Проблемные вопросы применения административной ответственности

1

Проблемные вопросы применения административной ответственности

Административное наказание за совершение административного правонарушения является мерой ответственности, установленной как в санкциях статей Особенной части КоАП, так и в других законодательных актах, действующих до тех пор, пока их нормы не будут отражены в Особенной части названного Кодекса.

На начальном этапе формирования хозяйственными судами практики применения норм КоАП и ПИКоАП нередко возникали спорные вопросы, допускались ошибки. Так, по одному из дел суд применил административную санкцию, установленную ст. 154 КоАП 1984 г., тогда как правонарушение было совершено 1 марта 2007 г. и, следовательно, применению подлежала санкция, установленная ст. 12.7 КоАП 2003 г.

Довольно распространенной является "путаница" с субъектом правонарушения. Например, по одному из дел суд, рассмотрев протокол об административном правонарушении, составленный на директора предприятия, наложил административный штраф на юридическое лицо. В постановлении по другому делу суд во вводной и описательной частях постановления указал, что лицом, в отношении которого ведется административный процесс, является предприятие, однако в резолютивной части в качестве правонарушителя указал гражданина (директора этого предприятия), в отношении которого и был составлен административный протокол. Имел место случай, когда после принятия к своему производству дела об административном правонарушении в отношении продавца, являющегося наемным работником индивидуального предпринимателя, суд в постановлении о назначении судебного заседания по делу обязал явкой в суд не продавца, в отношении которого ведется административный процесс, а его нанимателя (индивидуального предпринимателя).

По общим правилам назначения административного наказания, предусмотренным в ст. 4.1-4.2 и 7.1 КоАП, судья при наложении административного взыскания на физическое лицо должен учитывать следующие обстоятельства: характер совершенного административного правонарушения; обстоятельства его совершения и личность физического лица, совершившего правонарушение, его имущественное положение; степень его вины; размер причиненного правонарушением вреда; обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. Что касается обстоятельств, которые необходимо принимать во внимание при наложении административного взыскания на юридическое лицо, их перечень уже: характер правонарушения; размер причиненного вреда; смягчающие или отягчающие вину и ответственность обстоятельства; финансово-экономическое положение юридического лица.

Кодекс не содержит запрета на прекращение административного дела за малозначительностью (ст. 8.2 КоАП) правонарушения, в результате чего суд освобождает нарушителя от административной ответственности. Также КоАП не запрещает суду объявить письменное предостережение (предупреждение) физическому лицу, освобожденному от ответственности, что, на наш взгляд, можно использовать в судебной практике хозяйственных судов, реализуя тем самым одну из важнейших задач Кодекса - воспитание правонарушителя и предупреждение его о недопустимости совершения противоправных действий впредь.

В КоАП отсутствует перечень малозначительных правонарушений, нет в нем и критериев отнесения того или иного правонарушения к категории малозначительных. Вместе с тем практика показывает, что таковыми могут признаваться нарушения, не представляющие большой общественной опасности, не наносящие значительного ущерба государственным интересам и охраняемым законом общественным отношениям.

Судья обязан изучить все обстоятельства нарушения, оценить его последствия, убедиться, что совершением проступка не нанесен существенный ущерб, исследовать обстановку, в которой совершено нарушение, личность нарушителя, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность. В результате исследования всех этих аспектов судья может прийти к выводу о возможности освобождения правонарушителя от административной ответственности. При этом освобождено от ответственности за малозначительностью может быть как физическое, так и юридическое лицо, поскольку каких-либо ограничений в отношении последнего ст. 8.2 КоАП не устанавливает.

Ниже приводится пример оценки характера правонарушения, позволившего суду применить ст. 8.2 КоАП.

Пример

Индивидуальный предприниматель в нарушение требований постановления Министерства торговли Республики Беларусь от 27.03.2002 № 10 "Об утверждении перечня основных нормативных и технологических документов, которые должны находиться в объектах розничной торговли и общественного питания" допустил реализацию стиральных машин в отсутствие в торговом павильоне оригиналов (или оформленных в установленном порядке копий) удостоверений о государственной гигиенической регистрации (далее - ГГР) товара. Удостоверения ГГР были представлены контролирующему органу по его предписанию. При этом согласно пояснениям предпринимателя указанные документы не находились в торговом объекте по уважительной причине: их истребовал таможенный орган для проведения встречной проверки поставщика бытовой техники.

Суд признал предпринимателя виновным в реализации товара в нарушение установленного законодательством порядка. При решении вопроса о применении мер административной ответственности суд, руководствуясь нормами ч. 2 ст. 7.1, ст. 8.2 КоАП, расценил правонарушение как малозначительное и освободил предпринимателя от ответственности. При этом суд указал, что действиями предпринимателя, имевшего соответствующие удостоверения ГГР на реализуемую бытовую технику, выразившимися во временном отсутствии в объекте розничной торговли оригиналов (копий) этих удостоверений, которые были представлены для проверки другому контролирующему органу, не причинен ущерб экономическим интересам государства.

На практике возникают также вопросы по поводу оформления решения суда в подобных случаях. Несмотря на то, что ни в ст. 9.6, ни в главе 11 ПИКоАП не сказано, что при освобождении от административной ответственности суд должен вынести постановление о прекращении производства по делу, завершение административного процесса именно в такой форме, на наш взгляд, не будет существенным образом противоречить законодательству.

Законодатель подчеркивает, что обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность, перечисленные в ст. 7.2 и 7.3 КоАП, должны выясняться судом и учитываться при определении меры административной ответственности. Исключением из этого правила (ч. 3 ст. 7.2 и ч. 4 ст. 7.3 КоАП) являются случаи, когда какое-либо из перечисленных в указанных статьях Кодекса обстоятельств содержится в статье Особенной части КоАП в качестве квалифицирующего признака правонарушения, - в подобном случае соответствующее обстоятельство не может учитываться при определении меры ответственности. Например, если в диспозиции статьи Особенной части КоАП в качестве признака правонарушения указывается на повторность его совершения как на отягчающее ответственность обстоятельство (ч. 2 ст. 9.4, ч. 5 ст. 9.9, ч. 2 ст. 9.17, ч. 2 ст. 10.5, ч. 2 ст. 11.7, ч. 2 ст. 11.9, ч. 2 ст. 11.29, ч. 2 ст. 12.29, ч. 2 и 4 ст. 12.30, ч. 7 ст. 18.12, ч. 4 ст. 18.13, ч. 2 ст. 22.1, ч. 2 ст. 22.2 и другие нормы КоАП), суд не вправе при назначении наказания, предусмотренного санкциями вышеперечисленных статей КоАП, расценивать повторность как отягчающее обстоятельство.

В качестве обстоятельств, смягчающих административную ответственность, законодатель называет: чистосердечное раскаяние физического лица, совершившего административное правонарушение; предотвращение правонарушителем вредных последствий противоправных действий; добровольное возмещение или устранение правонарушителем причиненного вреда; наличие на иждивении у правонарушителя (физического лица) малолетнего ребенка (не достигшего возраста 14 лет); совершение правонарушения вследствие стечения тяжелых обстоятельств либо под влиянием угрозы или принуждения; совершение правонарушения несовершеннолетним, либо физическим лицом, достигшим 70 лет, либо беременной женщиной. Этот перечень обстоятельств не является исчерпывающим, в связи с чем суд в силу ч. 2 ст. 7.2 КоАП может признать смягчающими и иные обстоятельства, не указанные в названой статье Кодекса. Очевидно, что формирование перечня "иных" смягчающих ответственность обстоятельств будет происходить параллельно с формированием судебной практики.

Закон называет десять обстоятельств, отягчающих административную ответственность. Перечислим лишь те из них, которые характерны для дел, рассматриваемых хозяйственными судами: продолжение противоправного деяния, несмотря на требование о его прекращении; повторное совершение однородного административного правонарушения 2; совершение правонарушения группой физических лиц; совершение правонарушения должностным лицом в связи с исполнением им своих служебных обязанностей; совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия либо при других чрезвычайных обстоятельствах. Этот перечень не подлежит расширительному толкованию. Иными словами, суд не может признать отягчающим ответственность обстоятельство, не указанное в ст. 7.3 КоАП.

На практике имеют место попытки оставить "за рамками" административного процесса закрепленный в ст. 4.2 КоАП принцип справедливости административного наказания, и в некоторых случаях за одно и то же правонарушение налоговые органы составляют два и более административных протоколов (например, на работника или на должностное лицо организации и на саму организацию). Поводом для этого стало письмо Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 20.04.2007 № 9-12/20116, направленное в адрес нижестоящих налоговых инспекций, в котором указано, что "за нарушения ч. 4 ст. 12.17 КоАП подлежат привлечению к ответственности субъекты предпринимательской деятельности наряду с физическими лицами (должностными лицами), виновными в совершении правонарушения".

По мнению автора настоящей статьи, подобный подход противоречит принципам административной ответственности, поскольку в силу ч. 6 ст. 4.2 КоАП административная ответственность за совершение одного виновного противоправного деяния может быть применена лишь один раз к лицу, признанному виновным в совершении такого деяния.

Пример

В производстве одного из хозяйственных судов находилось дело об административном правонарушении, возбужденное в отношении ООО "С" на основании составленного налоговым органом протокола от 03.05.2007. Организации было вменено совершение административного правонарушения, выразившегося в транспортировке 13.03.2007 товара без наличия сопроводительных документов (ответственность предусмотрена ч. 4 ст. 12.17 КоАП).

Ранее постановлением этого же хозяйственного суда по результатам рассмотрения составленного тем же налоговым органом административного протокола на водителя ООО по той же статье КоАП водитель был подвергнут административному штрафу в размере 30 базовых величин. Обстоятельства правонарушения таковы: водитель, осуществлявший 13.03.2007 транспортировку принадлежащего ООО товара, по своей халатности забыл взять в рейс оформленные надлежащим образом товаросопроводительные документы. Дополнительное взыскание в виде конфискации товара суд не применил, сославшись на то, что описанный налоговым органом товар водителю не принадлежит.

Налоговый орган в целях конфискация товара в мае 2007 г. вновь составил по этому же событию транспортировки товара второй административный протокол, но уже на юридическое лицо.

Возникает вопрос: может ли суд за одно и то же правонарушение наказать и гражданина, и юридическое лицо? Может ли уполномоченное должностное лицо государственного органа составить административный протокол по факту совершения одного противоправного деяния одновременно на юридическое лицо и на его работника, не являющегося должностным лицом?

Законодательство Республики Беларусь об административной ответственности придерживается принципа индивидуализации наказания. Согласно ст. 3.5 КоАП юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что это юридическое лицо не соблюло нормы, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и не приняло всех мер по соблюдению указанных норм.

В приведенном выше примере организация, отправляя загруженное товаром транспортное средство, выдала своему работнику (водителю) оформленные в установленном порядке товаросопроводительные документы, водитель был проинструктирован относительно неукоснительного соблюдения режима документального сопровождения перемещаемого им товара. Халатность водителя, забывшего взять в рейс выписанные на товар документы, повлекла применение к нему соответствующей меры административной ответственности. Таким образом, поскольку юридическое лицо выполнило все зависящие от него действия, направленные на обеспечение соблюдения режима документального сопровождения товара, нет оснований для усмотрения в его действиях признаков состава правонарушения, ответственность за совершение которого ранее была применена к водителю.

Что касается составления нескольких административных протоколов по одному и тому же правонарушению, то автору данной статьи подобная практика представляется противозаконной и противоестественной.

Действительно, в ч. 7 ст. 4.8 КоАП указано, что наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное должностное лицо юридического лица, равно как и привлечение к ответственности должностного лица юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Вместе с тем не следует забывать, что термин "должностное лицо" используется законодателем в качестве индивидуализации специальных субъектов административной ответственности - должностных лиц, особый правовой статус которых разъяснен в ст. 1.3 Общей части КоАП.

Поскольку в ч. 7 ст. 4.8 КоАП речь идет о возможной "двойной" ответственности как юридического лица, так и должностного лица этого юридического лица, автор считает, что оба названных субъекта могут быть привлечены к ответственности за одно и то же правонарушение лишь при наличии одного важного условия - диспозиция либо санкция статьи Особенной части КоАП, на основании которой юридическое лицо признано виновным и подвергнуто административному взысканию, должна содержать в себе указание и на специального субъекта ответственности (должностное лицо).

Анализ статей Особенной части КоАП 3 показывает, что подобных норм, позволяющих привлекать к административной ответственности за одно и то же правонарушение двух субъектов (юридическое лицо и его должностное лицо), не так много.

Так, согласно ст. 9.14 КоАП административное взыскание за нарушение требований законодательства о своевременном оформлении документов о трудовом стаже, заработной плате, результатах аттестации рабочих мест может быть наложено как на нанимателя (юридическое лицо), так и на уполномоченное должностное лицо нанимателя. В силу ст. 9.15 КоАП за неуведомление органов государственной службы занятости о предстоящем высвобождении работников в связи с ликвидацией юридического лица, сокращением численности (штата) либо о наличии свободных рабочих мест (вакансий) к административной ответственности может быть привлечено и должностное лицо организации, и сама организация. В соответствии с ч. 1 и 3 ст. 9.19 КоАП и должностное лицо нанимателя, и наниматель (организация) могут быть подвергнуты штрафу за нарушение порядка и сроков выплаты заработной платы, за непроведение аттестации рабочих мест. Осуществляющее деятельность в сфере трудовой миграции юридическое лицо наряду со своим должностным лицом могут быть подвергнуты административному наказанию за совершение одного и того же правонарушения в указанной сфере, что следует из нормы ч. 2 ст. 9.23 КоАП.

Согласно ст. 11.19 и 11.20 КоАП за нарушение срока постановки на учет в органах Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты в качестве плательщика обязательных страховых взносов, за сокрытие, занижение объекта для начисления обязательных страховых взносов административный протокол может быть составлен в отношении как плательщика взносов (юридическое лицо), так и должностного лица этого плательщика. Поскольку в названиях ст. 11.27 и 11.29 КоАП в качестве адресного (опосредованного) субъекта правонарушений в банковской сфере, выразившихся в досрочной выплате банком процентов, выдаче кредита при наличии просроченной задолженности по ранее выданному кредиту, в невыполнении банком обязанностей по контролю за соблюдением кассовых операций и выдаче наличных денег, назван банк, хотя в диспозиции ч. 1 обеих статей Кодекса указано должностное лицо банка, представляется, что в этих случаях административный протокол может быть составлен на обоих субъектов. То же самое можно сказать и относительно ч. 3 ст. 12.4 КоАП, ст. 12.36 КоАП, в которых вероятность совместного применения административной ответственности как к юридическому лицу, так и к его должностному лицу вытекает из характера изложения диспозиции и санкции.

В соответствии со ст. 11.24 КоАП и должностное лицо органа управления юридического лица, и само юридическое лицо могут быть привлечены к административной ответственности за уклонение от исполнения предписаний антимонопольного органа, за непредоставление этому органу информации, необходимой для осуществления им своих функций. Ввиду того что санкция ст. 11.26 КоАП предусматривает возможность наложения взыскания в виде "лишения права заниматься определенной деятельностью", а такое право свойственно лишь субъектам хозяйствования, обладающим специальным разрешением (лицензией), упоминание в диспозиции названной статьи в качестве субъекта правонарушения "должностного лица" юридического лица позволяет сделать вывод, что оба они могут быть привлечены к административной ответственности за одно и то же правонарушение (за использование товарного знака, фирменного наименования, географического указания конкурента, за продажу товара с применением предупредительной маркировки о товарном знаке, не зарегистрированном в Беларуси, за копирование промышленных образцов конкурента, что влечет смешение товаров (работ, услуг).

В ст. 12.15 КоАП в качестве потенциальных правонарушителей наряду с должностными лицами названы рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители, которыми могут быть юридические лица. Таким образом, и организация, и работающее у нее должностное лицо могут нести административную ответственность за совершение однородного правонарушения, выразившегося в нарушении законодательства о рекламной деятельности.

Наконец, согласно ч. 3 ст. 18.20 КоАП как владелец транспортного средства (организация), так и его должностное лицо могут быть подвергнуты административному взысканию за выпуск в эксплуатацию транспортных средств без договора обязательного страхования гражданской ответственности.

Из содержания остальных статей Особенной части КоАП, в которых должностное лицо названо в качестве субъекта административной ответственности (ст. 9.6, 9.16, ч. 2 9.19, 11.5-11.7, 11.16-11.18, 11.23-11.26, 11.37, 12.1, 12.3, 12.10, 12.21-12.22, 12.24, ч. 3 ст. 12.25, ст. 12.26, ч. 2 ст. 18.12, ст. 21.5, 21.9-21.11, 22.10, 23.6, 23.16, ч. 1 ст. 23.18, ст. 23.19, ст. 23.21, ст. 23.25, ч. 1 ст. 23.38, ч. 1 ст. 23.54, ч. 2 ст. 23.58, ч. 1 ст. 23.61, ст. 24.3), не следует вывод о том, что за совершение указанных в этих статьях правонарушений к административной ответственности могут быть привлечены одновременно два субъекта (должностное лицо и юридическое лицо). Сложно представить, чтобы за незаконный отказ должностного лица государственного органа в предоставлении гражданину документов и материалов, затрагивающих права, свободы и законные интересы последнего (ст. 9.6 КоАП), административный протокол составили как на должностное лицо органа, так и на госорган, в котором это должностное лицо работает. Размер санкции ч. 1 ст. 23.54 КоАП (штраф от 4 до 5 базовых величин), применяемой к должностному лицу за незаконное изъятие паспорта или иного удостоверяющего личность документа, не позволяет распространить эту меру взыскания и на юридическое лицо, в котором должностное лицо работает, так как организация согласно ч. 2 ст. 6.5 КоАП не может быть подвергнута штрафу, размер которого менее 10 базовых величин.

Судебная статистика позволяет сделать неутешительный вывод о том, что двойное привлечение к административной ответственности за одно и то же правонарушение как юридического лица, так и его работника дискредитирует воспитательную цель административного процесса, искусственно создает "армию" граждан, объективно не способных в установленные процессуальным законом сроки добровольно исполнить постановление о наложении административного штрафа, минимальная величина которого по наиболее часто применяемой государственными органами ч. 4 ст. 12.17 КоАП составляет 30 базовых величин (по состоянию на 01.07.2007 - 930 000 руб.).

Так, из 150 административных дел, рассмотренных хозяйственным судом Минской области с 01.03.2007 по 25.05.2007, по 62 из них суд наложил взыскание по вышеуказанной статье КоАП в размере 30 базовых величин с конфискацией предмета правонарушения (товара, находящегося в обороте с нарушением требований законодательства) на: 3 юридические лица, 23 индивидуальных предпринимателей и 36 (!) граждан, не обладающих статусом индивидуального предпринимателя (руководители организаций - 11, продавцы - 16, заведующие производствами - 6, иные работники - 3). Причиной такой диспропорции при возложении достаточно жесткой меры ответственности стала продолжающаяся после 1 марта 2007 г. тактика налоговых органов по составлению административных протоколов по ч. 4 ст. 12.17 КоАП не на субъектов предпринимательской деятельности, а на их работников. Автор употребил понятие "диспропорция" не ради красного словца. Дело в том, что санкция названной статьи КоАП чаще всего оказывалась несоразмерной характеру правонарушения. Например, за хранение в баре двух бутылок вина общей стоимостью 37 000 руб., накладная на которые была передана в бухгалтерию торга в другой населенный пункт и в момент проведения налоговой проверки в баре отсутствовала, заведующая баром была подвергнута штрафу в размере 930 000 руб.

В связи с этим, по мнению автора, назрела необходимость внести существенные коррективы в содержание ч. 4 ст. 12.17 КоАП:

- во-первых, указав в ней градацию субъектов ответственности (физическое лицо; индивидуальный предприниматель; юридическое лицо);

- во-вторых, установив в ней дифференцированные размеры штрафов сообразно субъекту ответственности (для физических лиц целесообразно установить величину штрафа без указания его нижнего предела, ограничив верхний предел 10-15 базовыми величинами;

- в третьих, изменив название статьи, которое вводит в заблуждение, потому как в большинстве своем ч. 4 ст. 12.17 КоАП применяется судом за нарушения, никак не связанные со сферой "торговли и оказания услуг населению" (например, хранение сельскохозяйственной организацией топочного мазута в отсутствие документов, подтверждающих его поступление в производство).

До сих пор правоприменительные органы ищут ответ на вопрос: чем руководствовался законодатель, указав в ст. 12.17 и 23.11 КоАП практически одни и те же документы, подтверждающие качество товара, с отсутствием которых контролирующий орган связывает наличие основания для составления административного протокола. То обстоятельство, что в названных статьях предусмотрены различные административные санкции (в ст. 23.11 КоАП - административный штраф, а в ч. 4 ст. 12.17 КоАП - штраф с конфискацией), привело к тому, что органы финансовых расследований и внутренних дел, выявляя отсутствие в торговом объекте сертификатов соответствия на реализуемый товар, не составляют протокол по ст. 23.11 КоАП, так как она не позволяет применить конфискацию товара.

То же самое можно сказать и о соотношении ст. 12.2 ("Нарушение порядка учета, сбора, хранения, транспортировки, использования и реализации металлопродукции, черных и цветных металлов") с нормой ч. 4 ст. 12.17 КоАП. В обоих содержатся понятия "хранение" и "транспортировка", однако, по мнению представителей контролирующих органов, ст. 12.2 КоАП не позволяет бороться с нелегальным оборотом лома и отходов цветных и черных металлов, поскольку не содержит указания на конфискацию металла, находящегося в обороте с нарушением требований законодательства.

Такое положение дел указывает на необходимость корректировки норм вышеназванных статей. Подобные предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство об административной ответственности накапливаются в судах и нуждаются в скорейшей реализации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Республики Беларусь 1994 года. Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996г. и 17 октября 2004г.) Минск «Беларусь» 2004г.

2. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003г. № 194-З. Принят Палатой представителей 17 декабря 2002 года. Одобрен Советом Республики 2 апреля 2003 года (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 09.06.2003, № 63, рег. № 2/946 от 20.05.2003).

3. Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 194-З. Принят Палатой представителей 9 ноября 2006 года. Одобрен Советом Республики 1 декабря 2006 года (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 17.01.2007, № 14, рег. № 2/1291 от 03.01.2007).

4. Бельский К.С., Козлов Ю.М., и др. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. - М., Юрист, 2002.

5. Курс административного права Республики Беларусь 2-е изд. Автор: А. Крамник. Издательство «Тесей», 2006г. - 616с.

6. Постникова А.А., Сухаркова А. И. Административное право Республики Беларусь: Учебное пособие Мн.: Академия МВД Республики Беларусь, 2001. - 127с.

7. Сухаркова А. И. Административное право Республики Беларусь. - Могилёв: «Могилёвская областная типография», 1999. - 172с.