РЕФЕРАТ
По политологии
История государственного управления
1. Становление государственности и государственное управление в Киевской Руси (IX -начало ХП вв.). Система государственного и местного управления в русских княжествах в удельный период ХП — XV вв.
Образование древнерусского государства — одна из наиболее важных и сложных научных проблем отечественной истории.
В самостоятельную этническую общность восточные славяне выделяются в середине I тыс. н.э. К VI в. у восточных славян складываются первые предгосударственные объединения -союзы племен. Союзы возглавлялись военными вождями — князьями и родовой знатью. Высшим органом управления было народное собрание — вече, на котором решались все важнейшие вопросы. Наследование княжения шло по линии рода.
Форму общественных отношений, сушестровавших у славян в VII-VIII вв… можно определить как «военную демократию».
К VIII в. складываются государственно-политические образования славян, которые в научной литературе называют еще протогосударственными образованиями. Первым из них был северный с центром в Новгороде во главе со словенами (Славия), вторым — южный во главе с полянами и центром в Киеве (Куявия). Ряд исследователей полагает, что было и третье объединение, но центром его одни называют Рязань, другие Чернигов (Артания). По мнению академика Б.А. Рыбакова, на базе Полянского союза племен и части северян сложилось крупное объединение Русь.
В настоящее время продолжаются споры вокруг популярной в отечественной историографии темы этнического происхождения русской княжеской династии и русов. Исследователи разделились на два лагеря — норманнистов и антинорманнистов.
В настоящее время историки согласились с тем, что под именем варягов на землях восточных славян выступали скандинавы. Сами себя они именовали — викинги («люди заливов»), на Руси их называли — варягами, а в Западной Европе — норманнами («северные люди»).
Современные исследователи признают, что варяжский элемент сыграл важную роль в становлении российской государственности, однако сама эта государственность возникла задолго до вторжения норманнов. Для этого были все необходимые предпосылки. Образование государственности у восточных славян совпало с разложением родоплеменных, кровнородственных отношений и было обусловлено им. Родоплеменные отношения заменялись территориальными, политическими и военными связями.
Образование Древнерусского государства традиционно условно датируется 882 г., когда Олег (879-912) захватил Киев и превратил его в центр объединенного государства.
Несмотря на варяжское происхождение Рюрика и Олега, созданное государство было славянским, а не варяжским. Успех же варягов объяснялся тем, что их деятельность объективно содействовала объединению славянских племен в одно государство, начавшемуся задолго до варягов и независимо от них.
Государство на Руси создавалось одновременно с европейскими средневековыми государствами.
Древнерусская государственность прошла в своем развитии три этапа:
начальный (середина IX — конец X в.) — правители Рюрик (862-879), Олег (879-911),
Игорь (912-945), Ольга (945-969), Святослав (965-972);
расцвет (конец X — первая половина XI в.) — Владимир I (980-1015), Ярослав (1015-1054);
упадок, распад (вторая половина XI — первая треть XIII в.) — Владимир II Мономах (1113-1125)и др.
По форме правления Киевская Русь была раннефеодальной монархией. Во главе государства стоял великий князь киевский, которому принадлежала высшая хозяйственная, административная, судебная и военная власть. Однако он не являлся единоличным правителем государства, а его власть еще не приобрела отчетливо наследственного характера.
Княжеский престол по традиции должен был занимать старший член княжеского рода. Князь не мог единолично и по своей воле назначать наследника престола. Поскольку верховная власть принадлежала не отдельному лицу или семье, а княжескому роду в целом, признак физического старшинства в претензиях на престол играл определяющий характер. По освобождения киевского престола его занимал старший из князей. Такой порядок престолонаследия называется очередным или династическим. Постепенно новым способом решения споров становится вотчинный, наследственный принцип. Земля и власть, ранее принадлежавшие отцу, переходили к сыну.
Органы управления и власти
Князь управлял при помощи дружины, делившейся на старшую («бояре», «мужи») и младшую («гриди», «отроки», «детские»). Старшая дружина фактически являлась княжеским советом. Совместно с ней князь принимал решения о походах, сборе дани, строительстве крепостей и др. Дружина содержалась князем на его средства: за счет добычи от завоевательных походов, отчислений от дани и судебных сборов. В недрах дружинной организации, еще до образования Древнерусского государства, сложилась т.н. десятичная, или численная система управления, распространившаяся впоследствии на города и общины: население делилось на десятки, сотни, тысячи во главе соответственно с десятскими, сотскими, тысяцкими.
Из дружинников формировалась княжеская администрация, важнейшая роль в которой принадлежала представителям князя на местах: посадникам (наместникам) — в городах и волостелям — сельской местности. Жалованье за службу они не получали и содержались за счет сборов с населения — т.н. корма. Такая система называлась кормлениями, а должностные лица -кормленщиками.
Отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли старосты и тиуны, назначавшиеся из дворовых слуг князя. Учет собираемой дани осуществляли данщики, торговую пошлину — мыть — взымали мытники, денежный штраф за убийство — виру — вирники, пошлину за продажу лошадей — пятно — пятенщики.
Несмотря на некоторый рост княжеской администрации, государственный аппарат Древнерусского государства оставался примитивным. Государственные и дворцовые функции еще не обособились друг от друга и выполнялись одними и теми же лицами.
Фактически Древнерусское государство представляло собой федерацию земель под сюзеренитетом киевского князя. В 70-х гг. XI в. появляется новая форма государственного управления съезды князей («снема»). На этих феодальных форумах, собиравшихся по инициативе киевских князей, решались вопросы разделения земель, вассалитета, улаживались межкняжеские противоречия и конфликты.
Развитие феодальных отношений способствовало усилению позиций местных феодалов -князей и бояр. Они обязаны были служить великому князю, но являлись полными хозяевами в своих вотчинах, обладали правом иммунитета, т.е. осуществляли в своих владениях некоторые государственные функции.
В условиях усиливающейся феодальной раздробленности постепенно складывались два центра власти княжеский дворец и боярская вотчина. Десятичная система управления заменялась дворцово-вотчинной. при которой власть разделялась между крупными земельными собственниками — — князем и боярами, а выполнение важнейших государственных функций поручалось их представителям, являвшимся одновременно и должностными лицами, и управляющими вотчинным хозяйством.
В раннефеодальной монархии важную государственную функцию выполняло народное собрание вече (от «вещать» — говорить). Народное вече соответствует франц. слову «парламент», т.е. то место где говорит народ о государственных делах. В компетенцию веча первоначально входили все вопросы государственного правления, законодательство, суд. Постепенно этот круг сузился, и у веча остались только функции контроля за управлением, выборы и смещение представителей администрации, вопросы войны и мира и т.д. Иногда вече избирало князей, заключало с ними договор («ряд»).
Местное управление осуществлялось доверенными людьми князя, его сыновьями и опиралось на военные гарнизоны, руководимые тысяцкими, сотниками и десятскими. Текущее управление осуществляли городовые и местные общины, сотни и верви, а также княжеская администрация.
Правосудие осуществлялось князем или его представителями на основе обычного права и норм Русской Правды.
Т.О. Княжеское управление из Киева строилось на численной, а затем — дворцово-вотчинной системе, охватывая все регионы племенных территорий, которые Киев облагал данью.
Аппарат власти формировался из княжеских дружинников и родоплеменной аристократии. К моменту распада Древнерусского государства насчитывалось три формы правления: Княжеская, Боярская и Вече.
Социальная дифференциация закреплялась принимавшимися властью законами, основным источником государственного законодательства была Русская Правда.
Удельный период в истории Руси принято делить на два этапа: домонгольский и монгольский.
Во второй половине XII в. на Руси завершился процесс образования системы отдельных княжеств. Наступил период феодальной раздробленности, который охватил XII XV вв.
Экономические предпосылки раздробленности: сложившаяся система натурального хозяйства; отсутствие товарного обмена.
Социально-политические предпосылки: боярство, превратившись из военной элиты (дружинников, княжьих мужей) в землевладельцев, стремилось к политической самостоятельности; шел процесс «оседания дружины на землю», в финансовой области он сопровождался превращением дани в феодальную ренту. Условно эти формы можно разделить следующим образом: дань взималась князем на том основании, что он являлся верховным правителем и защитником всей территории, на которую распространялась его власть, рента взималась собственником земли с тех, кто проживал на этой земле и пользовался ею.
Внешнеполитические факторы: вторжение татаро-монголов; исчезновение древнего торгового пути «из варяг в греки».
В первой половине ХШ в. русские княжества после разгрома монголами попали в положение данников Золотой Орды. Княжества сохранили свою государственность, Церковь и администрацию, но вынуждены были уплачивать подати, сбор которых поручался одном}' из князей. Это поручение закреплялось выдачей ханского «ярлыка». Получение этого символа давало право на титул великого князя и политическую и военную поддержку со стороны Сарая (столицы Орды). Русские князья были обязаны поставлять в Монголию и Орду дань и рекрутов для ханского войска. Хан Золотой Орды был вассалом великого хана, столица которого в середине XIII в. была перенесена из Монголии в Китай. Сбор налогов и мобилизация русских в монгольское войско осуществлялись по приказам великого хана, скрепленным подписью хана Золотой Орды.
Дани и поборы, подсчет населения, карательные и полицейские функции на территории русских княжеств осуществляли баскаки.
В конце XIII в. изменилась система налогообложения, осуществляемая монголами. Русская церковь была освобождена от уплаты налогов и призыва в монгольскую армию подвластных ей людей. Великому Новгороду были гарантированы автономия и право на свободную торговлю. Русским князьям было предоставлено право самостоятельно собирать налоги.--PAGE_BREAK--
За действиями вассальных хану русских князей следили ханские уполномоченные. Принцип «разделяй и властвуй» проявился в создании на территории покоренной Руси сразу 4-х великих княжеств -во Владимире, Твери, Рязани и Нижнем Новгороде. Каждый из великих князей сам собирал дань для хана на территории своего княжества. В отличие от Китая и Персии на большей части Руси монголы оставили у власти в качестве своих вассалов местных русских князей. Только в южных регионах (Киев, Переяславль, Подолия) монголы ввели свое прямое правление. Хан обладал высшей властью на всей территории русских земель, решая все юридические и финансовые вопросы. Все русские князья были подсудны высшему суду Золотой Орды, споры между русскими и монголами решались в монгольских судах. Споры русских между собой рассматривали русские князья.
Трижды (с 1245 по 1274 гг.) монголы проводили перепись населения. Число мобилизованных русских зависело от размеров населенной территории, была установлена десятичная система. Русь делилась на «десятки», «сотни», «тысячи» и «тьмы». В монгольскую армию брали одного рекрута из 10 мужчин, проживающих на данной территории. Реальная численность административно-территориальной «сотни» составляла 2000, а «тьмы» — 200 000 мужчин. При сборе налогов каждый район становился единицей измерения. Вся восточная и западная Русь была разделена на 43 «тьмы», причем в это исчисление включались только сельские районы, города облагались в особом порядке. В сельских районах дань исчислялась в форме поземельного налога на каждую с/х единицу («плуг», «соха»). Купцы в городах платили налог с капитала или с оборота.
В основном князья периода монгольского владычества всю свою управленческую энергию сосредоточивали на внутренней административной и судебной деятельности. Княжеский двор становился центром государства. Главой органа управления его имениями становился наиболее влиятельный придворный. Слуги князя — мелкие дворяне — были как социальная группа главной опорой власти. Придворные чины приобретали значимость чинов государственных. Именно в период феодальной раздробленности на Руси получила развитие дворцово-вотчинная система управления.
Ослабление власти монгольских ханов на Руси делало русских князей автономными правителями. Вместе с тем князья были готовы уже в собственных целях использовать ту административную и военную машину, которую создали монголы. Уже не встречая сопротивления ни со стороны вечевой демократии, ни со стороны боярской аристократии, князья старались усилить свою личную и наследственную власть, превратив все сословия в «служилые», а власть в самодержавную.
Т.О. господство монголов способствовало изменению принципов правления — усиливались централизация, жестокость уголовного права, менялась система налогообложения. Одновременно с этим землевладельческая элита все более привязывалась к своим вотчинам. Формировалась также поместная система землевладения. В законодательстве усиливается государственный интерес. Однако регионом, где формируются предпосылки для последующего объединения русских земель становится северо-восток (Владимиро-Суздальское, позже Московское княжество).
2. Становление российской государственности (конец XV — XVI вв.). Кризис российской государственности в период Смутного времени. Преодоление последствий Смуты и развитие государственного управления в XVII в.
Во 2 пол. XIV в. в северо-восточной Руси усилилась тенденция к объединению земель. Центром объединения стало Московское княжество, выделившееся из Владимиро-Суздальского еще в XII в.
В Московском княжестве интенсивно развивалась система поместных отношений: дворяне получали землю от великого князя (из его домена) за службу и на срок службы. Это ставило их в зависимость от князя и укрепляло его власть.
Говоря о централизации, следует иметь в виду 2 процесса:
объединение русских земель вокруг нового центра — Москвы; и создание централизованного государственного аппарата.
Способы присоединения русских земель к Москве были разнообразны:
удельные князья подчинялись великому князю по договору, оставаясь хозяевами в своих уделах и как вассалы обязуясь служить Москве;
многочисленными были случаи покупки уделов великим князем, при этом удельный князь становился пользователем своей бывшей вотчины и выполнял различные служебные функции в пользу Москвы;
существовал также порядок, напоминавший западноевропейский средневековый «оммаж»: владелец вотчины, удельный князь отказывался от нее в пользу великого князя и тут же получал ее обратно в виде пожалования.
Великие князья оказались во главе целой иерархии, состоявшей из удельных князей и бояр. Взаимоотношения с ними определялись сложной системой договоров и жалованных грамот.
Боярство было верхним слоем формировавшейся правящей элиты Московского государства. В конце XV в. реальную социальную опору власти великого князя составили также новые общественные группы, складывающиеся в этот период: дворянство, ратные люди (профессиональные военные), казачество и др.
Формируется сословие дворян, имеющее давнее происхождение. Первой служилой категорией, из которой позже выросло дворянство, были «отроки» (младшие дружинники князя). Потом появляются княжьи «дворные» слуги, в состав которых входили как вольные люди, так и холопы. Все эти категории объединялись в группу «детей боярских», так и не доросших до бояр, но составивших социальную базу дворянства.
В состав формирующегося дворянского сословия вошло и большое число дворцовых слуг (тиунов, дьяков, подьячих, конюхов, писарей и т.д.), приказные и ремесленные люди князей и бояр.
Централизация привела к существенным изменениям в государственном аппарате и государственной идеологии. Великий князь стал называться царем по аналогии с ордынским ханом или византийским императором. Русь приняла от Византии атрибуты православной державы, государственную и религиозною символика Сформировавшееся понятие самодержавной власти означало ее абсолют^^ю независимость и суверенность. В XV в. митрополит на Руси стал назначаться без согласия византийского патриарха (к этому времени Византийская империя пала).
Формирование государственного аппарата осуществлялось по принципу местничества.
Местничество — система феодальной иерархии в России в XV — ХУД вв… официально регулировавшая отношения между членами служилых фамилий па военной и статской службах и при дворе.
Местничество, основанное на критериях знатности происхождения (чем выше происхождение претендента, тем более высокий пост в государственной иерархии он может занять), подменяло общегосударственные интересы сословными.
При назначении служилых людей на должности учитывались как служебное значение фамилий, к которым она принадлежали, т.е. служебная знатность данного рода, так и генеалогическое положение претендента внутри своей фамилии. Этот условный и усложненный порядок основывался на чиновных, служебных достижениях не отдельного лица, а всего рода, т.е. на отечестве.
Отечество устанавливалось по 2-м линиям:
по родословцу (критерий — знатность происхождения рода и самого лица); по разрядам (записям, хранившимся в Разрядном приказе, в которых указывались росписи назначений на высшие государственные должности за определенный период прошедшего времени — 80-100 лет).
При назначении на должность использовался прецедент, ситуация, заимствованная из прошлых лет (по записям разрядов), в которой предки претендента на должность занимали то или иное служебное положение. Если факт этого был установлен, то и претендент мог требовать своего назначения именно на эту (или аналогичную) должность.
Местничество выделяло бояр в особую группу, назначением которой было участие в верховном управлении государством. Олицетворением этого аристократического порядка властвования стала Боярская Дума.
Боярская Дума — высший орган власти в Русском государстве, состоявший из светских и духовных феодалов, действовавший постоянно на основе принципа местничества и опиравшийся на профессиональную (дворянскую) бюрократию. В XV — начале XVI вв. Дума существовала как совещательное и законодательное учреждение.
В компетенцию Думы входило формирование законодательства, управление и судебная деятельность. Решение этих вопросов осуществлялось не на правовой основе, а по почину верховной власти. Особую группу в Думе в XV в. составляли удельные князья. Как верховный орган управления Дума смыкалась с приказами.
Приказы — органы центрального управления, существовавшие с кон. XV до XVIII вв. В различное время было около 100 приказов.
В отличие от дворцовых ведомств, приказы — более бюрократические, технические по характеру органы.
Рабочим аппаратом в приказной «избе» были «товарищи», возглавляемые, как правило» думным боярином Техническое обслуживание овеществляли подьячие подчиненные думном дьяк работавшем в приказе.
Развитие приказной системы прошло несколько этапов:
произошло расширение функций дворцовых ведомств, которые превратились в органы общегосударственного управления (XV — начало XVI в.).
внутри дворцовых ведомств появились самостоятельные учреждения, возглавляемые дьяками, получившими специальное поручение («изба» или «приказ»).
приказное управление окончательно превратилось в систему центрального государственного управления (с сер. XVI в.).
С этого времени приказы становятся монопольными органами центрального управления (Посольский, Поместный, Разбойный, Казенный и др.), совмещавшими административные и судебные функции и состоявшими из боярина (глава приказа), приказных дьяков и писцов. На местах находились специальные уполномоченные. Наряду с отраслевыми приказами позже возникли территориальные, ведавшие делами отдельных регионов.
Местное управление
Основной единицей административно-территориального деления в Русском государстве был уезд, состоявший из крупных земельных частей: пригородов и земель. Цельные земли распадались на волости, станы, трети и четверти. В качестве основной хозяйственной единицы сохранялась волость.
В XIV — XV вв. княжества делились на уезды, уезды на волости и станы. Городом и пригородным станом управлял наместник великого князя (боярин), а волостями — волостели (более мелкие феодалы).
За управление уездом или волостью наместники и волостели не получали вознаграждения, но местное население несколько раз в году должно было поставлять им «корм» натуральными продуктами. Кроме того, им поступала часть сборов и пошлин с торгов, лавок, судов и т.д.
До сер. XVI в. местное управление основывалось на системе кормлений.
Назначение на должности наместников и волостелей называлось «княжеским пожалованием» даже в том случае, если эти должности были наследственными. В своей деятельности наместники и волостели опирались на штат чиновников. Они ведали административными, финансовыми и судебными органами, отчисляя часть сборов с местного населения себе. Срок пребывания в должности не был ограничен. продолжение
--PAGE_BREAK--
Слишком независимые кормленщики к кон. XV в. становятся неприемлемыми для центральной власти, поэтому сроки их деятельности постепенно сокращаются (иногда до 1 года или 3 лет), регламентируются штаты и нормы податей, ограничиваются судебные полномочия (в состав их суда вводятся местные «лучшие люди» земские дьяки протоколируют процесс и т.д.).
К середине XVI в. сформировались основные государственные и политические институты сословно-представительной монархии.
Особое место в системе государственных органов занимали Земские соборы, проводившиеся с сер. XVI до XVII вв. Их созыв объявлялся царской грамотой. В состав Собора входили: Боярская дума, Освященный собор (церковные иерархии) и выборные от дворянства и посадов. Земские соборы решали основные вопросы внешней и внутренней политики, законодательства, финансов, государственного строительства. Вопросы обсуждались по сословиям («по палатам»), но принимались всем составом Собора.
Сословно-представительными органами на местах (в середине XVI в.) стали земские и губные избы. Учреждение этих органов ограничивало и заменяло систему кормлений: выборные самоуправляющиеся избы приняли на себя финансово-налоговую (земские) и полицейско-судебную (губные) функции. Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем. Штат этих органов состоял из «лучших людей», сотских, пятидесятских, старост и дьяков.
Деятельность изб контролировалась различными отраслевыми приказами. Происходила, достаточно частя реорганизация приказной системы, поочередное разукрупнение или слияние приказов. В работе этих органов вырабатывался настоящий бюрократический стиль: жесткое подчинение (по вертикали) и строгое руководство инструкциям и предписаниям (по горизонтали). В XVII в. происходит реорганизация местного управления: земские, губные кзбы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально созданный аппарат (приказная изба) из дьяков, приставов и приказчиков.
Серьезным испытанием для сословно-представительной монархии стала опричнина, объявленная Иваном IV в январе 1565 г. Под угрозой отречения от престола он добился от Боярской думы согласия на разделение государства на две части: опричнину, т.е. государев удел, и земщину, управлявшуюся Боярской думой и приказами. В опричнину были включены наиболее важные в стратегическом отношении и экономически развитые земли. Из опричнины выселялись бояре, и на их земли поселялись дворяне, входившие в опричное войско. Содержать его должно было население земщины.
Целью опричнины было установление неограниченной власти монарха, деспотического самодержавия.
В результате опричнины общество было подчинено власти царя. Боярская дума стала более управляемой, были ликвидированы экономически независимые от власти собственники, т.е. произошло огосударствление общества. Опричнина, ликвидировав политическую раздробленность, еще больше обострила проблемы в стране Кроме того, опричнина и Ливонская война дезорганизовали хозяйство страны, привели к экономическому кризису 1570-х гг.
Т.О. Объединению русских земель вокруг Москвы сопутствовал процесс формирования централизованного государственного аппарата. Система власти и управления строилась на принципе местничества и раздаче служебных чинов. Царь в своей деятельности опирался на аристократическую
соответствующие политические и государственные образования (Земские соборы). Серьезным испытанием для сословно-представительной монархии стала опричнина.
Конец XVI — начало XVII вв. в России принято называть периодом Смутного времени (1598 -1613). Это был глубокий кризис общества и государства. Причины Смуты:
* Социально-экономический кризис: утверждалось крепостное право, что болезненно сказывалось на положении народа и вызывало социальный протест тяглового сословия;
* Политический кризис: политика подчинения казачьих районов (с конца XVI в.) обострила отношения между властью и казачеством (в итоге именно казаки составили ядро повстанческих армий Лжедмитрия I, Болотникова, «Тушинского вора» и стали одной из главных движущих сил Смуты); обострилась борьба за власть между боярскими группировками, между московским и провинциальным дворянством, поскольку последнему был закрыт доступ к реальному управлению страной; в борьбе за влияние в армии столкнулись интересы дворянства и казаков. В итоге недовольны оказались все;
Династический кризис: прерывание правящей династии (смерть сыновей Ивана Грозного — Ивана и Дмитрия, бездетность царя Федора Иоанновича);
Экспансия соседних государств: Швеции и Польши, которые стремились захватить русские земли;
Период смуты в русском государстве характеризуется неустойчивостью государственной власти и частой сменой политических режимов. Этапы Смуты:
Династический этап (1598 — 1605).
Социальный этап (1605 — 1610).
В этот период появляются фигуры Лжедмитрия I и Лжедмитрия II.
Зимой 1608 — 1609 гг. Лжедмитрий II расположился недалеко от Москвы в Тушино. Тушинский лагерь превратился в настоящий укрепленный город с царским дворцом. «Тушинский вор» установил контроль над значительными территориями к востоку, северу и северо-западу от Москвы.
В тушинском лагере сложилась своя система управления: Боярская дума, состоявшая из бояр, перешедших на сторону самозванца, и приказы. Их захваченного тушинцами Ростова был привезен митрополит Филарет (Федор Романов) и провозглашен патриархом.
В феврале 1610 г. посольство во главе с боярином Михаилом Салтыковым заключило с польским королем договор об условиях восшествия на московский престол его сына Владислава.
Бояре и дворяне в июле 1610 г. свергли Шуйского и заставили его постричься в монахи. Власть временно перешла в руки правительства из семи бояр (Боярская Дума как Временное правительство — 1610 г. Страной стала править Боярская Дума во главе с Ф.И. Мстиславским. Дума состояла из 7 человек, и ее правление в период междуцарствия получило наименование «семибоярщина»), решившего посадить на русский престол Владислава.
Швеция, воспользовавшись ситуацией, захватила Новгород и стала грабить северозападные российские территории. Одновременно по стране бродили отряды польских шляхтичей, осаждавшие и грабившие города и монастыри. Тем же занимались и казаки. Центральной власти, по сути, не было. Перед страной встала угроза потери независимости.
3. Национально-освободительный этап (1610- 1613)
Войска первого национального ополчения во главе с Прокопием Ляпуновым отбросили армию польского короля и осадили Москву. К ополченцам присоединились казаки тушинцы ес главе с Иваном Заруцким и князем Дмитрием Трубецким. Осада не дала результатов. Второе ополчение стало создаваться в Нижнем Новгороде во главе с К. Мининым и Д. Пожарским. В апреле 1612 г. Второе ополчение остановилось в Ярославле. Здесь было сформировано Временное правительство страны — Совет всей земли. В его состав вошли представители духовенства. Боярской думы, выборные от дворян и городов. Ратными делами заведовал Д. Пожарский, земскими — казной, закупкой оружия и припасов, выдачей жалованья войску — К. Минин. Были образованы и правительственные учреждения — приказы. В октябре 1612 г. ополченцы освободили Кремль.
В январе 1613 г. в Москве собрался Земский собор, самый представительный в истории средневековой Руси. На нем присутствовали и бояре, и высшее духовенство, и дворяне, и посад, впервые были представлены казаки и черносошные крестьяне. После продолжительных споров 21 февраля 1613 г. русским царем был избран Михаил Романов (1613 — 1645 гг.), племянник последнего царя Федора Ивановича.
Смута привела к новому способу управления страной. Идея вотчинного управления государством на основе произвола и свободно толкуемого обычая уже не могла возродиться. Россия встала на путь восстановления сословно-представительной монархии. К управлению страной активно привлекались Боярская дума и Земские соборы в широком составе.
Земские соборы, заседавшие почти непрерывно, занимались законодательством, изысканием средств для пополнения казны, церковными и внешнеполитическими делами.
В 1620-е гг. государственная власть несколько окрепла и земские соборы стали созываться реже. В 1630-е гг. они уже обсуждали гл.о. внешнеполитические вопросы и принимали решения о дополнительных налогах, необходимых для ведения войн.
Боярская дума по-прежнему оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Состав Боярской думы пополнялся приближенными и родственниками царя, думными дворянами и думными дьяками. Для XVII в. характерна тесная связь личного состава Боярской думы с приказной системой: многие ее члены выполняли обязанности судей приказов, воевод, находились на дипломатической службе и т.д.
На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы — органы центрального государственного управления.
Самодержавие во 2 пол. XVII в.
Со 2 пол. XVII в. значение Земских соборов и Боярской думы начинает падать. В правление Алексея Михайловича (1645 — 1676) четко обозначается новая тенденция в развитии политического строя страны — постепенный переход от сословно-представительной монархии к абсолютной.
Абсолютизм — это форма правления, при которой верховная власть в государстве полностью и безраздельно принадлежит монарху.
Власть достигает высшей степени централизации. В России абсолютная монархия окончательно складывается в ходе петровских преобразований. Однако уже с сер. XVII в. отчетливо прослеживаются мероприятия, направленные на укрепление самодержавной власти монарха.
В 1649 г. на Земском соборе было принято знаменитое Соборное Уложение. Впервые была предпринята попытка создать свод всех действующих правовых норм, включая судебники и новоуказные статьи. Материал был сведен в 25 глав и 967 статей. Наметилось разделение норм по отраслям и институтам.
В Соборном Уложении определялся статус главы государства — царя, самодержавного и наследного монарха. Утверждение (избрание) его на Земском соборе не колебало установленных принципов, напротив, обосновывало, легитимировало их. Преступный умысел, направленный против персоны монарха, жестоко наказывался.
Уложение содержало комплекс норм, регулировавших важнейшие отрасли государственного управления. Эти нормы можно условно отнести к административным. Соборное Уложение 1649 г. обобщило и подытожило основные тенденции в развитии русского права XV -XVII вв Вместе с тем оно закрепляло новые черты и институты, свойственные новой эпохе, эпохе наступающего российского абсолютизма. В Уложении впервые была осуществлена систематизация отечественного законодательства, открыта дорога для построения новой, более рациональной и современной правовой системы.
Во 2 пол. XVII в. перестают созываться Земские соборы (последний Собор полного состава — в 1653 г.). Т. о. отмирал важнейший сословие-представительный орган Российского государства.
В конце XVII в. изменилось положение и Боярской думы. Из постоянно действующего государственного органа, каковым она являлась в 1 пол. и сер. XVII в., Боярская дума превращается в нерегулярно функционирующее учреждение. Фактически ее место заняла т.н. Ближняя дума, состоявшая из небольшого числа наиболее доверенных царю лиц. продолжение
--PAGE_BREAK--
После принятия Соборного Уложения в законодательной практике Российского государства появились именные указы, т.е. правовые акты, изданные от имени монарха и без участия Боярской думы. (Из 618 указов Алексея Михайловича 588 являлись именными).
В 1682 г. в правление Федора Алексеевича, было ликвидировано местничество (как в военной, так и в гражданской службе). Эта мера была осуществлена в интересах среднего дворянства. Отмена местничества нанесла сильный удар по позиции боярско-княжеской аристократии в государственном управлении.
На местах функционировали губные и земские учреждения, подчинявшиеся назначенным из центра воеводам, которые стали основным звеном местного управления.
Воеводы назначались из числа бояр, дворян и детей боярских Разрядным приказом и утверждались в должности царем и Боярской думой. Подчинялся воевода тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Срок службы длился от 1 до 3 лет, за нее он получал поместный и денежный оклады. В большие города назначались сразу несколько воевод, один из которых считался главным.
При воеводе находилась приказная, или съезжая, изба, в которой делопроизводство вел дьяк. Приказная изба имела структурные подразделения — столы, возглавлявшиеся подьячими.
Система воеводского управления, позволившая усилить государственную власть на местах сразу после смуты, к концу XVII в. нуждалась в существенном обновлении.
Т.О. к концу XVII в. в России начинает складываться абсолютная монархия, которая возникла не сразу после образования централизованного государства к установления самодержавного строя, т. к. самодержавие еще не есть абсолютизм. Для последнего требуется ряд условий и предпосылок.
Для абсолютной монархии характерно максимальное сосредоточение власти (как светской, так и духовной) в руках одной личности; необходим переходный период от феодальной системы к капиталистической; характерно наличие сильного, профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех сословно-представительных органов и учреждений.
У российского абсолютизма были свои особенности:
Абсолютная монархия в Европе складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены старых феодальных институтов (особенно крепостного права), а российский абсолютизм совпал с развитием крепостничества;
Социальной базой западноевропейского абсолютизма был союз дворянства с городами (вольными, имперскими), а в России абсолютизм опирался в основном на крепостническое дворянство, служилое сословие.
3. Преобразования в государственном аппарате и государственное управление в XVIII в. Государственный аппарат Российской империи в первой половине XIX в. Реформы и контрреформы в России во второй половине XIX в.
В годы правления Петра I (1689 — 1725) произошел переход к новой государственной форме абсолютной монархии. Это соответствовало его пониманию принципов государственности — принципов разумности, рационализма. 22 октября 1721 г. на торжественном заседании Сената Петр принял титул «Отец Отечества», «Петр Великий», «Император Всероссийский». Россия была официально провозглашена империей.
Новыми чертами имперской административной системы по сравнению с приказной системой Московского государства стали унификация, централизация и дифференциация функций аппарата управления.
В 1711 г. вместо Боярской думы появился Сенат как законосовещательный и распорядительный орган, постепенно превратившийся в высшее судебное учреждение. Но законодательная власть принадлежала царю. Приказы в 1718 г. были заменены коллегиями. работавшими на основе специальных регламентов (уставов). В их состав входили президент, вице-президент и восемь — девять асессоров. Если президентами коллегий были русские, то вице-президентами — иностранцы.
Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата.
Реформы высших органов власти и управления, проведенные в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:
• 1699-1710 гг. частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления; военная реформа;
1710-1719 гг. — ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание Сената, Тайной канцелярии (1718), занимавшейся политическим сыском, проведение первой областной реформы;
1719-1725 гг. — образование новых органов отраслевого управления -коллегий, учреждение Синода, как органа государственного отраслевого управления церковными делами, проводится вторая областная реформа, реформа церковного управления, финансово-налоговая реформа, создается правовая основа для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.
В 1708 г. вводится новое территориальное деление государства: учреждены 8 губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11. Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии). Губернаторы наделялись исполнительной, судебной и военной властью.
В ходе первой реформы к 1715 г. сложилась трехзвенная система местного управления: уезд-провинция-губерния. Основной административной единицей на местах стала провинция, делившаяся на дистрикты (уезды). Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства.
В 1718-1720 гг. прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 г. (земских изб). Были образованы новые органы — магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши.
В итоге управление приобрело мобильность, его отличала более совершенная организация труда, четкий иерархический порядок. Однако и проблем было не мало: к примеру, появление коррупции. С ней необходимо было бороться. Поэтому большое внимание уделяется созданию двух контрольных систем фискалитета и прокуратуры. Институт фискальства был создан как карательное учреждение. Фискалам вменялось в обязанность доносить о государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях, а также выступать в суде в качестве обвинителей. Прокуратура — надзирательный орган — дополняла
Огромный размах приобрел политический сыск. Преображенский приказ первый специализированный орган по делам сыска и борьбы с оппозицией. Но главным органом сыска становится учрежденная в 1718г. Тайная канцелярия.
Таким образом, в годы правления Петра I было создано абсолютистское бюрократическое государство, названное «полицейским», не только потому, что в этот период появляется профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все мелочи жизни, регламентируя их. Новая административная система оказалась весьма устойчивой и сохранялась вплоть до революционного периода.
Характерным для абсолютизма является стремление рационально регламентировать правовое положение каждого из существующих сословий.
Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714 г. (полное название: «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах»).
Последствия Указа:
юридическое слияние таких форм земельной собственности, как вотчина и поместье, что привело к возникновению единого понятия «недвижимая собственность»;
установление института майората (наследования недвижимости только одним старшим сыном). Его целью было сохранение от раздробления земельной дворянской собственности. а силизаЦЬ'я нового принципа приводила, однако, к появлению значительных групп безземельного дворянства, вынужденного устраиваться на службу по военной или по гражданской линии. Это положение Указа вызвало наибольшее недовольство со стороны дворян и было упразднено в 1731 г., однако оно способствовало быстрому формированию бюрократического аппарата и профессионального офицерского корпуса.
Логическим продолжением Указа о единонаследии стала Табель о рангах (1722 г.). Ее принятие свидетельствовало о целом ряде новых обстоятельств:
•профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими критериями для продвижения по службе;
любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов 8 класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, и он мог передавать титул по наследству;
уравнивалась служба военная со службой гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными;
подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и зарубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием. От уровня подготовки зависели многие личные права (право на вступление в брак).
Таким образом, абсолютная монархия в России формируется в условиях крепостной системы и опирается на крепостническое дворянство.
Ликвидируются остатки сословно-представительных структур власти и управления, формируются новые бюрократические органы.
Государственное вмешательство ощутимо во всех сферах общественной и частной жизни.
Служебный характер всех общественных сословий оформляется законодательным путем, особый правовой статус получает дворянское сословие.
Время с 1725 по 1762 г. называется в российской истории «эпохой дворцовых переворотов». Легкость, с которой происходила смена монархов, свидетельствует о тем, что в установившейся и укрепившейся системе абсолютистской монархии личность монарха уже не имела особого значения. Все решал сам механизм власти, в котором каждый член общества и государства представлял собой только деталь, «винтик».
С особой остротой встала проблема престолонаследия после смерти Петра I в 1725 г. Одной из причин этого является появление Указа (1722 г.), отменявшего завещательный и соборный (избирательный) порядок избрания и по которому глава государства мог завещать престол любому члену правящего дома Романовых.
Правление Екатерины II (1762 1796 гг.) — важный этап в развитии российской государственности. Она до некоторой степени вернула монархии ее былое значение, хотя и вынуждена была продолжать ставшую привычной раздачу дворянам привилегий и поместий. Многие историки считаю, что ее политика была продворянской.
При Екатерине II завершился длительный процесс упорядочения социальной структуры общества. Оно было официально разделено на пять сословий: дворянство, духовенство. купечество мещанство крестьянство Первые т^и ^^с^овия обла^атн привилегиями но главным из них — правом владеть землей с живущими на ней крестьянами — наделялось только дворянство. После грандиозной крестьянской войны под предводительством Емельяна Пугачева (1773 — 1775 гг.) правительство приняло ряд мер для укрепления государственного аппарата и увеличения дворянских привилегий. продолжение
--PAGE_BREAK--
В 1775 г. была проведена знаменитая екатерининская губернская реформа. Империя была разделена на 50 губерний во главе с губернаторами. В городах вместо воевод появились городничие. Более мелкой административной единицей — уездом — управлял капитан-исправник. Было осуществлено разделение административных, финансовых и судебных функций. Финансово-хозяйственными делами в масштабах губернии занималась казенная палата, руководимая вице-губернатором. В каждой губернии было создано новое учреждение — приказ общественного призрения, занимавшийся школами, медицинскими, благотворительными учреждениями.
Рассматриваемая эпоха называлась «золотым веком дворянства».В апреле 1785 г. Екатерина утвердила дворянские сословные привилегии в Жалованной грамоте дворянству. «Грамотой на права, вольности и преимущества благородного дворянства» создавалась местная корпорация — «дворянское общество». Дворяне могли раз в три года созывать губернское дворянское собрание, а в уезде — уездное дворянское собрание.
Его компетенция была широкой: на нем выбирались предводители дворянства, заседатели судов и судьи, оно ходатайствовало о нуждах дворян, решало финансовые вопросы и т.д. Дворяне освобождались от податей и телесных наказаний, судить их мог только дворянский суд. Ряд историков называют сложившуюся систему «дворянской демократией».
В 1785 г. Екатерина утвердила «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи». В городах стали созываться городские собрания. Право выбирать и быть избранными получили те, кто достиг 25 лет и имел достаточно высокий годовой доход. Собрание выбирало городского голову и гласных «общей городской думы». Полномочия городского самоуправления ограничивали губернатор, полиция, другие государственные инстанции.
Законодательное оформление статуса дворян и горожан было прогрессивным шагом.
Что касается реформы управления, то в целом Екатерине II удалось создать на местах сильный, разветвленный аппарат власти, основные элементы которого просуществовали вплоть до реформы Александра II и даже до 1917 г. В целом, время Екатерины II было эпохой внутриполитической стабильности, активного законотворчества, духовного расцвета, обретения национального самосознания.
В 1 половине XIX в. Россия была абсолютной монархией. Верховная государственная власть в стране принадлежала императору. На это время приходится правление двух императоров: Александра I (1801-1825) и его младшего брата Николая I (1825-1855), которые различались по политическим взглядам, стилю управления и пониманию стоящих перед государством задач. Главной задачей внутренней политики являлась модернизация политического строя. Александр I вступил на престол с твердым намерением дать стране конституционное устройство. По инициативе Александра I были разработаны три конституционных проекта.
На практике бала реализована лишь часть проектов преобразований. В 1802 г. был принят Манифест об учреждении министерств, положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. Министерская реформа способствовала дальнейшей централизации управления.
Либеральная идеология времен Александра I сменилась теорией официальной народности, ставшей доктриной созданного Николаем I (1825-1855) полицейского бюрократического режима.
Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов. Постоянные реорганизации и отсутствие персональной ответственности в коллежской системе отрицательно сказывались на деятельности центрального государственного аппарата.
В 1802 г. был принят манифест «Об учреждении министерств». В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, в них усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей. В 1802 г. было образовано 8 министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения.
Министры назначались и смещались императором и несли ответственность только перед ним. Министры обязаны были ежегодно представлять в Сенат отчеты о своей деятельности. Министерства действовали на основе подготовленных для них инструкций, обобщали проделанную работу и подготавливали перспективные планы на будущее. Коллегии не были упразднены, а расписаны между министерствами. Этот период сосуществования новых и старых учреждений был необходим для передачи опыта управления, форм делопроизводства.
В 1811 г. издается «Общее учреждение министерств», документ, подготовленный М.М. Сперанским. Власть министров определялась в документе как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти. Этот правовой акт определил единообразие организации и делопроизводства министерств. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия.
С введением «Общего учреждения министерств» началось упразднение коллегий. Система министерств носила более стабильный характер, чем ликвидированная коллежская система.
Одновременно с образованием министерств создается Комитет министров. В него по должности входили министры и главноуправляющие другими центральными органами, а также лица по усмотрению императора. На рассмотрение Комитета министров вносились дела, которые министры не могли решать из-за отсутствия соответствующих законов или из-за того, что они затрагивали интересы других ведомств. Комитет министров не являлся правительственным кабинетом, так как министры не были ответственны перед его председателем.
До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный государственный Совет, состоявший из 12 членов, который просуществовал до 1810 г.
1 января 1810 г. в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты, позже утверждаемые императором, был создан Государственный Совет (по плану М.М. Сперанского). Председателем его являлся император. Кроме обсуждения законопроектов Государственный Совет рассматривал ежегодные отчеты министерств и бюджет государства.
Государственный Совет состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий (составления законов и прошений) и канцелярии. Члены Государственного Совета назначались императором и делились на присутствующих только в общем собрании и присутствующих только в департаментах. Первоначально численность Государственного Совета составляла 35 человек, к концу XIX в. выросла до 60. Членство в нем было фактически пожизненным.
В 20-х гг.Х1Х в. Государственный Совет утрачивает свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредоточивается в Собственной Его Величества канцелярии. Собственная Его Величества канцелярия стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления.
На вторую четверть XIX в. приходится расцвет деятельности так называемых высших комитетов. Подобные государственные органы создавались и ранее. Одним из первых был Негласный комитет, образованный в начале царствования Александра I и обсуждавший проекты преобразований в государственном аппарате. При Николае I высшие комитеты становятся важнейшим звеном государственного аппарата. Фактически высшие комитеты представляли собой совещание монарха с представителями высшей бюрократии в целях решения конкретного вопроса. Таким образом, важнейшие правовые акты помимо Государственного Совета и Комитета министров могли приниматься и высшими комитетами. Всего по вопросам внутренней политики было образовано более 40 высших комитетов.
Наличие многочисленных высших комитетов, подменявших высшие и центральные государственные органы, свидетельствовало о чрезмерной централизации государственного управления.
Таким образом, реформы Александра I предполагали осуществить в определенных пределах разделение властей (Государственный Совет, императорская Канцелярия, Комитет министров), сохраняя доминирующее положение императорской власти. Министерская реформа способствовала дальнейшей централизации управления. Одновременно (при Николае I) усиливается роль политической полиции и государственного надзора.
В середине XIX в. аграрный вопрос стал острейшей проблемой всей жизни России. Кризис крепостнической системы достиг такой стадии, когда развитие хозяйства на феодальных принципах становилось невозможным. За отмену крепостного права стали выступать не только радикалы и либералы, но и консерваторы.
19 февраля 1861 г. Александр II подписал Манифест об отмене крепостного права. Практические условия освобождения определялись «Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости».
Реформа 1861 г., названная Великой, действительно создала условия для развития буржуазных отношений и повлекла за собой преобразования во всех сферах жизни общества. Вместе с тем она носила половинчатый характер, представляя собой сложный компромисс между государством и обществом, между помещиками и крестьянами, между различными общественно- политическими течениями. В итоге результатами реформы оказались недовольны обе стороны – и помещики, и крестьяне. Первые лишились даровой рабочей силы и ощущения своего беспредельного могущества по отношению к крестьянам, вторые — не получили той земли и воли, о которых мечтали и за что боролись зеками. Для России 2 пол. XIX в. характерна череда реформ и контрреформ, целенаправленно проводившихся государством. Причем в период радикальных реформ, модернизации традиционных устоев жизни преобладала западническая ориентация, во время стабильного состояния общества — консервативная, русофильская.
Государственные реформы 1860 — 70-х гг. отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах.
Реформы получили в истории название Великих, буржуазных, либеральных. В этот период правительство предприняло одну из наиболее последовательных попыток модернизации основных сфер жизни: социально-экономической, политической, культурной.
В целом реформы 1860 — 70-х гг. создали условия для прогресса в жизни российского общества. Соответствуя общественным потребностям, они обеспечивали модернизацию России без потери ею самобытного характера.
В 1870 — 80-е гг. в государственном аппарате происходят изменения.
Император сохранял закрепленный в Основных законах Российской империи статус неограниченного монарха.
Высшим совещательным учреждением оставался Государственный Совет, на который в ходе реформы легли задачи по рассмотрению большого количества законопроектов и по кодификационной работе. При государственном Совете образовывались различные комитеты (Западный. Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления, став Комитетом министров.
Сенат продолжал сохранять положение высшего судебного органа государства.
Аппарат министерств в этот период был значительно перестроен, многие из них стали создавать свои местные органы. Развитие капитализма в стране выдвинуло на первый план такие отраслевые ведомства, как Министерство путей сообщения, Министерство государственных имуществ, Главный комитет железных дорог, Министерство финансов. Важную роль в пореформенный период приобрело Министерство внутренних дел.
Александр III (1881 1894) будучи консерватором, придерживался принципа неограниченности самодержавия и разделял идеи русофилов. Окружали его наиболее реакционно настроенные общественные деятели, среди которых можно назвать обер-прокурора Синода К.П. Победоносцева, министра внутренних дел Д.А. Каткова. «Либеральные бюрократы» были отправлены в отставку, новая власть встала на путь контрреформ. Однако полного свертывания реформ не произошло. Выборные органы местного самоуправления сохранялись, но были поставлены под контроль чиновников или дворян, участие крестьян в выборных органах ограничивалось, вновь вводилась цензура, была отменена автономия университетов. продолжение
--PAGE_BREAK--
В 1882 г. принимается специальный закон о полицейском надзоре, значительно усиливающий систему этих мероприятий.
Волна контрреформ охватила различные сферы, в частности сферу судопроизводства и сферу самоуправления.
Т.о. Отмена крепостного права (1861), университетская (1863), земская (1864), судебная (1864), городская (1870), военная (1874) и другие реформы Александра II (1855-1881) обусловили вступление России на капиталистический путь развития, ускорили развитие экономики, изменили социальный строй, вызвали споры в обществе о будущем страны.
Проведение контрреформ Александром Ш (1881-1894) в сфере суда и самоуправления, усиление роли полиции и государственного аппарата тормозили развитие страны, обостряли социальную напряженность.
4. Российская государственность в начале XX в. Система государственного устройства в советский период.
В конце XIX — начале XX в. весь капиталистический мир, включая Россию, вступил в новую эпоху развития — эпоху империализма. Ее отличали участившиеся международные конфликты, нередко войны, рост внутренней социальной и политической напряженности.
Российская империя выделялась на общем фоне особой глубиной и масштабностью социально-экономических конфликтов. За период с 1895 по 1904 г. центр международного революционно-освободительного движения из стран Западной Европы переместился в Россию, поскольку именно здесь сложились объективные и субъективные предпосылки буржуазно-демократической революции.
В начале XX в. революционный кризис парализовал все сферы внутренней политики государства. В его основе лежали противоречия между развивавшимся российским капитализмом и постфеодальной политической надстройкой. Совершенствованию буржуазных отношений самодержавие могло противопоставить лишь карательные меры и весьма ограниченные, не радикальные реформы.
Непоследовательность в реформировании страны, нерешенность внешнеполитических задач привели к первой русской революции 1905-1907 гг. В ней приняли участие три общественных движения: либеральное, рабочее и крестьянское. Каждое движение выдвигало свои политические требования.
Революция 1905 г. привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию.
Манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» положил начало российскому парламентаризму. Создание представительного органа (Государственной Думы) и многопартийной политической системы было закреплено в «Основных государственных законах Российской империи» (23 апреля 1906 г.), конституционном документе государства. Закреплялся принцип разделения властей, ограничивалась самодержавная власть императора.
Война 1914 г. потребовала милитаризации отечественной экономики. Вместе с тем стало усиливаться политическое влияние буржуазии, проникавшей в структуры государственного управления и сформировавшей сильный политический блок в парламенте страны.
Либерально-буржуазные и правосоциалистические партии, находившиеся у власти с марта по октябрь 1917 г., не смогли вывести Россию из войны, не решили аграрный, рабочий и национальный вопросы. Экономический и социальный кризис, разочарование масс в результатах деятельности Временного правительства, паралич государственного аппарата способствовали переходу от буржуазно-демократической республики к диктатуре пролетариата.
В результате октябрьского переворота 1917 г. власть перешла в руки большевиков и их союзников. Были сформированы новые органы власти и приняты первые декреты о мире и земле. В России образовалась республика Советов. Объединенные (рабочие и крестьянские) Советы сложились в систему, которая была конституирована «Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа» (январь 1918 г.). Последним этапом конституционного строительства стало принятие Конституции РСФСР (10 июля 1918 г.).
В период гражданской войны и «военного коммунизма» появилось значительное число чрезвычайных органов власти и управления, обслуживающих централизм и милитаризацию управления страной. Формировалась новая система судов и репрессивных органов (ВЧК, ревтрибуналы).
В 1921 г. политика «военного коммунизма» была заменена новой экономической политикой (нэп), способствовавшей частичному восстановлению капиталистического уклада.
Военно-политический союз советских республик сменился новой формой объединения — Союзом советских социалистических республик, закрепленный в Конституции СССР 1924 г.
В 1930-е гг., когда формировалась командно-административная система управления экономикой, произошло сращивание государственных и партийных властных структур. Коллективизация сельского хозяйства и индустриализация прошли на фоне дальнейшей бюрократизации управления, усиления личной власти и политических репрессий. Для сталинского политического режима были характерны существование однопартийной системы, жесткое администрирование, централизация, подавление любой оппозиции, репрессии, культ личности вождя.
Политический режим, установившийся на рубеже 1920-30-х гг. в СССР, многими современными исследователями характеризуется как тоталитарный.
Конституция СССР 1936 г. декларировала построение социалистического общества в стране. Изменился состав субъектов, составляющих федерацию.
Начало Великой Отечественной войны потребовало перестройки системы органов власти и управления. Появились новые чрезвычайные органы. По окончании войны изменение системы государственного управления сопровождалось демократизацией и децентрализацией. Расширились конституционные, экономические и иные права союзных республик. Были отменены чрезвычайные положения военного времени.
В 1953-1957 гг. в результате борьбы за власть победил Н.С. Хрущев, который с 1958 г. совмещал посты Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров СССР. В политической жизни принципиальное значение имел процесс реабилитации жертв сталинских репрессий. Было заявлено о демократизации общества и партии. Оживилась деятельность общественных объединений. Однако серьезной реформы политической системы не произошло.
В экономической сфере в 1950-е гг. было осознано значение начавшейся научно-технической революции.
В начале 1960-х гг. была принята Программа перехода советского общества к коммунизму. Однако уже к середине 1960-х гг. эта перспектива была заменена на более умеренную.
Склонность Н.С. Хрущева к непродуманным экономическим и политическим экспериментам привели к ухудшению экономического положения в стране, нарастанию недовольства его политикой, к дестабилизации системы управления.
После отстранения Н.С. Хрущева от власти (октябрь 1964 г.) появилось «коллективное руководство». Важные решения стали обсуждаться и приниматься высшим партийно-государственным руководством, а не единолично, как было при Сталине и Хрущеве.
В 1964-1965 гг. были восстановлены единые органы управления. Были ликвидированы совнархозы и восстановлены министерства. Сократилось число централизованных показателей, устанавливаемых для предприятий «сверху» министерствами. Главными показателями были определены полученная прибыль и рентабельность предприятия. Сверхплановую прибыль разрешалось использовать на социальные нужды.
В конце 1960-х гг. намеченные ранее реформы начали постепенно сворачиваться.
В 1977 г. была принята Конституция СССР, которая подчеркивала свою преемственность с предшествовавшими ей конституциями (1918, 1924, 1936гг.).
В 1985 г. в СССР начался противоречивый процесс реформирования тоталитарной системы. Политика «перестройки», начатая частью руководства КПСС во главе с М.С. Горбачевым, привела к значительным переменам в жизни страны и мира в целом. Началась реорганизация экономической и политической систем. В системе актов, регламентирующих систему высших органов власти, наиболее важным новшеством стал закон (март 1990 г.) об учреждении поста Президента СССР. В результате противоречивости и непоследовательности в осуществлении «перестройки» глубокий кризис советской системы закончился ее крахом и распадом СССР в декабре 1991 г.
В 1992 г. под руководством президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина начались радикальные экономические преобразования в стране: либерализация цен, приватизация, и т.д. Осенью 1993 г. была ликвидирована система Советов, принята новая Конституция, избран парламент — Федеральное Собрание РФ. Россия стала президентской республикой. Реформы Ельцина сопровождались инфляцией, обнищанием большей части населения, криминализацией общества и закончились дефолтом (государственным банкротством) в 1998 г. В отношении Ельцина началась процедура отрешения от должности, и в декабре 1999 г. он ушел с поста президента.
Президенту РФ В.В. Путину удалось восстановить единство страны, укрепить ее международный авторитет, преодолеть последствия дефолта и начать постепенную модернизацию страны.
5. Государственное управление после 1991 г.
Политика «перестройки», начатая частью руководства КПСС во главе с М.С. Горбачевым, привела к значительным переменам в жизни страны и мира в целом. Началась реорганизация экономической и политической систем. В системе актов, регламентирующих систему высших органов власти, наиболее важным новшеством стал закон (март 1990 г.) об учреждении поста Президента СССР. Президент избирался на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. Кандидат, получивший больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, считался избранным. Президент представляет Верховному Совету кандидатуры главы Правительства, Генерального прокурора, Председателя Верховного Суда, по согласованию с Правительством освобождает и назначает его членов. Президент возглавляет Совет Федерации, в который входят высшие должностные лица союзных республик. При Президенте действует совещательный Президентский Совет.
В апреле 1990 г. был принят Закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», подчеркивающий право союзной республики на выход из СССР, решение о чем может быть принято на референдуме.
12 июня 1990 г. Первый съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию «О государственном суверенитет РСФСР», где говорилось о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. При этом некоторые положения противоречили Конституции СССР и ставили под сомнение возможность существования Союза вообще: провозглашались верховенство Конституции РСФСР и возможность приостанавливать действие актов Союза ССР.
Реализации положений Декларации были изложены в Постановлении Съезда народных депутатов РСФСР «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР» от 22 июня 1990 г.
В декабре 1990 г. принимается Закон «О всенародном голосовании (референдуме СССР)», предусматривающий новую форму непосредственного участия народа в осуществлении государственной власти. Предметами референдума могли быть: принятие новых или изменение законов СССР, выявление общественного мнения по наиболее важным вопросам. Право назначить референдум принадлежало Съезду или Верховному Совету СССР.
В июле 1991 г. был подписан Указ о департизации, запретивший деятельность партийных организаций на предприятиях и в учреждениях.
19 августа 1991 г. создается Государственный комитет по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП), заявивший о намерении «восстановить порядок в стране и предотвратить развал СССР». Устанавливалось чрезвычайное положение на 6 месяцев, вводилась цензура. Но сохранить власть в своих руках ГКЧП не сумел и 22 августа 1991 г. все его члены были арестованы.
Т.о. В результате противоречивости и непоследовательности в осуществлении «перестройки» глубокий кризис советской системы закончился ее крахом и распадом СССР в декабре 1991 г.
8 декабря 1991 г. высшие руководители РСФСР, Украины и Белоруссии подписали соглашение о прекращении действия союзного договора 1922 г. и о роспуске всех государственных структур СССР. Между Россией, Украиной и Белоруссией было образовано Содружество независимых государств (СНГ), открытое для всех государств бывшего Союза. 21 декабря 1991 г. в СНГ вступили еще 8 республик (кроме прибалтийских и Грузии). 25 декабря 1991 г. М.С. Горбачев, являвшийся к тому времени президентом несуществующего государства, сложил свои полномочия.
12 декабря 1993 г. Всенародным референдумом была принята Конституция РФ.
Конституция закрепила федеральное устройство государства, состоявшее (на момент принятия Конституции) из 89 равноправных субъектов Федерации. Устанавливались единство и суверенитет России, верховенство Конституции и федеральных законов на всей ее территории, единое гражданство. Статус субъектов Федерации определяется Конституцией и актом представительного органа субъекта – Конституцией республики или Уставом области. Конституция определила структуру федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также общий порядок их формирования. Главой государства является Президент, высший представительный орган – двухпалатное Федеральное Собрание, высший исполнительный орган – Правительство РФ, высший судебный орган – Верховный Суд. Предусмотрено создание органа конституционного надзора – Конституционного Суда.
Конституция установила законодательные основы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления отделены от государственных органов власти, они самостоятельны в решении вопросов, отнесенных к их компетенции.
В январе 1994 г. оформляется типовая структура федеральных органов исполнительной власти: министерства, комитеты, службы, управления, агентства и проч. При Президенте образуется также Общественная палата для политических, правовых и социально-экономических консультаций, а в августе 1994 г. – управления по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания.
На преодоление кризиса власти был направлен Указ 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации».
Литература
Еремян В.В. Муниципальная история России: Учебное пособие. — М., 2005.
Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. — 2-е изд., перераб и доп. -М.: Юрист, 2004.
История государственного управления в России: Учебник. Изд. 3-е. /Под общ. ред. проф. Р.Г. Пихои. — М., 2003.
История государственного управления в России: Хрестоматия. /Под общ. ред. проф. Р.Г. Пихои. — М., 2003,
Щепетов В.И. История государственного управления в России. М… 2004. Составитель: к.и.н., доцент кафедры ГМУ Михайлова М.В.