Одно из направлений реформирования отношений собственности в РФ – ее передел, т.е. смена субъектов собственности. В отрасли культуры этот процесс имеет определенную специфику. Рассмотрим его направления:
1. Разграничение государственной собственности между субъектами. Формирование Российской Федерации как государства предполагало определение объектов государственной собственности и установление принципов, на основании которых они будут определены, в том числе в отрасли культуры. В связи с прекращением деятельности государства СССР, объекты культуры союзного подчинения, находящиеся на территории РСФСР, были переданы ей в конце 1991 г. в федеральную собственность. При разграничении объектов союзной собственности между новыми государствами – бывшими республиками СССР – был использован территориальный принцип1.
В той же период начат процесс разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, т.е. процесс спецификации федеральной и субъектной (республиканской, краевой, областной) собственности, а также определения границ муниципальной собственности. Это необходимо было сделать в целях разграничения полномочий между федеральным центром и регионами.
Для отрасли культуры, большая часть продуктов которой создается при административном и финансовом влиянии государства, на базе его собственности, разграничение компетенций в области отношений собственности означает создание условий нормального функционирования организаций культуры и прежде всего обеспеченности их бюджетными средствами. В силу масштабности и сложности (поскольку затрагивает интересы органов власти разного уровня и предполагает их согласование) процесс разграничения охватил значительный период времени, и некоторые вопросы еще находятся в стадии решения, например, в ряде случаев не распределены окончательно полномочия по управлению объектами культурного наследия.
При разграничении полномочий между федеральным и региональными уровнями субъектов управления собственностью применен функциональный принцип. Согласно этому принципу, федеральная собственность должна использоваться для законотворческой деятельности, научно-методического обеспечения организаций отрасли, сохранения особо ценных объектов культурного наследия, содержания учреждений и финансирования культурных программ, имеющих федеральное значение. Главное назначение субъектной и муниципальной собственности – обеспечить условия для оказания культурных услуг населению определенной территории. В соответствии с этим преобладающая часть (до 95%) собственности, не являющейся частной, в культуре сосредоточена на муниципальном уровне в форме городских, районных, поселенческих организаций культуры. Такое распределение собственности соответствует размещению населения и позволяет наиболее полно учитывать и удовлетворять его потребности в благах культуры.
2. Реституциякультурных ценностей. Возврат ценностей (реституция) в международных отношениях и международном праве применяется в случае незаконного вывоза ценностей, в том числе культурных, а также в ситуации вывоза ценностей из колонии в метрополию. Ограничение поводов для реституции в культуре имеет принципиальное значение в связи с тем, что организации целых подотраслей культуры функционируют на основе перемещения ценностей, например музеи, галереи, выставочные залы, архивы. Культурный глобализм является одной из форм осуществления культурных процессов. Однако случаи незаконного вывоза ценностей имеют богатую мировую практику реституции.
РФ вступила в процесс реституции культурных ценностей, перемещенных в годы Второй мировой войны, в 1990 – 1993 гг, когда страны -участницы, прежде всего Германия и Россия, предъявили друг другу претензии на незаконно вывезенные с их территорий культурные ценности. Сложный с моральной, политической и юридической сторон и длительный процесс1 определения статуса перемещенных культурных ценностей был завершен в 1998 г. принятием Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате II Мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Закон объявил культурные ценности, перемещенные в осуществление права на компенсаторную реституцию2 с территории Германии и ее бывших союзников и находящиеся в настоящее время на территории РФ, достоянием Российской Федерации и федеральной собственностью РФ. Небесспорное решение российских законодателей стало прецедентом передела собственности на культурные ценности между государствами и послужило юридической основой процесса обмена культурными ценностями между ними.
3. Передача культурных объектов и ценностей религиозным организациям. В союзном законе «О свободе совести и религиозных организациях» 1990 г. был поставлен вопрос о возвращении религиозного имущества, созданного на средства религиозных общин и национализированного после 1917 г. В Постановлении Правительства РФ «О порядке передачи религиозным объединениям относящегося к федеральной собственности имущества религиозного назначения» (№248, 1995 г.)» предусматривалась передача этого имущества в собственность, пользование либо совместное с учреждениями культуры РФ пользование. Памятники истории и культуры передавались в пользование или совместное пользования на условиях охранного договора между религиозным объединением и Министерством культуры РФ.
Окончательное законодательное подтверждение начатый процесс передачи религиозным организациям государственного и муниципального имущества получил с принятием30 ноября 2010 г. Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности"(№327-ФЗ). На основании этого закона передача религиозной организации государственного или муниципального имущества религиозного назначения должна осуществляться в собственность или безвозмездное пользование на определенный по согласованию с религиозной организацией срок на безвозмездной основе. При этом религиозная организация принимает на себя являющиеся ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект обязательства по содержанию объекта культурного наследия, по его сохранению (включая требования к порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ), требования к условиям доступа к нему граждан, иные обеспечивающие его сохранность требования. Объекты культурного наследия федерального значения передаются в собственность только централизованным религиозным организациям.
Подобный реституции по сложности и длительности, этот процесс приватизации государственного имущества, означает определенные потери для отрасли культуры, поскольку охватывает не только обычное имущество (здания, сооружения, оборудование), но и имущество, отнесенное к культурному наследию.
4. Изменения отношений собственности в системе ведомственных учреждений культуры. К числу ведомственных, т.е. не входящих в систему Министерства культуры РФ организаций, относятся в том числе профсоюзные учреждения культуры. К началу реформ (1990 –1991 гг.) их число достигало 20% от общей совокупности организаций культуры. Это были крупные «состоятельные» организации с развитой материально-технической базой, поскольку они финансировались из двух источников (прибыли предприятия, у которого они были на балансе, и средств бюджета профсоюзной организации работников этого предприятия). С принятием в 1991 г. закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности в РСФСР» трудовые коллективы получили возможность приватизировать свои предприятия, создавая на их основе частные организации. Ведомственные учреждения культуры в этих случаях либо становились структурой приватизированного, а потому частного предприятия, не имея юридической самостоятельности и финансовой поддержки и зарабатывая деньги самостоятельно на коммерческих культурных услугах, либо продавались, сдавались в аренду другим коммерческим организациям и переставали работать как организации культуры, занимаясь непрофильной коммерческой деятельностью. И в том, и в другом случае происходило уменьшение масштабов культурной деятельности и сокращение сети организаций культуры.
С 1993 г. Постановлением Правительства РФ объекты социально-культурного назначения в случае приватизации предприятий стали передаваться в ведение муниципальных органов власти, т.е. на смену этапа приватизации ведомственных организаций культуры пришел этап их муниципализации: бывшие профсоюзные учреждения культуры получили возможность финансироваться из муниципального бюджета.
5. Приватизация государственных и муниципальных учреждений культуры.
Как и в других отраслях экономики, приватизация организаций в культуре призвана:
- повысить эффективность деятельности за счет внедрения рыночных механизмов;
- уменьшить дефицитность бюджетного сектора экономики.
Однако учитывая социальную значимость культуры и особую роль в ней государства, приватизацию организаций культуры рассматривают не как способ ухода государства из отрасли, а как возможность привлечения в нее дополнительных финансовых источников в виде частных капиталов.
Специфика процесса приватизации в культуре состоит также в определении сроков и методов передачи объектов в частную собственность.
Хотя отрасль культуры стала первой из отраслей социально-культурной сферы1 участницей процесса приватизации, однако и здесь он происходит со значительно более поздним законодательным оформлением, чем в экономике в целом.
Закон о культуре, принятый в 1992 г., рассмотрел возможность приватизации в отрасли, при этом:
- определялись границы приватизации – перечень объектов культурного наследия, утвержденный Правительством РФ, не подлежавших приватизации;
- оговаривались условия приватизации, условия обременения приватизируемого имущества: сохранение культурной деятельности в качестве основного вида деятельности, сохранение профильных услуг, организация обслуживания льготных категорий населения.
Несмотря на то, что закон определил некоторые условия приватизации объектов культуры, в нем не был проработан главный принцип – дифференцированный подход. В связи со сложностью его разработки приватизация организаций культуры была запрещена1. И только в 1994 году, с принятием очередной Программы приватизации государственных и муниципальных предприятий, приватизация организаций культуры стала возможной.
В программе использован дифференцированный подход к организациям культуры, в соответствии с которым они распределены на группы:
1. Объекты и предприятия федеральной собственности, приватизация которых запрещена. Сюда отнесены:
- организации, финансирование которых более чем на 50% осуществляется из республиканского бюджета;
- движимые и недвижимые объекты исторического и культурного наследия федерального значения по перечню, утверждаемому Правительством РФ.
2. Объекты и предприятия федеральной собственности, приватизация которых осуществляется по решению Правительства РФ. Сюда отнесены все объекты социально-культурного назначения федеральной собственности: информационные агентства, телерадиокомпании, театры, кино- и выставочные залы, киностудии, а также объекты, хранящиеся в музеях, библиотеках, архивах, картинных галереях, включая помещения и здания, где они расположены.
3. Объекты и предприятия федеральной собственности, приватизация которых осуществляется по решению Госкомимущества РФ (ныне Федеральное агентство государственного имущества РФ). В их число вошли цирковые организации госкомпании «Росцирк», а также предприятия, производящие специальное оборудование для учреждений культуры.
4. Объекты и предприятия государственной (муниципальной) собственности, приватизация которых осуществляется по решению органов государственного управления субъектов РФ и местными программами приватизации. К этой группе относятся объекты культуры и предприятия всех видов, находящиеся в государственной (муниципальной собственности).
В первоначальных нормативных документах начала приватизации и в последующих законах общим является подход к приватизации в культуре, предполагающий:
- дифференцированность;
- обременение приватизируемого имущества определенными условиями;
- централизацию принятия решения о приватизации;
- исключение заявительного порядка приватизации объектов культуры, основная форма процесса приватизации – государственная (муниципальная) программа.
Практику приватизации, насчитывающую теперь уже не один десяток лет, оценить сложно прежде всего из-за отсутствия её общей статистической картины. «Неспешность» её темпов объясняется, во-первых, недостаточностью, порой противоречивостью нормативной базы, во-вторых, разным отношением к ней субъектов приватизационного процесса. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом как главное действующее лицо процесса приватизации (см. функции Росимущества в Приложении 6) заинтересовано в ускорении темпов приватизации, видя в ней способ экономии бюджетных средств. Руководители ведомств культуры и её организаций в основном отрицательно относятся к приватизации, небезосновательно считая, что она приведет к перепрофилированию приватизированной организации, а следовательно, к сокращению сети организаций культуры и ухудшению обслуживания населения.
Недавним примером противостояния Росимущества и руководителей культуры явилась ситуация, сложившаяся по поводу решения Росимущества включить в Прогнозный план (Программу) приватизации федерального имущества на 2008 г. Московского цирка на проспекте Вернадского и киностудии «Ленфильм». Как было сказано ранее, цирки и киностудии относятся к унитарным предприятиям, но рентабельность их низка и без поддержки государства (дотаций – циркам, госзаказов на производство фильмов – для киностудий) они не смогут существовать. Эти аргументы и были использованы руководителями организаций. Их твердая позиция и поддержка общественности принесли результат: обе организации были исключены из Плана приватизации.
§5. Отношения собственности по поводу объектов культурного наследия (памятников)
Объекты культурного наследия (памятники) бывают нематериальными (обычаи, языки, нравственные идеалы, исторический опыт) и материальными. Отношения собственности имеют вещный характер, и только материальные, вещные объекты культурного наследия включаются в эти отношения.
Статус, оборот (использование) и отношения собственности по поводу памятников этого вида характеризует Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»1. К ним относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры и т.д., представляющие собой ценность с точки зрения истории и культуры.
В составе культурного наследия есть категория объектов, имеющих статус Особо ценных объектов культурного наследия (ОЦОКН)1 народов РФ, положение которых устанавливается Государственным экспертным советом при Президенте РФ по особо ценным объектам культурного наследия РФ, – это объекты и организации, имущество которых является исключительно федеральнойсобственностью. Изменение их формы собственности либо перепрофилирование этих объектов не допускается. То есть это особая группа памятников, «избранные среди лучших», отношения собственности на которые однозначны и стабильны, а финансовое положение относительно устойчиво в связи с тем, что их финансирование выделяется отдельной строкой в федеральном бюджете.
Объекты культурного наследия (ОКН) – это особенный вид недвижимого имущества. Его особенности состоят в следующем. На основании закона «Об объектах культурного наследия» ОКН могут находиться в федеральной, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, частной собственности (кроме ОЦОКН, которые могут находиться только в федеральной собственности). Однако вне зависимости от формы собственности ОКН государство ограничивает использование и содержание памятников. Это проявляется в следующем:
- государство обеспечивает охрану ОКН, осуществляя выявление, учет, изучение ОКН, физическое сохранение, контроль за сохранением, популяризацию;
- устанавливает ограничения (обременения) на использование ОКН в форме следующих требований: обеспечение неизменности облика и интерьера ОКН, согласование всех работ, проводимых на территории ОКН, обеспечение режима содержания земель и доступа к ОКН. В случае нарушения этих условий орган государственного управления может обращаться в суд с иском об изъятии ОКН;
- государство возлагает на собственника бремя содержания ОКН.
Таким образом, государство посредством уполномоченных органов, в частности Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, осуществляет функцию охраны ОКН, а имущественное управление возлагает на собственника. Охранные мероприятия государства, во-первых, ограничивают вовлечение ОКН в экономический оборот, а во-вторых, приносят собственнику материальные потери в виде обременений, накладываемых государством. В законе эти потери рассматриваются как неизбежное бремя сохранения национального культурного достояния1.
Имущественное управление, в процессе которого реализуется право собственности на ОКН, осуществляется с целью:
- обеспечения сохранности и доступности ОКН;
- извлечения дохода.
Частные собственники ОКН управляют ими преимущественно с экономической целью, государство как собственник ОКН2 использует его прежде всего для достижения социальной цели. Однако поскольку функция охраны ОКН сопряжена со значительными затратами, не только частным собственникам, но и государству приходится рассчитывать экономическую эффективность использования ОКН. Так, государство как собственник размещает в зданиях-памятниках организации, осуществляющие в том числе платную культурную деятельность (например музеи, галереи), или государственные административные учреждения; сдает памятники в аренду, приватизирует памятники. Все это свидетельствует о том, что памятники, хотя и ограниченно, под контролем государства, включаются в экономический оборот, способствуя повышению культурной активности населения и обеспечивая отрасли дополнительные доходы.
Расширение экономического оборота памятников вызывает сложное отношение со стороны руководителей культуры, сообщества. Особенно много дискуссий связано с проблемой приватизации памятников, несмотря на богатый положительный опыт дореволюционной России по частному владению памятниками, а также современный опыт развитых стран, где большая часть памятников находится в частной собственности.
Первые попытки разрешить приватизацию памятников были предприняты в 1994 г., когда Указом Президента РФ «О приватизации недвижимых памятников истории и культуры местного значения» была разрешена приватизация ОКН муниципальной собственности. В результате определенное число памятников в Москве и Санкт-Петербурге были переведены в статус муниципальных объектов и приватизированы. В 1997 г. Мосгордума издала постановление «О перечне объектов культурного наследия, разрешенных к приватизации». Оба законодательных решения хотя и носили локальный характер (в одном случае разрешение касалось муниципальной собственности, в другом – городской государственной), однако дали толчок волне приватизации памятников в самых богатых ими городах страны.
Вышедший в 2002 г. Закон о культурном наследии, допускающий частную собственность на ОКН, приостановил приватизацию памятников федерального значения, «впредь до принятия федерального закона, разграничивающего объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности на федеральную собственность, субъектов РФ и муниципальную собственность».
Восьмилетний опыт приватизации памятников культуры показал высоту риска ущерба культурному достоянию. Многие бизнесмены использовали историческую недвижимость, меняя её облик, перестраивая, рушили ради получения дешевой недвижимости для бизнес-проектов. Нет общей статистики прямых потерь культурного наследия в результате приватизации, но примеры этих потерь многочисленны1.
Другая сторона проблемы состоит в том, что у государства нет средств на хранение и реконструкцию памятников. По данным Министерства культуры РФ2 из более 140 тыс. выявленных объектов культурного наследия 90 тыс. охраняется государством, из них около 50 тыс. находятся в аварийном состоянии. Это и послужило главным аргументом в разрешении проблемы: с 1 января 2008 г. мораторий на приватизацию Федеральных памятников культуры снят[3].
Для практической реализации процесса необходимо выполнить масштабную работу: провести паспортизацию[4] памятников и их экономическую оценку, составить их полный реестр.
Вопрос приватизации памятников является наиболее спорным в проблеме передела собственности в сфере культуры, наиболее остро обнажающим противоречие между социальным предназначением культурных благ и необходимостью их экономического обращения. Однако экономические отношения приняли всеобщую товарно-денежную форму, и включение в них культурных объектов – только вопрос времени.
Выводы
1. Исключающий характер отношений собственности лежит в основе спецификации (определения) прав собственности, ее субъекта и объекта, а также экономического использования собственности, предполагающего ее переход от менее эффективного собственника к более эффективному.
2. В Российской Федерации допускаются все формы собственности на объекты культуры. На российском рынке культуры самыми крупными собственниками являются государство и муниципалитеты.
3. Статус бюджетного учреждения как организации-несобственника позволяет государству регулировать производство социально значимых благ культуры: определять их объем, качество, условия производства и контроль за ним.
4. Необходимость гармонизации в отношениях собственности и формирования множественности ее форм обусловили процесс передела собственности, происходящий в России с начала 90-х гг.
5. Приватизация государственных и муниципальных организаций культуры до сих пор не стала заметным явлением по ряду причин организационного, экономического и социального характера.
6. Ряд объектов в культуре находится в особых режимах собственности. Помимо интеллектуальной собственности, к таким объектам относится культурное наследие народов РФ (памятники): функция охраны ОКН – прерогатива государства, имущественное управление возложено на собственника, которым по закону может быть и частное лицо.
7. Процесс юридического оформления приватизации объектов культурного наследия вступил в завершающую стадию: приватизация муниципальных ОКН разрешена законом о Приватизации государственных и муниципальных организаций, мораторий на приватизацию федеральных памятников отменен в 2008 г.
8. Социальная роль культуры, общественный характер производимых в отрасли благ означают, что при определении критериев эффективности использования собственности на объекты культуры необходимо исходить прежде всего из достижения социальных целей – гуманизации общества, самореализации личности, создания и сохранения культурных ценностей и ставить экономические цели во второй ряд.
Тесты по теме «Отношения собственности в отрасли культуры»
1. Имущество бюджетного учреждения культуры, находящееся у него на праве оперативного управления, может быть:
1) передано на баланс другой организации;
2) источником собственного имущества учреждения;
3) объектом взысканий кредиторов;
4) передано самому учреждению в собственность.
2. Приватизация муниципальных учреждений культуры:
1) запрещена;
2) допускается по решению Правительства РФ;
3) осуществляется по решению органов местной власти;
4) осуществляется в обязательном порядке.
3. Объекты социально-культурного назначения (клубы, библиотеки, дома отдыха и т.д.) приватизируемых предприятий:
1) передаются в муниципальную собственность;
2) продаются по конкурсу;
3) продаются на аукционе;
4) ликвидируются.
4. Объекты культурного наследия (памятники) могут находиться:
1) только в государственной собственности;
2) в государственной собственности и на правах аренды у частных лиц;
3) в государственной, муниципальной и частной формах собственности;
4) только в федеральной собственности.
5. Реституция – это:
1) пересмотр сроков кредитных договоров между странами;
2) возвращение незаконно вывезенного из страны имущества;
3) финансовая и кредитная политика, преследующая ограничение возможностей получения кредита;
4) получение лицензии на вывоз культурных ценностей.
Глава 4. Экономические отношения по поводу интеллектуальной собственности в отрасли культуры
Значительную часть продуктов и ресурсов отрасли культуры, а также отношений по поводу их производства и реализации характеризует понятие «интеллектуальная собственность». В определенном смысле можно говорить о том, что место отрасли в системе общественного разделения труда в решающей степени связано с производством и обращением объектов интеллектуальной собственности.