Общественная палата РФ как реализация принципа народовластия
Ради укрепления вертикали власти в России, одной из инициатив Президента В.Путина была идея создания новой формы общественного контроля - Общественной палаты. Проект нормативного акта о компетенции Общественной палаты живо обсуждается среди юристов, политологов и др. заинтересованных категорий населения страны. Общественная палата предполагается как орган при Парламенте РФ - Федеральном Собрании. Напомним, что, выступая с инициативой создания этого органа, Президент РФ В.В. Путин, считал, что Палата должна стать инструментом, при помощи которого гражданское общество могло бы участвовать в делах государства.
По мнению Президента Российской Федерации, Общественная палата должна проводить экспертизу государственных решений, т.е. законопроектов по основным проблемам государственного строительства (в том числе экспертизу нормативных актов правительства). При этом сразу возникают разные предложения о месте Общественной палаты в системе органов государственной власти. Спор о том, где быть Палате: при Совете Федерации и Государственной Думе, при Правительстве или при Президенте Российской Федерации (коммунист Анатолий Локоть называет палату контрольно-консультативным органом и предлагает ответственность за ее деятельность возложить на президента). Аргументы «против» нахождения Общественной палаты при парламенте в том, что она создаст параллелизм в деятельности с Государственным советом. Напомним, что Положение о Государственном совете РФ предполагает при необходимости возможность обсуждения законопроектов по вопросам, имеющим важное государственное значение.
Аргумент «за» определение положения Палаты при Правительстве заключается в том, что большинство законопроектов и законодательных инициатив рождается именно в Правительстве. Именно на этом месте Палата сможет заблаговременно проанализировать законопроект, провести социологические исследования, консультации и обсуждения. Панов Р.В. предлагает создать «систему органов Общественных палат, как при Правительстве РФ, так и при главах исполнительной власти субъектов Федерации. В состав палат могли бы включаться представители от всех трех систем власти: законодательной, исполнительной, судебной».
Совершенно понятно, что для повышения качества в деятельности Палаты должны принимать активное участие ученые, способные анализировать реальность, высказывать свое мнение, аргументировать и дискутировать. Более того, следует подумать над вопросом создания внутри Палаты нескольких структурных подразделений по направлениям деятельности, разделив хотя бы вопросы контроля за соблюдением прав и свобод граждан и вопросы контроля за работой публичных органов власти.
Возможно, что вопрос создания Общественной палаты в РФ, это вопрос разрешения проблем между властью и гражданским обществом и желание передачи негосударственному сектору функций, которые государство не может эффективно выполнять. А коли это так, то Общественная палата должна быть ни «при ком», а стать самостоятельным и независимым органом. Определенный опыт такой деятельности в регионах уже имеется.
Так в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ В.В. Путин обращает наше внимание на то, что «в нашей стране существуют и конструктивно работают тысячи гражданских объединений и союзов. Но далеко они не все ориентированы на отстаивание реальных интересов людей. …. При этом острейшие проблемы страны и ее граждан остаются незамеченными». Путин В.В. указывает и пути решения проблемы, а именно: «Чтобы снизить эти издержки и стимулировать дальнейший рост институтов гражданского общества, не нужно ничего изобретать. И наш собственный и мировой опыт уже доказал продуктивность целого ряда подходов. Так необходимо постепенно передавать негосударственному сектору функции, которые государство не должно или не способно эффективно выполнять».
Это налаживание отношений между неполитическими организациями и гражданскими институтами. В России существует огромное количество неполитических общественных объединений.
Если говорить об Общественной палате как об активно действующем органе власти, то следует четко на уровне закона определить ее полномочия и структуру, а также построить работу Общественной палаты так, чтобы можно было получать и учитывать конкретные результаты ее деятельности. Если эти два условия выполнены и обеспечены не будут, то Общественная палата станет простой аудиторией для говорильни. На ее заседаниях будут говорить обо всем наболевшем, постепенно интерес к таким разговорам снизится и палата может просто исчезнуть сама собой.
Проект Федерального закона «Об Общественной палате РФ» прошел первое чтение 22.12.2004, второе чтение законопроекта, назначенное на февраль 2005 г., дало определенные результаты: законопроект поддержали 310 депутатов, «против» были 74. Госдума России 16 марта 2005 г. в окончательном третьем чтении приняла проект закона «Об Общественной палате РФ» большинством голосов (346), «против» голосовали 50 депутатов. Это означает, что после одобрения Советом Федерации новый документ будет подписан Президентом РФ, опубликован и начнется формирование состава Общественной палаты.
На законопроект поступало достаточно много поправок от многих субъектов РФ, сто из них были приняты думским комитетом. После обсуждения законопроекта у Общественной палаты появились новые задачи - выдвигать и поддерживать гражданские инициативы, направленные на реализацию конституционных прав и свобод граждан и общественных объединений; подвергать общественной экспертизе проекты федеральных законов, законов субъектов Федерации, а также проекты правовых актов органов местного самоуправления. Экспертные заключения палаты по проектам законов о поправках в Конституцию, а также в федеральные конституционные и федеральные законопроекты хотя и носят рекомендательный характер, но обязательны для рассмотрения парламентариями. Между пленарными заседаниями полномочия палаты будет осуществлять совет палаты. У палаты будет и свой секретарь.
Становится ясно, что следует сделать Общественную палату новым самостоятельным и независимым органом власти. Это означает, что палата не будет подвержена влиянию со стороны ни одной из ветвей власти, т. к. в палате не должно быть чиновников, финансирование должно осуществляться из федерального бюджета, а на время своих полномочий члены палаты должны будут приостановить свою партийную деятельность (хотя деятельность приостановить можно, но вероятно трудно отказаться от принятой системы ценностей и устоявшихся взглядов). Однако парламентарии склоняются к тому, что Общественная палата будет создана как временное учреждение. Они не видят необходимости создания Общественной палаты как связующего звена между неразвитой системой партий, слабыми институтами гражданского общества и независимым от исполнительной власти парламентом.
При обсуждении законопроекта об Общественной палате возникало много различного рода вопросов, которые следовало бы определить конкретно и четко в законе.
Не случайно столь оживленно обсуждается идея Президента РФ по созданию Общественной палаты. Чтобы эта идея обрела реальность, чтобы в России началось создание гражданского общества необходимо приложить много усилий и потребуется время, нужна политическая воля и активная позиция государства, прежде всего, разумеется, президента.
В апреле 2005 года Президент РФ подписал и отправил на опубликование Федеральный закон Российской Федерации от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Согласно Закону Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации (ст. 2 Закона).
Главную задачу палаты сформулировал сам президент, заявивший не раз, что с ее созданием фактически речь пойдет о появлении в нашей стране системы эффективного «гражданского контроля за работой госаппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы».
Совершено необычно выглядит ст. 5 Закона, которая указывает на то, что Совет Общественной палаты должен разработать и представить на утверждение палаты Кодекс этики членов Общественной палаты, выполнение норм которого станет для членов палаты обязательным. Такая постановка вопроса крайне симпатична для восприятия.
Общественной палатой будет учреждено периодическое издание. По аналогии с институтом уполномоченного по правам человека на основании ст. 22 Закона предусмотрена ежегодная подготовка и публикация доклада о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. Многие возлагают на Общественную палату большие надежды потому, что общество может получить возможность контроля над законодательной и исполнительной ветвями власти. Если Общественная палата будет самостоятельной и компетентной, то она, по нашему мнению, сможет стать той нитью, которая соединит центр и субъектов РФ, государство и общество, сможет защитить это общество и каждого в отдельности.