Государственное право устанавливает тип государства1, систему, принципы формирования и деятельности органов власти, избирательную систему, права и свободы граждан. Основными источниками государственного права России являются Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, двухсторонние договоры о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Конституция играет ведущую роль в формировании не только государственного права, но и других отраслей права. Статьей 15 Конституции определено, что она «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». Конкретные направления деятельности регламентируются федеральными законами, принимаемыми Федеральным Собранием Российской Федерации.
К нормативным правовым актам Российской Федерации, кроме Конституции и законов, относятся также (рис.2.1): международные договоры с участием России; указы и распоряжения Президента, которые не могут противоречить Конституции и федеральным законам; постановления палат Федерального Собрания по вопросам их ведения; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, выпускаемые на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, имеющих нормативный характер.
Конституцией (ст.5) установлена федеративная организация российского государства. Российская Федерация состоит из субъектов федерации, перечень которых приведен в ст.65 Конституции. Одним из субъектов федерации является город федерального значения Москва, законодательство которого можно использовать для примера. Статьей 76 Конституции установлено право субъектов федерации издавать собственные законы и иные нормативные акты.
Система государственной власти в Российской Федерации состоит из государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов Российской Федерации. Это предопределяет разграничение государственного права на государственное право Российской Федерации и государственное право субъектов Российской Федерации. Таким образом, система законодательства в Российской Федерации также двухступенчатая и состоит из федерального законодательства и законодательства субъектов федерации. Государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Статус города федерального значения Москвы определяется Конституцией и Уставом города Москвы. Московская городская Дума 28.06.95 приняла Устав города Москвы, в ст. 9 которого указано, что он «является Основным Законом города Москвы..., имеет прямое
___^____^_-_______—. *!
1 Российская Федерация - демократической федеративное правовое социальное светское государство с республиканской формой правления (ст. 1,7 и 14 Конституции).
21
Влияние государственного права на формирование транспортных отношений проявляется в распределении полномочий по государственному регулированию транспортной деятельности между федерацией и ее субъектами на основе разграничения предметов ведения, установленного источниками государственного права. Каждый конкретный предмет ведения может находиться: а) в исключительном ведении федерации; б) в исключительном ведении субъекта федерации; в) в совместном ведении федерации и ее субъекта. Правовую базу для разграничения предметов ведения и полномочий создают:
Конституция (ст. 11, установившая, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий»: ст. 71, определившая предметы ведения федерации; ст.72, определившая предметы совместного ведения федерации и ее субъектов; ст.73, установившая, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты ... обладают всей полнотой государственной власти»}',
конституции и уставы субъектов федерации, в частности, Устав города Москвы (ст.9, установившая, что «Устав города Москвы в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет предметы ведения города Москвы»; ст. 13, подтверждающая установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации; ст. 14, подтверждающая установленные Конституцией предметы совместного с федерацией ведения; ст. 15, определяющая предметы ведения города Москвы);
Федеративный договор, установивший общий порядок образования Российской Федерации и общий порядок построения взаимоотношений федерации и ее субъектов, в том числе и по вопросам разграничения полномочий;
двухсторонние договоры федерации с ее субъектами;
Федеральный закон «О статусе столицы Российской Федерации».
Статья 71 Конституции установила, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся «... федеральные транспорт, пути сообщения . . .». Это единственное непосредственное упоминание транспорта в тексте Конституции. Термины «Федеральный транспорт» и «федеральные пути сообщения» являются вновь введенными и в Конституции или иных актах действующего федерального законодательства прямо не определены. Проведенный содержательный анализ указанных терминов с учетом иных нормативных правовых актов транспортного и гражданского законодательства позволяет сделать выводы, что федеральное регулирование в сфере транспорта и путей сообщения осуществляется в отношении:
железнодорожного транспорта;
некоторых объектов воздушного и водного транспорта;
транспортной деятельности в международном сообщении;
федеральных автомобильных дорог, железнодорожных путей сообщения общего пользования; воздушного пространства, морских путей сообщения в пределах внутреннего моря и территориальных вод, внутренних водных путей сообщения в соответствии со ст. 36 Водного кодекса Российской Федерации.
Статья 72 Конституции не содержит указаний на то, что какой-либо вопрос деятельности транспорта относится к совместному ведению федерации и ее субъектов. Таким образом, из ст.73 Конституции следует, что все остальные вопросы транспорта (т.е., кроме федерального транспорта и федеральных путей сообщения) относятся к ведению субъектов Российской Федерации и по данным вопросам субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти. Потому, в частности, Устав города Москвы в ст. 15 (п. «и») установил, что в ведении города Москвы находятся «городские транспорт и связь» (рис. 2.3).
Государственное право определяет систему исполнительной власти, устанавливает основы административного права. «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», (ст.НО Конституции). «Порядок
23
деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом» (ст. 114 Конституции). «Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров» (ст. 110 Конституции). Наличие в Правительстве федеральных министров предопределяет возможность организации различных министерств, в том числе и транспортного профиля. В настоящее время структура Правительства Российской Федерации предусматривает два поста федеральных министров в области транспорта - Министра транспорта Российской Федерации и Министра путей сообщения Российской Федерации.
Конституции и уставы субъектов федерации определяют систему исполнительной власти субъектов, поэтому служат основой для формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Устав города Москвы определяет систему исполнительной власти города. «Городская администрация (мэрия Москвы) осуществляет исполнительную власть города Москвы. Городская администрация действует на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и настоящего Устава, федеральных законов, законодательных актов города Москвы, актов Президента и Правительства Российской Федерации, принятые в пределах их компетенции" (ст.50 Устава).
Государственное право определяет общую организацию судебной власти. Судебная власть в Российской Федерации функционирует в соответствии с гл.7 Конституции и рядом федеральных законов, а также законов субъектов федерации. «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (статья 118 Конституции) (рис. 2.4). Система судов включает суды федеральные (основная часть судебной системы) и суды субъектов федерации. Суды субъектов разбирают дела, касающиеся вопросов конституционного (уставного) права субъектов, а также включают вновь формируемый ныне институт мировых судей. Судебные органы специализированы на конституционном (уставном), общем и арбитражном судопроизводстве.
Таким образом, с точки зрения формирования транспортного законодательства, важнейшими последствиями действия норм государственного права являются:
установление универсального принципа верховенства Конституции над законами и законов над любыми иными нормативными правовыми актами транспортного комплекса;
разделение в Конституции предметов ведения в области транспорта между Российской Федерацией и ее субъектами. Российская Федерация обладает всей полнотой государственной власти только в отношении федеральных транспорта и путей сообщения. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в области транспорта не установлены;
закрепление за субъектами Российской Федерации предметов ведения в области транспорта и путей сообщения, не относящиеся к федеральному транспорту и федеральным путям сообщения. В частности, Уставом города Москвы к предмету ведения города отнесен городской транспорт;
установление системы исполнительной власти, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее отдельных субъектов (в том числе и органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление транспортной деятельностью).