Состав, порядок формирования, полномочия и структура ОИВ субъектов РФ
В некоторых республиках и краях существуют не только конституции и уставы, но и еще схемы управления республикой (например, в Карачаево-Черкесии) или схемы управления краем (например, в Ростовской области). Названные схемы устроены по-разному и включают в себя: органы управления, входящие в состав краевой или республиканской администрации, органы управления специальных территориальных образований, органы исполнительной власти местной администрации.
Схема управления Ростовской областью довольно-таки проста. Чего не скажешь о схеме управления в Республике Карачаево-Черкесия. Схема Управления Карачаево-Черкесской Республикой включает в себя 67 различных подразделений аппарата главы администрации Республики (президента), управлений, комитетов, отделов, иных предприятий, учреждений и организаций. Поскольку жизнь не стоит на месте, в схему управления объективно будут вноситься изменения. Приведенная схема составлена и утверждена на 1 января 2001 года.
Все органы, образуемые в субъекте Российской Федерации, находятся в подчинении главы администрации, губернатора, Президента субъекта РФ. Вместе с тем на территории субъекта Российской Федерации находятся органы федеральных министерств и ведомств, которые имеют четко выраженную вертикальную подчиненность. Это своего рода подсистема, состоящая из территориальных органов исполнительной власти. В мае 1993 года Правительство Российской Федерации утвердило основные положения, касающиеся порядка создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств. В названном документе подчеркивается особо, что названные территориальные органы входят в систему исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих органов федеральной исполнительной власти. Однако, по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Российской Федерации, они должны взаимодействовать с соответствующими органами исполнительной власти краев, областей, республик в составе Российской Федерации.
Законодательной основой существования данной подсистемы является, прежде всего, Конституция Российской Федерации в части ст. 72, которая определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Территориальные органы в своей деятельности руководствуются, прежде всего, актами федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов субъектов Российской Федерации, - также и их правовыми актами. Ст. 78 Конституции РФ закрепляет право федеральных органов исполнительной власти для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Некоторые нормы, регулирующие деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих в субъектах Российской Федерации, содержатся также в законодательстве ряда субъектов РФ. Так, п. 6 ст. 28 Степного Уложения Калмыкии наделяет Президента Республики Калмыкия правом участия в формировании федеральных органов государственной власти и управления на территории республики и согласования назначения их руководителей в установленном порядке. Это наиболее общая норма об участии субъекта Российской Федерации в формировании федеральных органов власти. В соответствии с п. 21 ст. 54 Конституции Республики Ингушетия, Президент Ингушетии представляет кандидатуры на должности руководителей органов государственной власти и управления Республики Ингушетия, назначение которых находится в совместном ведении Российской Федерации и Республики Ингушетия. На основании п. к ст. 69 Конституции Карачаево-Черкесской Республики Глава Республики (Президент) по согласованию с Народным Собранием Карачаево-Черкесской Республики дает согласие Генеральному прокурору Российской Федерации на назначение на должность Прокурора Республики, Центральному банку Российской Федерации на назначение на должность и освобождение от должности начальника главного управления центрального банка РФ по Карачаево-Черкесской Республике. Аналогичная норма закреплена в Конституции Республики Адыгея (п. м. Ст. 78).
Проблема компетенции органов исполнительных органов в субъектах Российской Федерации Северного Кавказа практически на данный момент в определенной мере решена. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами и иными нормативными актами Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют регулирование экономических проектов и программ, обеспечивают единство и свободу экономической деятельности, прогнозируют социально-экономическое развитие страны, разрабатывают и осуществляют программы развития приоритетных отраслей, вырабатывают инвестиционную политику и реализуют ее, осуществляют управление собственностью субъекта Российской Федерации, принимают меры по защите отечественных производителей товаров и исполнителей услуг.
Таким образом, формирование системы органов исполнительной власти в республике, крае, области в Северо-Кавказском регионе происходит в соответствии с конституционными полномочиями на основании конституций, уставов, утвержденных схем управления субъектов РФ в регионе, а также положений об отдельных органах и законах в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Общим во всех субъектах является то, что возглавляет систему органов исполнительной власти высший орган государственной власти субъекта РФ во главе с высшим должностным лицом. Особенным является то, что зачастую Президент республики является главой государства и главой исполнительной власти одновременно. Категория единичного в регионе представлена на примере Дагестана. В Республике Дагестан руководство исполнительной властью осуществляет Государственный Совет - коллегиальный орган, учитывающий специфику многонационального населения республики и обеспечивающий представительство в нем различных национальностей. Государственный Совет Республики Дагестан образует Правительство Республики, но сам избирается Конституционным Собранием, которое в свою очередь созывается Народным Собранием (Парламентом). Председатель Государственного Совета Республики избирается Народным Собранием.
В Конституции Республики Адыгея не делается акцента на четкое определение полномочий какого-либо органа Республики по формированию или участию в формировании территориальных органов федеральной государственной власти. В компетенции Президента Республики - дача согласия совместно с Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея Генеральному прокурору Российской Федерации на назначение на должность Прокурора Республики Адыгея, Центральному банку Российской Федерации на назначение на должность и освобождение от должности Председателя Национального банка Республики Адыгея (п. м ст. 78 Конституции Адыгеи).
На основании п. в и г ст. 103 Конституции Кабардино-Балкарской Республики к ведению Совета Республики относятся: дача согласия Генеральному прокурору Российской Федерации на назначение и освобождение от должности Прокурора Кабардино-Балкарской Республики по представлению Президента Кабардино-Балкарской Республики; дача согласия на назначение и освобождение от должности Председателя Кабардино-Балкарского Национального банка по представлению Президента Кабардино-Балкарской Республики.
В п. 8 ст. 81 Конституции Дагестана сказано, что к ведению Народного Собрания относятся: дача согласия для назначения на должность и освобождение от должности прокурора Республики Дагестан, дача согласия на назначение на должность и освобождение от должности руководителя республиканского управления Центрального банка и Уполномоченного по правам человека. А Председатель Правительства Республики Дагестан «обеспечивает взаимодействие Правительства Республики Дагестан с другими органами государственной власти и управления республики, органами исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов и зарубежных государств» (п.5 ст. 108 Конституции Дагестана). Формулировка Основного закона достаточно корректна и не предусматривает грубого вмешательства в организацию и деятельность федеральных органов со стороны исполнительной власти субъекта.
В Краснодарском крае, согласно ст. 7 Устава, «в совместном ведении Российской Федерации и Краснодарского края находятся: установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Но при этом в ст. 9 Устава сказано, что «край может иметь представительства при федеральных органах государственной власти и участвует в осуществлении полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами», но ничего не сказано о роли конкретных органов исполнительной власти края при формировании территориальных органов». По аналогии со Ставропольским краем в Краснодарском крае «взаимное делегирование полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации и края осуществляется на основе двухсторонних соглашений, заключаемых органами исполнительной власти Российской Федерации и Краснодарского края.
Достаточно четко и очень корректно, на наш взгляд, изложена соответствующая ст. 60 Устава Ростовской области: «Глава администрации (губернатор) Ростовской области в случаях, определенных федеральным законодательством, согласовывает решения об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в области и назначении соответствующих должностных лиц, вносит предложения по вопросам деятельности указанных органов на рассмотрение Правительства Российской Федерации. С одной стороны, мы видим конкретное вмешательство в деятельность территориальных органов со стороны губернатора, с другой - все возможные случаи четко предусмотрены на уровне Устава Ростовской области. Таким образом, деятельность Главы администрации области имеет четкую правовую основу, что соответствует стремлению области к созданию единого правового пространства на всей территории России и правового государства в Российской Федерации.
Следует сделать вывод о том, что Конституция Российской Федерации дозволяет формирование таких органов, но не устанавливает правовой статус данных органов, условия их образования, структуру, характер взаимоотношений их с соответствующими центральными федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов Федерации. Региональное законодательство также не стремится создать четкую правовую основу для регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта Федерации. Однако четко прослеживается развитие закономерности, что территориальные органы входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъекта Федерации, - во взаимодействии с органами исполнительной власти субъекта Федерации.