/>Содержание
Введение… 3
1. Предпосылки Земской реформы… 7
1.1. Состояние местногохозяйства и управления в 40—60-е годы XIX века… 7
2.1. Значение революционнойситуации и отмены крепостного права для проведения Земской реформы… 13
2. Земская реформа 1864 года… 20
2.1. Основные положения иособенности реформы… 20
2.2. Общественная оценкареформы… 25
3. Историческое значениеЗемской реформы… 29
Заключение… 31
Список использованныхисточников и литературы… 33
Введение
Конституция Российской Федерации (1993 года) признала и гарантировалаправо граждан России на местное самоуправление. Таким образом, завершился“виток истории” и, будем надеяться, развитие местного самоуправления в нашейстране будет проходить поступательно и по восходящей. Для такого утвержденияесть основания и тема Земской реформы в наше время становится всё болееактуальной.
Действительно, местное самоуправление относится к достижениям всегочеловечества. Усовершенствованное за сотни лет своего развития, впитавшее всебя опыт и исторические традиции, местное самоуправление стало неотъемлемойпринадлежностью повседневной жизни всех цивилизованных стан.
Местное самоуправление — самостоятельная и под свою ответственностьдеятельность населения по решению непосредственно или через органы местногосамоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, егоисторических и иных местных традиций. Так сегодня трактует этот институт властиобщероссийский закон.
С различными историческими периодами, в различных странах менялисьинтересы населения, формировались новые традиции, возникали новые вопросыместного значения, но непреходящим оставался главный интерес — благоприятныеусловия жизни человека.
Создание таких условий — водопровода и дорог, общественного транспорта иличной безопасности, и много другого — является целью местного самоуправления.
Каков бы ни был размер территории и численность населения государства,решать многие важнейшие для людей вопросы являлось и является проблемой для“центра”, как бы он не назывался — король или президент, правительство илипарламент.
Для решения любых вопросов — местных и общегосударственных — нужны, впервую очередь, денежные средства, которых всегда и везде бывает мало. Именноэти обстоятельства вынуждали правителей вводить или соглашаться на местноесамоуправление — передавая деньги, а точнее — право их зарабатывать ирасходовать на местах, что приводило к кардинальному изменению отношений междувластью и обществом.
Не была исключением и Россия, где первая наиболее последовательнаяобщегосударственная реформа местного — земского и городского — самоуправлениядатируется 1864 годом.
В России дворянам издавна было предоставлено право управлять своимиместными делами в каждой губернии самостоятельно, через выборных людей. У нихбыл свой опыт самоуправления и для них было ясно, что править местными деламивсех губерний из Петербурга одинаково нельзя, что чиновники не в состояниизнать все местные условия, что эти условия могут хорошо знать только местныелюди, из которых необходимо делать выбор “хороших хозяев” и только им можнопоручить общественные дела. А выбор этот могут сделать сами жители каждойгубернии и каждого уезда.
Но не только опыт сословного самоуправления “голосовал” за введениесамоуправления. На решение правительства оказал решающее, как нампредставляется, влияние налоговый фактор, который и был одной из основныхпричин введения местного самоуправления.
Распространение системы управления государственными крестьянами на всюстрану не решило бы главного и самого трудного для правительства вопроса — оземских сборах и повинностях.
Но дело не только и не столько в том, что были найдены новые объектыналогообложения или применены новые способы их исчисления. За этим, казалосьбы, заурядным фактом — налоги повышали всегда и везде — кроется целая цепьсобытий, которые играют немаловажную роль в историческом и экономическомразвитии России.
Основанием для размера налогообложения была принята ценность и доходностьимущества. Главным же, можно сказать — конечным результатом было осознаниенаселением одной непреложной истины: недвижимость — земля, дом, фабрика иличто-то иное — должна “работать” и приносить прибыль. Можно относиться к своейсобственности по принципу “пусть будет, как есть”, но налоги придется платить“как должно”.
Осознание налогоплательщиками этой простой в общем-то истины, а такжеизменение их хозяйственной психологии, причем за очень короткий срок,несомненно, следует отнести к положительным результатам деятельности земств. Крезультатам, на первый взгляд, незаметным, но сыгравшим значительную роль вэкономическом развитии страны. Применение новых методов хозяйствования, лучшееиспользование собственного имущества всем населением вело к увеличениюналогооблагаемой базы и, естественно, земских сборов.
Именно это и есть главные результаты самостоятельной и под своюответственность деятельности населения по решению местных вопросов.Самостоятельная деятельность заключалась в том, что земские учреждения самизарабатывали средства для решения своих — местных дел. Такая деятельность былане только самостоятельной, но и «под свою ответственность». С 1864 года земствопостепенно вводится в 34 губерниях европейской части России.
Вопрос о причинах, вызвавших создание земских учреждений, долгое времяне ставился как отдельная проблема. Общее признание в русской буржуазной наукеполучила мысль о том, что земская реформа была естественным следствием отменыкрепостного права и что те условия, которые привели к крестьянской реформе, вконечном счете определили и необходимость реформы земской. Высказывалась идругая мысль, признававшая основной причиной введения земства сознаниенеобходимости коренного переустройства совершенно неудовлетворительной системыуправления земскими повинностями. Так полагал земский деятель и публицист В.Ю. Скалон, так думал профессор К. Д. Кавелин, таково же было мнение Н. Н.Авинова[1].
Разумеется, признание непригодности дореформенных местных учреждений иуправления земскими повинностями нельзя считать причиной переустройства их наначалах самоуправления. Оно было распространено уже в начале Крымской войны,между тем земская реформа начала проводиться в 1864 году.
Значительный шаг вперед в объяснении вопроса делали Б. Б. Веселовский иН. И. Иорданский, поскольку они находили основную движущую пружину земскойреформы в отмене крепостного права. Без сомнения, отмена крепостного правапредопределила возможность и необходимость всех дальнейших буржуазныхпреобразований, и все же не она была главной причиной введения земскихучреждений[2].
Из работ посвящённых вопросу Земской реформы и земству можно особо выделитьтруды Гармизы В.В., Герасименко Г.А., Абрамова В.Ф[3].В них наиболее полно освящены вопросы причин и предпосылок Земской реформы,форм и методов проведения и реализации реформы, показана значимость Земскойреформы, подчёркнута роль земства.
Источники по данной теме можно разделить на следующие группы:
1) официальные документы общегосударственного и местного значений;
2) эпистолярные источники;
3) источники, относящиеся к периодической печати.
При написании данной работы была поставлена цель – проанализироватьсущность и значимость Земской реформы 1864 года.
Исходя из общей цели, были выделены конкретные задачи, на основаниикоторых строится содержание работы. К ним относятся:
1) определение предпосылок реформы (при выделении состояния местногохозяйства и управления в 40-60-е гг. XIX в., анализе роли революционной ситуации и отмены крепостногоправа);
2) анализ содержания Земской реформы 1864 г., что заключается вхарактеристики основных положений реформы и оценки её современниками;
3) определение исторической значимости реформы для России.
1. ПредпосылкиЗемской реформы1.1. Состояние местного хозяйства и управления в40—60-е годы XIX века
Устройство земского самоуправления вызывалось и определялосьпотребностями капиталистического развития страны, развития земледелия,промышленности, торговли, путей сообщения, ростом народонаселения.Экономическое развитие увеличило старые потребности, выдвинуло новые. Оно усложнилои умножило административные деда. Бюрократическая, чиновничья администрация,чуждая местным потребностям и интересам, уже не могла в новых условиях растущего буржуазного хозяйства сколько-нибудь удовлетворительно обеспечить этипотребности. При наличии сравнительно развитой промышленности, сельскогохозяйства и торговли уже нельзя было мириться с отсутствием или непригодностьюпутей сообщения, систематическими неурожаями, низкой агрикультурой, падежамискота, почти сплошной неграмотностью населения.
Капитализм требовал серьезного улучшения местного хозяйства.
После отмены крепостного права развитие промышленности и торговли несразу пошло в гору. Одной из причин этого были многочисленные недостатки ворганизации местного хозяйства. Между тем внутренний рынок после реформы 1861года начал расширяться. В. И. Ленин считал важнейшим условием развитиявнутреннего рынка разложение крестьянства на сельскохозяйственный пролетариати крестьянскую буржуазию. С одной стороны, указывал Ленин, крестьяне-беднякии батраки меньше потребляют, но больше покупают, а с другой стороны,крестьянская буржуазия создает внутренний рынок двояким путем: за счет средствпроизводства — во-первых («рынок производительного потребления»), и за счетвозросшего личного потребления—во-вторых[4].
Меры для развития торговли и промышленности могли принимать толькоправительственные учреждения. Открытие ярмарок и торгов, учреждение фабрик изаводов, устройство пристаней и верфей всецело зависело от разрешения губернатораи губернского правления, а в известных случаях допускалось только с утверждениемцентральной власти. Выставки мануфактурных изделий и произведений сельскогохозяйства могли открываться только после утверждения министром внутренних делили министром государственных имуществ. Сбор сведений и предположений оразвитии местного хозяйства предоставлялся почти исключительно губернатору. Этасистема бюрократической опеки совершенно подавляла частную инициативу ивызывала постоянные жалобы на затруднительные формальности и проволочки при возбужденииходатайств о заведении торговых или промышленных предприятий.
Успех всех мероприятий по развитию торговли и промышленности зависелвсецело от губернских властей. Но правительственные чиновники не торопилисьразрешать вопросы, связанные с торговлей и промыслами. Дальнейшее развитиехозяйства наталкивалось на косную и бездеятельную чиновничью среду.Создавалось противоречие между капиталистическим развитием и тормозящим эторазвитие бюрократическим аппаратом царского самодержавия. Передача местногохозяйственного управления из рук бюрократии в руки общественных сил казаласьестественным выходом. Разумеется, местное самоуправление при сохранениицаризма не могло ликвидировать это противоречие; оно могло лишь несколько егоослабить и разрядить напряженную обстановку.
Особенно большим препятствием дальнейшему капиталистическому развитиюбыло негодное состояние путей сообщения. К концу 50-х и к началу б0-х годовпоявились новые дороги шоссе, но их эксплуатация была крайне затруднена из-заплохой организации дорожной повинности. К тому же нередко дороги проводилисьбез всякого учета экономических потребностей местности.
Дороги находились на попечении уездной полиции и содержалисьнатуральной, повинностью крестьянского населения. По мере проведения новыхдорог тяжесть этой повинности для крестьян еще более увеличивалась.Естественно, что последние всеми способами уклонялись от подводной и дорожнойповинности и плохо ее исполняли.
Скверные дороги задерживали капиталистическое развитие, приносили прямые убыткикупцам и промышленникам, но местные правительственные власти были бессильнымиулучшить дорожное хозяйство. Комиссия, рассматривавшая отчет министерствапутей сообщения за 1862—1863 годы, пришла к заключению о совершеннойневозможности строительства шоссе на государственный счет и о необходимостипередать это дело в руки местных земских учреждений[5].
Насколько отражалось негодное состояние дорожного хозяйства на торговлеи общем благосостоянии населения, видно из того, что в одно и то же время (всередине 50-х годов) четверть овса продавалась в степных губерниях за 20— 25коп. серебром, а в Петербурге или в Риге — за 4—5 руб. серебром, то есть в 20раз дороже. Кубическая сажень дров в лесных местах северной России стоила 30коп., а в Одессе—30 руб[6].
Такая пестрота в ценах крайне затрудняла товарообмен. Тяжелыетранспортные условия вызывали вздорожание товаров. При огромных пространствахРоссии и удаленности потребляющих центров от сырьевых, производственных районовулучшение путей сообщения становилось государственной необходимостью.Министерство внутренних дел было вынуждено признать, что «уездные дорожныекомиссии… ровно ничего не делают, за редкими исключениями»[7].
Неурожаи были постоянным бедствием в царской России, но в дореформеннуюэпоху они поражали сельское хозяйство особенно часто и в особенно широкихразмерах. Официальные цифры урожайности завышены и вообще произвольны. Единойгосударственной системы статистики в дореформенной России не было.
Подавляющее большинство современников не понимало связи голодовок скрепостническим землевладением и причину низкого уровня земледелия видело вбюрократическом управлении. Местное самоуправление казалось им панацеей от всехзол. Это было понятной реакцией многих представителей господствующего классана бюрократический гнет Николая I. Систематические неурожаи создавалибескормицу для скота. От голода и от эпидемий чумы, сибирской язвы, ящура,воспаления легких, оспы и других болезней падали ежегодно десятки и даже сотнитысяч голов скота. Положение не улучшилось и после отмены крепостного права. Вотчете министерства внутренних дел Валуев приводил цифры падежей скота вначале 60-х годов. В докладе указывалось, что значительный падеж имел место в35 губерниях. Особенно поражали скот эпидемические заболевания — чума,сибирская язва. Валуев сообщал, что для изыскания мер против «повальныхболезней скота был учрежден при министерстве внутренних дел особый комитет «обулучшении ветеринарной части». За 1861—1863 годы комитет, по словам министравнутренних дел, составил проекты о преобразовании ветеринарной части в империи,об улучшении ветеринарных училищ, о мерах к ограничению падежей. Однако Валуевне мог ничего сказать о результатах работы этого комитета. Проектысоставлялись, но падежи скота продолжались. Неурожаи и голодовки создалиположение, при котором продовольственный вопрос не сходил с повестки днязаседаний комитета министров.
Отчет министра внутренних дел Валуева за 1861, 1862 и 1863 годыпоказывает, в каком состоянии находилось продовольственное дело в этот период.Оказывается, что в сельских запасных магазинах в 1861 году содержалось 11899000четвертей зерна, в 1862 году—11 160000 четвертей, в 1863 году—11035000четвертей[8],то есть после отмены крепостного права происходит беспрерывное снижение общегоколичества запасного хлеба, причем это снижение в 1863 году в сравнении с 1861годом достигло 864000 четвертей. Валуев был вынужден признать, что помещики,из которых выбирались попечители запасных магазинов, обязанные так или иначепрокормить своих крестьян надо заботились о действительном состоянии запасов.Были примеры, что не существовало не только хлеба, но и самих магазинов.
Дела по управлению народным продовольствием находились частью в ведениигубернском комиссии народного продовольствия, частью у министерствагосударственных имуществ. К концу 50-х годов царское правительство быловынуждено признать полную непригодность всей продовольственной организации.
Признавая несостоятельность организации продовольственного дела, министрвнутренних дел Валуев в своем докладе царю указывал на необходимость «коренных.преобразований» в этой области в соответствии с вводимым началомвсесословности и образованием земских учреждений.
Бедствия от неурожаев и голода, от падежей скота и плохих дорог дополнялисьеще одним постоянным злом — многочисленными и опустошительными пожарами.Средняя цифра убытков от пожаров в губерниях составляла 10 миллионов рублей вгод. Для борьбы с пожарами в селениях особенно необходим был противопожарныйинвентарь, соответствующие инструкции, организация страхования от огня, нужнобыло распространение кирпичного и черепичного производства на местах. Царскоеправительство было не в силах удовлетворить все эти потребности.
В тяжелом состоянии находилось медицинское дело. Оно было. сосредоточенов двух ведомствах. Больницами в уездных и губернских городах ведали учрежденныееще во второй половине XVIII века приказы общественного призрения. В селах государственныхкрестьян медицинскую помощь должно было оказывать ведомство государственныхимуществ и уделов.
Население фактически не пользовалось медицинской помощью. Больницыприказов общественного призрения были организованы так скверно, что жители избегалипользоваться ими; Только в особых случаях, при тяжелом ранении или отравлении,крестьяне обращались в больницы. Нередко в одном терапевтическом отделении«лечились» и заразные, и хирургические, и душевнобольные. Естественно, что больницы,как правило, пустовали.
Амбулаторная помощь в царской России в начале 60-х годов совершенноотсутствовала. Часто уезд обслуживал один врач — заведующий городскойбольницей.
В результате почти повсеместного отсутствия медицинской помощи в царскойРоссии свирепствовали самые страшные заболевания: чума, холера, оспа,сибирская язва, тиф, сифилис, дизентерия, «злая корча» (эпилепсия). Особенныеопустошения приносили чума и холера. Чума появлялась неоднократно в южныхпричерноморских районах, в Бессарабии и на Кавказе. Массовые заболевания чумойимели место в 1807, 1808, 1812, 1819, 1828, 1839, 1841, 1843 и в дальнейшиегоды.
Вследствие недостатка медицинской помощи, прежде всего при родах, числоумиравших в первый год младенцев составляло третью часть общего количестваумиравших за год, тогда как в других странах смертность младенцев составлялачетвертую и пятую часть общего числа.
Такая смертность населения являлась серьезным препятствием для капиталистическогоразвития. Растущая промышленность требовала многочисленных кадров рабочейсилы, значительной резервной армии труда. Государству нужна быламногомиллионная армия, которой не угрожали бы повальные эпидемии. Запущенностьмедицинского дела была вопиющей, но царская бюрократия не была способначто-либо изменить в этом отношении.
Приказы общественного призрения влачили самое жалкое существование.
Весьма важным препятствием капиталистическому развитию страны, усилениювоенной и промышленной мощи государства была неграмотность широких масснаселения.
Капитализм не мог успешно развиваться при почти поголовной неграмотностисельского населения. Государство нуждалось в сильной, дисциплинированной,хорошо обученной армии. Крымская война показала важность этого дела. Новобранцыиз крестьян из-за отсутствия элементарного образования плохо осваивалисолдатское дело. Сколько-нибудь значительный подъем сельского хозяйства былнемыслим без известного знакомства с данными агрономии и ветеринарии, безумения пользоваться сельскохозяйственными машинами, применять усовершенствованныеспособы обработки полей, выращивать лучшие породы скота, предупреждать егоэпидемии и т. д. Нельзя было успешно развивать промышленность, внедрять новыемашины при отсутствии элементарных технических знаний.
Распространение образования становилось очень важной потребностьюкапиталистического развития, тем более необходимой после отмены крепостногоправа, когда крестьянство приобрело права и получило возможность заводитьторговые и промышленные предприятия, заключать всякого рода сделки, предъявлятьиски и т. д. Между тем даже само правительство, как явствует из отчетаминистерства народного просвещения за 1866 год, признавало, что до введенияземских учреждений в России почти не было сельских школ .
Если при крепостном праве бывали случаи, когда отдельныепомещики-филантропы заводили школы для своих крестьян, то после отменыкрепостного права и этих школ не стало. Лишь в немногих селенияхгосударственных и удельных крестьян существовали сельские школы. Высочайшиеповеления и указы царского правительства об улучшении дела начального народногообразования оказывались безуспешными. Царская бюрократия не могла удовлетворитьэту насущную потребность капиталистического развития страны.
Более всего упреков и нареканий вызывала организация управления земскимиповинностями. Все земские повинности разделялись на денежные и натуральные.Денежные повинности в свою очередь, по уставу 1851 года, подразделялись нагосударственные, губернские и частные (сословные). Дела по земским повинностямсоставляли: 1) определение их размера (составление сметы); 2) раскладкаденежных земских повинностей; 3) сбор и расходование денежных сумм; 4)отчетность по этим действиям.
На исполнение многочисленных местных (земских) нужд взимались такназываемые земские сборы. Они все время росли. За 45 лет, с 1814 по 1860 год,они увеличились почти в 6 раз. Вся тяжесть сборов ложилась исключительно наодних крестьян.
Кроме тяжелых земских сборов на плечи крестьян ложились другие различныеповинности, исполнявшиеся натурой: исправление дорог, поставка подвод,снабжение квартирами войск. Натуральные повинности были тяжелейшей формойкрепостной зависимости эксплуатируемого населения России того времени. Управлениенатуральными повинностями находилось в руках местной полиции — земскихисправников и становых приставов. Губернские учреждения не заботились о них, аполиция, занятая другими обязанностями, формально относилась к делу. Приисполнении натуральных повинностей господствовал полный произвол местныхвластей. Никакой уравнительности в раскладке повинностей между уездами не существовало.
Таким образом, дореформенное уездное и губернское хозяйство и управлениенаходилось в. 40—60-х годах XIX века в совершенно расстроенном состоянии.Урожайность была низкой и не обнаруживала тенденция к подъему. Хлебные запасныемагазины почти везде были пусты, а продовольственные капиталы расхищалисьпомещиками. Дороги и мосты в большинстве случаев были непригодны для езды.Частые и опустошительные пожары разоряли крестьян и приносили громадные убыткисостоятельным элементам. Стеснительные формальности и бюрократическая волокитамешали проявлению частной инициативы, заведению торговых и промышленныхпредприятий, открытию ярмарок и базаров. Обороты ярмарочной торговли былинеудовлетворительны. Больницы содержались так, что «болезни в них усиливались,а не излечивались». Свирепствовали эпидемии. Смертность в отдельных местахпревышала рождаемость. Сельские школы существовали только на бумаге. Начальногообразования фактически не было.
Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякойкритики. В историческом обзоре деятельности комитета министров сообщаетсямножество случаев жалоб населения на губернаторов, на злоупотребления чиновников,на медленное и неправильное, течение дел. Во всех губерниях лежали груды бумагс нерешенными вопросами. Состав губернаторов не улучшился и в царствование АлександраII.
Крестьянская реформа устраняла главное препятствие стоявшее на путикапитализма, — крепостное право. Но оставалось другое препятствие, с которымкапитализм не: мог мириться и устранение которого было исторической необходимостью,— сословное, бюрократическое уездное и губернское управление. До тех пор, покаоно целиком оставалось в руках царских чиновников и безвластных представителейдворянского сословия, ни о каком подъеме местного хозяйства не могло быть иречи. Передача его выборным представителям всех сословий являлась насущнойпотребностью капиталистического развития.2.1. Значение революционной ситуации и отменыкрепостного права для проведения Земской реформы
Потребность в создании органов местногосамоуправления вполне назрела, как выше показано, еще до отмены крепостногоправа. Но при его сохранении осуществление земской реформы было невозможно.Более 20 миллионов крепостных, лишенных гражданских прав, не могли приниматьучастие в каких бы то ни было общественных делах, даже непосредственнокасающихся их быта. Все государственные, центральные и местные учрежденияпокоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным,крепостническим духом. В тех условиях, в которых жило крепостное население России,даже ограниченное самоуправление было немыслимо.
С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царскойадминистрации. Третья часть населения России получала известные гражданскиеправа, могла более легко вступать в буржуазные отношения, приобретала непосредственныйинтерес к местным хозяйственным делам. Естественно, что она должна былаполучить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Дальнейшее существованиесословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.
Таким образом, только отмена крепостного права обеспечилавозможность проведения земской реформы и она же определила безотлагательнуюнеобходимость этой реформы.
Непосредственная связь крестьянской реформы с реформойместного управления сознавалась и в правительственных кругах. Но от сознаниянеобходимости преобразования местного управления до его осуществления, было ещёдалеко. Правительство не торопилось вводить земское, выборное от всех сословийсамоуправление. На первых порах оно ограничилось образованием крестьянскихучреждений. Они были призваны для того, чтобы, создав видимостьсамостоятельного сельского управления, усилить зависимость крестьян от местнойадминистрации и обеспечить исправное исполнение повинностей в пользу помещикови государства. Для этого были образованы сельские и волостные сходы, на которыхизбирались: сельский староста, сборщик податей, волостное правление, волостнойстаршина и волостной суд. Вопросы, которыми они занимались, касались, главнымобразом, отбывания всякого рода повинностей, раскладки и сбора податей. Этобыли сословные учреждения, созданные правительством с фискальной целью.Ограниченные в своей компетенции крестьянские учреждения находились в полнойзависимости от местной администрации и полиции.
Создавая так называемые мировые учреждения, самодержавиестремилось обеспечить «спокойное» проведение в жизнь крестьянской реформы винтересах государства и помещиков. Мировые посредники должны были содействоватьподписанию уставных грамот между помещиками и крестьянами. Это была их главнаяфункция. Кроме того, в их обязанности входило утверждение в должности выборныхлиц крестьянского управления. Мировые посредники могли отменять постановлениякрестьянских сходов; они рассматривали всевозможные жалобы крестьян как надолжностных лиц, так и на помещиков.
В своей практической деятельности мировым посредникампервого призыва пришлось столкнуться со множеством вопросов, касавшихсяместного хозяйственного управления. Некоторые из них содействовали устройствусельских школ, кредитных, ссудно-сберегательных товариществ, страхованию сельскихстроений от огня и т. д. Эти и многие другие вопросы широко обсуждались насъездах мировых посредников, подобно тому как они ставились потом в земскихсобраниях. Мировые посредники отражали интересы царского самодержавия ипомещичьего класса в целом. Но они были призваны вводить в жизнь буржуазную поее основному содержанию реформу. Поэтому в отдельных случаях им приходилосьвступать в столкновение с наиболее рьяными крепостниками.
В обстановке массового революционного движения начала60-х годов мировые посредники по самому роду своей деятельности и условиям еедолжны были лавировать, а порою для видимости и принимать сторону крестьян. Этонужно было правительству в целях «умиротворения» сельского населения,отвлечения крестьян от революционных выступлений. Этот «социальный заказ»самодержавия и старались выполнять мировые посредники так называемого «первогопризыва». Естественно, что некоторые из них навлекали на себя гневкрепостнически настроенного дворянства. Но и власти вскоре стали выражатьнедовольство мировыми посредниками. Известная независимость их от бюрократиивызывала раздражение многих губернаторов, враждебно относившихся косуществлению реформ.
Характеризуя отдельные проявления революционной ситуации конца 50-х —начала 60-х годов, В. И. Ленин указывал также и на «… коллективные отказы дворян— мировых посредников применять такое «Положение»...»[9].Институт мировых посредников, созданный царским самодержавием для проведенияугодной ему реформы, но более или менее самостоятельный в своей деятельности, лишенныйбюрократического характера, разрешавший вопросы местного хозяйственногозначения, имел в себе элементы тех учреждений, которые были созданы позднееземской реформой. Царская бюрократия не могла примириться с существованиемэтого института, претендовавшего на независимость. Мировые посредники и ихсъезды не могли превратиться в органы земского самоуправления. После 1863 годадеятельность мировых посредников совершенно утратила былое значение.
Таким образом, отмена крепостного права, будучи важной предпосылкойсоздания земства, не могла автоматически привести к образованию земскихучреждений. Основной и решающей причиной, вызвавшей эту реформу, былореволюционное движение в стране.
Ленин подчеркивал обусловленность всякой более или менеесерьезной реформы, в условиях самодержавия и капитализма, революционнымдвижением. Реформу, проводимую господствующим классом, он всегда рассматривалкак побочный продукт революционной борьбы.
Крестьянская реформа оказалась недостаточной уступкой— она не внесла успокоения, а вызвала новый взрыв возмущения народа. Лишивкрестьян лучшей части их земельных наделов, оставив их в сущности подчиненнымипомещикам, крестьянская реформа породила волну народных восстаний. Отсюданеобходимость новых реформ, новых уступок.
Царское правительство не по доброй воле опубликовалозакон о земских учреждениях. Для него это была вынужденная уступка, уступка, спомощью которой предполагалось укрепить самодержавие, уступка, вызваннаяреволюционным натиском.
В 1859 — 1861 годах в России сложилась обстановка,которую В. И. Ленин характеризовал как революционную ситуацию. В статье «КрахII Интернационала» он указывал на три признака, определяющие революционнуюситуацию.
«I) Невозможность для господствующих классовсохранить в неизмененном виде свое господство; тот или иной кризис «верхов»,кризис политики господствующего класса, создающий трещину, в которуюпрорывается недовольство и возмущение угнетенных классов. Для наступленияреволюции обычно бывает недостаточно, чтобы „низы не хотели", а требуетсяеще, чтобы „верхи не могли" жить по-старому. 2) Обострение, вышеобычного, нужды и бедствий угнетенных классов. 3) Значительное повышение, всилу указанных причин, акгивности масс, в „мирную" эпоху дающих себяграбить спокойно, а в бурные времена привлекаемых, как всей обстановкойкризиса, так и самими, «верхами», к самостоятельному историческому выступлению»[10].
Все три признака были налицо в России в 1859—1861 годах. В работе«Гонители земства и Аннибалы либерализма» Ленин раскрыл сущность революционнойситуации, сложившейся тогда в России. Он указывал на оживление демократическогодвижения в Европе, на брожение в Польше и недовольство царской власгью вФинляндии, на требование политических реформ «всей печатью и всемдворянством», на распространение по всей России «Колокола» и могучую проповедьЧернышевского, «… умевшего и подцензурными статьями воспитывать настоящих революционеров»,на появление прокламаций, возбуждение крестьян, студенческие беспорядки»[11].
Ленин обращал внимание также и на тот факт, что «самый сплоченный, самыйобразованный и наиболее привыкший к политической власти класс — дворянство»обнаружил стремление ограничить самодержавную власть.
Крестьянские массы и революционные демократы, выражавшие их интересы,вели самоотверженную борьбу против крепостничества, помещиков и самодержавия.
В то же время в обстановке назревавшей революционной ситуацииобразованные и либерально настроенные представители имущих классов, враждебныереволюции, стали все настойчивее выражать недовольство проводимой царем политикойи требовать политики более гибкой и осторожной. Уже с начала царствованияАлександра II в большом количестве распространялись рукописные записки скритикой государственного строя и проектами преобразований. Это было одно изпроявлений кризиса верхов. Недовольство охватило все дворянство и даже частьсановной бюрократии. Будущий министр внутренних дел, тогда курляндский губернатор,Валуев в своей «Думе русского» дал острую критику системы государственногоуправления, надеясь путем исправления «непорядков» сохранить и укрепить основыстарого порядка. Стремление дворянства к ограничению самодержавной властинашло свое отражение в записке камергера Безобразова (1859), в записках графаОрлова-Давыдова и симбирского депутата Шидловского. Все трое высказывалитребование, чтобы дворянству было предоставлено право участвовать в центральномгосударственном управлении. Записка Безобразова была написана в резком,развязном тоне и привела Александра II в бешенство. Царь испещрил запискусвоими гневными замечаниями, а в конце приписал: «Он вполне убедил меня вжелании подобных ему учредить у нас олигархическое правление»[12].Конституционные стремления дворянства с еще большей определенностью выявилисьпосле отмены крепостного права в постановлениях дворянских собраний.
Особую ненависть возбуждала к себе царская бюрократия. В этом отношениихарактерна записка известного впоследствии русского политического эмигрантакнязя П. В. Долгорукова «О внутреннем состоянии России», написанная в ноябре1857 года[13].По-видимому, она произвела впечатление на высшие правительственные круги, ибобыла распространена в многочисленных копиях. Записка начинается с восхвалениянового царствования. Долгоруков перечисляет «либеральные» мероприятия правительства,а затем задается вопросом: почему же в стране господствует всеобщеенедовольство? Причина, по его мнению, заключается в том, что «между царем инародом стоит дурная и злонамеренная администрация — легион воров, известныйпод названием бюрократии, который заслоняет народ от царя, а царя от народа, обманываети обкрадывает обоих».
Долгоруков полагал, что самодержавное устройство России должно бытьсохранено, но административный строй необходимо изменить как можно скорее.
«… Необходимо спешить с переменами в устройстве административном,—писал он,— потому что здание русской администрации ветхо и гнило; оноподточено растлением нравов и неуважением к закону, если не поспешитьпереустройкою его, то при первой сильной буре оно рухнет, разрушится и страшнаяреволюция разразится над Роосиею...»[14].Предложенный Долгоруковым план преобразования сводился к освобождению крестьянс землей за выкуп, к устройству выборного, всесословного местногосамоуправления и к другим частичным изменениям административного строя. Запискуего пронизывает ненависть аристократа к бюрократии и страх перед грядущейреволюцией. В подобной оценке царской бюрократии сходились тогда многие.
Милютин признавал, что обстановка внутри страны накалена до предела, ноне считал положение правительства опасным на данной стадии. Предотвратитькризис, по его мнению, возможно, для этого нужны своевременные уступки. Осуществлениевыборного начала для местной администрации должно было, по мнению Милютина,явиться такой «уступкой», которая привлечет к царскому правительству фрондирующеедворянство, ослабит оппозицию и «обессилит крайние мнения».
Таковы были убеждения этого просвещенного царского бюрократа.
Позднее, в своей записке о земских учреждениях, поданной весной 1862 годав совет министров, при обсуждении там первоначального проекта земской реформыМилютин еще более отчетливо формулировал эту мысль, сравнивая земство с клапаномпаровой машины, через который будет уходить чрезмерно накопившийся в стране духнедовольства.
Добиваясь у правительства уступок, либеральные дворяне мечтали о таком«освобождении» России, которое сохранило бы и монархию, и землевладение, ивласть помещиков. Какими бы резкими ни казались их требования реформ,бюрократическое царское правительство могло до поры до времени с этимитребованиями не считаться.
Действительную опасность для самодержавия представляло только массовоереволюционное движение.
Крестьянская реформа 19 февраля 1861 г. не только не внесла никакогоуспокоения в массы народа, а напротив, вызвала еще более широкое и ocтpoe возмущение крестьян, еще болееактивные формы классового протеста. Крестьянское движение в ответ на реформуприняло всероссийский характер.
С весны 1861 года усилилось студенческое движение. В Петербурге и вМоскве происходили демонстрации студентов.
Жестокие карательные меры царизма не приводили к успокоению. В условияхреволюционной обстановки царизм не мог уже в неизмененном виде сохранить своегосподство. «Верхи» переживали кризис и не могли более управлять по-старому.Для сохранения власти царизма становилось недостаточно применение одних толькорепрессий. Наряду с репрессиями приходилось идти на уступки, на «безвредные длясамодержавия и для эксплуататорских классов реформы». Земская реформа и былауступкой самодержавия, отбитой у царизма революционным движением.
Создание выборного, всесословного местного самоуправления былоисторически необходимой потребностью буржуазного развития страны. В условияхкрепостного права подобная реформа была неосуществима. Отмена крепостногоправа создавала необходимую предпосылку для проведения земской реформы, нопоскольку введение земства означало передачу части прав правительства местномунаселению, самодержавие не могло добровольно согласиться на такую уступку.Только революционная обстановка, грозившая привести к- революции, заставилацаризм пойти на введение земского самоуправления.
«Итак, — писал Ленин, — земская реформа была однойизтехуступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественноговозбуждения и революционного натиска»[15].
2. Земскаяреформа 1864 года2.1. Основные положения и особенности реформы
1 января 1864 года было принято «Положение о губернских и уездных земскихучреждениях». Его предполагалось ввести в 33 губерниях, а в дальнейшемраспространить действие Положения на Архангельскую и Астраханскую губернии, 9западных губерний, Прибалтийскую, Бессарабскую области, Царство Польское.
Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях,общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожныекомиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись.Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся кместному хозяйству губерний и уездов.
В систему земских учреждений входили:
— Земскиеизбирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз втри года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);
— Земские собрания;
— Земские управы.
1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системыземских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципевсесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательныхсъездах – от трех избирательных курий. Курии были следующие:
курия уездных землевладельцев – состояла в основном издворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получалиобладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годовогооборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии взависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирскойгубернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250-800 десятин, вМосковской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капиталаустанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцыс меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;
городская курия – в ней участвовали лица с купеческимисвидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;
сельская курия – в ней не был установлен имущественный ценз, нобыла введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся наволостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, котороеизбирало земских гласных (в уездное земское собрание).
Единственный из трех съездов – крестьянский – носил чисто сословныйхарактер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в составсельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.
На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могливыбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикамразрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, неучаствовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены былиизбирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовнымследствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору;иностранцы, не присягнувшие на подданство России.
2. Земские собрания – второй элемент системы земских учреждений.Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собраниеизбиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в гол, но есливозникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земскогособрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земскиесобрания находились в определенной зависимости от губернских и самостоятельнорешали следующие вопросы:
ü раскладка внутриуезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом илираспоряжением правительства на уездные учреждения;
ü составлениепредварительных предположений для губернских смет о размерах и способахисполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представлениеозначенных предположений в губернское земское собрание;
ü предоставлениегубернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметамхозяйства;
ü разрешение наоткрытие торгов и базаров;
ü отнесение проселочныхи полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных,изменение направления уездных земских дорог;
ü содержаниебечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении поуважительным причинам содержания бечевников за счет казны;
ü местные распоряженияи надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройствугубернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимномустрахованию; представление губернскому земскому собранию отчета осоответствующих действиях.
К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:
ü разделение на уездныеи губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей,заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;
ü дела об открытииновых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;
ü дела об открытииновых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;
ü представление черезначальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земскихдорожных сооружений в разряд государственных;
ü дела по взаимномуземскому страхованию имущества от огня;
ü раскладка междууездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения позакону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;
ü рассмотрение иразрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;
ü рассмотрение жалоб надействия земских управ.
Положение 1864 года не содержало четкого определения функций земств.Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. Встатье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципевозможных, но не всегда обязательных. К ним относились:
ü заведованиеимуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительнымизаведениями;
ü попечение «о развитиинародного продовольствия», местной торговли и промышленности;
ü управление взаимнымземским страхованием имущества;
ü участие в попечении онародном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);
ü раскладкагосударственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;
ü взимание ирасходование местных сборов.
3. Земские управы были исполнительными органами земскихучреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собраниянового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лицадуховного звания были лишены этого права.
Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на тригода. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министромвнутренних дел.
Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатурапредседателя утверждалась губернатором.
В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний.Кроме того их обязанности включали:
ü составлениегубернских смет, раскладок и отчетов;
ü подготовка нужных собраниюсведений и заключений;
ü надзор запоступлением земских доходов и расходованием земских сумм;
ü представление в судеинтересов земства по имущественным делам;
ü распоряжение сразрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.
В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб науездные управы, а также образование канцелярий при них.
Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 годапредусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результатыревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, заисключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.
В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между земствамиразных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания былиподчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управдолжны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем числогласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможностьконтролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когдавновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали ихпредшественники.
Правительство, опасаясь влияния земских учреждений, ограничило ихкомпетенцию узким кругом чисто хозяйственных дел, из пределов которых земства неимели права выходить. Отделив хозяйственную область от общей администрации,правительство раздробило местное управление между различными коронными иземскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местнойдеятельности. Часто одна и та же область местных дел была в ведении различныхинстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себяее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе,не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс,так как это считалось функцией государственных органов.
Несмотря на эти ограничения и столь надежный состав земских учреждений,правительство, предоставив им заботу о местном хозяйстве, лишило ихсамостоятельности даже в указанных пределах. Земские учреждения не имели своихисполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны былидействовать только через полицию. Они были лишены права общаться друг сдругом, были поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и министравнутренних дел, которые могли приостановить любое постановление земскихсобраний.
Но и в таком урезанном виде земства внушали опасение самодержавию.Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно. Введениеземских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось на длительныйсрок. К концу 70-х годов земства были введены только в 35 губерниях Российскойимперии.
«Итак,— писал В. И. Ленин,— земство с самого начала было осуждено на то,чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления,колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось,а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простымтехническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством»[16].
2.2. Общественная оценка реформы
Как был встречен новый закон?
Революционные демократы дали ему резко отрицательную оценку. Онисовершенно правильно и вполне последовательно в духе своих революционныхвзглядов отказывались признавать в Положении о земских учрежденияхдействительное самоуправление.
«Новые Положения, — писал А. И. Герцен, — до такой степенимизерны, неискренни, скудны, сшиты на живую нитку из французских лохмотьев,сбивчивы, жалки, тощи, пусты, что удивили самого г. Каткова»[17].
Резкой критике подверг земскую реформу и Н. П. Огарев. В трех статьях«Колокола» он дал обстоятельный разбор Положения о земских учреждениях.Народу, — писал он, — нужна земля и воля. «Землю при освобожденииправительство у народа урезало. Волю оно заменяет положением о земскихучреждениях». Но нельзя, полагал Огарев, составить закон о местномсамоуправлении без всякого участия выборных от земства в его разработке.«Подобная бюрократическая выдумка никого не удовлетворит… И эту штукуразными проселочными, газетными дорогами хотят нам выдать за нечто вроде конституции!»[18].
Огарев указывал на стеснение самостоятельности земских учрежденийгубернаторским контролем, утверждением председателя уездной и губернскойуправы губернатором и министром внутренних дел, обязательным председательствомв земских собраниях предводителей дворянства.
Огарев указывал на противоречия в статьях закона о земских учреждениях,из которых одна исключала другую. Сопоставляя эти противоречивые статьи, онпришел к выводу, что в них преобладают те, которые направлены против самоуправления,и что в результате осуществления закона земские учреждения не смогутдействовать самостоятельно. Противоречивые статьи Положения, как доказывалОгарев, и качественно настолько не равносильны, что совершенно подчиняют праваземства правительственному произволу, так что в пользу земских учрежденийостаются только статьи, не имеющие значения, и «… Положение» является неучреждением новой гражданской свободы в России, а учреждением, которое сделаноради тщеславия, чтобы удивить Европу правительственным либерализмом. Деятельностьземских учреждений будет, по мнению Огарева, равна нулю. Все их распоряжения иисполнение этих распоряжений не выйдут из произвола центральной и местнойправительственной администрации.
Но Огарев находил в земстве и положительные элементы. Земство, по егомнению, возбуждает в обществе потребность развивать выборное начало,прирожденное русскому уму. Оно дает некоторую возможность протеста противправительственного произвола. Протест против произвола и выборное начало будутрасти, требуя преобразования «нулевых» земских учреждений в областныезаконодательные собрания, требуя замены губернаторской власти и чиновничестваисполнительной властью областных управ так, чтобы и законодательная и исполнительнаявласть — были власти, основанные на общественном выборном начале, а не наадминистративном произволе.
Огарев советовал воспользоваться земскими учреждениями как зародышем, изкоторого может развиться в дальнейшем настоящая конституция.
Подцензурные передовые журналы, издававшиеся в России, не могливысказать свое отношение к земству столь откровенно, как это сделали Герцен иОгарев в заграничной вольной русской печати. «Современник» ограничился передачейсодержания Положения о земских учреждениях, воздерживаясь от всяких к немукомментариев. «Русское слово» отказывалось решать в положительном смысле вопросо том, привьются ли к жизни новые учреждения. Это будет зависеть от того,писало «Русское слово», в какое отношение поставит себя к земствуадминистративная власть и насколько окажется способным гимн общество овладетьтеми правами, которые ему даны.,
В революционно-демократической художественной литературе 60-х годовтакже ярко отражалось отрицательное отношение к земской реформе. В написанномв Сибири «Прологе» Н. Г. Чернышевский писал: «Все наши реформы, как произведенные,так и предстоящие — мишура, о которой и говорить не стоит». П. В. Успенскийвысмеивал попытки царской бюрократии преодолеть хозяйственный застой, бедностьи невежество сельского населения всякого рода культурнической деятельностью.Прежде чем заводить школы для крестьян, писал он, следовало бы подумать об ихжелудках. В сатире «Новое по-старому» он осмеял земскую реформу, как чуждое народудело, искусно обнажив перед читателем помещичью природу земства. «Без полногоразрушения невозможно возрождение»3,— писал Н. В. Успенский[19].
Совершенно противоположную оценку встретила земская реформа у буржуазныхлибералов. В статье «По поводу губернских и уездных земских учреждений» К. Д.Кавелин приветствовал новый закон как «событие громадной важности»,составляющее «эпоху в развитии русской общественной жизни». «Указ 1 января1864 года, — писал он, — одна из самых светлых точек в современном русскомзаконодательстве… Это семя, из которого, при благоприятных обстоятельствах,может со временем развиться многоветвистое дерево», — славословил этот типичныйпредставитель буржуазного либерализма по адресу правительства.
Кавелин отказывался от какой бы то ни было критики новогозакона. «Мы убеждены, что сделано все, что нужно, и больше делать неследовало… Мы считаем Положение 1 января одним из самых обдуманных,выношенных, зрелых и сознательных плодов того направления, в котором теперьдвигается наша жизнь и наше законодательство»[20].
Военный министр Д. Милютин, резко критиковавшийпроект правительства за сохранение сословного начала и куриальную структуруизбирательной системы, когда появился закон о земских учреждениях, подчеркнул всвоих записках благожелательное отношение к нему общества и выразил своеудовлетворение этой реформой, видя в ней школу будущего представительногоуправления.
Несколько более умеренную позицию в оценке земских учреждений занялКатков, проект которого не получил признания даже дворянского общества,напуганного революционным движением. В номере 9-м «Московских ведомостей»(1864) он писал: «Учреждения, создаваемые под влиянием каких бы то ни былоформул, взятых не из жизни, поражают бесплодием существующие силы и порождаютсилы фальшивые, от которых добра не бывает». Свою критику Катков не решился,однако, прямо отнести к Положению о земских учреждениях, предоставляя этосделать читателю. Проводя заключительную черту под статьей, он объявил о выходенового закона, заявив при этом, что обсуждать его «было бы и неуместно», таккак только жизнь будет для него пробой. Но в № 11 своей газеты Катков счелнужным расшаркаться перед правительством. Он заявил, что земство имеет«особенную важность» не своими учреждениями, а всесословным началом, накотором оно построено[21].
И. Аксаков не питал преувеличенных надежд в связи с появлением новогозакона. 21 января 1864 года он писал: «Земские учреждения решительно непроизводят никакого впечатления. Общество как-то оскорблено темипредосторожностями, какими обставлен этот дар — довольно скудный»[22].Но тот же Аксаков воздал в печати хвалу усердию составителей закона,поблагодарив правительство «за уничтожение юридических и сословных перегородок…и за уравнение прав крестьян и помещиков».
В общем, либералы, забыв о своих недавних претензиях и спорах, принялиПоложение о земских учреждениях с полным удовлетворением. Такое изменение в ихотношении к земской реформе объясняется классовой природой либерализма. В. И.Ленин писал, что либералы боятся движения масс и последовательной демократиибольше, чем реакции. Пока революционное, демократическое движение представлялоопасность, они требовали реформ, разрабатывали проекты, выносили на своихсобраниях осуждающие правительство постановления, подавали царю адреса. Ностоило реакции временно победить, как успокоенные ничтожной уступкой либералыначали наперебой благовестить самодержавию.
3.Историческое значение Земской реформы
Без сомнения, земства сыграли выдающуюся роль в поднятии культурногоуровня русской деревни в распространении грамотности среди крестьян. Не менеевелика и роль земства в развитии здравоохранения в Европейской России. Земскиебольницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого практическилишенного какой бы то ни было медицинской помощи. Самоотверженный труд врачей,которые часто отказывались от выгодной столичной практики, чтобы лечитькрестьян в провинциальном захолустье, — тема особого исследования.
Менее результативными были экономические мероприятия земства. «Едва линайдется, — справедливо писал Б. Б. Веселовский, — какая-либо другая областьземской деятельности, столь богатая всевозможными начинаниями и вместе с темстрадавшая до последнего времени такой поразительной бессистемностью, какобласть экономических мероприятий»[23].В основе этих мероприятий лежал аграрный вопрос. В 1880 г. голод, резкоеухудшение экономического положения крестьян большинства губерний европейскойчасти страны поставили аграрный вопрос как центральный на очередной сессииземских собраний.
Широкое распространение в земствах получила организация мелкогопоземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде земли.Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества, кустарныеартели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам,ходатайствовали о понижении платимых крестьянами выкупных платежей, о заменеподушной подати всесословным подоходным налогом, о содействии переселениюкрестьян… Но все эти меры не в состоянии были коренным образом облегчитьположение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земскихсредств (источники поступления которых, как указывалось выше, былиограничены), но главное, на наш взгляд, все же заключалось не в этом. За редкимисключением даже самые либерально настроенные земские деятели были помещиками,которым претила сама мысль о переделе земель или, как выразился один из идеологоврусского либерализма К. Д. Кавелин, о «поощрении крестьянского землевладенияза счет крупного». Тем не менее, не следует сбрасывать со счетов и эту сферудеятельности земства. Особенно хотелось бы сказать о земской статистике,благодаря которой впервые было проведено детальное обследование русскойдеревни, охватившее 4,5 млн крестьянских дворов.
Деятельность земских учреждений в России не ограничивалась толькокультурно-хозяйственными вопросами. Они стремились играть роль и в политическойжизни страны. По своей природе новые органы местного всесословногосамоуправления неизбежно тяготели к центральному самоуправлению, к парламентскимформам государственного устройства. Поэтому в рамках земства в России возниклов пореформенный период оппозиционное самодержавию политическое течение,получившее в исторической литературе название земского либерального движения.Американский журналист Джордж Кеннан, несколько раз посетивший Россию, посвятилрусским либералам специальный очерк, в котором, в частности, писал:«Единственный базис, на который они могли опереться, был тот, который давалсясамим учреждением земств, так как они, будучи членами законом утвержденнойкорпорации, были призваны правительством в качестве уполномоченных от населения»[24].И действительно, русские либералы верили, что за упорядочением местногосамоуправления и весь государственный строй подвергнется преобразованию иправительство призовет земских представителей на более важные посты в областиправительственной деятельности.
История земского либерализма — это составная часть истории российскоголиберализма. Стоит сосредоточить внимание на первом выступлении земства наполитической арене, которое относится к концу 1870-х годов. Именно в этотпериод наметились основные пункты политической программы земского либерализма:расширение сферы деятельности земства посредством передачи ему административно-политическихфункций на местах и распространения принципов самоуправления на верхние этажигосударственного устройства России, а также обеспечение элементарныхгражданских свобод — личности, слова, печати, собраний и т. д.
Заключение
В первой половине XIX века сформировались социально-политическиепредпосылки для буржуазных реформ в России. Крепостное право сдерживалоразвитие рынка и крестьянского предпринимательства.
Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствиис системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставалсяпомещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, политическую иадминистративно-судебную власть над своими крестьянами.
Дореформенная система местного самоуправления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладал принцип бюрократизма ицентрализма, не учитывающий нужд местного населения.
Проведение крестьянской реформы потребовало неотложной перестройкисистемы местного управления. Главная цель правительства была сосредоточить какможно больше полномочий в руках дворян-помещиков.
Данная земская реформа не сформировала стройной и централизованнойсистемы.
В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего икоординирующего работу всех земств.
Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнутьсистему земских учреждений – волостного земства. Попытки многих земскихсобраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресеченыправительством. Не решившись сделать земства исключительно дворянскимучреждением, правительство законодательным путем все же внедрило в руководствоземств представителей этого сословия: председателями земских собраний сталипредводители губернского и уездного дворянства.
Отсутствие достаточных материальных средств и собственногоисполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственныхорганов.
Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местногохозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народногопросвещения.
Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошлимногие представители либерального и демократического общественных направлений.В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по своему характеру.
Реформы, проведённые Александром II, были серьёзным политическим шагом,позволившим значительно ускорить темпы экономического развития России и сделатьпервые шаги по пути демократизации политической жизни общества. Однако этирешения были половинчатыми как по объективным причинам (невозможность мгновенного внедрения развитых капиталистических форм в экономику и политику), так и по субъективным (боязнь ослабления самодержавной власти).
Буржуазные реформы60-70-х годов не могли быть решительными и последовательными потому, чтогосподствующим классом было феодальное дворянство, мало заинтересованное вбуржуазных преобразованиях и своей замене.
Списокиспользованных источников и литературы
1. Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы, культура. М., НИКА,1996.
2. Буржуазные реформы в России второй половины XIX в. Воронеж, Изд-во Воронежского ун-та, 1988.
3. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления вРоссии: учебное пособие. – М., Инфра-М; Новосибирск: Изд-во НГАЭиУ, 1997.
4. Великие реформы в России. 1856-1874/ Под ред. Л.Г. Захаровой и др. М.,Изд-во МГУ, 1992.
5. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957.
6. Герасименко Г.А. Земское управление в России. М., Наука, 1990.
7. Ленин В.И. Полн. собр. соч. тт. 4, 5, 21, 26.
8. России: История XIX века.М., Новь, 1998.
9. Российское законодательство. М., 1985.
10. ТатищевС.С. Император Александр II: Его жизнь и царствование.М., Чарли, Алгоритм, 1996.
11. ЧернухаВ.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х годов XIX в./ Под ред. Р. Ганелина. Л.,Наука, 1978.
12. ЭйдельманН.Я. Революция сверху в России. М., Книга Б.Г., 1989.
13. ЯковлевА.И. Александр II и его эпоха. М., Знание, 1992.