Содержание
Введение
1. Подготовка к земской реформе
2. Становление земского управления
3. Механизм управления земством
4. Роль земств в сфере народного образования и здравоохранения
5. Земская статистика и самофинансирование местногосамоуправления
Заключение
Список литературы
Введение
В российскомзаконодательстве вплоть до законодательных актов Временного правительства 1917года термин «местное самоуправление» почти не употреблялся. Тем не менее,местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было введено в Россиив 1864 году после крестьянской реформы 1861 года и логически сопровождало этуреформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населенияРоссии.
Всепредыдущие попытки установить в России местное управление на сколько-нибудьдемократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли датьникаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьянпрепятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданскиеправа, а крепостнические нравы пропитывали всю общественную атмосферу,выращивали и поддерживали бюрократический произвол на всех этажахгосударственного здания. Но как только узы крепостной неволи разрушились,переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже входе подготовки реформы 1861 года, для многих ее участников и организаторовстановилось ясным, что они послужат началом обновления всего политического бытаРоссии, одним из первых шагов которого явится установление местногосамоуправления.
Целью данной работы является анализ процесса самоуправления в XIX веке, выявление его значения для развития страны.
Задачи данной работы: 1) определить предпосылки земской реформы 1864 года;
2) рассмотреть процесс становления земского управления;
3) рассмотреть механизм управления земством
4) показать роль земств в сфере народного образования и здравоохранения;
5) рассмотреть земскую статистику;
6) рассмотреть принцип самофинансирования местного самоуправления
1. Подготовкак земской реформе
В связис интенсивным развитием товарно-денежных отношений к середине XIX в. настолько усложниласьинфраструктура общества, что прежний аппарат управления был уже не в состояниинормально руководить им. В результате целые отрасли, к тому же сориентированныена обслуживание населения, выпадали из сферы управления.
Наиболеепроницательные государственные деятели уже тогда понимали суть происходившихсобытий. Они знали, что во всех европейских странах переход от феодализма ккапитализму сопровождался приобщением населения к местному управлению, иубеждали царя передать все, что обеспечивало жизнедеятельность сельскихжителей, на места специальным учреждениям, избранным всеми слоями общества.Однако этой идее противодействовали чиновники административного аппарата: онине желали делиться властью с кем бы то ни было. Тем не менее, в марте 1859 г.специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла квыводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям.Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона.
Однако и после четковыраженной воли монарха работа над законопроектом шла крайне медленно.Созывались многочисленные комиссии, приходили и уходили их председатели, времяшло, а разногласиям не было конца. Главным пунктом споров стала сфераотграничения местных дел от политических общегосударственных проблем. В конце концов,Александр II потребовал, чтобы разработказаконопроекта была завершена к точно установленному сроку, а именно к 1 января1864 г. Закон получил довольно лаконичное и предельно простое название «Положениео губернских и уездных земских учреждениях». Так возникло земство на Руси.
Принужденноесилой обстоятельств согласиться с введением местного самоуправления, царскоеправительство, тем не менее, оказалось в состоянии приспособить его к своимпотребностям. И на форме закона, и на его содержании лежала печать борьбы,которая шла в верхах по вопросу о новой системе управления. Половинчатостьземской реформы заключалась в том, что она проводилась главным образом вевропейской части России, преимущественно в помещичьих губерниях, к тому жеземские органы учреждались только на уровне губерний и уездов. В самых мелкихадминистративных единицах — волостях — земства не предусматривались. Непредполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил быусилия всех земств.
2.Становление земского управления
Согласно«Положению» 1864 г., земства являлись всесословными учреждениями. Крешению вопросов местного хозяйства привлекался широкий круг жителей:представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян. Это делаломестное управление более гибким и мобильным.
Земства, состояли из распорядительных иисполнительных органов. Распорядительными органами земства были земские(губернские и уездные) собрания. Исполнительными органами являлись уездные иземские управы, избиравшиеся на земских собраниях. Раз в год гласные созывалисьна сессию для утверждения годовых отчетов исполнительных органов — управ длярассмотрения дел земского хозяйства, доходов и расходов.
Земскиеучреждения формировались путем выборов. Все избиратели делились на три курии(избирательные собрания), образуемые по имущественному принципу. В первую курию- уездные землевладельцы — входили лица, имевшие не менее 200 десятин земли илиобладавшие недвижимостью на сумму не менее 15 тыс. рублей. Во вторую курию — городскиеизбиратели — включались купцы трех гильдий, владельцы предприятий с оборотомсвыше 6 тыс. рублей или недвижимого имущества на сумму не менее 500 рублей внебольших и не менее 2 тыс. рублей в крупных городах. Третья курия — выборныеот сельских обществ — состояла преимущественно из крестьян. Однако по ней моглитакже баллотироваться местные дворяне и духовенство. Выборы гласных от крестьянбыли многостепенными: сельские общества посылали представителей на волостнойсход, где избирали выборщиков, а уже из их среды выдвигалось требуемоеколичество гласных уездного земского собрания. По первой курии избиралосьстолько же гласных, сколько по остальным двум, вместе взятым.
«Немогут участвовать в избирательных съездах: а) лица моложе 25 лет; б) лица,находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по судуили общественному приговору и г) иностранцы, не присягнувшие на подданствоРоссии» [2, с. 87].
Избранноеуездное земское собрание являлось распорядительным органом местногосамоуправления. Его председателем был уездный предводитель дворянства.Исполнительным органом местного самоуправления являлась уездная земская управа,состоявшая из председателя и членов. На уездных земских собраниях избиралисьгласные, т.е. депутаты губернского земского собрания. Председателем последнеготакже являлся губернский предводитель дворянства, а исполнительным органом — губернскаяземская управа. Земские учреждения всех уровней избирались на три года.Председатели управ избирались соответствующими земскими собраниями, но при этомпредседателя уездной управы утверждал губернатор, а губернской — министрвнутренних дел.
Земскиеучреждения вводились постепенно. В 1865 г. «Положение о губернских иуездных земских учреждениях» было распространено лишь на 19 губерний. Впоследующие десять лет земства появились еще в 15 губерниях. К 1914 г. земскиеучреждения действовали в 43 губерниях (из 78).
Сфера деятельности земствограничивалась хозяйственными и социальными вопросами местного значения. В ихведение отдавалось строительство и содержание местных дорог, земской почты,земских школ, больниц, богаделен и приютов, попечение о местной торговле ипромышленности, ветеринарное дело, постройка церквей, содержание местных тюреми домов для умалишенных. Политических функций земства не имели. Тем не менееони становились центрами либерального общественного движения.
«Начальник губернииимеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений,противного законам или общим государственным пользам… Министр Внутренних Дел, ссвоей стороны, в промежуток между двумя сроками заседаний земского собрания,может остановить постановление, противное законам или государственным пользам,сообщая о том Собранию в первое назначенное для его заседаний время…» [2,с. 87].
Объявив земствавсесословными учреждениями, правительство все же законодательно оформилоположение о том, что председателями земских собраний могут быть толькопредводители губернского и уездного дворянства. Этим самодержавие обеспечивалопреобладание дворянского сословия в управлении государством. Правительствопоставило земские учреждения под контроль центральной власти. В 1866-1867 гг.Сенат и Министерство внутренних дел приняли целый ряд разъяснений, ставящихземских деятелей в зависимость от государства. Губернатор и министр внутреннихдел получили право приостанавливать решение земств, если оно противоречило «общимгосударственным пользами. Указы 1868-1874 гг. ограничили гласность, свободупрений в земских собраниях.
Земская контрреформа 1890г. преследовала цель ограничить самостоятельность земских учреждений. С цельюнадзора за земскими учреждениями при губернаторах создавалось губернское поземским делам присутствие. Оно обсуждало „правильность“ и „законность“распоряжений земских органов, осуществляло ревизию их деятельности, наделялосьправом накладывать взыскания на членов земских управ. Замена имущественногопринципа сословным при формировании избирательных курий привела к увеличениюпредставительства дворян в земских органах. Так, если во второй половине 60-хгг. XIX в. удельный вес дворянства в уездныхсобраниях составлял 41,6 %, а в губернских — 74,2 %, то к концу XIX в. соответственно 55,1 и 87,1 %.Степень же представительства крестьян в губернских земских собраниях за этот периодуменьшилась в 5 раз (с 10 до 2 %). Несмотря на все попытки правительстваустановить контроль за деятельностью земств, они оставались важнейшиминститутом формирующегося гражданского общества в России.
3. Механизм управленияземством
Немаловажную роль встремлении правительства сохранить контроль над земским самоуправлениемотводилась бюрократической опеке над земствами. Каждый их шаг — будь то выборыгласных, определение источников финансирования, способы решения вопросовместной жизни или даже обмен информацией между губернскими собраниями — все этострого контролировалось. Появление земств ни в коей мере не стеснило прежнейадминистрации. Губернские и уездные органы государственного управления осталисьнеизменными. Более того, власть губернатора и его подручных, особеннополицейского начальства, даже усилилась. Земские учреждения буквальновтискивались в старый механизм управления. Как считал В.П. Безобразов, один извидных реформаторов того времени, закон от 1 января 1864 г. не вводил земства всуществовавшую тогда структуру власти, а ставил „подле нее, как отдельныегосударственно-общественные тела, не имевшие никаких органических связей ссистемой государственного управления“.
К томуже механизм функционирования земств принципиально отличался от методов административногоуправления. После избрания гласных (чаше всего осенью) созывались уездные земскиесобрания. Гласных приводили к присяге, и начиналось обсуждение вопросов местнойжизни. Заседания были открытыми, и в зале мог присутствовать всякий, кто желалпослушать выступления ораторов. На первом же собрании уездные гласные избиралииз своей среды губернских гласных: от шести уездных — одного губернского. Всостав губернского земского собрания вводились также предводители дворянства ипредставители управ всех уездов, а также два-три чиновника от казенных иудельных земель.
Губернскиесобрания созывались один раз в год (обычно в декабре), но могли назначаться ичрезвычайные собрания. Срок полномочий гласных уездных и губернских собранийравнялся трем годам. На них принимались развернутые постановления, апроведением в жизнь этих документов занимались земские управы. Они избирались всоставе трех человек: председателя и двух членов. Но иногда разрешалосьувеличивать численный состав уездных управ до четырех, а губернских — до шести.Гласных, избранных на должность председателя губернской управы, утверждалминистр внутренних дел, а уездных — губернатор. Ему же принадлежало право утверждатьчленов губернских и уездных управ. Если министр или губернатор не давали согласияна занятие той или иной должности, назначались новые выборы, а не получившийутверждения гласный не мог баллотироваться на эту должность повторно.
Земскаяуправа осуществляла руководство местным хозяйством через отделы и комиссии. Ихколичество в разных местах было разным и зависело от численности населения,которое обслуживалось земством.
Вземских учреждениях заметную роль играли представители интеллигенции,осуществлявшие функции служащих.
4. Рольземств в сфере народного образования и здравоохранения
Даже вусловиях постоянных придирок властей и строгой регламентации земства показалисебя весьма жизнеспособной управленческой системой. Все исследователиединодушны в том, что самые значительные достижения земства имели в сференародного образования. По признанию министра просвещения, сделанному в 1866 г.,до введения земств сельских школ в России почти не было. Именно земствапревратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемыхучреждений. Более того, в их деятельности образование получило дажеприоритетный характер. Расходы на него увеличивались из года в год. Если в 1878г. они составили 14,5% к общему земскому бюджету, то в 1890 г. — 15,3, а в 1900г.-17,6%.
О том,какими темпами развивалась земская школа, свидетельствует следующий факт: вМосковском уезде первую школу земцы открыли в 1872 г., а в 1913 г. — их былоуже 206. Земствам удалось создать новый тип школы, отличный от всего, чтосуществовало ранее. Со временем и казенные, и церковные школы стали действоватьпо образу и подобию земских. За полвека земства открыли около 28 тыс. школ, вкоторых ежегодно обучалось до 2 млн детей. За это же время земства подготовили45 тыс. учителей. Им улучшили условия работы, повысили заработную плату,сформировали достаточно высокое общественное мнение об авторитете учителя.Большинство школ получило свои собственные здания, которые в ряде местсохранились до наших дней.
Видноеместо в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичнымусилиям земцев заметно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек,были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации.Именно тогда медицина проникла в крестьянскую среду и стала более или менееобычным явлением сельской жизни. Земские врачи победили некоторые опаснейшиеэпидемические заболевания. Все это не замедлило сказаться на снижениисмертности: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 г. — 34, в1907 г. – 28.
5.Земская статистика и самофинансирование местного самоуправления
Очень высокие результаты имела земскаястатистика. Она возникла чуть позже самого земства как прямое следствие егодеятельности. В соответствии с „Положением“ земские учреждения получилиправо для покрытия расходов взимать специальный налог, именуемый земским сбором.Как известно, до отмены крепостного права обложение осуществлялось по душам, аземствам было разрешено взимать налог с имущества: земель, лесов, доходных домов,фабрик, заводов, торговых заведений и т. д. Между тем, когда земства занялисьраскладкой налога, каких-либо сведений о стоимости и доходности имуществ не существовало.В силу практической необходимости они создали специальную систему, которая заняласьсбором этих данных, т.е. описанием и оценкой недвижимой собственности. Формироваласьстатистическая служба.
Однаково второй половине 80-х гг. в обстановке корректировки реформ именно статистикапострадала больше всего. Поставленная властями в невыносимые условия, онафактически прекратила свое существование. Вплоть до середины 90-х гг. не былооткрыто ни одного статистического учреждения.
Прошлонесколько лет, и само правительство почувствовало необходимость такой службы.Народное хозяйство настоятельно требовало точных данных о самых различныхпроцессах, прежде всего экономических. 18 июня 1899 г. специальный закон обязалгубернские управы развернуть сеть статистических учреждений. Более того,правительство выделило дополнительные средства на земскую статистику.
Междутем деятельность земств в течение всех лет их существования протекала в сложныхусловиях. Создав земское самоуправление, правительство шаг за шагом егоограничивало. История земств чрезвычайно богата изданием различныхгосударственных законов, циркуляров и разъяснений, принятых в связи с тем илииным их действием и нацеленных на то, чтобы ущемить их самостоятельность иусилить зависимость от бюрократии. Особенно тщательно власти следил и заобщественно-политической деятельностью земств. Причина всего этого, по мнениюВ.И.Ленина, заключалась в том, что „всемогущая чиновничья клика не моглаужиться с выборным всесословным представительством“.
Такиевзаимоотношения между бюрократией и органами местного самоуправления неизбежнодолжны были породить земскую оппозицию к правительству. Она нарастала по мереусиления революционного движения сперва народников, а затем рабочих и крестьяни достигла весьма высокого уровня в начале XX в.
Самофинансированиеместного самоуправления. Что же позволяло земствам противостоять царскойбюрократии и осуществлять разнообразную и достаточно эффективную работу? На ихдеятельности сказалось несколько благоприятных факторов. Прежде всего онидействовали в привычных административно-территориальных рамках в границахуездов и губерний. Это давало им возможность ставить крупные проблемы,касавшиеся живших там людей, и получать необходимые материальные ресурсы для ихрешения.
Жизнеспособностьземств обеспечивалась также их самофинансированием. Основную часть поступлений ониполучали от налогов на недвижимое имущество: земли, леса, доходные дома,фабрики, заводы. Однако главным объектом обложения оказались крестьянскиеземли. Благоприятным фактором деятельности земств были принципы самоуправления.Несмотря на опеку бюрократии, земства сами формировали руководящие органы,вырабатывали структуру управления, определяли основные направления своейдеятельности, подбирали и обучали специалистов и т. д. Как это нипарадоксально, самоуправление земств обеспечивалось не только законом, но и тойсамой „демаркационной линией“, которая была установленаправительством. Она была обязательной не только для земцев, но и длябюрократии. В тех сферах, которые были определены для земств, они действоваливполне самостоятельно.
И,наконец, высокая функциональная жизнедеятельность земств объяснялась высокимпрофессионализмом кадров. В земстве сложился штат постоянных работников. Вобшей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, былооколо 150 тыс. Это — служащие, учителя, врачи, агрономы, страховые агенты,статистики, инженеры, техники и пр. Большая часть из них имела приличноеобразование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественноеположение, которым дорожила и подтверждала своей повседневной работой.
Заключение
Одним изитогов земской реформы стало возникновение нового типа службы и категорииуправленца. Дореформенная местная служба являлась царской, государственной,односословной с соответствующей социальной природой, не отвечала ужеобъективным потребностям общественного прогресса, интересам многих сословий,отчуждала их от управления, консервировала сословную разобщенность, пагубновлияла на местную деятельность, состояние хозяйства, общества в целом,тормозила повышение роли регионов в государственной системе, отражала угасаниедворянского сословия. Главными признаками земской службы и управленца являлисьне только много сословность, гражданский характер, но и связь с низами общества,служение народу, в первую очередь освобожденному от крепостного рабствамногомиллионному крестьянству, соответствующая социальная ориентированность,бескорыстность, самоотверженность, подвижнический энтузиазм и др. На земскуюслужбу шли в основном люди гуманные, просвещенные, патриотически настроеные,верящие в созидательные, творческие силы народа. Формировался новый, земскийслой российской интеллигенции, роль и влияние которого возрастали вобщественном управлении. Земства сыграли немалую роль в решении местныххозяйственных и культурных вопросов.
Неоправдались цели царской власти путем создания земских учреждений: а) успокоитьобщественные силы, требовавшие замены неэффективного бюрократическогоуправления системой представительного всесословного управления снизу доверху, исблизить общество с властью; б) дискредитировать привлекательную идеюсамоуправления особым статусом земств, которым поручены труднореализуемые, обременительныедля бюрократии, весьма непопулярные функции, и, кроме того, предусмотрены связьземств с полицейскими делами и строгий государственный контроль.
Списоклитературы
1. Амелина В.В., Юрова В.Н. Историягосударственного управления в России. – Новосибирск: СибАГС, 2003. – 122 с.;
2. Амелина В.В., Юрова В.Н. Сборникдокументов и материалов по истории государственного управления в России (XVII – XIX в.в.). – Новосибирск: СибАГС, 2000. – 133 с.;
3. История России / под ред. М.Н. Зуева,А.А. Чернобаева. – М.: Высшая школа, 2001. – 479 с.;
4. История государственного управления вРоссии / под ред. В.Г. Игнатова. – Ростов н/Д: Феникс, 2002. — 608 с.;
5. Куликов В.И. История государственногоуправления в России. – М.: Академия, 2003. – 368 с.