Реформирования органов государственной власти в период кризиса крепостной системы первой половине XIX века

ФГОУ ВПО
«СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»
филиал СЗАГС в г.Калининграде
КУРСОВАЯ РАБОТА
ДИСЦИПЛИНА:
Историягосударственного управления в России
ТЕМА:
Реформирования органовгосударственной власти в период кризиса крепостной системы первой половине XIX века
Калининград
2010
Содержание
Введение
1. Система высших и центральных органов государственногоуправления при Александре I
1.1 Сенат
1.2 Министерства
1.3 Кабинет министров
1.4 Государственный совет
2. Система высших и центральных органов государственногоуправления при Николае I
2.1 Императорская канцелярия
2.2 Продолжение министерских реформ
3. Спецификаместного самоуправления в первой половине XIX века
3.1 Местные учреждения
3.2 Городская полиция и уездные тюрьмы
3.3 Управление крестьянами
3.4 Управление окраинами Российской империи
Заключение
Список использованной литературы

Введение
В первой половине XIX в. Россия занимала огромнуютерриторию Восточной Европы, Северной Азии и части Северной Америки, ее размерыдостигли 18 млн. кв. км, а население – 74 млн. человек. Большое природное,социально-экономическое и этническое разнообразие обусловливало особенностиразвития разных районов страны.
Процесс разложенияфеодально-крепостнической системы, начавшийся со второй половины XVIII в., в первой половине XIX в. перешел в глубокий кризис. Развитиегосударственной системы России в первой половине XIX в. в основном проходило врусле, намеченном в XVIII в. Основными ее характеристиками были дальнейшаяцентрализация и бюрократизация государственного аппарата. В этот периодусложнившиеся задачи государства потребовали создания новых высшихправительственных учреждений с более четкими подразделениями и функциями, результатомчего стало углубление специализации отдельных органов власти и управления.Соответственно усложнялась внутренняя организация правительственных учреждений:их структура становилась более разветвленной и многоступенчатой, многочисленныеподразделения вели все более обширное делопроизводство. Между центральными иместными учреждениями устанавливались более тесные связи – в России впервыепоявились отраслевые ведомства. Возросла роль местного управления.
Целью работы являетсяопределение реформирования органов государственной власти в период кризиса крепостнойсистемы.
Объектом данной работы является государственноеуправление в первой половине XIX в.Предметом работы является изучение системы органов государственного и местногоуправления при Александре I иНиколае I.

1. Система высших и центральныхорганов государственного управления при Александре I
Самое начало XIX в. ознаменовано сменой лиц нароссийском престоле. После убийства Павла I на престол взошел его сын Александр.
Александр I не хотел конфликтовс представителями высшего дворянства, но не разделял полностью их слишкомсвободолюбивых с его точки зрения взглядов. Ряд угрожающих факторов заставил александровскоеправительство найти новые методы для решения старых задач. Дворянская знать хотелаупрочить в России самодержавно-крепостной строй, но защитить себя отсамодурства. Беспокоил дворян и рост недовольства «низов». Ручнойтруд крестьян был даровым и мешал техническому прогрессу.
Срочно были восстановленыЖалованные грамоты дворянству и городам, упразднена Тайная канцелярия,возвращены на службу некоторые ранее опальные чиновники, уволены слишкомодиозные фигуры, разрешены поездки за рубеж.
Таким образом,правительство заручилось доверием дворян и приступило к первой серии реформ.Смысл их заключался в том, чтобы обновить фасад империи и внушить россиянаммысль о том, что новый царь стремится к либеральным реформам.
В выработке ипрактическом осуществлении этих преобразований Александру I помогали егоединомышленники, разделявшие его взгляды – П.А. Строганов, Н.Н. Новосильцев,В.П. Кочубей, А.Е. Чарторыйский – так называемые «молодые друзья».Именно из этих людей Александр Iсоздал особый «Негласный», или «Интимный» комитет под своимпредседательством. Особенно важную роль в выработке проекта реформ,направленных на общую демократизацию государственного строя в России, сыграл М.М.Сперанский (1772-1839), выдающийся государственный деятель.
В конце 1809 г.Сперанский представил Александру I план государственных преобразований. Онрекомендовал дать стране конституцию при сохранении института самодержавия.Важнейшими характеристиками российской политической системы должны были статьзаконность, выборность определенной части чиновников и их личнаяответственность, практическое воплощение в жизнь принципа разделения властей,расширение политических прав купцов, мещан и государственных крестьян, которыенаряду с дворянами должны были выбирать законодательную Государственную думу ираспорядительные волостные, окружные и губернские думы, а также судебныеорганы. Таким образом, главная идея Сперанского сводилась к тому, чтобы «правление,доселе самодержавное, учредить на непременном законе» и четко разграничитьфункции между законодательными, исполнительными и судебными учреждениями.Исполнительная власть должна быть сосредоточена в министерствах;предполагалось, что министры и высшие чиновники местной администрации будутназначаться царем. Высшей судебной инстанцией становился Сенат.
Высшим учреждением приимператоре должен был стать Государственный Совет, в котором сосредоточивалисьвсе законодательные, исполнительные и судебные функции и который становилсясвязующим звеном между императором и всеми государственными структурами. ЧленыГосударственного Совета назначались царем.
1.1 Сенат
Созданный еще ПетромВеликим в 1722 г. и объявленный верховным учреждением империи Сенат должен былконтролировать деятельность коллегий (министерств) и губернаторов, проводитьревизии деятельности местных органов власти, для чего собирал и обобщалнеобходимые материалы, которые затем передавал в случае необходимостикомпетентным органам. Кроме того, на Сенат были возложены функцииконституционного суда, т.е. Сенат должен был представлять императору информациюо несоответствиях издаваемых указов существующим. Однако эта попытка оказаласьнеудачной, и постоянно шел процесс сужения компетенции Сената, который извысшего органа суда и надзора за правительственными учреждениями превратился в20-е гг. XIX в. в высший судебный орган империи.
Организационно в первойполовине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельныхучреждений – департаментов. В состав каждого департамента входили несколькосенаторов, назначаемых царем, а также несколько генералов, а во главе каждогодепартамента стоял обер-прокурор.
Стиль работы Сенатахарактеризовался медлительностью в принятии решений и огромным наплывом дел. Вканцеляриях департаментов Сената процветали взяточничество и волокита,чиновники покрывали любое нарушение закона. Сенат постепенно превращался всвоеобразную богадельню для престарелых высших чиновников, и деятельность его вцелом была малоэффективной. Все попытки реформировать Сенат, предпринимаемые, вчастности, Сперанским, ни к чему не привели.
1.2 Министерства
В 1802 г., с цельюукрепить единоначалие, вместо коллегий, созданных Петром I, были учрежденыминистерства: военное, морское, иностранных дел, юстиции, внутренних дел,финансов, коммерции, народного просвещения. Но поскольку верховнымраспорядителем остался царь, то это ничего не изменило. Так как порядокпрохождения дел и функции министерств первоначально не были определены (позднееэто сделал М. М. Сперанский).
Военное министерствоведало военными сухопутными силами, морское – военными морскими силами. Впервой половине XIX в. эти два министерства были важнейшими в общей структуреминистерств Российской империи, и именно на них приходилась львиная долягосударственного бюджета. Министерство иностранных дел ведало внешнимисношениями; на Министерство внутренних дел – новое в структуре центральных учреждений– были возложены функции по организации и поддержанию общественного порядка; т.о.,оно возглавило всю систему полицейских органов страны. Другой его важнойфункцией было управление государственной промышленностью и строительством.Министерство юстиции осуществляла судебное управление, Министерство финансовдолжно было контролировать собираемость налогов, доходы и расходы государства.На Министерство коммерции возлагалась задача содействия торгово-промышленномуразвитию страны. Министерство просвещения ведало образованием граждан,подготовкой кадров для государственного аппарата, а также контролировалодеятельность университетов, институтов, Академии наук, библиотек, музеев итипографий. Важнейшей задачей этого нового для России министерства было осуществлениецензуры.
Достаточно эффективнойбыла организация Государственного казначейства, в ведении которого находилисьвопросы кассового исполнения государственного бюджета и выпуска казначейскихбилетов, а также создание ревизии государственных счетов – контрольногофинансового органа. Были также образованы Главное управление путей сообщения, введении которого находились, в частности, вопросы строительства железных дорог,и Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, с помощью которогогосударство пыталось контролировать деятельность церкви.
В течение всего этогопериода существовал Синод, являвшийся высшим органом управления деламиправославной церкви. Постепенно Синод утратил важные хозяйственные функции,которые перешли к государственным чиновникам, и государство практическиполностью подчинило себе церковь, как в плане организационном, так иадминистративном.
В период с 1802 по 1812гг. аппарат министерств состоял из департаментов, функции которых заключались всборе сведений по профильным направлениям, обработке собранной информации,подготовке справок, докладов и отчетов, выработке наиболее целесообразныхрешений по текущей ситуации, составлении планов развития на будущее. Важнейшейзадачей министерств была организация работы с подведомственными местнымиорганами власти – министерские чиновники разрабатывали для местныхисполнительных органов инструкции, в соответствии с которыми те строили своюработу, а также проводили регулярные проверки их деятельности. Важнымструктурным подразделением министерств были министерские канцелярии, в которыхосуществлялось все делопроизводство. Возглавляли департаменты и канцеляриидиректора. Кроме того, в составе министерства имелся Совет при министерстве – вэту особую министерскую совещательную коллегию входили товарищи министра (т.е.его заместители) и директора департаментов.
В своей работе с 1811 г. министерстваруководствовались специальным документом, подготовленным Сперанским, –«Общим уложением министерств», в котором министерства определялиськак высшие органы исполнительной власти, власть министров – как высшаяисполнительная. Министры назначались императором и подчинялись непосредственноверховной императорской власти. Кроме того, министры были обязаны ежегоднопредставлять в Сенат отчеты о состоянии дел в своей отрасли.
В целом образованиеминистерств усилило централизацию государственного аппарата. Их преимуществамипо сравнению с коллегиальной формой управления были значительно более высокаяоперативность в делах управления и установление персональной ответственностируководства и непосредственных исполнителей, которым поручалось ведениеконкретного дела. Также были значительно расширены возможности канцелярий,возросло их влияние.
1.3 Комитет министров
Для решениямежведомственных вопросов созывались совещания министров. С 1802 по 1812 гг.совещания проводились нерегулярно (в зависимости от текущей ситуации) и неимели постоянного организационного статуса. С 1812 г. совещания министров былиорганизационно и законодательно оформлены как Комитет министров. В его составвходили министры, а также председатели департаментов Государственного Совета,государственный секретарь и некоторые лица по особому назначению императора.Председатель Комитета министров одновременно был и председателем ГосударственногоСовета и назначался царем. Комитет министров рассматривал вопросы управлениястраной в целом, подбора кадров для высших должностей в государстве, проектыновых указов, заключения по ним, отчеты министерств и предложенные имизаконопроекты, анализ ситуации в стране. Решения Комитета министров получалисилу после утверждения их императором. Итак, Комитет министров явился еще однимвысшим законосовещательным органом Российской империи; суть его деятельностисостояла в совещании царя с высшими чиновниками по вопросам, которыезатрагивали интересы различных ведомств.
1.4 Государственный совет
До 1812 г. председателемГосударственного Совета был император. Общее количество членов Советасоставляло от 40 до 80 – в их состав входили все министры и некоторые другиевысшие чиновники, часть членов Совета назначалась императором по своемуусмотрению.
На Государственный Советбыла возложена функция разработки законопроектов, утверждаемых императором.Главная задача Государственного Совета была определена как приведение всейправовой системы страны к единообразию.
Государственный Советвключал пять департаментов – дел военных, дел гражданских и духовных, законовгосударственной экономии. Деятельность Государственного Совета былаорганизована в форме общих собраний и заседаний по департаментам. Все текущееделопроизводство было сосредоточено в канцелярии Государственного Совета,которой руководил государственный секретарь.
Итак, государственныйстрой Российской империи в годы правления Александра I выглядел следующим образом:император, имевший всю полноту власти, опирался на разветвленный чиновничийаппарат; высшим совещательным органом при императоре с 1801 по 1810 гг. былНепременный Совет, в который входили 12 человек, назначаемых царем. В 1810 г.Непременный Совет был упразднен, и высшим законосовещательным органом сталГосударственный Совет.
Реформа 1801-1811 гг.значительно укрепила центральный государственный аппарат. С этого времениместные правительственные и сословные учреждения значительно более тесно, чем раньше,были связаны с центром.
Функции высшихцентральных учреждений – Комитета министров, Государственного Совета и Сенатанеизбежно нередко переплетались: Комитет министров занимался не только деламивысшей администрации; Государственный Совет был не единственным органом, вкотором обсуждались законопроекты; Сенат – не единственным органоммежведомственного надзора. Ведущим можно считать Комитет министров, которыйвоплотил характерное для феодальной монархии преобладание управления надзаконностью.
Естественно, что в такихусловиях особенное значение приобретали личностные качества высших чиновников иимператора.
2. Система высших ицентральных органов государственного управления при Николае I
Начало ЦарствованияНиколая I было трагичным. Эти обстоятельства во многом определили отношениеНиколая к государственному строительству и методам управления государством.Важными в этом плане были также личностные качества Николая I. Это был оченьволевой, дисциплинированный и решительный человек, даже жесткого и крутогонрава.
Император был абсолютно убежден втом, что образцом идеально устроенного общества является дисциплинированнаяармия. Ему по душе были люди, привычные к жесткой субординации, которых страшитодна только мысль о нарушении армейской дисциплины.
Таким образом, в годыправления Николая I завершился начатый его отцом Павлом I откат отцеленаправленного процесса становления цивилизованного общества в царствованиеЕкатерины II, реальным показателем которого было последовательное замещениевысших административных должностей лицами гражданского состояния.
Издела декабристов Николай I сделал вывод о неблагонадежности дворянскогосословия и необходимости переориентации в своей государственной деятельности напослушное чиновничество. Но в этом заключалась и трагическая сторона правленияНиколая I, поскольку, делая ставку исключительно на бюрократию, властьоставалась без поддержки интеллектуальной элиты русского общества, тем самымобрекая на провал многие государственные преобразования.
Вотличие от своих предшественников Николай I хотел управлять государством личнобез привлечения общества, опираясь исключительно на бюрократические учрежденияи даже минуя их через созданную в 1826 г. Собственную его императорскоговеличества канцелярию. При Николае I в России пышным цветом расцвелабюрократическая система, что дало основание В.О. Ключевскому считать, что«здание российской бюрократии было возведено при Николае I».
Всесказанное не означает, что Николай I не понимал необходимости проведения реформгосударственного управления. Напротив, после восстания декабристов мысль онеобходимости перемен в системе управления была одной из главных в политикеновой власти. Об этом может свидетельствовать тот факт, что, придя к власти,император уволил наиболее одиозных политических деятелей последних летправления Александра I (в частности, генерала А.А. Аракчеева) и привлек к деятельному участию вовласти многих из бывших «молодых друзей» Александра I.
Работа комитета 1826 г.дала императору богатый материал о состоянии дел в российской империи инаправлении проведения реформ. Однако выводы из него Николай I сделал свои.Условно их можно свести к трем основным позициям:
1) убеждение внеобходимости усиления режима личной власти (с этой целью создаваласьСобственная его императорского величества канцелярия);
2) осознаниеважности и необходимости совершенствования законодательства, проведениякодификации законов и упорядочения на этой основе системы государственногоуправления;
3) убеждение внеобходимости усиления системы политической безопасности (впервые в Россиисоздавался особый орган политической полиции – III отделение Собственной егоимператорского величества канцелярии).
Рядпреобразований был проведен в сфере сословных отношений. Эти меры носилидвойственный характер. Первоочередной задачей считалась необходимостьукрепления дворянства в связи с усилившимся процессом разложения,деклассирования и оскудения дворянских родов. К середине XIX в. русскоедворянство значительно изменило свой состав, шел процесс омещанивания «благородногосословия» за счет выходцев из более низких слоев общества, получившихдворянство на основе введенного петровской Табелью о рангах принципа выслуги, всвязи с этим при Николае I были изменены правила присвоения дворянского звания.С целью укрепления дворянского землевладения и сокращения числа дробленийдворянских имений был восстановлен введенный еще Петром I принцип майората. В1845 г. был издан специальный Указ о майоратах, который запрещал делить имения,насчитывающие более 1000 душ крепостных крестьян, между всеми сыновьямидворянина, и требовал, чтобы все имения переходили старшему сыну.
В тоже время к середине XIX в. сложились новые условия и возникла необходимостьсделать ряд уступок буржуазному развитию, рыночным отношениям. Правительствосчитало назревшим делом отмену крепостного права, но, опасаясь внезапногоосвобождения миллионов крестьян из рабского состояния, полагало, что делать этонеобходимо постепенно, не предавая обсуждение вопроса гласности.
Один за другим создаваемые Николаем Iсекретные комитеты для обсуждения вопроса об «изменении быта помещичьихкрестьян» (так власть «целомудренно» избегала употреблять самословосочетание «отмена крепостного права») не дали и не могли датьпозитивного результата без вовлечения в этот процесс широкой общественности,что по определению было невозможно при таком самодержце, как Николай I. Сам же он,в конце концов, пришел к твердому убеждению: "…Крепостное право, внынешнем его положении у нас, есть зло, для всех ощутительное и очевидное, ноприкасаться к нему теперь было бы делом еще более гибельным".
В1842 г. был издан Указ «Об обязанных крестьянах», по которомукрестьяне получали по воле помещика личную свободу и земельный надел впользование, за который они обязаны были выполнять ряд повинностей в пользупомещика. 8 ноября 1847 г. издан Указ о праве помещичьих крестьян выкупаться наволю с землей, после чего они могли зачисляться в разряд государственныхкрестьян. Так же как и другие меры, этот Указ не имел серьезных последствий.
2.1 Имперская канцелярия
Одним из первых шагов Николая I как императора становится учреждениеКорпуса жандармов и преобразование Особой канцелярии МВД в III отделениесобственной Его императорского величества Канцелярии во главе с верным А.X.Бенкендорфом. Главная цель новых силовых структур состояла в охране режима исвоевременном пресечении любой мысли об изменении основ самодержавного строя.Отныне ничто не могло укрыться от бдительного ока ведомства Бенкендорфа исамого императора, с карандашом в руках вчитывавшегося в донесения жандармскихофицеров, которые зорко наблюдают за внутренним управлением и независимы от егоорганов. Одновременно с ними в стране действовала и широкая сеть агентов тайнойполиции, которая, по словам наблюдательного современника, с этой поры властвовалаво всей России, причем, если одних держала на постоянном откупе, то другихоткрыто теснила и прижимала всеми средствами.
Николай I был твердо убежден вовсесилии государства как единственного выразителя интересов общества. Для этогоему необходим был мощный централизованный аппарат управления. Отсюда тоисключительное положение в системе органов власти, которое занимала личнаяканцелярия монарха, подмявшими под себя и подменившими собой всю исполнительнуюструктуру власти в стране.
Структура Канцеляриисоответствовала ее функциям и усложнялась параллельно с их расширением. В еесоставе было шесть отделений.
I отделение было образовано в 1826 г.Его задача определялась как контроль за деятельностью министерств и ведомств,министров и высших чиновников министерств. Это отделение также занималосьназначением и увольнением высших чиновников.
Цель II отделения (создано в 1826) – анализи обобщение юридической практики и запись законов Российской империи.
Важнейшим было III отделение, также организованное в1826 г. на базе Особой канцелярии Министерства внутренних дел, которая ведалавопросами политической и государственной безопасности. Его задачами былируководство полицией, борьба с государственными преступлениями и противникамисуществующего режима, сектантами и раскольниками, высылка и размещениессыльных, управление тюрьмами и наблюдение за иностранцами. Соответственно этиммасштабным задачам сформировалась и структура III отделения, которая с конца20-х гг. включала восемь отделов. Первый отдел организовывал сбор данных повсем вопросам, входящим в компетенцию III отделения. Второй отдел организовывалконтроль за деятельностью религиозных сект и раскольников. Назначение Третьегоотдела – борьба с подделкой денег и ценных бумаг, Четвертого – организациянадзора за гражданами, Пятого – координация усилий по административной высылкеподнадзорных. Шестой отдел осуществлял руководство местами лишения свободы.Цель Седьмого отдела – организация наблюдений за иностранными подданными на территорииИмперии. Основной задачей Восьмого отдела было проведение научных изысканий повсем вопросам, интересующим III отделение, для чего собирались и обобщалисьстатистические и прочие материалы, готовились справки и доклады.
В своей деятельности IIIотделение опиралось на разветвленную агентурную сеть. Агентами былиблагонадежные лица. Полномочия III отделения и его возможности были оченьвелики: оно могло затребовать у любого чиновника, вплоть до министров игубернаторов, любые сведения, и чиновники были обязаны предоставить их. Введении этого отделения находились политические тюрьмы – Шлиссельбургская,Петропавловская и Алексеевский равелин. В 1827 г. при III отделении был созданкорпус жандармов, а вскоре образована сеть жандармских округов, которые подчинялисьГлавному жандармскому управлению.
В состав Канцелярии такжевходили еще три отделения. IV, созданное в 1827 г., должно было контролироватьи направлять работу женских учебных заведений и благотворительных учреждений.
V отделение былообразовано в 1836 г. специально для выработки проекта реформы по управлениюгосударственными крестьянами.
VI отделение,функционирующее с 1842 г., было призвано готовить материалы, относящиеся куправлению территорией Кавказа.
Все шесть отделенийКанцелярии фактически представляли собой самостоятельные высшие государственныеучреждения, и между ними существовала постоянная и глубокая внутренняя связь.Канцелярия, таким образом, вполне может рассматриваться как высшийправительственный орган с самыми широкими полномочиями и важнейшими функциями.
2.2 Продолжениеминистерских реформ
ПриНиколае I не проводилось широких административных реформ, и система управленияв период его царствования в целом не претерпела больших изменений. Изменения восновном касались дальнейшей централизации и бюрократизации государственногоуправления. Объективная необходимость совершенствования механизма высшего ицентрального государственного управления в такой огромной стране, как Россия,заставляла власть принимать соответствующие меры по рационализациигосударственного аппарата, дальнейшему развитию правовой базы егофункционирования, повышению уровня кадрового состава государственнойадминистрации.
Однимиз основных направлений совершенствования государственного аппарата при НиколаеI было дальнейшее развитие министерской системы, представленной в середине XIXв. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненныминепосредственно императору, который координировал их деятельность через Комитетминистров. Были уточнены функции министерств, повышены требования к ихперсональной ответственности, принимались меры по совершенствованиювнутриведомственных структур. Однако в большинстве случаев эти меры неприводили к желаемому результату прежде всего в связи с существовавшим в николаевскойсистеме управления дуализмом управленческих структур (Собственная егоимператорского величества канцелярия и министерства) и связанным с этимпараллелизмом в высшем центральном и местном управлении.
НаделениеСобственной его императорского величества канцеляриигосударственно-управленческими и законотворческой функциями привело кусложнению механизма государственного управления. Государственный совет былпонижен в статусе и утратил свое прежнее значение законосовещательного органапри императоре. Резко возросла роль Комитета министров, постепенноприобретавшего характер репрессивного органа. В то же время параллельноесуществование высших и центральных органов с дублирующими друг друга функциямисоздавало благоприятные условия для роста бюрократизма, волокиты, казнокрадстваи взяточничества в органах власти и управления.
Другойособенностью николаевской системы государственного управления следует считать усилениеполицейского характера и дальнейшую милитаризацию аппарата управления. На постыглав многих министерств и ведомств при Николае I назначались военные люди.Подавляющее большинство губернаторов (в 41 губернии из 52) также были военными,в основном генералами. Были военизированы управление горных и соляных дел,ведомства путей сообщения, строительство железных дорог. Наблюдается резкоеусиление роли Министерства внутренних дел, развитие которого шло в направлениисокращения его хозяйственных отделов и расширения полицейско-карательныхфункций. Как свидетельство усиления личного начала в государственномуправлении, роста абсолютистских тенденций можно рассматривать создание в 1826г. на базе прежних дворцовых учреждений и ведомств самостоятельного Министерствадвора.
Изнаиболее значимых правительственных мероприятий Николая I, способствующихдальнейшему прогрессу страны, следует назвать проведенную Министерствомфинансов в конце 30-х гг. денежную реформу, а также подготовленную иосуществленную Министерством государственных имуществ реформу государственныхкрестьян.
Суть денежнойреформы сводилась к замене обесценившихся ассигнаций кредитными билетами израсчета 3 рубля 50 копеек за рубль серебром. Помимо введения серебряногообращения вводилась практика внутренних и внешних займов, стали выпускаться «депозитныебилеты» и «серии», имевшие одинаковую ценность с серебряноймонетой, что приучало население к новым видам денежных знаков.
Стремясьсоздать эффективно работающую администрацию, центральная власть проявлялазаботу о создании и развитии системы подготовки кадров чиновной бюрократии. Ещепри Александре I был открыт ряд высших учебных заведений с целью созданияконтингента служащих с высшим образованием. Важным событием стало принятие в1835 г. Университетского устава, который наряду с предоставлением университетамнекоторых прав самоуправления и свободы преподавания предусматривал открытие наюридических факультетах университетов кафедр законов благоустройства иблагочиния, позже в 60-х гг. переименованных в кафедры полицейского права.Кафедры законов благоустройства и благочиния включали в себя изучение законов онародонаселении, народном продовольствии, общественном призрении,благоустройстве в городах и селениях, о праве.
Однакообщий дух николаевского правления, опасения правительства в отношении того, чтоучебные заведения станут рассадниками вредных политических влияний, негативносказывались на развитии образования. Университетская автономия на делеоставалась формальной: за университетами должны были наблюдать попечителиучебных округов.
Недовериек обществу и связанное с ним стремление власти опираться исключительно начиновную бюрократию являлось одним из главных недостатков николаевской системыуправления, лишавшим ее возможности динамичного развития. Если начало правленияНиколая I было насыщено духом преобразований, готовностью к реформам, то кконцу его царствования этот дух вовсе испарился. Система жесткого бюрократизма,отчуждавшая власть от общества, привела в конечном счете к господствуканцелярии, способному породить только послушных исполнителей,чиновников-формалистов, далеких от действительной жизни и не желавших никакихизменений. Эта система бюрократического централизма стала главным препятствиемна пути дальнейшего реформирования общества.

3. Специфика местногосамоуправления в первой половине XIXвека
государственныйместный управление российский окраина
3.1 Местные учреждения
Местные учреждениязанимали значительное место в системе государственных учреждений. С созданиемминистерств местные государственные учреждения были закреплены засоответствующими министерствами. В результате соединения близких по функциям иназначению министерств – как центральных исполнительных органов – сподчиненными им местными учреждениями возникли ведомства, характерная чертакоторых – четкое вертикальное управление. Возникли и определенные формы ведомственныхсвязей, которые заключались в том, что в центральном аппарате производилисьназначение и увольнение высших местных чиновников подведомственных учреждений,из центрального аппарата в подведомственные учреждения рассылались циркуляры,распоряжения, приказы и другие акты ведомственного управления, существоваласистема внутриведомственного контроля за исполнением этих документов, сталипубликоваться ведомственные издания. Усилению ведомственного управленияпротивостояло желание местных властей подчинить себе все местные учреждения.Борьба этих двух тенденций – характерная черта рассматриваемого периода.
В первой половине XIX векав административном отношении Россия делилась на села (самый мелкий объектуправления), волости, станы, уезды и губернии. Города также были особымобъектом управления.
Государственная практикаместного управления шла по пути дальнейшего усиления власти губернатора каквысшего правительственного чиновника в местных административных органах власти.За этот период увеличилось общее количество губерний (с 48 до 52) и числогуберний, возглавляемых генерал-губернаторами. Должность генерал-губернаторавводилась там, где местная специфика требовала значительной власти,самостоятельности в принятии решений и оперативности в действиях, т.е. встолицах и на окраинах империи. В других российских губерниях эта должностьвводилась эпизодически, в соответствии с обстоятельствами. Генерал-губернаторосуществлял надзор за всеми гражданскими, а нередко – и за военными,учреждениями вверенной ему территории. Полномочия и функции губернаторов какглав местных администраций были исключительно широки: губернатор обладал всейполнотой административной власти в губернии. В его компетенции были надзор заполицией, тюрьмами, рекрутскими наборами, проведением социальных программ,благотворительной деятельностью. Он курировал хозяйственные дела, такие, каксбор налогов, ход выполнения натуральных повинностей, председательствовал припродаже откупов. Все суды губернии фактически зависели от губернатора – он утверждалкандидатуры выбранных судей, мог вмешиваться во все стадии судопроизводства,утверждая решения многих уголовных дел.
Сами же губернаторы былифактически бесконтрольны, несмотря на существование формального контроля ихдеятельности со стороны высших государственных учреждений – Сената,Министерства внутренних дел, Комитета министров.
При губернаторесуществовало губернское правление, состоящее из трех-четырех человек, задачикоторых сводились к обсуждению и решению «общих дел». Всеисполнительные дела вела канцелярия губернского правления, в структуре которойначиная с 1824 г. было четыре отделения. Первое отделение заведовалообнародованием законов и постановлений, контролировало движение дел, занималосьподбором кадров; второе – следило за исполнением дел по «охране веры,благочестия и добрых нравов»; третье – вело наблюдение за проживающими вгубернии поднадзорными, а также контролировало состояние мостов, дорог, почты имедицинских учреждений. Четвертое отделение курировало финансовые вопросы, такие,как строительство казенных зданий, развитие сельского хозяйства, промышленностии торговли.
Определенную роль вместном управлении играли и сословные учреждения. Дворянские собраниядействовали на протяжении всей первой половины XIX в. Губернский предводительдворянства формально был вторым лицом в губернии после губернатора. Однакофактическое значение выборных дворянских органов было невелико (за исключениемМосковского и Петербургского дворянских собраний, очень влиятельных).
Гораздо более влиятельнойбыла Шестигласная дума, исполнительный орган городского самоуправления: онаруководила выборами должностных лиц городского сословного управления,определяла размеры их жалования, утверждала городской бюджет, заботилась опродовольственном снабжении города, проводила раскладку налогов, осуществлялавыдачу паспортов, следила за состоянием городских казенных зданий.
В первой половине XIX в.существовал довольно значительный финансовый и административно-хозяйственныйаппарат на местах, распределенный по ведомствам.
3.2 Городская полиция иуездные тюрьмы
Важнейшим элементомисполнительного аппарата местной администрации была полиция. Она подразделяласьна местную и городскую, специальных губернских полицейских органов не было, иобъединяющим органом всей полицейской системы был сам губернатор.
Уездную полициювозглавлял исправник, который избирался на три года уездным дворянством. Принем существовал земский суд, в состав которого входили заседатели от дворян, ас 1837 г. – и от государственных крестьян. В первой половине XIX в. в России несуществовало строгого разделения функций между полицией и судом, полиция такжепроводила свое дознание и имела право судить в «маловажных полицейскихвещах».
В городах полицейскиефункции возлагались на городскую полицию, которая возглавлялась в столицах –обер-полицмейстером, в губернских городах – полицмейстером, в уездных –городничим и подчинялась губернатору или генерал-губернатору.
В структуре полицейскихорганов губернских и столичных городов имелись управы благочиния, при которыхфункционировали гауптвахты, долговые тюрьмы и полицейские архивы. Кроме того,начиная с 40-х гг. создаются врачебно-полицейские комитеты, на которыевозлагался контроль над публичными домами и «тайно промышляющимиженщинами».
Основными исполнительнымиполицейскими учреждениями в городах всех типов были части, задачи которыхсводились к охране порядка на своей территории, надзору за трактирами,гостиницами и ресторанами, осмотру мертвых, устройству в дома призренияподкидышей; при частях всегда находились врачи и акушерки. Здесь же наказывалипровинившихся – пороли. Части подразделялись на кварталы – это была самаянизшая исполнительная инстанция, во главе их стояли квартальные надзиратели.
В 1837 г. была проведенареформа полицейских органов и полицейская сеть была распространена на сельскиерайоны страны, низшей полицейской должностью была должность станового пристава.
В сельской местностисуществовала сельская выборная полиция: сотские и десятские и вотчинная полицияпомещиков. Все эти структуры работали согласованно.
В первой половине XIX в.в России была также создана сеть тюрем. Тюрьмы были политические (длясовершивших государственные преступления), монастырские (церковныепреступления), преобладали, разумеется, общеуголовные тюрьмы для всех прочихпреступников, которые находились в ведомстве Министерства внутренних дел.
Общеуголовные тюрьмы былив каждом городе. Тюрьму возглавлял смотритель из полицейских чинов,подчиняющийся главе местной администрации, а надзирателями, как правило, были солдаты-инвалиды.В Сибири в этот период сформировалась система каторжных тюрем, а по пути к ним– этапы и полуэтапы. К числу тюрем также относились работные и смирительныедома. Среднегодовое количество заключенных в середине XIX в. в Россиисоставляло примерно 300 тыс. человек.
Значительная частьместных органов власти подчинялась Главному жандармскому управлению, основнаязадача которого была аналогична полицейским органам – обеспечивать общественныйпорядок.
Первые жандармские чины ичасти появились в 1815 г. в армии и выполняли функции военной полиции. Ксередине XIX в. на местах существовали губернские жандармские управления, вгубернских, портовых городах и крепостях – городские команды жандармов.
3.3 Управлениекрестьянами
В 1837 г. в связи ссозданием Министерства государственных имуществ, в чьи функции входилоуправление государственными землями и государственными крестьянами, которыхнасчитывалось девять млн. душ мужского пола, были учреждены соответствующиеместные органы: в губерниях – палаты государственных имуществ, в округах (одинокруг включал два-три уезда) – окружные управления, в сельской местности –сельский сход, сельское управление, сельская расправа, волостной сход иволостное правление. В состав палаты государственных имуществ входилисоветники, асессоры, губернский лесничий и землемер. Палата выполнялахозяйственные функции: продажу незаселенных государственных земель, их обмен,сдачу в аренду.
Сельские и волостныерасправы были органами сословного гражданского и уголовного суда для государственныхкрестьян. Сельскую расправу возглавлял сельский старшина, которого избиралсельский сход, кроме него в состав расправы входили два добросовестныхзаседателя, также избираемых. Делопроизводство в сельской расправе вел сельскийписарь. В компетенции сельских расправ были мелкие уголовные дела. Приговоры,которые она выносила, ограничивались конфискацией краденых вещей, небольшимиденежными штрафами, присуждением к общественным работам сроком до шести дней,наказанием розгами до 20 ударов. При сельской расправе имелась тюрьма.Аналогичным образом были организованы и волостные расправы, их полномочия быличуть шире.
Управление на местахудельными землями – земли эти принадлежали императорской семье – осуществлялосьудельными конторами. Во главе конторы стоял управляющий. Контора состояла изтрех столов – хозяйственного (который управлял крестьянами), счетного (задачакоторого заключалась в ведении учета доходов) и судного (собирались сведения оделах удельных крестьян в судах).
Удельным конторам подчинялисьсельские приказы, возглавляемые головой – он выбирался удельными крестьянамисроком на три года. Численность удельных крестьян накануне 1861 г. не доходиладо 1 млн. душ мужского пола. Гораздо многочисленнее были помещичьи крестьяне –в середине XIX в. их насчитывалось около 11 млн. душ мужского пола. Ими посвоему усмотрению управляли помещики.
3.4 Управление окраинамиРоссийской Империи
Управление окраиннымитерриториями Российской империи в каждом конкретном случае зависело отспецифики территории.
Финляндия.
В 1809г. к России была присоединена Финляндия, в 1875 г. – часть герцогстваВаршавского, в 1812 г. – Бессарабия.
Финляндияименовалась Великим княжеством Финляндским, а русский император являлся Великимкнязем финляндским и был главой исполнительной власти, Законодательная властьпринадлежала сословному Сейму, а исполнительная (с 1809 г.) – ПравительствующемуСенату из двенадцати человек, избранных Сеймом.
Великийкнязь финляндский – российский император – являлся главой исполнительной власти,утверждал законы, принимаемые Сеймом, назначал членов высших судебных органов,наблюдал за отправлением правосудия, объявлял амнистии, представлял княжествоФинляндское во внешних сношениях.
Сейм созывался через каждые пять лет, онсостоял из двух Палат, представляющих четыре сословия: рыцарство и дворянство,духовенство, горожан и крестьян. Решение Сейма считалось принятым, если онопринималось тремя палатами. Принятие или изменение основных законов требовалорешения всех четырех палат.
Польша.
В 1815г. Польша получила Конституционную хартию и статус королевства, императорроссийский стал одновременно королем польским. С 1818 г. стал избираться(шляхтой и горожанами) законосовещательный Сейм.
Исполнительнаявласть сосредоточивалась в руках наместника царя, при нем в качествесовещательного органа действовал Государственный совет.
УправлениеПольшей стал осуществлять Административный совет во главе с наместникомимператора. Была провозглашена несменяемость судей и учреждено городскоесамоуправление.
Сибирь.
В 1822г. для народов Сибири был издан специальный устав, подготовленный М.М.Сперанским, бывшим ее генерал-губернатором. Согласно положениям устава все«инородные» (нерусские) народы Сибири делились на оседлых, кочевых и бродячих.
Оседлыеприравнивались в правах и обязанностях к русским и, соответственно, к ихсословной принадлежности (землевладельцы включались в число государственныхкрестьян).
Кочевыеи бродячие инородцы подчинялись системе родового управления – стойбище или улус(не менее пятнадцати семей), возглавляемые старостами. Для некоторыхнародностей создавались степные думы, возглавляемые родовой знатью.
Украина.
В 1654г. были утверждены Мартовские статьи, определившие взаимоотношения междуУкраиной и Россией и автономию Украины,
В результатеразделов Польши (1772, 1793, 1705 гг.) к Украине перешла значительная частьземель (Киевщина, Брацлавщина, Подолье, Волынь).
В 1775г. на Украину было распространено действие Учреждения о губерниях и в том жегоду ликвидирована Запорожская Сечь.
Формывоенной организации Украины были одновременно ее государственными формами: полкии сотни стали территориальными административными единицами.
Вседолжностные липа трех урядов (генерального, полкового, сотенного) избирались наобщих собраниях: войсковой, полковой, степной радах.
Генеральныйуряд состоял из гетмана и генеральной старшины. Высшим распорядительным органомбыла Войсковая и Генеральная рада, позже превратившаяся в Раду генеральнойстаршины.
В руках гетманасосредоточивались функции власти и управления: он командовал войском,располагал высшей судебной властью, пересматривал решения генерального судьи.Он издавал универсалы, в которых устанавливались общие правовые нормы.
Контрольза деятельностью украинских властей с 1663 г. осуществлял Малороссийскийприказ, в 1722 г. превращенный в Малороссийскую коллегию, надзиравшую засудебными и административными органами (гетманом, генеральным судьей ивойсковой канцелярией).
Войсковаяи Генеральная рада представлялисобой собрание украинских властей, верхушки городских жителей из числа шляхты иказачества. Со временем сужалась ранее неограниченная компетенция Войсковойрады: она стала созываться только для избрания гетмана и генерального уряда.
Генеральнаястаршина составляла генеральный уряд. В его состав входили: генеральныйобозный, ведавший организацией и снабжением войска; два генеральных судьи;генеральный подскарбий, ведавший финансами; генеральный писарь, управляющийделами; генеральный хорунжий; генеральный бунчужный; два генеральных есаула.Хорунжий, бунчужный и есаулы были высшими военными чинами. При каждом изгенеральных чинов действовали собственные Канцелярии.
Местноеуправление на Украинесовпадало с военным делением. После ликвидации польских органов местногоуправления (1686 г.) полковые власти подчинили себе не только казаков, но мещани крестьян (в городах и местечках).

Заключение
Российская системагосударственного управления при Александре I становится более четкой иразветвленной, создается система органов вертикального отраслевого управления(министерства заменяют коллегии), усиливаются элементы законности. В Россиисоздается новый высший совещательный орган – Государственный Совет, которомубыла передана значительная часть функций Сената. Однако большинство грандиозныхпланов преобразований не было реализовано, а проведенные реформы не имелипринципиального характера.
Реформа 1801-1811 гг.значительно укрепила центральный государственный аппарат. С этого времениместные правительственные и сословные учреждения значительно более тесно, чемраньше, были связаны с центром.
Таким образом, функциивысших центральных учреждений – Комитета министров, Государственного Совета иСената неизбежно нередко переплетались: Комитет министров занимался не толькоделами высшей администрации; Государственный Совет был не единственным органом,в котором обсуждались законопроекты; Сенат – не единственным органоммежведомственного надзора. Ведущим можно считать Комитет министров, которыйвоплотил характерное для феодальной монархии преобладание управления надзаконностью.
Естественно, что в такихусловиях особенное значение приобретали личностные качества высших чиновников иимператора.
Император Николай I,вступив на трон, вынужден был для стабилизации положения в стране усилитькарательные функции власти. Россия была разделена на жандармские округа, приИмператорской канцелярии было учреждено III отделение, усилен полицейский надзор за печатью,ужесточена сословность образования. Николай I с наибольшей последовательностьюоставался верным самодержавию, хотя и допускал либерализм в тех случаях, когдаэто не подрывало власть. При нем была осуществлена реформа государственныхкрестьян, посессионные рабочие отпущены на волю, купечеству и духовенствупредоставлены привилегии, ограничено дробление помещичьих имений. Он много идолго работал над вопросом отмены крепостного права, но провести ее не решился.
Недовериек обществу и связанное с ним стремление власти опираться исключительно начиновную бюрократию являлось одним из главных недостатков николаевской системы управления,лишавшим ее возможности динамичного развития. Если начало правления Николая Iбыло насыщено духом преобразований, готовностью к реформам, то к концу егоцарствования этот дух вовсе испарился. Система жесткого бюрократизма,отчуждавшая власть от общества, привела в конечном счете к господствуканцелярии, способному породить только послушных исполнителей,чиновников-формалистов, далеких от действительной жизни и не желавших никакихизменений. Эта система бюрократического централизма стала главным препятствиемна пути дальнейшего реформирования общества.

Списокиспользованной литературы
1. Историягосударственного управления России: учебник / отв. ред. Р.Г. Пихои – М.:Издательство РАГС, 2009. – 440 с;
2. Историягосударства и права России: учебник / под ред. Ю.П.Титова – М.: ТК Велби, 2003.– 544 с.;
3. Историяотечественного государства и права. Ч. I: учебник для вузов / под. ред. О.И. Чистякова. – 3-е изд., — М.: Юристъ, 2000. – 430 с.;
4. Историягосударственного управления в России. Под ред. Марковой А.Н., Федулова Ю.К. –3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юнити-Дана, 2007. — 319 с.;
5. Историягосударственного управления и государственной службы России. Под ред. Ежова М.В. – СПб.: Ленинградская областная организация общества «Знание», 2004. – 239с.