Государственный контроль за эффективностью участия РФ в уставных капиталах обществ и товариществ
В отношении федеральных ГУПов контроль включает в себя:
- экспертизу уставных документов, в том числе в части соответствия гражданскому законодательству и примерному уставу;
- контроль за соответствием контрактов с руководителями предприятий действующему законодательству и примерному контракту, отчетами о деятельности руководителей, в том числе в части достижения установленных показателей экономической эффективности и перечисления части прибыли в федеральный бюджет;
- контроль за наделением предприятий федеральным имуществом, эффективностью и целесообразностью его использования и распоряжения им;
- контроль за полнотой, своевременностью и качеством проводимых аудиторских проверок;
- контроль за эффективностью и целесообразностью учредительской деятельностью ФГУПов;
- контроль за кредитной политикой ФГУПов;
- контроль за динамикой установленных показателей экономической эффективности, распределением прибыли и перечислением части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий в федеральный бюджет.
Налаживанию действенного контроля за деятельностью ФГУПов препятствует отсутствие предусмотренного ГК РФ специального федерального закона о государственных унитарных предприятиях. Оно выгодно руководителям государственных предприятий, части частного сектора экономики и криминальным структурам.
Необходимо отметить, что предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.
Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, согласно Гражданскому кодексу РФ определен исчерпывающим образом.
Следовательно, реально полномочия собственника, т.е. государства, единолично осуществляет руководитель унитарного предприятия. Более того, взаимоотношения руководителя унитарного предприятия с собственником регулируются законодательством о труде. Тем самым созданы значительные трудности для применения к руководителям государственных предприятий мер ответственности за результаты их деятельности по управлению предприятиями. Это увеличивает риски нанесения не возмещаемого ущерба государству.
На практике широкие полномочия руководителей ГУПов в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к отрицательным тенденциям:
=> переводу части товарных, финансовых потоков и денежных средств унитарных предприятий в дочерние предприятия, создаваемые руководителями ГУПов. В результате прибыль дочерних предприятий присваивается и распределяется не собственником имущества, а менеджером, происходит скрытая приватизация государственных активов;
=> отсутствию со стороны государства контроля за формированием, утверждением и исполнением инвестиционных программ ФГУПов, что приводит к неэффективному использованию ресурсов и выводу активов;
=> заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия. В результате искусственно завышается себестоимости продукции, а в ряде случаев происходит хищение государственного имущества;
=> отсутствию у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;
=> невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей. Растет количество неплатежеспособных ГУПов. Более того, на практике нарушается норма ст. 295 ГК РФ, согласно которой собственник, т.е. государство имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия. Руководители унитарных предприятий не только бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий (по сути, приватизируя их), но и практически самостоятельно принимают решения об использовании прибыли.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
1. Правовой институт государственного унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения и соответственно существующая система управления ФГУПов неэффективны и требуют кардинального реформирования.
2. Возможности государства управлять унитарными предприятиями не соответствуют их количеству.
3. Отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий.
4. Недостаток должного контроля со стороны государства как собственника за деятельностью унитарных предприятий приводит к потере государственных активов и недополучению значительных неналоговых доходов федерального бюджета.
Резкое повышение эффективности использования государственного имущества, находящегося в хозяйственном ведении ФГУПов, требует следующих организационных, финансово-экономических и контрольных мер.
Необходима реорганизация большинства государственных унитарных предприятий. В том числе:
- продажа государственных унитарных предприятий как имущественных комплексов;
- преобразование в акционерные общества со 100%-ным участиемгосударства и продажа пакетов их акций;
- внесение имущества ФГУПов в уставные капиталы открытых акционерных обществ и создание интегрированных хозяйственных структур;
- передача ФГУПов в собственность субъектов федерации;
- преобразование в казенные предприятия с последующей их ликвидацией.
Следует особо отметить, что при определении контрольными органами целесообразности функционирования ФГУПов и определении показателей его деятельности необходимо исходить из объективного противоречия между экономически и социально эффективным. Государство в целях выполнения возложенных на него функций должно поддерживать функционирование стратегически и социально значимых предприятий, которые далеко не всегда рентабельны. Через поддержку недоходного для частного бизнеса производства государство может обеспечивать также макроэкономическую сбалансированность и конкурентоспособность определенных секторов национальной экономики.
Обеспечение контроля за деятельностью ФГУПов включает два основных момента.
1. Утверждение показателей экономической эффективности, включающих выручку от реализации, чистые активы, чистую прибыль и определение части чистой прибыли, перечисляемой в федеральный бюджет.
Федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), ежегодно осуществляют в отношении ФГУПов:
-утверждение по согласованию с Минэкономразвития показателей экономической эффективности деятельности;
-контроль за использованием принадлежащего предприятию имущества, а также анализ эффективности деятельности предприятий с привлечением при необходимости специализированных организаций;
-определение размера (доли) прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет.
Информация о результатах контроля за использованием принадлежащего предприятию имущества и анализа эффективности его деятельности направляется в Минимущества РФ для обобщения. (Порядок взаимодействия различных государственных органов между собой при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий должным образом не регламентирован.)
Большинство отраслевых министерств в нарушение решений Правительства РФ не устанавливает показатели экономической эффективности для подведомственных ФГУПов. При этом меры ответственности отраслевых министерств не установлены, администрирование выполнения бюджетного задания по перечислению части прибыли ФГУПов в федеральный бюджет возложено только на Минимущества РФ. Отраслевые ведомства заинтересованы в минимальной транспарентности подведомственных им ФГУПов, поскольку это позволяет им внеэкономическими методами присваивать и перераспределять доходы последних.
Наряду с названными показателями экономической эффективности отраслевыми ведомствами совместно с Минимуществом должны утверждаться инвестиционные программы ФГУПов. Надлежащий контроль за их исполнением приведет к росту чистых активов предприятий, снижению затрат и росту производительности, что увеличит налоговые поступления федерального бюджета (государственный контроль за формированием и распределением прибыли дает кумулятивный эффект для федерального бюджета).
2. Длительное время для государственных унитарных предприятий не было предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за результатами их финансово-хозяйственной деятельностью был существенно затруднен. К тому же недостаточная прозрачность, а в большинстве случаев закрытость ФГУПов существенно снижала их инвестиционную привлекательность и ограничивала привлечение ресурсов для их развития.
Аудиторские проверки осуществляются аудиторскими организациями, отобранными на конкурсной основе. Установлено, что отбор аудиторских организаций осуществляют конкурсные комиссии, формируемые ФГУПом с участием представителей Минфина России и Минимущества России. Аудит проводится на основе типового технического задания, утверждаемого Минимуществом по согласованию с Минфином.
В договоре о проведении обязательной аудиторской проверки предусматривается обязательство аудиторской организации о представлении в Минимущества одного экземпляра отчета аудитора не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным. Контроль за проведением обязательного аудита возложен на федеральные органы исполнительной власти в пределах их компетенции.
Расходы предприятия на оплату аудиторских услуг включаются в установленном порядке в себестоимость продукции. Следует отметить, что описанная процедура проведения аудита не обеспечивает в полном объеме независимость и, соответственно, максимальную достоверность и объективность итогового аудита. Решение данной проблемы возможно путем финансирования работ по проведению обязательного аудита за счет средств федерального бюджета. Их обеспечением могут быть как платежи в бюджет в виде части прибыли ФГУПов, остающейся после уплаты налогов, так и доходы от продажи федеральной собственности.