Лекция 9. Механизм государства.

1. Понятие и особенности государственного механизма. Признаки органа государства.
2. Виды органов государства. Принципы их организации и деятельности.
3. Принцип разделения властей как организационно-правовая основа деятельности государства.
4. Понятие, сущность бюрократии и её роль в выполнении функций государства.

1. Функции государства реализуются через государственный ме­ханизм. В юридической литературе понятие «механизм государст­ва» не является однозначным. Одни ученые под механизмом госу­дарства понимают аппарат государства, т.е. систему его органов, с помощью которых осуществляется государственная власть (проф. М.И. Байтин, проф. М.Н. Марченко); другие включают сюда органы государства и государственные организации. При этом различаются два вида государственных организаций: 1) осуществ­ляющие охранительную функцию государства (вооруженные силы, полиция, разведка, спецслужбы, пенитенциарные учреждения); 2) реализующие экономическую и социально-культурную функции (образовательные, научно-исследовательские учреждения, пред­приятия связи, транспорта и др.). Органы государства образуют государственный аппарат. Вклю­чение государственных организаций в механизм государства обу­словлено тем, что государство не только является политической организацией, но и выполняет экономическую, культурную, соци­альную и иные функции. Государственные организации непосред­ственно претворяют в жизнь государственно-властные предписания и создают материальные и духовные блага. Таким образом, механизм государства понимается в двух аспек­тах: в узком смысле — как органы государства и в широком — как совокупность государственных органов и организаций.
О государственных органах будет сказано подробнее дальше. Остановимся на характеристике других элементов механизма госу­дарства. К публичным относятся три группы служб:
1) занимающиеся охраной правопорядка, обеспечением закон­ности и безопасности, обороной страны: армия, милиция, налого­вая полиция, пограничные и железнодорожные войска, внутренние войска;
2) призванные оказывать общественные услуги в области теле­фонной, телеграфной, почтовой, электронной связи, транспортные и энергетические системы и иные службы, обеспечивающие жизне­деятельность общества;
3) государственные корпорации, сочетающие функции само­стоятельных хозяйствующих субъектов и государственного управ­ления (Газпром, ЕЭС России, Водохозстрой и др.).
Принято выделять следующие особенности механизма госу­дарства:
1) это целостная иерархическая система государственных орга­нов и организаций. Целостность обеспечивается едиными принци­пами организации и деятельности, едиными задачами и целями;
2) первичные структурные звенья механизма составляют госу­дарственные органы и организации;
3) механизм служит средством осуществления государственной власти и функций государства;
4) для обеспечения государственно-властных велений механизм имеет непосредственные орудия принуждения — тюрьмы, воору­женные силы и др.;
5) сложность и многообразие органов государства и государст­венных организаций. Структура механизма изменчива и во многом зависит от изменения задач управления, которые стоят перед госу­дарством на том или ином этапе его развития.

2. Важнейшим структурным элементом механизма является орган государства. В отличие от государственных организаций орган го­сударства характеризуется следующими признаками:
а) представляет собой автономную часть государства, которая учреждается в установленном законом порядке (посредством выбо­ров, назначения и др.);
6) наделен властными полномочиями определенного содержа­ния и объема, которые закреплены в нормативных правовых актах;
в) имеет право издавать обязательные к исполнению акты (нор­мативные правовые и правоприменительные);
г) вправе применять принуждение в случаях и в объеме, уста­навливаемых в законодательном порядке;
д) действует от имени государства;
е) наделен собственными функциями, которые нередко не сов­падают с функциями государства и осуществляются в специфиче­ских организационно-правовых формах;
ж) состоит из государственных служащих, имеющих особый ста­тус и выполняющих свои полномочия на профессиональной основе.
В юридической науке используются различные критерии для классификации органов государства. Наиболее универсальной счи­тается классификация по принципу разделения властей, т.е. деле­ние органов государства на законодательные, исполнительные и су­дебные.
По способу создания органы государства подразделяются на первичные и производные. По объему властных полномочий органы государства делятся на высшие и местные. По широте компетенции выделяют органы общей и специаль­ной компетенции. В федеративных государствах принято деление на общефеде­ральные органы и органы субъектов федерации.
Государственный аппарат строится и функционирует на основе определенных принципов, которые представляют собой основопо­лагающие требования, предъявляемые к построению и действию органов государства. В настоящее время к принципам организации и работы государственного аппарата относятся:
1) легальный порядок образования и действия;
2) принцип законности;
3) оптимальность построения и структуры государственного ап­парата, эффективность его деятельности;
4) профессионализм и компетентность государственных слу­жащих;
5) защита государственных служащих от неправомерного вме­шательства в их профессиональную деятельность;
6) приоритет прав человека;
7) разграничение компетенции и сфер ведения между различ­ными органами;
8) открытость государственной службы, т.е. доступность обще­ственному контролю;
9) равный доступ граждан к государственной службе;
10) принцип разделения властей.
Все названные принципы должны соблюдаться в комплексе, так как одинаково значимы и взаимосвязаны в функционировании государственного аппарата.

3. Разделение властей исторически известно давно, его использо­вали еще древние греки, чтобы обезопасить государственный строй от изменений. Например, в Афинах законодательная власть при­надлежала Народному Собранию, исполнительная — Совету пяти­сот и коллегии стратегов и архонтов, судебная — ареопагу как верховному судебному органу. Древние мыслители Аристотель, Эпикур (341 — 270 гг. до н.э.), Полибий (210 — 123 до н.э.) и др. обосновывали именно такое устройство. Однако большая заслуга в теоретической разработке принципа разделения властей принадле­жит Д. Локку (1632-1704) и Ш. Монтескье (1689-1755). Учение о разделении властей стало быстро развиваться в период разложе­ния феодальных отношений и развития капитализма в Западной Европе в XVII —XVIII вв. Капитализм с его индивидуальной сво­бодой и частной инициативой требовал новых подходов к осуществ­лению власти. По теории Д. Локка, власть может быть эффектив­ной, если она разделена между ее носителями. Законодательная и исполнительная власть должны быть разделены, — писал он в своем произведении «Два трактата о государственном правлении». Теория разделения властей получила законченный и аргументи­рованный вид в работах Ш. Монтескье. Поэтому он по праву счита­ется основоположником этой теории. Ш. Монтескье полагал, что каждая из ветвей власти обладает в отношении другой средствами контроля, причем этот контроль взаимный. Назначение каждой ветви власти состоит в следующем: законодательная власть создает законы, изменяет и отменяет их; исполнительная власть осуществляет законы, принятые законода­тельными органами; судебная власть «карает преступления и раз­решает столкновения частных лиц». Свобода и безопасность людей зависят прежде всего от функционирования судебной власти. Задача судей — добиться того, чтобы их решения и приговоры «всегда были лишь точным применением текста закона». Законодательная власть играет доминирующую роль, в то время как две другие власти лишь реализуют законы и их деятельность имеет подзаконный характер.
Считается, что наиболее последовательным воплощением прин­ципа разделения властей является Конституция США 1787 г. При этом Конституция исходит из трех главных посылок: 1) сувереном является народ; 2) ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа; 3) власть едина, разделяются лишь властные полномочия. Единство власти обуслов­лено единством суверенитета. Система сдержек и противовесов покоится на следующих осно­вополагающих началах:
а) все ветви власти имеют различные источники формирования (законодательная власть формируется народом путем выборов, ис­полнительная, например Президент, избирается народом косвен­ным путем; судебная, в частности Верховный суд, — формируется совместно Президентом и Сенатом);
б) все органы власти имеют разные сроки полномочий (напри­мер, судьи Верховного суда занимают свои должности пожизненно, Президент избирается на четыре года, Палата представителей — на два года). Таким образом, все три ветви власти обладают самостоя­тельностью по отношению друг к другу и предупреждается одно­временное обновление их состава. В результате сохраняются их ус­тойчивость и преемственность в деятельности;
в) каждая из ветвей власти обладает такими сдержками и про­тивовесами, которые позволяют ей нейтрализовать узурпацию власти другими ветвями (например, право отлагательного вето Президента, право Конгресса отклонить законопредложения исполнительной власти, право импичмента в отношении Прези­дента и др.).
В России принцип разделения властей получил конституцион­ное закрепление в ст. 10 Конституции, где провозглашена самостоя­тельность органов законодательной, исполнительной и судебной властей.

4. Как уже отмечалось, отличительным признаком государствен­ного аппарата является то, что в его составе работают специалисты на профессиональной основе. Их обычно называют государствен­ными служащими, чиновниками, управленцами, или бюрократией. Понятие «бюрократия» происходит от франц. слова «бюро», что означает письменный стол. Поэтому слово «бюрократия» можно перевести как власть письменного стола. Термин «бюрократия» введен в научный оборот в середине XVIII в. французским экономистом Винсентом деУурней (1712 — 1759). Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл. Тем не менее теория бюрократии становится центральной в класси­ческих доктринах государственного управления. Чаще всего теория бюрократии сводится к двум основным ти­пам: 1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии; 2) восточной (имперской, азиатской, китайской). Наибольшую разработку получила веберовская теория, кото­рая составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах. Основные положения этой теории состоят в следующем:
1) бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государст­венно организованной форме;
2) бюрократическая организация — это рациональное институ­циональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характеризуется ведением дел компетентными и бес­страстными исполнителями в полном соответствии с законом;
3) упорядоченность делопроизводства, т.е. наличие обязатель­ных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых рас­ценивается как должностной проступок;
4) иерархическая организация, основанная на строго установ­ленной должностной субординации;
5) внутриорганизационная деятельность, осуществляемая в форме письменных документов, которые подлежат длительному хранению;
6) все чиновники должны быть хорошими специалистами в сфе­ре не только собственных обязанностей, но и норм права;
7) свобода от субъективных влияний при принятии решений, т.е. обезличенность функционирования, что дает гарантии от про­извола конкретных исполнителей.
Основные принципы имперской модели сводятся к следующе­му. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существова­ло частной собственности в европейском смысле. Император являл­ся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственно­сти, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении власти императора, а не в служении обществу.
Следует различать бюрократию и бюрократизм. Последний по­рожден негативными чертами бюрократической организации, кото­рые состоят в следующем:
1) отрыв аппарата управления от общества, в результате чего исполнительная власть становится фактически независимой и без­ответственной;
2) чиновники превращаются в самостоятельную силу, которая стремится подчинить правила управления собственному сохране­нию и использует свое положение для распоряжения общественны­ми делами;
3) чиновник не может быть абсолютно беспристрастным при выполнении управленческих полномочий (как полагал Вебер), по­скольку у него есть собственный интерес и он стремится навязать его обществу;
4) в бюрократической организации заложен антидемократизм, так как чиновник считается единственно компетентным лицом, а все другие — непрофессионалы, вынужденные подчиняться вла­сти чиновника;
5) бюрократическая модель ведет к бессмысленному формализ­му, поскольку чиновник следит за соблюдением процедуры, хотя ее требования нередко формальны. В результате содержание управ­ленческой деятельности подменяется соблюдением формы;
6) расширение деятельности государственного аппарата, увели­чение его штатов осложняют контроль над ним. Следовательно, снижается ответственность чиновников, растет их безнаказанность. Достаточно сослаться на такие факты: в нынешней России общая численность работников аппарата составляет 1 млн 130 тыс. чинов­ников. Для сравнения укажем, что в царской России на одну тыся­чу жителей приходилось до 0,3 чиновника, в СССР в 1991 г. - 4,8, а в современной России — 7,9. Таким образом, за последние десять лет аппарат власти вырос более чем в полтора раза;
7) желание скрыть свои дела под видом секретности и посредст­вом закрытия каналов коммуникации.
В литературе называют и другие характерные черты бюрокра­тизма, например консерватизм, безразличие к конечному результа­ту своей деятельности. Но перечисленные наиболее характерны и присущи любой бюрократизированной организации.
В современной России концепция организации управленческой деятельности во многом базируется на теории М. Вебера и нашла за­конодательное закрепление в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». Со­гласно Закону под государственной службой понимается профес­сиональная служебная деятельность граждан Российской Федера­ции по обеспечению исполнения полномочий органов Российской Федерации и субъектов РФ, а также лиц, замещающих государст­венные должности. Государственная служба состоит из следующих трех видов:
а) государственной гражданской службы, т.е. службы в госу­дарственном аппарате, которая, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государст­венную службу субъекта РФ;
б) военной службы (на воинских должностях в Вооруженных силах РФ);
в) правоохранительной службы (в органах по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступно­стью, по защите прав и свобод человека и гражданина).
Поскольку военная и правоохранительная служба составляют специфические виды государственной службы, остановимся на го­сударственной гражданской службе. Она регулируется специаль­ным ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской служ­бе Российской Федерации».
Законом установлены следующие принципы гражданской службы:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) единство правовых и организационных основ;
3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхож­дения, места жительства, отношения к религии и других обстоя­тельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами;
4) профессионализм и компетентность служащих;
5) стабильность гражданской службы;
6) доступность информации о гражданской службе;
7) взаимодействие с общественными объединениями и граж­данами;
8) защищенность служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную и служебную деятельность.
Законом предусмотрены определенные ограничения и запреты, связанные с государственной службой. Они состоят в следующем:
1) нельзя заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кро­ме педагогической, научной и иной творческой;
2) нельзя состоять депутатом законодательного (представитель­ного) органа или органа местного самоуправления;
3) государственный служащий не вправе заниматься предпри­нимательской деятельностью;
4) нельзя участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации;
5) не допускается использование в неслужебных целях средств материально-технического и иного обеспечения, т.е. нельзя исполь­зовать в личных целях государственное имущество или служебную информацию;
6) нельзя получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
7) запрещается получать от физических и юридических лиц по­дарки, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расхо­дов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должност­ных обязанностей;
8) не допускается участие в забастовках;
9) запрещается выезжать в служебные командировки за грани­цу за счет физических и юридических лиц;
10) государственный служащий обязан ежегодно представлять в налоговые органы сведения о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности;
11) обязанность хранить государственную и служебную тайну, в том числе и после выхода на пенсию; и др.
Пре­дельный возраст для государственной службы установлен в 60 лет, но допускается продление службы для некоторых должностей. Специальное внимание в Законе уделено случаям получения госу­дарственным служащим неправомерного приказа или распоряжения. Таким образом, организация управления в Российском государ­стве вполне соответствует западным эталонам и теоретическим кон­цепциям.