Административное право - отрасль права, рассматривающая отношения, связанные с государственным управлением, касающиеся организации и функционирования системы исполнительной власти. Поэтому хотя бы один из участников таких отношений является орган исполнительной власти (рис.2.5). Административное право тесно связано, прежде всего, с государственным правом, устанавливающим: институты исполнительной власти, порядок формирования и работы органов исполнительной власти (статьи 77,110 - 117 Конституции); разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами (рассмотренные ранее), что определяет полномочия органов исполнительной власти; основные права и свободы граждан в области государственного управления (статьи 22,24 -25,27, 30 - 35 Конституции).
К источникам административного права относятся: Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов федерации, федеральные законы, нормативные указы Президента, законы субъектов федерации, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти. С вводом в 1993 г. в действие Конституции к источникам административного права добавились акты законодательных и исполнительных органов власти субъектов федерации. Многие нормы административного права установлены в законодательных актах, относящихся к различному законодательству. Например, нормы административного права можно обнаружить в Воздушном кодексе, Водном кодексе, таможенном кодексе, в Федеральном законе «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» и большинстве других законов.
Административное право - одна из самых несистематизированных отраслей права. Кодифицирована лишь одна часть административного права, а именно Кодексом Российской
Федерации об административных правонарушениях (30 декабря 2001 года № 195-ФЗ) (КоАП) урегулирована административная ответственность за правонарушения, отнесенные к административным правонарушениям (проступкам). Из-за отсутствия современных актов продолжается практика использования актов бывшего СССР, часто безнадежно устаревших. Необходимо, чтобы акты органов исполнительной власти выпускались только в развитие и во исполнение положений законов (а не по инициативе чиновников) и обязательно имели регистрационные реквизиты Минюста России в соответствии с Разъяснениями о применении Положения о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов (письмо Минюста России от 03.06.93 № 08-09/307). Минюст и Прокуратура Российской Федерации периодически проводят проверки нормотворчества различных органов исполнительной власти и постоянно обнаруживают документы, выдаваемые за правовые акты, но не имеющие правового значения.
В ответ на справедливые замечания о сомнительности возможности использования многих актов исполнительной власти чиновников постоянно ссылаются на указания своих начальников, как на истину в последней инстанции. При этом и чиновники и их начальники лукаво «забывают», что Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» определил в статьях 5 и 10, что «государственная служба основана на принципах: верховенства Конституции и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Государственный служащий обязан: обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных». Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает общие правила деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих.
Субъекты Российской Федерации также издают законы, регламентирующие порядок государственной службы в органах власти соответствующего субъекта и законы о муниципальной службе. Эти законы при перечислении обязанностей служащего (соответственно, государственного и муниципального) содержат требования, текстуально аналогичные цитате, приведенной в предыдущем абзаце.
Связь административного права с транспортным правом проявляется в нормах права, определяющих организацию и порядок деятельности государственных органов управления транспортным комплексом.
Управление федеральным транспортом и федеральными путями сообщения осуществляют органы исполнительной власти, организованные в соответствии с Конституцией, федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации. Имеются следующие государственные федеральные органы управления транспортной деятельностью:
Министерство транспорта Российской Федерации (далее - Минтранс России), в сферу ответственности которого входят различные виды транспорта за исключением железнодорожного. Минтранс России действует на основании положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2000 № 1038 (с последующими изменениями и дополнениями). Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 560 от 25.07.2000 (с последующими изменениями и дополнениями), в составе Минтранса России образованы отраслевые блоки для управления отдельными составляющими транспортного комплекса: государственная служба дорожного хозяйства, государственная служба гражданской авиации, государственная служба морского флота, государственная служба речного флота, службы автомобильного и городского пассажирского транспорта;
Министерство путей сообщения Российской Федерации - МПС (железнодорожный транспорт). МПС действует на основании Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте» и положения об этом министерстве.
Минтранс и МПС обладают правом выпуска делегированных нормативных правовых актов в пределах установленной компетенции. Эти министерства выпускают подзаконные акты.
В составе Минтранса России функционирует Российская транспортная инспекция (РТИ), образованная Постановлением Совета Министров Российской Федерации от 25.09.90 № 378 и действующая на основании Положения о Российской транспортной инспекции Министерства транспорта Российской Федерации, утверждаемого Правительством Российской Федерации (последнее Положение утверждено Постановлением Правительства РФ № 515 от 11.07.2002). РТИ состоит из подразделения центрального аппарата Минтранса
- Департамента Российской транспортной инспекции и территориальных органов Минтранса
- отделений Российской транспортной инспекции (в субъектах Российской Федерации).
РТИ возглавляет заместитель Министра - главный государственный транспортный инспектор Российской Федерации.
РТИ осуществляет в установленном порядке специальные разрешительные, контрольные и отдельные надзорные функции в транспортном комплексе Российской Федерации, а также другие функции, возложенные на нее федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Основными задачами РТИ являются:
осуществление в порядке и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, государственного контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее именуются - субъекты транспортного комплекса) нормативных правовых и нормативных технических актов, регламентирующих деятельность транспортного комплекса;
осуществление государственного контроля за соблюдением лицензионных требований и условий субъектами транспортного комплекса, осуществляющими деятельность, лицензирование которой возложено на Минтранс России;
лицензирование отдельных видов деятельности в транспортном комплексе Российской Федерации;
осуществление транспортного контроля за выполнением международных автомобильных перевозок в пунктах пропуска автотранспортных средств через государственную границу Российской Федерации и в контрольных пунктах, создаваемых в установленном порядке на территории Российской Федерации.
В своей деятельности РТИ руководствуется Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Положением о РТИ и нормативными правовыми актами Минтранса России.
РТИ решает возложенные на нее задачи взаимодействуя в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, аппаратами полномочных представителей Президента Российской федерации в федеральных округах, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, организациями и объединениями.
Отделения Ространсинспекции в соответствии с возложенными на них задачами осуществляют следующие функции:
ведут реестр лицензий, выданных в транспортном комплексе, а также формируют перечень субъектов транспортного комплекса, осуществляющих перевозочную и другую связанную с обеспечением транспортного процесса деятельность, с учетом места их регистрации в субъектах Российской Федерации;
оказывают содействие правоохранительным и другим уполномоченным органам в выявлении субъектов транспортного комплекса, осуществляющих без лицензии деятельность, подлежащую лицензированию, а также в проведении мероприятий по
выявлению противоправной деятельности субъектов транспортного комплекса, проводят профилактику административных правонарушений в этой области;
осуществляют контроль за исполнением субъектами транспортного комплекса, осуществляющими лицензируемую деятельность, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также лицензионных требований и условий;
осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных Минтрансом России к компетенции РТИ. Выдача лицензий на транспортную деятельность осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», другими федеральными законами и нормативными актами Правительства Российской Федерации;
участвует в разработке и контроле за реализацией субъектами транспортного комплекса мер по повышению безопасности движения и снижению вредного воздействия транспорта на окружающую среду, по поддержанию находящихся в эксплуатации транспортных средств в технически исправном состоянии;
содействует созданию условий для функционирования рынка транспортных услуг, а также защите прав потребителей и законных интересов производителей этих услуг;
обеспечивают взаимодействие Минтранса России с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах;
осуществляют в установленном порядке мониторинг деятельности субъектов транспортного комплекса на рынке транспортных услуг;
проводят в установленном порядке контроль за соблюдением иностранными и российскими перевозчиками, осуществляющими международные автомобильные перевозки пассажиров и грузов, международных договоров Российской Федерации, федеративных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области международных автомобильных перевозок;
оказывают содействие в организации перевозки сил, средств и материальных ресурсов, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций и осуществления эвакуационных мероприятий на территории соответствующих субъектов Российской Федерации;
обеспечивают в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за соблюдением субъектами транспортного комплекса требований об аттестации на право занятия соответствующих должностей лиц, замещающих должности руководителей и специалистов, на которых возложена ответственность за обеспечение безопасности движения, организуют и проводят такую аттестацию;
осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации производство по делам об административных правонарушениях;
ведут в установленном порядке государственное статистическое наблюдение, отнесенное к компетенции Российской транспортной инспекции;
участвуют в информационном обеспечении субъектов транспортного комплекса и заинтересованных органов государственной власти по вопросам, относящимся к ведению РТИ, дают по этим вопросам необходимые разъяснения;
участвуют по поручению Минтранса России в работе международных организаций по вопросам контроля за исполнением транспортного законодательства, разрабатывают в пределах своей компетенции и осуществляют мероприятия, обеспечивающие выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам в области транспорта;
выполняют иные функции, возложенные на них положениями об отделениях РТИ, утверждаемыми Минтрансом России.
Отделения РТИ вправе привлекать по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской федерации, органами местного самоуправления и организациями специалистов этих органов и организаций к проверкам, осуществляемым РТИ, а также общественных транспортных инспекторов (на добровольной основе) для оказания помощи в выполнении возложенных на нее задач.
РТИ имеет право:
>
проводить проверки субъектов транспортного комплекса по вопросам, входящим в компетенцию Российской транспортной инспекции;
запрашивать у субъектов транспортного комплекса информацию по вопросам, относящимся к компетенции Российской транспортной инспекции;
выдавать руководителям организаций и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозочную и другую деятельность, связанную с осуществлением транспортного процесса, предписания об устранении выявленных нарушений;
приглашать руководителей организаций и граждан для рассмотрения дел об административных правонарушениях, получать от них необходимые объяснения, справки, документы;
осуществлять контроль за соблюдением установленного порядка ведения субъектами транспортного комплекса, осуществляющими деятельность в сфере автомобильного транспорта, первичного учета и отчетности по лицензируемым видам деятельности;
осуществлять в порядке и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, проверку транспортных средств, а также разрешений и других документов, предусмотренных международными договорами Российской Федерации в области международных автомобильных перевозок, и принимать по результатам проверки решение о пропуске (отказе в пропуске) на территорию (с территории) Российской Федерации автотранспортных средств, осуществляющих международные автомобильные перевозки, при пересечении ими государственной границы Российской Федерации;
составлять протоколы об административных правонарушениях.
Органы РТИ проводят мероприятия по контролю (надзору) в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 август 2001 № 134-ФЗ и инструктивных указаний о порядке выполнения контрольных функций, возложенных на Российскую транспортную инспекцию, утверждаемых министром транспорта России.
В целях охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на железнодорожном, воздушном и водном транспорте созданы и действуют линейные подразделения (управления, отделы) органов внутренних дел на транспорте, входящие в состав милиции общественной безопасности. Также в состав милиции общественной безопасности входят территориальные подразделения ГИБДД. Особенностью ГИБДД является возложение на органы этой инспекции в соответствии со ст. 10 Закона РФ «О милиции» помимо выполнения общих с другими органами милиции задач по обеспечению правопорядка, обязанностей «регулировать дорожное движение; контролировать соблюдение установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в сфере безопасности дорожного движения; производить регистрацию и учет автомототранспортных средств, а также выдачу удостоверений на право управления автомототранспортными средствами». В составе центрального аппарата МВД России в целях обеспечения общественного порядка в транспортном комплексе образованы и действуют Главное управление внутренних дел на транспорте и Главное управление ГИБДД. Регулирование движения на дорогах осуществляется ГИБДД в соответствии с федеральными законами «О милиции», «О безопасности дорожного движения», КоАП РФ, другими федеральными законами и Правилами дорожного движения Российской Федерации. Закон «О безопасности дорожного движения» регламентирует различные вопросы, связанные с дорожным движением и оЪеспечением его Ъезопасности \основные пршщипы, органы управления, организация дорожного движения, технические требования к дорогам, транспортным средствам и персоналу и т.п.). В развитие указанных законов МВД России выпушено несколько подзаконных актов, регламентирующих отдельные стороны деятельности ГИБДД и должностных лиц этой инспекции, основным из которых является Наставление по дорожно-патрульной службе.
Согласно Федеральному закону «О безопасности дорожного движения» государственные надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения организуются и осуществляются в соответствии с законодательством Российской
Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Государственные надзор и контроль осуществляются в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения.
Законом «О милиции» (ст. 10, п.9) на органы ГИБДД возложены обязанности:
осуществлять государственный контроль и надзор за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
регулировать дорожное движение;
принимать экзамены и выдавать удостоверения на право управления автотранспортными средствами;
организовывать и проводить государственный технический осмотр автотранспортных средств и прицепов к ним;
выдавать лицензии на изготовление бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков, справок-счетов и другой специальной продукции, используемой для допуска водителей и транспортных средств к участию в дорожном движении, а также на работы по установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
регистрировать автотранспортные средства и прицепы к ним;
вести государственный учет показателей состояния безопасности дорожного движения.
Государственные органы осуществляют контроль и надзор за деятельностью в транспортном комплексе. Общий надзор за соблюдением действующего законодательства осуществляет Прокуратура Российской Федерации. Судебные органы осуществляют надзор за исполнением приговоров и решений суда. Органы исполнительной власти осуществляют административный контроль и надзор в соответствии с их компетенцией.
Следует различать два схожих понятия: контроль и надзор. Толкование данных терминов в действующем законодательстве не приводится, в связи с чем следует руководствоваться нормами государственного русского языка.
В Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» используется понятие: государственный контроль (надзор) - проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативами правовыми актами (обязательные требования).
Семантический анализ, проведенный с учетом практики применения рассматриваемых терминов, позволил установить определение:
государственный надзор - форма контроля за соблюдением предписанных государством правил, осуществляемого уполномоченными органами государственного управления и общественными организациями в обязательном порядке, на постоянной основе и по установленному регламенту при обязательности исполнения предписаний, выдаваемых этими органами и организациями по результатам контрольных проверок. В некоторых случаях надзор может осуществляться не только государственными органами, но и законодательно уполномоченными общественными организациями. Например, согласно ст. 244 Кодекса законов о труде к числу надзорных органов, относятся «профессиональные союзы, а также состоящие в их ведении техническая и правовая инспекция труда -согласно положениям об этих инспекциях». Органы местного самоуправления также могут своими нормативными актами устанавливать и осуществлять муниципальный надзор в пределах своих предметов ведения.
Полномочия органа государственного управления на осуществление надзора устанавливаются нормативными правовыми актами. Обязательность осуществления надзора и исполнения выдаваемых предписаний обеспечивается принудительной силой государства. Постоянность надзора обеспечивается его непрерывным действием во времени, полнотой
охвата поднадзорных субъектов. Регламент надзора включает: определение статуса надзорного органа, перечня поднадзорных субъектов и исполняемых этими субъектами поднадзорных функций; установление прав и обязанностей лиц, осуществляющих надзор, и лиц, ответственных за надлежащее исполнение поднадзорных функций; установление процедур надзорных действий и форм используемой при этом документации; определение порядка обжалования действий надзорного органа - (Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»).
Организация контроля и надзора производится по признаку содержания подконтрольной и поднадзорной деятельности и с учетом установленного административно-территориального деления. Характеристика административного контроля и надзора и другой контрольно-надзорной деятельности в транспортном комплексе приведена в табл. 2.1.
Важной частью административного права являются правовые нормы, регулирующие ответственность за совершение административных правонарушений. Такие нормы систематизированы в КоАП РФ, в котором имеются гл. 11 «Административные правонарушения на транспорте» (ст. 11.1 - 11.29.) и гл. 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения» (ст. 12.1 - 12.36.). Помимо этого к транспортной деятельности имеют непосредственное отношение иные нормы КоАП РФ, приведенные в других главах кодекса (экологические (гл.8 - ст.8.2., 8.З., 8.22., 8.23. и др.), финансовые правонарушения, лишение специального права на управление транспортным средством, нарушения санитарных (ст.6.4), ветеринарных и карантинных правил (ст. 10.12.), невыполнение установленных документационных процедур (гл.12), осуществление деятельности без обязательных сертификатов (ст. 19.19. и др.) и лицензий (ст. 14.1. и др.), нарушения порядка управления (гл.19)). Административная практика свидетельствует, что свыше 2/3 всех наказаний за совершение административных правонарушений налагаются за нарушения, связанные с эксплуатацией транспорта. КоАП РФ не только содержит статьи, непосредственно определяющие существо транспортных административных нарушений, но и устанавливает соответствующие санкции. Важной частью административного права являются правовые нормы, регулирующие ответственность за совершение административных правонарушений. Такие нормы систематизированы в КоАП РФ, в котором имеются гл. 11 «Административные правонарушения на транспорте» (ст. 11.1 -11.29.) и гл. 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения» (ст. 12.1 - 12.36.). Помимо этого к транспортной деятельности имеют непосредственное отношение иные нормы КоАП РФ, приведенные в других главах кодекса (экологические (гл.8 - ст.8.2., 8.З., 8.22., 8.23. и др.), финансовые правонарушения, лишение специального права на управление транспортным средством, нарушения санитарных (ст.6.4), ветеринарных и карантинных правил (ст. 10.12.), невыполнение установленных документационных процедур (гл. 12), осуществление деятельности без обязательных
Таблица 2.1. Содержание основной контрольно-надзорной деятельности '_______________________________ в транспортном комплексе___________________________________
сертификатов (ст. 19.19. и др.) и лицензий (ст. 14.1. и др.), нарушения порядка управления (гл.19)). Административная практика свидетельствует, что свыше 2/3 всех наказаний за совершение административных правонарушений налагаются за нарушения, связанные с эксплуатацией транспорта. КоАП РФ не только содержит статьи, непосредственно определяющие существо транспортных административных нарушений, но и устанавливает соответствующие санкции.
Градостроительным кодексом Российской Федерации также предусмотрены меры административной ответственности за нарушения законодательства о строительстве, включая: нарушения установленных параметров объектов транспортной инфраструктуры; размещения открытых стоянок автомобильного транспорта на территориях общего пользования без соответствующих разрешений; уклонение от исполнения требований к обеспечению условий для доступа инвалидов к объектам транспортной инфраструктуры.
В различных законах субъектов Российской Федерации также предусмотрены меры административной ответственности за совершение правонарушений, связанных с транспортной деятельностью.