка, в котором проведениемреформ Сената занимались правящие после Петра I правители нашего государства вXVIIIвеке.
Через год после смерти Петра I на базе неофициального советасановников (министров) создается Верховный тайный совет. Неудачная попытка в1730 году ограничить самодержавие привела к его ликвидации.
Через полтора года на основе неофициального секретариата приимператрице учреждается Кабинет, состоящий из трех министров. Вначале Кабинетисполнял функции высшего органа управления общей компетенции, а со временемстал высшим органом власти, по сути, заменявшим императрицу. ВпоследствииКабинет был ликвидирован. Ему на смену приходит Конференция при высочайшемдворе. В свою очередь Конференция была упразднена уже другим царем и вместо неепоявляется Совет, который так же в начале IXX века будетликвидирован.
Как ни странно самым устойчивым из высших коллегиальныхгосударственных органов оказался Сенат. Однако на протяжении рассматриваемогопериода он оттесняется от власти вышеуказанными советами при императоре и кконцу века становится преимущественно высшим судебным органом.
В период деятельности Верховного тайного совета и во второйполовине 30-х годов XVIII века должность генерал-прокурора оставалась незанятой, тоесть, по сути, была ликвидирована. В начале 40-х годов она восстанавливается,декларируется возвышение ее до первоначального уровня (Полное собрание законовРоссийской империи, СПб., 1830, т. 8, №5625.), правда только на бумаге.
С разделением Сената на департаменты значениегенерал-прокурора возрастает. Он объединяет деятельность департаментов, опятьстановится доверенным лицом императрицы, а с ликвидацией ряда коллегийпревращается «в своеобразного министра по делам внутреннего управления»[18].
Так с уменьшением влияния на государственные дела советов приимператоре и падением роли Сената возвышается генерал-прокурор, который впоследней трети столетия, оставаясь высшим органом надзора, фактическистановится высшим органом управления общей компетенции[19].
Высшим судебным органом в стране оставался Сенат, которыйпосле упразднения в 1786 году Юстиц-коллегии стал также и центральным органомсудебного управления.
Итак, перейдем к более детальному изучению реформ,последовавших после издания 7 марта 1726 года Указа о должности Сената.
Указ знаменует определенное изменение статуса Сената и в тоже время довольно подробно регламентирует его организацию и деятельность.Термин о «должности» происходит от глагола «долженствовать», то есть названиеУказа необходимо понимать в смысле, что должен делать Сенат, каковы егообязанности, каков вообще его статус.
При Петре I структура и полномочия Сената регламентировалисьнеоднократно. Было даже издано два указа, одноименных с рассматриваемым сейчас– в 1718 и в 1722 гг. Издание при Екатерине I нового указа связано сважным изменением в государственном механизме, в высших органах власти иуправления – в феврале 1726 года был создан Верховный тайный совет, вытеснившийСенат с Олимпа[20]. Если раньшеСенат подчинялся непосредственно императору и только ему, то теперь междуимператрицей и Сенатом и, таким образом, над ним встал Верховный тайный совет.Это новое положение старого органа и отразил рассматриваемый мной указ.
Падение значения Сената было предрешено уже в наказе о созданииВерховного тайного совета. Особо важные дела теперь из Сената передавались неимператрице, а в Совет. Так же из подчинения Сената выводились Военная иМорская коллегии. Было изменено даже его наименование. Впредь он должен былназываться не Правительствующим, а Высоким. Соответственно менялся и составСената. Его члены – приближенные императрицы, представители новой, петровскойзнати, – вошедшие в Верховный тайный совет, заменялись другими лицами.
Реформа Сената в то время не явилась неожиданностью. Еще вапреле 1725 года «пронесся слух, что над Сенатом будет поставлено новое высшееучреждение, членами которого будут немногие самые доверенные и знатные люди»[21].
А уже через год, 12 февраля 1726 года, Сенату был оглашенуказ, присланный из Верховного тайного совета, в котором говорилось, что Сенатдолжен писать в Совет доношения, а Совет будет присылать Сенату указы.
Поскольку указ не был подписан императрицей, сенаторы посмеливозразить против такого унижения. Но на следующий день императрица не толькоподтвердила указ Верховного тайного совета, но и установила в нем новыеограничения. В итоге появился указ 7 марта 1726 года «О должности Сената», ставший,таким образом, исторически первой ступенью в падении значимости Сената.
В истории Сената еще будут моменты взлета и падения, но общаятенденция к превращению его в орган второстепенный сохранится на все будущеевремя.
3. Различия указа 1722 г. и указа 1726 г.
При создании указа 7 марта 1726 года был использованодноименный указ 1722 года. Законодатель внес существенные смысловые измененияв формулировки прежних статей. Было так же добавлено несколько новых статей,имеющих принципиальное значение.
Сейчас я предоставлю детальный сравнительный комментарийуказа 1726 года. В чем его отличие от указа Петра I 1722 года?
Статья 1 Екатерининского указа… «Почти текстуально повторяетформулировку ст. 1 указа «О должности Сената» 27 апреля 1722 г.» [22]
Во второй статье видны ограничения полномочий Сената в пользуВерховного тайного совета. Если прежде важные дела Сенат направлял прямоимператору, то теперь – в Верховный тайный совет.
«Сенат – орган будничный, повседневный, заседающий ежедневно.В отличие от него Верховный тайный совет заседал лишь два дня в неделю – посредам и пятницам.»[23]
Статья 3 указа 1726 года соответствует статье 2 указа 1722года. Вводится новшество в отношении трех особых коллегий – Военной, Морской иИностранной. Поскольку две первые коллегии уже в феврале 1726 года быливыведены из подчинения Сенату, а третья и ранее ему не подчинялась, то порядоквзаимоотношений их с Сенатом устанавливается новый.
Если раньше дела всех коллегий в Сенате докладывали ихпрезиденты, то теперь для трех коллегий делается исключение, поскольку ихпрезиденты заседают в Верховном тайном совете и унизить себя обращением в Сенатне желают. Важнейшие дела по своему ведомству они могут решить непосредственнов Верховном тайном совете, а для мелких дел достаточно послать в Сенатсоветника.
Статья 4 аналогична статье 4 указа 1722 года. Но имеется одноновшество. Прежде допускались жалобы на решения нижестоящих органовнепосредственно императору, хотя и через рекетмейстера. Теперь все жалобырешаются только в Сенате. Это не расширение прав Сената, как может показаться,а признание того факта, что императрица теперь не бывает в Сенате и жалобы навысочайшее имя подавать в Сенат теперь бесполезно.
Статья 5 соответствует статье указа 1722 года, имеющей тот женомер, но содержит важное ограничение прав Сената. Прежде он сам избирал высшихдолжностных лиц, теперь он выдвигает лишь кандидатов на усмотрение Верховноготайного совета. При этом Сенат вообще потерял право решать кадровые вопросы в«нештатских» коллегиях – Военной, Морской и Иностранной.
Статья 6 частично соответствует ст. 6 прежнего указа. Изнее тоже следует ограничение прав Сената в кадровых вопросах, толькоприменительно к местным органам управления. Решение вопросов о важнейшихместных должностных лицах в последней инстанции относится к ведению Верховноготайного совета. Сенат в определенной мере ставится на одну доску с Военнойколлегией – органом отраслевого управления. В некоторых отношениях эта коллегияставится даже выше Сената, поскольку может решать вопросы без его ведома.
Статья 7 почти текстуально совпадает со статьей 7 прежнегоуказа. Имеет одно мало заметное на первый взгляд новшество: теперь Сенат ведаеттолько гражданскими чинами, тогда как прежде он занимался и военными.
Статья 8 почти текстуально повторяет статью 9 указа 1722года. Новое здесь – только упоминание о Верховном тайном совете.
Статья 9 соответствует статье 10 прежнего указа, посвященнойпроцедурному и регламентному вопросу. Но в ней важно отсутствие одной прежнейформулировки. В указе 1722 года говорилось, что Сенат «собирается вместоприсудствия нашей персоны во отлучении,» – тем самым подчеркивалось верховноеположение Сената, теперь им утраченное.
Статья 10 полностью совпадает со статьей 11 указа 1722 года.
Статья 11 повторяет текстуально статьей 12 прежнего указа. Ноиз нее выпала одна небольшая формулировка, говорившая прежде о близости Сенатак монарху: «також и нам ни в чем бы сумнительно быти могло.»
Статьи 12–16 – все эти статьи новые, аналогичных им в прежнемуказе не было. Посвящены финансовым правам и обязанностям Сената, контролю заисполнением и, некоторым регламентным вопросам.
В указе 1722 года содержалась концовочная формула об отменепредшествующего указа. В новом указе такой формулы нет.
4. Особенности реформ Сената в эпохуВерховного тайного совета и Кабинета
Учрежденный 8 февраля 1726 Верховный Тайный Совет как приЕкатерине I, так и в особенности при Петре II фактически осуществлял все прававерховной власти, вследствие чего положение Сената, особенно по сравнению спервым десятилетием его существования, совершенно изменилось. Хотя степеньпредоставленной Сенату власти, в особенности в первое время правления совета(указ 7 марта 1726), формально не потерпела решительно никаких изменений, акруг предметов его ведомства иногда даже расширялся, но общее значение Сената всистеме государственных учреждений очень быстро изменилось уже в силу одноготого, что верховный тайный совет стал над Сенатом. Немалый удар значению Сенатубыл нанесен и тем, что наиболее влиятельные сенаторы перешли в верховный совет.В числе этих сенаторов были президенты трех первых коллегий (военной – Меньшиков,морской – гр. Апраксин и иностранной – гр. Головкин), которые становятся донекоторой степени равными Сенату. Еще важнее была та дезорганизация, котораябыла внесена верховным тайным советом во все учреждения империи.Генерал-прокурор Ягужинский, враг партии, образовавшей верховный тайный совет,был назначен резидентом в Польшу, и должность генерал-прокурора фактическиупразднилась; исполнение ее было поручено обер-прокурору Воейкову, не имевшемуникакого влияния в Сенате; в марте 1727 г. была упразднена должностьрекетмейстера. В это же время мало-помалу исчезают и должности фискалов.
После той коренной ломки, которой подверглись местныеучреждения Петра (1727–1728), губернское управление пришло в полноерасстройство. При таком положении дел центральные учреждения, в том числе истоявший во главе их Сенат, утратили всякую действительную силу. Почти лишенныйсредств надзора и местных исполнительных органов, ослабленный в своем личномсоставе Сенат продолжал, однако, нести на своих плечах тяжелый труд мелкойтекущей правительственной работы. Титул Правительствующий еще при Екатерине былпризнан «неприличным» сенату и заменен титулом «Высокий». Верховный советтребовал от Сената отчетов, запрещал ему производить расходы без разрешения,делал Сенату выговоры, грозил штрафами.
Когда замыслы верховников потерпели неудачу и императрицаАнна вновь «восприяла» самодержавие, указом 4 марта 1730 Верховный Тайный Советбыл упразднён, и Правительствующий сенат восстановлен в прежней силе идостоинстве. Число сенаторов было доведено до 21, причём в состав Сената вошлисамые выдающиеся сановники и государственные деятели. Через несколько дней былавосстановлена должность рекетмейстера; Сенат снова сосредоточил в своих рукахвсе управление. Для облегчения Сената и освобождения его от влияния канцеляриион был разделен (1 июня 1730 г.) на 5 департаментов; задачею их былапредварительная подготовка всех дел, которые решаться должны были по-прежнемуобщим собранием Сената. На самом деле разделение Сената на департаменты неосуществилось. Для надзора над Сенатом Анна Иоанновна сначала думалаограничиться еженедельным представлением ей двух ведомостей, одной – о решённыхделах, другой – о делах, которые Сенат без доклада императрице решить не может.20 октября 1730 г. признано было, однако, необходимым восстановитьдолжность генерал-прокурора.
В 1731 году (6 ноября) официально появляется новое учреждение– кабинет, уже около года существовавший в виде частного секретариатаимператрицы. Через кабинет восходили к императрице доклады всех учреждений, втом числе и Сената; из него объявлялись высочайшие резолюции. Постепенноучастие императрицы в постановлении резолюций уменьшается; 9 июня 1735 г.указы, подписанные тремя кабинет-министрами, получают силу именных.
Хотя компетенция Сената формально изменена не была, нофактически подчинение кабинет-министрам весьма тяжело отразилось на Сенате дажев первый период существования кабинета (до 1735 г.), когда он занимался попреимуществу делами иностранной политики. Позже, когда кабинет начал простиратьсвое влияние и на дела внутреннего управления, постоянные непосредственныесношения кабинета с коллегиями и даже с сенатской канцелярией помимо Сената,понукания за медленность, требования отчетов и реестров решенных и нерешенныхдел, наконец, крайнее уменьшение состава сенаторов (одно время в Сенате бывалитолько двое, Новосильцов и Сукин, личности с самою нелестною репутацией) довелиСенат до небывалого падения.
После указа 9 июня 1735 г. фактическое господствокабинет-министров над Сенатом приобретает законную основу, и на доклады Сенатарезолюции кладутся уже от имени кабинета. После смерти Анны Иоанновны (17октября 1740 г.) в кабинете были поочередно полновластными хозяевамиБирон, Миних и Остерман. Поглощенному борьбою партий кабинету было не доСената, значение которого поэтому в это время несколько повышается, чтовыражается, между прочим, в появлении «общих рассуждений» или «генеральныхсобраний» кабинета с сенатом.
12 ноября 1740 г. была учреждена должность придворногорекетмейстера, сначала для рассмотрения всеподданнейших жалоб на коллегии инизшие места, а с 27 ноября того же года – и на Сенат. В марте 1741 г. этадолжность была упразднена, но разрешение приносить всеподданнейшие жалобы наСенат осталось в силе.
5. Сенат при Елизавете Петровне иПетре III
12 декабря 1741 года, вскоре после вступления на престол,Императрица Елизавета издала указ об упразднении кабинета и о восстановленииПравительствующего сената (перед тем опять именовавшегося Высоким) в егопрежней должности. Сенат не только стал верховным органом империи, неподчинённым никакому другому учреждению, не только являлся средоточием суда ивсего внутреннего управления, снова подчинив себе военную и морскую коллегии,но нередко совершенно бесконтрольно осуществлял функции верховной власти,принимая меры законодательного характера, разрешая своею властьюадминистративные дела, раньше восходившие на утверждение монархов, и присвоивсебе даже право самопополнения. Иностранная коллегия осталась, однако,неподчиненною Сенату. Должность генерал-прокурора, которую при Елизавете почтивсе время занимал ничем не замечательный князь Трубецкой, отнюдь не подавлялаСенат, хотя и приобрела уже большое значение в общем строе внутреннегоуправления, так как через генерал-прокурора шла большая часть докладовимператрице (даже по Св. Синоду). Учреждение конференции при высочайшем дворе(5 октября 1756 г.) сначала мало поколебало значение Сената, так какконференция занималась преимущественно делами иностранной политики; но в 1757–1758 гг.начинается постоянное вмешательство конференции в дела внутреннего управления.Сенат, несмотря на свои протесты, оказывается вынужденным отвечать на запросыконференции, исполнять ее требования. Устраняя Сенат, конференция начинаетнепосредственно сноситься с подчинёнными ему местами.
Пётр III, вступив на престол 25 декабря 1761 года, упразднилконференцию, но 18 мая 1762 г. учредил совет, по отношению к которомуСенат был поставлен в подчинённое положение. Дальнейшее умаление значенияСената выразилось в том, что военная и морская коллегии снова были изъяты изего ведения. Свобода действий Сената в области внутреннего управления быласильно стеснена запрещением «издавать указы, кои в некоторый закон илиподтверждение прежних служат» (1762).
6. Сенат при Екатерине II и Павле I
По вступлении на престол императрицы Екатерины II Сенат сновастановится высшим учреждением в империи, ибо совет прекращает своюдеятельность. Однако роль Сената в общей системе государственного управлениясущественно изменяется: Екатерина сильно уронила ее ввиду того недоверия, скоторым она относилась к тогдашнему Сенату, проникнутому традициями Елизаветинскоговремени. В 1763 г. последовало разделение Сената на 6 департаментов: 4 вСанкт-Петербурге и 2 в Москве. I департамент ведал дела государственныевнутренние и политические, II – судебные, III – дела по губерниям, находившимсяна особом положении (Малороссия, Лифляндия, Эстляндия, Выборгская губ., Нарва),IV – дела военные и морские. Из московских департаментов V ведал деламиадминистративными, VI – судебными. Все департаменты были признаны в равной силеи достоинстве. По общему правилу, все дела решались в департаментах(единогласно) и лишь за разногласием переносились в общее собрание. Эта меравесьма тяжело отразилась на политическом значении Сената: его указы сталиисходить не от собрания всех самых сановных людей в государстве, а лишь от 3 – 4лиц, считаться с которыми было гораздо легче. Генерал-прокурор и обер-прокурорыполучили гораздо большее влияние на решение дел в Сенате (при каждомдепартаменте, кроме I, с 1763 г. был свой обер-прокурор; при Iдепартаменте должность эта была учреждена в 1771 г., а до тех пор ееобязанности исполнял генерал-прокурор). В деловом отношении разделение Сенатана департаменты принесло громадную пользу, в значительной мере устранив туневероятную медленность, которою отличалось сенатское делопроизводство. Ещеболее чувствительный и осязательный урон значению Сената было нанесен тем, чтоот него мало-помалу были отняты дела, предоставлявшие действительнуюгосударственную важность, и на его долю остались лишь суд и зауряднаяадминистративная деятельность. Резче всего проявилось устранение Сената отзаконодательства. Прежде Сенат являлся нормальным законосовещательным органом;в громадном большинстве случаев ему же принадлежала и инициатива принимаемыхзаконодательных мер. При Екатерине все наиболее крупные из них (учреждениегуберний, жалованные грамоты дворянству и городам и т.д.) вырабатываются помимоСената; инициатива их принадлежит самой императрице, а не Сенату. Даже отучастия в работах комиссии 1767 г. Сенат был совершенно отстранен; емупредоставлено было только, подобно коллегиям и канцеляриям, избрать в комиссиюодного депутата. За Сенатом при Екатерине осталось пополнение мелких пробелов взаконах, не имеющих политического значения, причем по большей части Сенатпредставлял свои предположения на утверждение верховной власти. Екатерина,по-видимому, весьма мало доверяла талантам тех, кто заседал в тогдашнем Сенате,прекрасно понимала полную зависимость Сената от его канцелярии и неспособностьего при неуклюжих формах его делопроизводства к энергичной, активной работе.При вступлении на престол Екатерина нашла, что Сенат довел многие частиуправления до невозможного беспорядка; нужно было принять самые энергичные мерыдля его устранения, а Сенат оказывался совершенно к тому непригодным. Поэтомуте дела, которым императрица придавала наибольшее значение, она поручалаотдельным лицам, пользовавшимся ее доверием, – главным образомгенерал-прокурору князю Вяземскому, благодаря чему значение генерал-прокурораусилилось до небывалых раньше размеров. Фактически он был как бы министромфинансов, юстиции, внутренних дел и государственным контролером. Во второйполовине царствования Екатерины она стала передавать дела и другим лицам, изкоторых многие соперничали с кн. Вяземским по степени делового влияния.Появились целые ведомства, начальники которых непосредственно, минуя Сенат,докладывали императрице, вследствие чего ведомства эти стали совершеннонезависимыми от Сената. Иногда они носили характер личных поручений,определявшихся отношением Екатерины к тому или иному лицу и степеньюоказываемого ему доверия; напр. после смерти Баура, бывшего как бы министромпутей сообщения, дела его были распределены между адмиралом Грейгом,фельдмаршалом Чернышёвым и кн. Вяземским. Почтовое управление поручалось тоВяземскому, то Шувалову, то Безбородко. Огромным ударом для Сената явилось иновое изъятие военной и морской коллегии из его ведения, причем военнаяколлегия обособляется совершенно и в области суда и финансового управления.Подорвав общее значение Сената, эта мера особенно тяжело отразилась на III и IVего департаментах. Значению Сената и степени его власти был нанесен далеетяжелый удар учреждением губерний (1775 и 1780). Весьма многие дела перешли изколлегий в губернские места, и коллегии, с которыми у Сената выработался ужеизвестный modus vivendi, мало-помалу закрывались. Сенату приходилось стать внепосредственные сношения с новыми губернскими установлениями, которые ниформально, ни по духу своему не были согласованы с учреждением Сената.Екатерина прекрасно сознавала это и неоднократно составляла проекты реформыСената (сохранились проекты 1775, 1788 и 1794 гг.), но осуществлены они небыли. Несогласованность учреждений Сената и губерний повела, во-первых, к тому,что дела наибольшей важности всегда могли быть докладываемы императриценаместником или генерал-губернатором непосредственно, помимо Сената, аво-вторых, к тому, что Сенат оказался подавленным мелкими административнымиделами, поступавшими к нему из 42 губернских правлений и 42 казенных палат.Герольдия из учреждения, заведовавшего всем дворянством и назначением на вседолжности, обратилась в место ведения списков должностным лицам, назначавшимсягубернаторами. Наименьший относительно урон значение Сената понесло в областисуда; по сравнению с предыдущими царствованиями, когда правительственнаядеятельность Сената брала верх над судебной, казалось даже, что Сенат стал попреимуществу судебным местом. Формально Сенат считался высшею судебноюинстанцией; и здесь, однако, значение его умалялось, во-первых, тем небывалымдотоле влиянием, которое оказывали на решение дел обер-прокуроры игенерал-прокурор, а во-вторых, широким допущением всеподданнейших жалоб нетолько на департаменты, но и на общие собрания Сената (жалобы эти подавалисьрекетмейстеру и им докладывались императрице). Хотя закон грозил наказанием занеправое челобитье на Сенат, но, по словам Сперанского, во всё это время былтолько один случай, когда некто Березин был отдан за то под суд самого Сената,который, подражая милосердию императрицы, испросил ему прощение. В царствованиеПавла Петровича, несмотря на всё его несочувствие екатерининской системе,положение Сената среди государственных учреждений осталось почти совершеннотаким же, каким оно было при Екатерине. Были образованы новые ведомства, делакоторых не входили в круг ведения Сената. Восстановление некоторых из коллегий,упраздненных при Екатерине, не повлекло за собою восстановления прежнихотношений между ними и Сенатом: они были поручены главным директорам, которыеимели личный доклад у императора. Генерал-прокурор (князь Куракин, затемОбольянинов), сосредоточив в своей канцелярии небывалое до того времениколичество дел, пользовался в этих делах властью почти самодержавною. Давлениеего на Сенат ещё более увеличилось. Сенат остался по преимуществу судебнымместом, но и тут подвергся новым ограничениям: по делам о казённом имуществе онперестал быть высшею инстанцией (1799), дела эти могли быть разрешены лишьименными указами. Всякие ограничения права обжаловать решения департаментов и общегособрания Сената были отменены (1797), вследствие чего жалобы начинаютприноситься чуть ли не по каждому делу. Это вызвало, несмотря на самыерешительные меры к ускорению сенатского производства, страшное обременениеСената судебными делами, которые в это время рассматривались всеми егодепартаментами.
Заключение
В данной работе я всесторонне раскрыла сущность и проблемыреформирования высшего органа власти в России – Сената XVIII века.
Подводя итог данной работы, я могу утверждать, что развитиевысшего государственного управления было обусловлено внутренними потребностямистраны, ее международным положением и имело исторически прогрессивный характер.
Создание 13 коллегий, вместо 80 существовавших в XVII веке приказов, обеспечилоабсолютной монархии централизованный ведомственный аппарат и являлось большимпрогрессом в развитии высшего управления.
Развитие системы высших органов шло в направленииокончательного оформления абсолютизма в соответствии со следующими основнымизакономерностями: усилении власти царя; полной ликвидации пережитков сословно-представительноймонархии; бюрократизации государственного аппарата, выразившейся в консолидацииоднородных функций управления; установлении стройной системы подчиненностинизших органов высшим; организационном отделении присутствия от канцелярии; складываниичиновничества – особой касты людей, назначаемых царем и формально только передним ответственных.
В целом система высших органов государства получила болеесовершенную организацию, были четко определены компетенция, место и ролькаждого звена в иерархии государственных органов. Одновременно шел процессбюрократизации состава высших органов, разрыв с сословным принципомкомплектования.
Наиболее характерными признаками сложившейся в этот периодсистемы государственных органов были: централизация управления; более четкоеразграничение компетенции как между высшими и местными органами, так и междуучреждениями одной ступени; их единообразное устройство и строгая регламентациядеятельности, установление государственного надзора.
В результате реформ государственного управления образоваласьогромная армия чиновников. И чем больше и многочисленней был этот аппарат, темв большей мере он был подвержен болезни, которая свойственна любой бюрократии –коррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая особенно разрастается вусловиях бесконтрольности и безнаказанности.
Положительными чертами нового бюрократического аппарата сталипрофессионализм, специализация, нормативность, отрицательными – его сложность,дороговизна, работа на себя, негибкость.
Деятельность по реформированию Сената в некоторое времязамедлялась, но не прекращалась. Так реформирование Сената продолжается и всовременное время – наши дни.
Изучая вопрос о правовом положении Сената XVIII, нельзяизбежать сравнения с современным Федеральным Собранием Российской Федерации. Вэтой связи хотелось бы выразить мнение о том, чтобы современный парламент нестал послушным орудием политического руководства страны и не превратился в«карманный государственный орган». Ведь граждане России платят свои налоги недля того, чтобы перед ними разыгрывали фарс наподобие Правительствующего СенатаXVIII.
Список использованной литературы
1. Воскресенский Н.А. Законодательныеакты Петра I. М.-Л., 1945.
2. Ерошкин Н.П. Историягосударственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.
3. ГрадовскийА. Высшая администрация в XVIII столетии и генерал-прокуроры. СПб, 1866.
4. Ибрагимов А.К. Представительнаявласть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005.
5. ИвановскийВ. Государственное право. Известия и ученые записки Казанского университета. Поизданию №5 1895 года – №11 1896 года.
6. Калачев Н.В. Докладыи приговоры, состоявшиеся в Правительствующем Сенате в царствование ПетраВеликого. СПб, т. I, №21, 1881.
7. Ключевский В.О. Сочинения.т. IV, М., 1958.
8. Неволин К.А. Полноесобрание сочинений, т. VI. СПб, 1889.
9. Петровский С.А.О Сенате в царствование Петра Великого, М., 1875 г.
10. Российскоезаконодательство X–XX веков, т. V, Юридическая литература, М., 1987.
11. Российскоезаконодательство X–XX веков, том IV, Юридическая литература, М., 1986 г.
12. СборникРусского исторического общества, т.XI. СПб., 1873.
13. Соловьев С.М. ИсторияРоссии с древнейших времен. Книга 9. М., 1963.
14. Сташенко Л.А. Фискалыи прокуроры в системе государственных органов России первой четверти XVIIIвека. – Вестник МГУ, серия 12, №2, Право, 1966.
15. Филиппов А.Н. ПравительствующийСенат при Петре Великом и его ближайших преемниках. СПб, 1911.