РАЗДЕЛ 1. ХАРАКТЕРИСТИКА И АНАЛИЗ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ЗАЛАРИНСКИЙ РАЙОН»
Границы и состав территории районного муниципального образования
Муниципальное образование «Заларинский район» наделено статусом муниципального района законом Иркутской области от 02.12.2004 N 75-оз «О статусе и границах муниципальных образований Заларинского района Иркутской области».
В состав территории районного муниципального образования входят земли поселковых, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в установленных административно-территориальных границах района независимо от форм собственности и целевого назначения. В него входят 14 сельских и 2 городских поселения.
В составе районного муниципального образования находятся следующие поселения: рабочий поселок Залари, блокпост Халярты, село Бабагай, участок Жизневка, д. Мариинск, деревня Исаковка, д. Муруй, село Бажир, деревня Багантуй, село Илганское, деревня Красное Поле, Московская, д. Тунгуй, село Веренка, деревня Тыреть 2-я, Щеглаева, село Владимир, деревня Хотхор, Горячий Ключ, село Моисеевка, деревня Березкина, д. Большая Заимка, Тагна, участок Благодатный, участок Верхний, д. Ивановка, участок Первое Мая, село Мойган, деревня Каратаева, д. Романенкина, д. Чаданова, участок Кирхай, участок Мягчинский, д. Халты, село Новочеремхово, деревня Большой Карлук, д. Бухарова, д. Ленденева, д. Минеева, участок Ремезовский, село Семеновское, деревня Корсунгай, участок Мейеровка, село Троицк, деревня Дмитриевка, д. Заблагар, Сорты, заимка Замазчикова, д. Шабалина, д. Щербакова, участок Мостовка, поселок Тыреть 1-я, станция Делюр, заимка Мамуркова, село Ханжиново, участок Николаевский, село Холмогой, деревня Романова, д. Сенная Падь, село Хор-Тагна, участок Бахвалово, участки: Дагник, Пихтинский, Среднепихтинский, Таежный, деревня Окинские Сачки, участок Правый Сарам, село Черемшанка, деревня Новометелкина, участок Харагун, участок Хор-Бутырина.
Органы местного самоуправления районного муниципального образования расположены в поселке Залари.
Внутримуниципальными образованиями в границах районного муниципального образования являются: Заларинский и Тыретский поселковые округа, Бабагайский, Бажирский, Веренский, Новочеремховский, Владимирский, Моисеевский, Мойганский, Семеновский, Троицкий, Холмогойский, Хортагнинский, Ханжиновский и Черемшанский сельские округа.
Географическое расположение
Заларинский район расположен в южной части Иркутской области, на Иркутско-Черемховской равнине, общей площадью 759779 га, районный центр п.Залари находится в 200 км северо-западнее областного центра. Через район проходят Транссибирская железная дорога и федеральная автодорога Москва-Владивосток.
1.3 Исторические, природные и культурные особенности
Свое название п.Залари получил следующим образом: из-за того, что поселок находился за Аларским районом (если ехать с востока), его стали называть «Зааларь». Позже это название трансформировалось в Залари.
П.Залари возникли как небольшое поселение. В 2004 году все жители района праздновали 300-летие поселка.
Своеобразна и культурная жизнь п.Залари. Красота окружающей природы, живописные пейзажи по берегу реки Заларинка, грибные и ягодные места, чистый воздух, не испорченный монстрами индустрии, светлые леса делают район привлекательным.
Демографическая ситуация
Численность муниципального образования «Заларинский район» составляет около 32 тыс. человек, с достаточно большим разнообразием национальностей. Сельское население составляет 50% от общей численности.
Численность и демографический состав населения Заларинского района на 01.01.2005 г.
Возрастные группы
Все население(постоянное)
Мужчины и женщины
Мужчины
Женщины
Численность постоянного населения
32 010
В том числе в возрасте:
моложе трудоспособного
8 865
15 377
16 633
трудоспособном
17 984
4 469
4 396
старше трудоспособного
5 150
9 170
8 814
Трудовые ресурсы характеризуются невысоким уровнем занятости. Крайне негативный характер демографических процессов, характерных не только для Заларинского района, но и Иркутской области в целом, является существенным фактором угрозы развития экономики района.
Ежегодно (чел.)
Число родившихся за год
451
Число умерших за год
621
Естественный прирост населения
-170
Число умерших превышает число родившихся. Таким образом, протекают ускоренные процессы старения и сокращения населения.Несомненно, что негативное влияния демографического фактора предполагает реализацию соответствующих мероприятий в сфере здравоохранения, образования и социального обеспечения.
Районообразующая сфера
В районе около двух тысяч предприятий различных форм собственности.
Основными отраслями в экономике являются: промышленность, которая, в свою очередь, представлена предприятиями лесной и деревообрабатывающей промышленности, сельским хозяйством, розничной торговлей, бытовое обслуживание.
В Залариннском районе в п.Тыреть находится ФГУП «Тыретский Солерудник», которое занимается добычей, переработкой и продажей соли. ФГУП «Тыретский Солерудник» является самым крупным налогоплательщиком в местный бюджет.
ФГУП «Тыретский солерудник» возле п.Тыреть начал строиться в начале 60-х. В те времена по всей стране бурили скважины – искали газ и нефть. Так возле Тырети обнаружили приличные залежи соли. Шахта строилась очень долго – больше 30-ти лет. За это время вырос поселок. В Солеруднике появились пятиэтажные благоустроенные дома. Работать предприятие начало только в 2000 году, до этого времени, с 1969 года, шло строительство. Прохождение давалось трудно, было много воды, использовались сложные технологии заморозки.
Сейчас глубина шахты составляет 564 метра, диаметр – 6 метров, а протяженность выработок достигает более 30-ти километров. Добыча соли в месяц – 25-30 тысяч тонн. Рудник рассчитан лет на 50-60, но потом возможно приращивание шахтного поля, а также освоение нижележащих горизонтов. Огромные комбайны вгрызаются в твердую породу и оставляют на соляных стенах цветочные узоры. Пройдя один метр, Урал-20 берет 20 кубометров. Сейчас в работе три комбайна. Один забой дает в смену до четырехсот тонн соли.
Предприятие выпускает соль обычную, йодированную, в пакетах и пластиковых солонках. И новая продукция – соль для ванн. Рынок обширен – от Омска до Сахалина. Однако именно в Иркутской области пальму первенства все-таки держит усольский комбинат «Сибсоль». Дело в том, что соль высшего класса – «Экстра» – Тыретский не выпускает. Тем не менее, спрос на натрий хлор был и будет всегда. Недаром говорят, что соль дороже золота. Без нее человек обойтись не может. Один большой город потребляет в сутки несколько тонн этого белого вещества.
Гордость района Троицкий спиртзавод, получавший медали на международных выставках, большей частью, простаивает. Принадлежит он теперь «Кедру». Продукция стала считаться сырьем, налоги в бюджет района уменьшились. Спирта заводского местные жители не видят. В Троицке сложились уже целые династии работников спиртзавода. Некоторые семьи живут в поселке с 1885 года, и секреты мастерства передаются из поколения в поколение. Однако сейчас эти секреты не особо и нужны. Завод большей частью простаивает. Последние два года из-за проблем со сбытом продукции на «Кедре» спиртзаводы работают по 4-5 месяцев.
Троицкий спиртзавод работает только на пшенице. Ретификационные колонны – медные, у них теплопроводность большая, в два раза больше, чем, например, у стали. За счет одномоментности прогревания колонны, качество спирта выше. Только из Троицкого спирта делают водку и поставляют ее на экспорт, в юго-восточную Азию. Кроме спиртзавода в Троицке работают хлебозавод и откормочный совхоз (производственные площади находятся в деревне Романенково, правление – в Троицке).--PAGE_BREAK--
В откормочном совхозе когда-то было 6000 голов, сейчас 178. Его создали потому, что корма-барды было в достатке. Побочный продукт спиртопроизводства – барда – чрезвычайно богат белками. Сейчас завод работает только 4 месяца в году – барды нет, кормить скот нечем.
Торговлей в основном занимаются частные предприниматели.
В систему связи входит почтовые отделения, районная автоматическая телефонная станция на 2000 номеров, 10 сельских АТС, объекты связи компаний БВК и МТС.
Имеется районная газета «Сельская новь», которая выходит 2 раза в неделю тиражом 4000 экземпляров. В газете публикуются местные новости, события объявления.
С начала 2006 года работает местное радио.
2. Градообслуживающая сфера
Жилищно-коммунальный комплекс.
В п.Залари и п.Тыреть важную роль играет инженерная инфраструктура, которая включает в себя инженерные сооружения, тепло-, водоснабжение и водоотведение. К центральному отоплению зимой «подведены» только 2-,3- и 5 этажные здания. Жилищно-коммунальные услуги, предоставляемые населению муниципальным предприятием жилищно-коммунального хозяйства, обслуживают 30% жилой площади поселков. Основная масса населения района отапливают свои дома самостоятельно, покупая уголь или дрова. В настоящее время имеется тенденция к принятию мер по превращению инженерной инфраструктуры городов из убыточной в самоокупаемую сферу городского хозяйства.
Транспортный комплекс
Муниципальное унитарное предприятие «Автотранс» осуществляет как перевозки пассажиров внутри поселка Залари, так и внутрирайонные перевозки; располагает 5 работающими автобусами. В последнее время перевозки осуществляют частные маршрутные такси. Через Залари проходят автодороги на г.Балаганск, Новонукутск.
Через территорию района проходит Восточно-Сибирская железная дорога. На станции Залари имеется 5 приемно-отправочных путей.
Строительный комплекс .
Строительными работами занимаются частные предприниматели. В муниципальном образовании в основном преобладают ремонтные работы и дорожное строительство.
Службы общественной безопасности
В качестве главной службы, обеспечивающей общественную безопасность выступает РОВД (районный отдел внутренних дел). Так как п.Залари имеет железнодорожную станцию, в его пределах расположен линейный отдел внутренних дел, для ведения дел на железнодорожном транспорте. Если говорить об эффективности деятельности служб общественной безопасности, то здесь становятся очевидны проблемы, т.к они существуют в любом районе Иркутской области. В п.Залари также есть пожарная служба, оборудование которой устарело и требует обновления и функционирование можно считать удовлетворительным.
Комплекс потребительского рынка (торговля, общественное питание, бытовое обслуживание населения)
Сфера розничной торговли наиболее развита. В основном, частные предприниматели работают в сфере общественного питания и торговли.
В п.Залари и п.Тыреть имеются крытые и открытые вещевые рынки, продовольственные магазины, магазины промышленной продукции. Гораздо меньше специализированных магазинов, например книжных, и ассортимент их ограничен. Все еще функционирует кондитерский цех, колбасный цех и Заларинский маслозавод.
Филиал ОАО «Сибирьтелеком» обеспечивает район средствами связи (междугородная, международная, факсимильная, Интернет).
В области бытового обслуживания развито частное предпринимательство (парикмахерские, ремонт сложнобытовой техники и телеаппаратуры, фотография, ремонт обуви).
В п.Залари имеется гостиница на 10 мест.
Рыночная инфраструктура включает Заларинское отделение 2415 Сберегательного банка РФ, филиал страхового акционерного общества «Росгосстрах».
Социальная сфера:
1.Объекты здравоохранения: Муниципальная сеть здравоохранения района представлена 1 районная поликлиника на 200 посещений в смену, 1 центральная районная больница на 170 мест с отделением в п.Тыреть на 25 мест. ФАПов — 30, амбулаторий – 6. Уже 2 года работает «Центр профилактики наркомании».
Аптечная сеть представлены МУП «Центральная районная аптека» и аптеками 2-х предпринимателей (4 магазина и 6 киосков).
Санитарно-эпидемиологический надзор осуществляет ФГУП «Госсанэпиднадзор», который кроме Заларинского обслуживает еще 2 района: Балаганский и Усть-Удинский.
Ветеринарный надзор осуществляет Областное государственное учреждение «Заларинская станция по борьбе с болезнями животных»
2) В районе расположены следующие объекты социальной поддержки населения:
а) Дом престарелых в п.Владимир. В «спецдоме» помимо обычных стариков живут выходцы из мест лишения свободы, с населением деревни конфликтов не возникало. Однако внутри стен дома престарелых драки случаются часто. За все время существования интерната было примерно пять убийств. Недавно на территории дома построили новый корпус на 160 мест. Он двухэтажный, причем первый этаж расположится под землей. До этого старики проживали в трех корпусах: один – так называемый, слабый блок, для больных; два других – мужской и женский. Основное развлечение стариков карты и выпивка.
б) «Социально-реабилитационный центр» в п.Залари. Там живут и учатся дети-сироты, оставшиеся без попечения родителей. Структурное подразделение центра семейно-воспитательный комплекс «Молодежный», расположенный в с.Тунгуй. Поселение появилось в районе согласно федеральной программе. Дети там ведут собственное хозяйство, ухаживают за животными, выращивают овощи, собирают хорошие урожаи зерновых, а также успевают ездить на учебу в Залари и помимо школьных предметов осваивают нужные на селе профессии.
В) Детский дом на 50 мест в с.Хор-Тагна.
Г) Муниципальный дом престарелых на 25 мест в с.Бабагай.
Д) Детский приют в п.Залари.
3)Объекты образования и науки: В Залариннском районе действуют 14 школ, в том числе семь средних, пять основных, одна начальная, одна гимназия. Ежегодно более 50% выпускников школ поступают в высшие учебные заведения области. 3 дошкольных образовательных учреждений. Учреждения среднего специального образования: Профессиональное училище №50.
4)Объекты культуры и искусств. Дома культуры построены в каждом поселении.
Из учреждений культуры функционируют 2 детские музыкальные школы, где проводятся занятия и для детей дошкольного возраста, Дом детского творчества,
Из библиотек наиболее крупная – библиотека, расположенная в п.Залари, в некоторых поселениях имеются ее отделения. В районном центре в 2002 году сгорело здание краеведческого музея со всеми историческими ценностями. Музейные коллекции содержали более шести тыс. экспонатов. Это большая утрата для истории района.
5)Объекты физической культуры и спорта. Из спортивных учреждений в районе действует ДЮСШ.
Миссия муниципального образования «Заларинский район» и ее обоснование.
Учитывая историческое и культурное своеобразие района, исходя из анализа проблем муниципального образования и ресурсных возможностей, определена миссия.
Миссия муниципального образования Заларинский район– «Создание благоприятных условий всем субъектам гражданского сообщества для полного раскрытия их положительного потенциала с целью обеспечения достойной жизни нынешнего поколения и будущих потомков».
В будущем Заларинский район видится как территория, в которой:
обеспечиваются условия для реализации профессиональных знаний и интересов граждан;
создана среда для культурного развития и полноценного отдыха жителей;
населению предоставляются качественные коммунальные и социальные услуги;
сформирована эффективная система социальной и правовой защиты;
Значение миссии для муниципального развития трудно переоценить. Трудности сегодняшнего дня во многом обусловлены тем, что на всех уровнях продолжается нежелание формулировать цели деятельности, и поэтому при первом же серьезном социальном потрясении страна, регион, муниципальное образование утрачивают управление и жизнеспособность. Поэтому сейчас ощущается реальная потребность в определении общих, можно сказать, идеологических целей, которые направят действия каждого жителя в единое русло, дадут ему чувство сопричастности.
Основными с целями развития территории являются:
существенное развитие уровня промышленного и с/х производства с целью повышения социального уровня жизни населения
осознание и восприятие всеми членами сообщества выбранной миссии продолжение
--PAGE_BREAK--
формирование благоприятной предпринимательской среды и развития малого бизнеса
существенный рост объемов производства товаров и услуг при повышении уровня их конкурентоспособности
создание дополнительных рабочих мест
расширение рынков сбыта сельхозяйственной продукции с выходом на региональный и межрегиональный уровни
создание эффективной системы социальной поддержки современной системы управления муниципальным образованием, организации досуга и образования населения.
В результате реализации целей облик муниципального образования должен соответствовать не только требованиям местного населения, но и всем нормам и критериям жизни цивилизованного общества.
РАЗДЕЛ 2. СТРАТЕГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
2.1 Выполнение анализа внешней среды муниципального образования
Экономические факторы и тенденции в следующих сферах:
Многие районы, подобно Заларинскому находятся в кризисе еще с 90-х годов. Все производство, предприятия сельского хозяйства оказывается по ряду причин неконкурентоспособными или нерентабельным. Городские хозяйства, как правило, испытывают постоянную нехватку финансирования. Это происходит в том числе и по вине несознательности налогоплательщиков.
В 1976 году был построен «Заларинский механический завод», на котором изготавливали пилорамы и детали к ним. Численность персонала составляла порядка 300 человек. После перестройки производство постепенно приходило в упадок, а 1996 году завод объявили банкротом. Остались без работы специалисты по металлообработке и другие рабочие.
Изменения в структуре занятости следующие: сокращение производств приводит к увольнениям рабочих. Для них выходом является либо заниматься каким-то нелегальным бизнесом (например – лесозаготовками, торговля спиртом), либо открывать собственное дело (чаще всего торговое предприятие).
Инвестирование в последние несколько лет в предприятия Заларинского района становится более активным. Чаще всего в небольшие предприятия вкладывают деньги крупные компании, путем покупки этих предприятий. Однако, вследствие нестабильности российской экономики, инвестирование является большей частью рисковым. Также инвесторы предпочитают предприятия, с малым сроком окупаемости. Даже если предприятие должно принести огромную сверхприбыль и вообще является очень перспективным, но срок окупаемости при этом составляет более пяти лет, маловероятно, что инвестор вложит в него деньги. В основном приходится рассчитывать на российских инвесторов.
Экономика СССР базировалась на крупных и средних предприятиях, в настоящее время все большее распространение получает малое предпринимательство. Небольшие предприятия более мобильны, легче реагируют на изменения рынка, быстрее развиваются. С развитием малого бизнеса, скорее всего, будет происходить и развитие экономики в Заларинском районе.
Если говорить конкуренции в бизнесе, то в таких районах как Заларинский, она мало развита. Все конкуренция заключается между владельцами магазинов в привлечении покупателей.
Социальные факторы и тенденции в следующих сферах:
Сфера труда (новые тенденции в сфере занятости, лизинг рабочей силы, частичная занятость, ценность квалифицированного труда, потребности в квалифицированной/неквалифицированной рабочей силе разных секторов хозяйства)
Сфера ценностных ориентаций (изменения в системе ценностей, работа – досуг, частное – общественное, удобства цивилизации – здоровье и сохранение природы)
Сфера культуры (общемировые – национальные ценности, модернизм – историческое наследие, противостояние культур и религий)
Сфера качества жизни (безопасность, эстетика, достаток, экологичность, социальная стратификация)
Сфера демографии (тенденции старения, проблема Китая, мобильность населения, противостояние Севера-Юга)
В каждом районе возникают проблемы, связанные с социальной инфраструктурой. Рыночные отношения привели к сложностям, связанным с обеспечением доступности всех видов социальных услуг для жителей многих поселений.
Население района в большинстве своем имеет средне специальное образование, уменьшается доля персонала с высшим образованием. Нет традиции фактического участия населения в местном самоуправлении. В структуре расходов большей части населения преобладают расходы на удовлетворение базовых потребностей. Жители города имеют мало возможностей для самореализации, кроме как в трудовой деятельности. Для населения характерно расслоение по уровню доходов, однако эта проблема не так актуальна, как, например, в крупных городах. Уменьшается численность населения за счет снижения рождаемости и миграции жителей.
В городах, в которых нет высших учебных заведений, важной проблемой является нехватка квалифицированных специалистов с высшим образованием. Молодежь, получившая образование в крупных других городах, не стремится возвращаться назад. Следовательно, идет отток населения из деревень, поселков, малых городов, северных районов. Люди не видят перспектив развития поселка, в котором проживают.
Происходят изменения и в системе ценностей. В советское время общественные интересы ставились на первое место. Сейчас частные интересы выходят более важны. Если молодые люди могут легко приспособиться к такой расстановке приоритетов, то старшее поколение, воспитанное в СССР, зачастую не может к этому привыкнуть.
Российский менталитет очень специфичен. Поэтому многие схемы решения проблем эффективные в других государствах у нас могут просто не работать. Обязательно необходима их адаптация.
Мы живем в эпоху смешения культур в изначально многонациональной стране. Проблем, связанных с этим множество, одна из них – терроризм, основанный на религиозной нетерпимости. Но, конечно, проблему терроризма нельзя оценить столь однозначно. В России все большое распространение получают националистические движения.
По уровню доходов в стране значительная дифференциация населения. Условно можно выделить три социальных слоя: обеспеченные слои населения; наименее обеспеченное население и те кто находится за чертой бедности. Однако российский средний слой по уровню доходов значительно отличается от такового в странах с развитой рыночной экономикой. Для подавляющей части населения заработная плата не позволяет решать задачи улучшения условий проживания или приобретения личного транспорта в приемлемые сроки.
Проблема Китая очень актуальна для нашего региона. Китай располагает собственной, вполне конкретной стратегией освоения Сибири и Дальнего Востока. Причем он не только не скрывает ее, а открыто публикует в китайских газетах, издающихся в Москве. Стратагемы объединены общим знаменателем «просачивания» — эту универсальную технологию Китай использует для формирования своих диаспор по всему миру. Процесс «просачивания» закономерен. Есть свои плюсы в притоке дешевой рабочей силы в наш регион, приезжие китайцы активно создают свои собственные предприятия, а значит и рабочие места для жителей Сибири. Но возникает проблема столкновения культур и велика вероятность, что просачивание превратится в постепенное вытеснение. Поэтому России необходима своя собственная геостратегия в этой сфере, но пока ее нет.
Для нашей страны характерны некоторые демографические проблемы, например, проблема старения. Возникла она из-за того, что люди ощущают нестабильность и меньше стремятся к тому, чтобы обзавестись семьей, детьми. Поэтому очень важна государственная поддержка молодых семей. Органы местного самоуправления также должны оказывать посильную помощь. Во всем мире также увеличивается возраст вступления в брак и рождения первого ребенка. Люди стремятся сначала самореализоваться, а затем уже обзаводиться семьей.
Другая демографическая проблема – миграция населения в масштабах страны. Многие люди не видят перспектив развития сибирского региона и, поэтому переезжают в западные районы страны. Чаще всего это высококвалифицированные специалисты. Если в советское время ехали в Сибирь за романтикой, хорошими деньгами, а некоторые – чтобы построить «светлое будущее», то теперь романтический образ развеялся, а возможностей заработать большие деньги стало гораздо меньше.
Технологические факторы и тенденции в следующих сферах:
Сферы новых технологий (информатика, связь, коммуникации, транспорт, биотехнологии, медицина, космос, авиастроение, энергетика, экология, генные технологии, «двойные» технологии, эколого-ориентированные технологии, …)
Главные результаты развития науки и техники последних лет, которые оказывают влияние на жизнь города, это достижения в области информационных технологий и связи.
Персональные компьютеры очень быстро получили распространение как в мире, так и в нашей стране, и даже в рассматриваемом нами городе. Хотя, конечно, Россия, как всегда немного отстает по скорости внедрения компьютерных технологий от экономически развитых стран. Компьютерная техника дешевеет и становится более доступной. Почти каждое предприятие, даже очень небольшое, имеет в своем распоряжении хотя бы один компьютер. Это упрощает многие, ранее очень трудоемкие процессы, экономит время. Но компьютерная техника является еще и современным средством связи. Количество пользователей Интернета растет с каждым днем.
Сфера организации НИОКР (формы инновационной работы, структуры инновационных организаций, финансирование)
Управленческие факторы и тенденции в следующих сферах:
Сфера менеджмента (новые технологии менеджмента, партисипативное управление, командные формы работы, безграничные предприятий, инновационный менеджмент, управление рисками, кризисное управление)
Сфера публичного управления (принцип субсидиарности, новые сферы ответственности публичных органов власти, заимствование технологий менеджмента)
Сфера межгосударственных и межрегиональных взаимоотношений (интеграция, сепаратизм, конкуренция – партнерство)
Сфера использования ресурсов (ресурсосберегающие технологии, замена натуральных материалов искусственными, консервация собственных и эксплуатация чужих ресурсов) продолжение
--PAGE_BREAK--
Анализ внешней среды должен проводиться только по тем сферам и факторам, которые непосредственно влияют или будут влиять на будущее развитие данного муниципального образования.
Целью анализа является выявление основных тенденций развития внешней среды, которые существенным образом повлияют на ситуацию в муниципальном образовании в средне- и долгосрочной перспективе. Прогноз внешних условий развития, как правило, выполняется качественными способами, чаще всего, на основе экспертных оценок.
С учетом выявленных тенденций проводятся следующие шаги – выполняется анализ внутренней среды муниципального образования и определяются перспективные проблемы и направления развития муниципального образования.
В сфере менеджмента появляются новые концепции. Но даже те, которые в развитых странах существуют и возникли уже давно, в России внедряются и используются лишь последние несколько лет. В настоящее время в нашей стране готовят все больше квалифицированных специалистов в области менеджмента.
В основном теория управления базируется на открытиях зарубежных ученых. Примером концепции управления, возникшей в последнее время является контроллинг. Контроллинг – это современная концепция эффективного управления фирмой для обеспечения долгосрочного существования на рынке. Причины появления этой концепции связаны с особенностями развития экономики в конце XX века.
В сфере публичного управления все чаще происходит заимствование технологий из менеджмента. Это закономерно, ведь эффективное управление остается таковым, независимо от того, в какой сфере применяется. Но, конечно, управление муниципальное должно учитывать гораздо больше различных факторов и более ограничено в инструментах, чем управление организацией. В сфере муниципального управления происходят изменения, связанные с принятием 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6. 10. 2003г.
В сфере межгосударственных отношений для нашего региона партнерами являются прежде всего страны Азии: Япония, Китай, Корея. Это обусловлено их географической близостью.
С учетом выявленных тенденций проведем SWOT-анализ внутренней среды города и определим перспективные проблемы и направления его развития.
2.2 Выполнение анализа внутренней среды муниципального образования
Анализ внутренней среды представляет собой метод анализа, который выявляет сильные и слабые стороны муниципального образования, а также возможности и угрозы со стороны внешней среды. Он предназначен для дальнейшего определения конкурентной позиции муниципального образования и выявления стратегических направлений его развития.
Основные сферы внутренней среды, которые следует анализировать:
Инвестиционная сфера
Инвестиционный климат на территории (налоговые послабления, нефинансовые стимулы, поддержка предпринимательства местным руководством, безопасность, бюрократические барьеры, коррупция)
Состояние экономики (структура секторов, отраслей, приоритетные отрасли, наличие кластеров)
Связи с внешним миром (внешнеторговый оборот, структура экспорта-импорта, доля внешнеторгового оборота в валовом продукте города/района, основные партнеры)
Цены на землю и недвижимость
Цена рабочей силы
Инновационная сфера
Мощность и востребованность научного потенциала (связи предприятий с научными учреждениями)
Использование стратегического планирования местной властью
Трудовая и потребительская сферы
Население (демографические характеристика, образование, квалификация, мобильность, ценностные ориентации, степень участия в местном самоуправлении)
Уровень общественной и личной безопасности
Уровень занятости (структура занятости, безработица)
Собственность и доходы (структура собственности, распределение доходов, расслоение)
Потребительская модель поведения населения (структура расходов)
Процессы миграции (входящая, исходящая, происхождение и квалификационный состав мигрантов)
Ресурсная сфера
Состояние местного бюджета (структура доходов и расходов)
Состояние окружающей среды
Пространственная модель города/района (центр–периферия, моно- или полицентричность, полюса роста)
Экономико-географическое положение города/района (транспортная доступность, близость крупных рынков сбыта)
Имидж города/района
Потенциальные ресурсы (исторические, культурные, рекреационные, образовательные, человеческие, научные,…)
Институциональная сфера
Состояние местного сообщества (отношения власти и населения, отношение населения к власти, наличие гражданских инициатив, уровень поддержки инициатив местной властью)
Состояние делового сообщества (конфликты, наличие предпринимательских объединений, сила лобби)
Состояние местной инфраструктуры (транспортная, связи и коммуникаций, информационная, финансовая, производственная, научная, социальная, туристическая, рыночная и другие виды инфраструктур)
Пример заполнения SWOT-матрицы города см. в таблице 1.
Одной из целей анализа является нейтрализация потенциальных внешних угроз за счет внутренних сильных сторон, а также использование внешних возможностей для компенсации внутренних слабостей. Ситуационный анализ муниципального образования «Заларинский район» показывает, что район характеризуется наличием как сильных сторон, способствующих развитию, так и слабых сторон, представляющих угрозу для выживания.
SWOT – матрица муниципального образования Заларинский район.
Сильные стороны
Возможности
Обеспеченность собственными сырьевыми ресурсами предприятий региона.
Привлечь инвесторов на основные предприятия.
Большое количество свободных промышленных площадок
Развитие малого предпринимательства и народных промыслов
В Администрации муниципального образования работает команда грамотных специалистов.
Пригласить квалифицированных специалистов для работы на предприятия и в с/хозяйстве
На территории муниципального образования располагаются успешно действующие предприятия, которые дают стимул (и делятся опытом) другим хозяйствующим субъектам.
Увеличить число хозяйствующих субъектов.
Нет крупных предприятий загрязняющих окружающую среду.
Через 30 лет основной лесной массив достигнет промышленной спелости, что позволит увеличить объемы перерабатываемой древесины.
Окружающие леса богаты грибами, ягодами и лекарственными растениями.
Создание финансово промышленных групп, холдингов, объединений.
Район расположен недалеко от основных торговых центров (г.Иркутск, Ангарск).
Район расположен недалеко от основных транспортных магистралей (восточно-Сибирская железная дорога, автомобильная трасса российского значения (Москва-Владивосток))
Слабые стороны
Угрозы
Основные предприятия района являются крупными должниками в бюджет различного уровня
Уменьшение поступления средств из областного бюджета.
Кризисное состояние на предприятиях района.
Не будут привлечены инвестиции в промышленность района.
Большая обремененность хозяйствующих субъектов социальной сферой.
Не будет решена экологическая проблема с питьевой водой
Слабая привлекательность для инвестирования.
Не будет средств на проект газификации района.
Кризисная демографическая ситуация.
Миграция специалистов в другие регионы.
Нет газопровода.
Невозможность организовать туристический бизнесе.
продолжение
--PAGE_BREAK--
РАЗДЕЛ 3. РАЗРАБОТКА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ ПО ЭФФЕКТИВНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ
3.1 Разработка структуры органов МСУ, организационной структуры и штатного расписания местной администрации
Органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Должностное лицо местного самоуправления — выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Структура органов МСУ включает обязательные для каждого муниципального образования органы и должностные лица МСУ, а также иные органы МСУ.
Структуру органов местного самоуправления в муниципального района МО «Заларинский район» составляют:
В данном разделе необходимо предложить наиболее подходящую для выбранного муниципального образования структуру органов местного самоуправления, а также определить порядок их формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность.
1) Мэр муниципального района муниципального образования «Заларинский район».
2) Дума муниципального района муниципального образования «Заларинский район».
3) Администрация муниципального района муниципального образования «Заларинский район
4) Контрольно-счетная палата муниципального образования „Заларинский район“
Мэр района:
1. Мэр района является высшим должностным лицом Заларинского района, возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории Заларинского района, осуществляет представительные и иные функции в соответствии с законодательством.
2. Мэр района возглавляет администрацию района.
3. Мэр района избирается на муниципальных выборах.
Мэр района избирается сроком на пять лет.
4. Ежегодно не позднее чем через 3 месяца после окончания соответствующего календарного года мэр района отчитывается перед населением Заларинского района. Отчет мэра района подлежит опубликованию в установленном порядке.
Полномочия мэра района
1. Мэр района как глава муниципального образования:
1) представляет муниципальное образование „Заларинский район“ в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования „Заларинский район“;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном Уставом, нормативные правовые акты, принятые районной Думой;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередной сессии районной Думы;
5) осуществляет иные полномочия, закрепленные за ним законодательством и настоящим Уставом.
2. Мэр района как глава администрации района:
1) руководит деятельностью администрации района, организует и обеспечивает исполнение полномочий администрации района по решению вопросов местного значения; организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных администрации района федеральными законами и законами области;
2) приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности от имени муниципального образования „Заларинский район“, выступает в суде без доверенности от имени муниципального района;
3) представляет администрацию района в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;
4) издает правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям главы администрации района и администрации района, а также по вопросам организации деятельности администрации района;
5) утверждает положения об органах администрации района, не наделенных правами юридического лица;
6) назначает и освобождает от должности руководителей органов администрации района, определяет их полномочия;
7) ежегодно отчитывается перед районной Думой о социально-экономическом положении Заларинского района и о деятельности администрации района;
8) организует прием граждан;
9) решает иные вопросы в соответствии с законодательством, Уставом и решениями районной Думы.
Досрочное прекращение полномочий мэра района
1. Полномочия мэра района прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) отрешения от должности в соответствии с законодательством;
4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
9) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия мэра района;
10) отзыва избирателями.
2. Полномочия мэра района прекращаются с момента наступления соответствующих событий либо вступления в законную силу решений уполномоченных органов.
3. В случае досрочного прекращения полномочий мэра района муниципальные выборы назначаются районной Думой не позднее 14 дней со дня такого прекращения полномочий, если иное не установлено федеральными законами.
Районная Дума
1. Районная Дума состоит из 20 депутатов, избираемых на муниципальных выборах сроком на 5 лет.
Районная Дума осуществляет полномочия в коллегиальном порядке.
Районная Дума правомочна, если в ее состав избрано не менее чем две трети от установленного настоящим Уставом числа депутатов.
Если в районную Думу избрано менее двух третей от установленного Уставом числа депутатов, то заседания вновь избранной районной Думы не проводятся, а сохраняются полномочия прежнего состава районной Думы до дня формирования не менее двух третей от установленного Уставом числа депутатов районной Думы нового созыва.
2. Районная Дума обладает правами юридического лица.
3. Расходы на обеспечение деятельности районной Думы предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Председатель, заместитель председателя районной Думы продолжение
--PAGE_BREAK--
1. Председатель, заместитель председателя районной Думы избирается тайным голосованием из числа депутатов на первом заседании районной Думы на срок полномочий районной Думы.
2. Выдвижение кандидатуры (кандидатур) председателя, заместителя председателя районной Думы производится депутатами районной Думы (в том числе путем самовыдвижения), мэром района.
3. Избранным председателем, заместителем председателя районной Думы считается тот кандидат, который получил более половины голосов от установленного уставом числа депутатов районной Думы.
Если кандидат не набрал требуемого для избрания числа голосов, то выдвигается другая кандидатура (выдвигаются другие кандидатуры), и процедура избрания повторяется.
4. Председатель районной Думы:
1) председательствует на заседаниях районной Думы, созывает очередные сессии районной Думы, заблаговременно доводит до сведения депутатов и мэра района время и место проведения заседаний, а также проект повестки дня;
2) представляет районную Думу в отношениях с иными органами местного самоуправления Заларинского района, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени районной Думы;
3) организует работу районной Думы, ее органов;
4) организует подготовку заседаний районной Думы;
5) формирует по предложениям депутатов районной Думы, мэра района, повестку дня сессии районной Думы и подписывает указанный проект;
6) ежегодно представляет районной Думе на рассмотрение информацию о деятельности районной Думы;
7) в установленном законодательством порядке распоряжается денежными средствами, предусмотренными в местном бюджете на осуществление деятельности районной Думы, открывает и закрывает лицевой счет районной Думы;
8) организует прием районной Думой граждан, рассмотрение их обращений;
9) от имени районной Думы подписывает заявления в суды, выдает доверенности;
10) направляет принятые районной Думой нормативные правовые акты мэру района в течение трех дней со дня их принятия;
11) подписывает протоколы заседаний районной Думы и другие документы в соответствии с действующим законодательством, настоящим Уставом, решениями районной Думы;
12) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством, настоящим Уставом и решениями районной Думы.
4. Председатель, заместитель председателя районной Думы вправе возглавлять постоянный комитет или комиссию районной Думы.
5. Заместитель председателя районной Думы осуществляет полномочия председателя районной Думы в случае его временного отсутствия. В случае отсутствия заместителя председателя районной Думы при временном отсутствии председателя районной Думы полномочия председателя районной Думы исполняет один из председателей постоянных комитетов районной Думы по поручению заместителя председателя районной Думы.
Полномочия районной Думы
1. В соответствии с Федеральным законом, в исключительной компетенции районной Думы находится:
1) принятие Устава муниципального образования «Заларинский район» и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета по представлению мэра района и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития Заларинского района, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
8) определение порядка участия Заларинского района в организациях межмуниципального сотрудничества;
9) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
10) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
2. К полномочиям районной Думы также относятся, в соответствии с законодательством и в пределах, установленных законодательством:
1) следующие полномочия по вопросам осуществления местного самоуправления:
а) определение, с учетом положений устава, порядка осуществления правотворческой инициативы граждан, публичных слушаний, собраний граждан, конференций граждан (собраний делегатов), опроса граждан, обращений граждан в органы местного самоуправления;
б) назначение муниципальных выборов, голосования на местном референдуме, голосования по вопросам отзыва депутата районной Думы, мэра района, изменения границ муниципального района, преобразования муниципального района, если иное не установлено федеральными законами;
2) следующие полномочия по вопросам взаимодействия с органами местного самоуправления и органами государственной власти:
а) по представлению мэра района:
утверждение структуры администрации района;
учреждение органов администрации района, обладающих правами юридического лица;
утверждение положений об органах администрации района, обладающих правами юридического лица;
б) принятие отставки по собственному желанию мэра района, депутата районной Думы, констатация досрочного прекращения полномочий мэра района, депутата районной Думы по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом;
в) самороспуск районной Думы;
г) определение порядка деятельности и формирование Контрольно-счетной палаты района;
д) формирование Избирательной комиссии района;
е) реализация права законодательной инициативы в Законодательном собрании области;
3) следующие полномочия по вопросам внутренней организации своей деятельности:
а) принятие Регламента районной Думы и определение в нем порядка организации и деятельности районной Думы с учетом положений устава;
б) избрание председателя, заместителя председателя районной Думы, председателей постоянных комитетов и комиссий районной Думы; формирование и прекращение органов районной Думы;
в) рассмотрение обращений депутатов и принятие по ним соответствующих решений;
4) следующие полномочия по вопросам бюджета:
а) осуществление контроля за использованием средств местного бюджета и за исполнением соответствующих решений районной Думы;
б) принятие нормативного правового акта о бюджетном процессе в Заларинском районе;
в) образование целевых бюджетных фондов в соответствии с законодательством;
5) иные полномочия:
а) установление официальных символов Заларинского района и порядка их использования; продолжение
--PAGE_BREAK--
б) участие в принятии решений по вопросам административно-территориального устройства области;
в) установление порядка назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений;
г) рассмотрение ежегодного отчета мэра района о социально-экономическом положении Заларинского района и о деятельности администрации района и опубликование его в средствах массовой информации;
д) рассмотрение ежегодной информации председателя Думы о деятельности районной Думы и опубликование ее в средствах массовой информации;
е) определение цели, задач, порядка создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядка ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны.
3. Районная Дума также осуществляет иные полномочия, определенные федеральными законами, Уставом области, законами области и Уставом МО «Заларинский район».
Организация деятельности районной Думы
1. Депутаты районной Думы осуществляют свои полномочия не на постоянной основе, за исключением председателя районной Думы.
Организацию деятельности районной Думы обеспечивает председатель районной Думы.
2. К организационным формам деятельности районной Думы относятся сессии районной Думы, депутатские слушания и формы реализации контрольных полномочий районной Думы.
Основной организационной формой деятельности районной Думы являются сессии, состоящие из одного или нескольких заседаний, проводимых по единой повестке дня. Сессии проводятся, как правило, один раз в месяц.
Сессии районной Думы созываются председателем районной Думы.
3. В случае необходимости могут проводиться внеочередные сессии по инициативе:
1) мэра района;
2) не менее одной трети от установленного Уставом числа депутатов районной Думы;
3) не менее одного процента жителей Заларинского района, обладающих избирательным правом.
Инициатор проведения внеочередной сессии представляет председателю районной Думы письменное заявление с перечнем предлагаемых к рассмотрению вопросов и иных необходимых документов.
4. Заседание районной Думы правомочно, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов районной Думы.
5. Первое заседание вновь избранной районной Думы созывается председателем Избирательной комиссии района не позднее месяца со дня избрания не менее двух третей от установленного числа депутатов районной Думы.
Первое заседание вновь избранной районной Думы открывает председатель Избирательной комиссии района.
До избрания из состава районной Думы председателя районной Думы заседание ведет старейший по возрасту депутат районной Думы.
6. Мэр района либо иное должностное лицо администрации района по его поручению вправе участвовать в заседаниях районной Думы с правом совещательного голоса, вносить предложения и замечания по повестке дня, пользоваться правом внеочередного выступления, пользоваться иными правами, предусмотренными Регламентом районной Думы.
Предложения мэра района либо иного лица по его поручению (по повестке и не по повестке дня), предлагаемые им проекты правовых актов, его заявления и обращения, соответственно, принимаются к обсуждению, рассматриваются, заслушиваются в первоочередном порядке.
7. Организационное, информационное, правовое, кадровое, материально-техническое обеспечение деятельности районной Думы, а также иные функции в соответствии с Регламентом районной Думы осуществляет администрация района.
8. Организация работы районной Думы определяется Регламентом районной Думы в соответствии с законодательством и Уставом.
Органы районной Думы
1. Для организации деятельности районной Думы, обеспечения осуществления своих представительных, контрольных и иных функций и полномочий районная Дума создает из состава депутатов органы районной Думы.
2. Органами районной Думы являются постоянные и временные комитеты и комиссии, временные рабочие группы.
3. Постоянные комитеты являются основными органами районной Думы.
Обязательным является образование постоянных комитетов, осуществляющих подготовку к рассмотрению районной Думой вопросов:
1) местного бюджета;
2) экономики Заларинского района, районного хозяйства и муниципальной собственности;
3) социальной политики.
4. Перечень вопросов, подготовку которых осуществляют органы районной Думы, а также перечень, порядок формирования, структура и организация работы органов районной Думы определяются Регламентом районной Думы.
5. Комиссия по мандатам, регламенту и депутатской этике избирается из числа депутатов на первом заседании районной Думы и осуществляет свои полномочия в соответствии с Регламентом районной Думы.
6. Комиссия по мандатам, регламенту и депутатской этике осуществляет уведомительную регистрацию фракций, в которые депутаты районной Думы вправе объединяться по партийной принадлежности или иным политическим интересам. Порядок создания и деятельности фракций, порядок работы фракций в органах районной Думы определяется в соответствии с действующим законодательством и Регламентом районной Думы.
Реализация районной Думой контрольных функций
1. Районная Дума осуществляет в установленном законодательством порядке контроль за деятельностью депутатов районной Думы, иных органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Контроль осуществляется районной Думой непосредственно, а также путем образования Контрольно-счетной палаты района.
2. С целью обеспечения осуществления контрольных функций районная Дума вправе образовывать временные комиссии и рабочие группы с привлечением к их работе в установленном законодательством порядке специалистов соответствующего профиля.
3. Районная Дума может осуществлять контроль за деятельностью депутатов районной Думы, иных органов местного самоуправления, их должностных лиц в формах:
1) направления депутатских запросов и обращений;
2) заслушивания информации, отчетов в порядке, установленном законодательством и настоящим Уставом;
3) в иных формах, предусмотренных законодательством.
4. Ежегодно не позднее чем через 3 месяца после окончания соответствующего календарного года мэр района представляет районной Думе отчет о социально-экономическом положении Заларинского района и о деятельности администрации района.
Руководитель финансового органа администрации района и руководитель органа администрации района по управлению муниципальным имуществом представляют районной Думе отчет о деятельности возглавляемых ими органов администрации района по поручению мэра района.
5. Порядок осуществления районной Думой контрольных функций устанавливается Регламентом районной Думы в соответствии с законодательством.
Прекращение полномочий районной Думы
1. Полномочия районной Думы прекращаются со дня начала работы районной Думы нового созыва.
2. Полномочия районной Думы могут быть прекращены досрочно:
1) в случае роспуска районной Думы в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральными законами;
2) в случае принятия районной Думой решения о самороспуске. Решение о самороспуске принимается при условии, если за самороспуск проголосовало не менее чем две трети от установленного настоящим Уставом числа депутатов районной Думы; продолжение
--PAGE_BREAK--
3) в случае вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов районной Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
4) в случае преобразования муниципального района.
3. Досрочное прекращение полномочий районной Думы влечет досрочное прекращение полномочий ее депутатов.
В случае досрочного прекращения полномочий районной Думы или досрочного прекращения депутатов районной Думы, влекущего за собой неправомочность районной Думы, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий.
Депутат районной Думы
1. Формами депутатской деятельности являются:
1) участие в заседаниях районной Думы;
2) участие в работе постоянных и временных комитетов и комиссий, временных рабочих групп районной Думы;
3) подготовка и внесение проектов решений на рассмотрение районной Думы;
4) участие в выполнении поручений районной Думы.
2. Депутат районной Думы при осуществлении депутатских полномочий не связан чьим-либо мнением, руководствуется интересами населения Заларинского района, действующим законодательством и своими убеждениями, не может быть привлечен к ответственности по результатам его голосования и в связи с принятием решения в районной Думе, если иное не установлено федеральными законами.
3. Депутат поддерживает связь с избирателями, информирует их о своей работе, ведет прием граждан, изучает общественное мнение.
В пределах своих полномочий депутат рассматривает поступившие к нему заявления, жалобы, предложения и иные обращения граждан и организаций и способствует их своевременному разрешению.
Депутат районной Думы отчитывается перед избирателями округа о своей работе не реже одного раза в полугодие в порядке, установленном Регламентом районной Думы. По требованию избирателей может быть проведен внеочередной отчет депутата. Для этого под письменным требованием о проведении внеочередного отчета депутата необходимо собрать подписи не менее одного процента от общего числа избирателей соответствующего избирательного округа и направить указанное требование в районную Думу.
4. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Заларинского района, к которым обратился депутат по решению вопросов местного значения, обязаны дать в установленном порядке депутату ответ на его обращение или представить запрашиваемые им документы и сведения не позднее чем в десятидневный срок со дня получения его обращения, если иное не установлено законодательством.
Указанный ответ на обращение депутата, требующее дополнительного изучения и проверки, а также сбора запрашиваемых им документов и сведений, дается в месячный срок со дня получения такого обращения, если иное не установлено законодательством.
Депутат районной Думы имеет право принимать непосредственное участие в заседаниях иных органов местного самоуправления Заларинского района при рассмотрении поставленных им в депутатском обращении, запросе вопросов (за исключением проводимых в соответствии с законодательством закрытых заседаний). О дне рассмотрения своего обращения, запроса депутат должен быть извещен не позднее чем за три дня.
5. Ограничения, связанные со статусом депутата районной Думы, определяются федеральными законами.
6. Иные положения о статусе депутата районной Думы определяются федеральными законами, настоящим Уставом и нормативными правовыми актами районной Думы.
7. Правила депутатской этики определяются Регламентом районной Думы.
Срок полномочий депутата районной Думы и основания прекращения депутатской деятельности
1. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы районной Думы нового созыва.
2. Полномочия депутата прекращаются досрочно в случаях:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
8) отзыва избирателями;
9) досрочного прекращения полномочий районной Думы;
10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.
11) в иных случаях, установленных Федеральным законом.
3. Досрочное прекращение полномочий депутата наступает со дня принятия районной Думой соответствующего решения, либо со дня вступления в силу соответствующего судебного акта, либо со дня вступления в силу закона о досрочном прекращении полномочий районной Думы.
Администрация района
1. Руководство администрацией района осуществляет мэр района на принципах единоначалия.
Администрация района подконтрольна в своей деятельности районной Думе в пределах полномочий последней.
2. Администрация района обладает правами юридического лица.
3. Финансирование администрации района осуществляется за счет средств, предусмотренных в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
4. К полномочиям администрации района относятся реализуемые в установленном законодательством и настоящим Уставом порядке:
1) обеспечение исполнительно-распорядительных и контрольных функций по решению вопросов местного значения в интересах населения Заларинского района;
2) формирование, исполнение местного бюджета;
3) управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в порядке, определенном районной Думой;
4) разработка проектов планов и программ социально-экономического развития Заларинского района;
5) разработка и представление районной Думе структуры администрации района и положений об органах администрации района, наделенных правами юридического лица;
6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата районной Думы, мэра района, голосования по вопросам изменения границ муниципального района, преобразования муниципального района;
7) принятие решения о создании в установленном порядке печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, а также официальной информации администрации района;
9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с законодательством;
10) принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений в порядке, определенном районной Думой;
11) осуществление управления муниципальными предприятиями и учреждениями;
12) назначение и освобождение от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений;
13) формирование и размещение муниципального заказа; продолжение
--PAGE_BREAK--
14) осуществление отдельных государственных полномочий, переданных администрации района органами государственной власти в соответствии с федеральными законами и законами области;
15) иные полномочия, отнесенные к ведению органов местного самоуправления района, за исключением отнесенных к компетенции районной Думы, Контрольно-счетной палаты района, Избирательной комиссии района.
Первый заместитель главы администрации района. Заместители главы администрации района
1. Первый заместитель главы администрации района, заместители главы администрации района являются должностными лицами администрации района, назначаемыми и освобождаемыми от должности мэром района.
Первый заместитель главы администрации района, заместители главы администрации района в своей деятельности подотчетны и подконтрольны мэру района.
2. Первый заместитель главы администрации района, заместители главы администрации района:
1) координируют деятельность отраслевых (функциональных) или территориальных органов администрации района по отдельным направлениям деятельности и (или) выполняют иные функции в соответствии с обязанностями, возложенными на них мэром района;
2) могут одновременно являться руководителями отраслевых (функциональных) или территориальных органов администрации района.
Формы и порядок осуществления контроля мэром района, первым заместителем, заместителями главы администрации района и иными должностными лицами администрации района
1. Мэр района, первый заместитель, заместители главы администрации района осуществляют контроль за деятельностью администрации района, органов администрации района, должностных лиц администрации района и органов администрации района в формах:
1) истребования отчетов, иной информации (письменной и устной, периодической и оперативной или иной) по вопросам исполнения полномочий по решению вопросов местного значения, исполнения муниципальных правовых актов;
2) проведения совещаний, приемов, назначения служебных проверок, расследований;
3) осмотра объектов, находящихся в муниципальной собственности;
4) в иных формах, установленных муниципальными правовыми актами.
2. Должностные лица администрации района осуществляют контроль за деятельностью должностных лиц курируемых и (или) подчиненных органов администрации района в соответствии с полномочиями, определенными положениями о соответствующих органах администрации района и должностными инструкциями.
3. Порядок осуществления мэром района и должностными лицами администрации района контрольных функций определяется нормативными правовыми актами мэра района в соответствии с настоящим Уставом.
Контрольно-счетная палата района
1. Контрольно-счетная палата района формируется районной Думой в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
2. Контрольно-счетная палата района состоит из 5 аудиторов, назначаемых районной Думой по предложениям депутатов районной Думы, мэра района тайным голосованием.
Аудиторы Контрольно-счетной палаты района назначаются из числа высококвалифицированных специалистов в области финансов, экономики и права.
Назначенным аудитором Контрольно-счетной палаты района считается лицо, получившее при голосовании более половины голосов от установленного настоящим Уставом числа депутатов районной Думы.
Председатель Контрольно-счетной палаты района и его заместитель раздельно избираются районной Думой из числа назначенных аудиторов тайным голосованием. Избранным председателем и заместителем председателя Контрольно-счетной палаты района считаются лица, получившие при голосовании более половины голосов от установленного настоящим Уставом числа депутатов районной Думы.
3. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Заларинского района обязаны представлять в Контрольно-счетную палату района по ее требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
4. Контрольно-счетная палата района ежегодно представляет районной Думе отчет о своей деятельности, в том числе о проведенных проверках.
Результаты проверок, осуществляемых Контрольно-счетной палатой района, подлежат опубликованию (обнародованию).
5. Деятельность Контрольно-счетной палаты района регулируется федеральным законодательством, настоящим Уставом и Положением о Контрольно-счетной палате муниципального образования «Заларинский район», утверждаемым районной Думой.
Структура администрации района
1. Структура администрации района утверждается районной Думой по представлению мэра района.
В структуру администрации района могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации района — комитеты, управления, департаменты, службы и иные органы. В составе комитетов, управлений, департаментов, служб и иных органов администрации района могут создаваться отделы и секторы.
2. В соответствии с федеральными законами, основанием для государственной регистрации органов администрации района, обладающих правами юридического лица, является решение районной Думы об учреждении соответствующего органа и об утверждении положения о соответствующем органе.
Положения об органах администрации района, не обладающих правами юридического лица, утверждаются мэром района.
3. Органы администрации района самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, взаимодействуют с подведомственными муниципальными предприятиями и учреждениями, а также с иными организациями по профилю своей деятельности в установленном порядке.
Функции и полномочия органов администрации района, а также организация и порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми мэром района либо районной Думой в соответствии с частью 2 настоящей статьи.
4. Для обеспечения участия общественности, а также учета мнения органов государственной власти и местного самоуправления, организаций при решении вопросов местного значения при администрации района могут создаваться координационные и иные советы и комиссии, являющиеся консультативно-совещательными органами, не наделенными властными полномочиями и не входящими в структуру администрации района.
Указанные органы действуют на основании положений, утверждаемых мэром района, и формируются мэром района.
Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания — способа делегирования полномочий. Общепризнано в демократических государствах, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого, всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым органами государственной власти, выборным органом или населением непосредственно.
Для выполнения данной части раздела необходимо использовать материалы, приведенные в Приложениях 1-7.
В данном разделе должна быть разработана организационная структура местной администрации с учетом выполненного в предыдущем разделе анализа – по результатам анализа внешней и внутренней среды выбираются приоритетные сферы, отрасли и сектора экономики, на которые должно быть направлено основное внимание местных органов власти. Организационная структура должна не только обеспечивать решение вопросов местного значения, но и отражать стратегическую направленность деятельности местной администрации.
Местные администрации различаются по своей структуре, так как нет двух одинаковых муниципальных образований. В то же время существует ряд однотипных органов почти во всех муниципальных образованиях — органы управления финансами, муниципальным имуществом, жилищно-коммунальным хозяйством. Сформулированы некоторые общие подходы, основные принципы, позволяющие, хотя и с учетом местных особенностей, разрабатывать структуры местных администраций на единой методологической основе.
Основополагающим является принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту, то есть выбор той или иной структуры органов управления муниципальным образованием прямо зависит от его основных параметров (состав и величина территории, количество и социально-демографические особенности населения, состав объектов муниципальной собственности, структура муниципального хозяйства, экономическая структура муниципального образования в целом и т.д.).
Два основных подхода к построению структур местных администрации – функциональный и программно-целевой.
Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местными администрациями, и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например, по «отраслевому» (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомогательных функций, то есть тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются ввиду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень «укрупнения» структурных единиц определяется составом и количеством управляемых объектов. Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля. Достаточно продуктивным является принцип «горизонтально-вертикального» построения системы органов, который может быть иллюстрирован следующим примером. При организации управления сферой образования создается орган, в ведении которого находятся собственно вопросы образования, а также обеспечивающие его деятельность несоподчиненные органы — финансового планирования и исполнения доходной части бюджета, исполнения расходной части бюджета, управления службой и кадрами, делопроизводства и т.д. — и в то же время должна существовать управленческая вертикаль — руководитель местной администрации, заместитель по направлению, руководитель отраслевого подразделения, руководитель учреждения. продолжение
--PAGE_BREAK--
Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ. В остальном, в этих подходах применяются одинаковые принципы.
В действительности не может существовать муниципальных образований, в которых осуществляется исключительно текущее управление или реализуются только программы развития. И то, и другое присуще каждому муниципальному образованию, поэтому при построении структур местных администраций в различных долях применяются оба названных подхода. Конечно, это создает определенные сложности, но именно учет всех функций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений позволяет оптимизировать структуры местных администраций.
Ниже предлагаются подходы к разработке укрупненных структур администраций муниципального района, поселения и городского округа, исходя из задач текущего управления. Для дальнейшей детализации структурных единиц необходимо выделить функции в составе основных блоков местных администраций и дополнить структуру единицами, связанными с разработкой и реализацией планов и программ развития, выполнением переданных государственных полномочий и полномочий, возникших в результате взаимной передачи.
На основе анализа вопросов местного значения муниципального района, содержащихся в Федеральном Законе № 131-ФЗ, в структуре местной администрации района можно выделить 5 основных блоков (конечно, с определенной условностью): экономика и финансы, коммунальное хозяйство и благоустройство; безопасность; социальная политика; обеспечение деятельности администрации. Условность вызвана тем, что некоторые вопросы относятся к смежным областям деятельности и формулировки отдельных вопросов включают в себя одновременно несколько различных функций. Например, земли и водные объекты могут рассматриваться как ресурсы (экономический блок) и как объекты природоохранных мероприятий (блок обеспечения безопасности в широком смысле).
Укрупненные блоки вопросов местного значения поселений не отличаются от блоков в администрациях муниципальных районов, но в ряде случаев включают иные функции.
Поскольку городским округом решаются вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района, администрация городского округа должна включать структурные единицы, выполняющие все функции администрации поселения и администрации муниципального района,. В то же время, структура администрации городского округа не может рассматриваться как сумма структурных единиц администраций поселения и муниципального района, так как часть их функций агрегируется.
Модельный (примерный) состав структурных подразделений и должностей местной администрации городского поселения (крупный, средний и малый город, поселок – центры поседений), сельского поселения, муниципального района (городской и сельский районы), городского округа представлен в таблице 2.
Типовые организационные структуры, предложенные администрацией Иркутской области, приведены на рисунках 1,2,3,4.
Для разработки оргструктур и штатного расписания рекомендуется также пользоваться материалами, размещенными в № 2 журнале «Муниципальная власть» за 2005 год в разделе «Реформа: Методика».
В данной структуре возможно введение должности заместителя главы муниципального образования (управляющего делами) с соответствующим перераспределением функций между специалистами.
3.2 Выработка предложений по оптимальному разграничению полномочий между поселениями и муниципальными районами
Согласно статье 15 Федерального Закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.
Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
В связи с низкой готовностью вновь образованных поселений к решению вопросов местного значения поселений собственными силами имеется необходимость делегирования части полномочий органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов.
Исходя из анализа возможностей поселений самостоятельно решать вопросы местного значения поселений, а также объемов финансирования и степени масштабности данных вопросов, в данном разделе необходимо предложить вариант делегирования полномочий по решению вопросов местного значения поселений органами МСУ поселений органам МСУ муниципальных районов.
Если выбранное муниципальное образование является муниципальным районом с наличием в его составе крупных городских поселений, способных самостоятельно решать вопросы местного значения, то возможен вариант обратного делегирования полномочий – от муниципального района поселениям.
Предложения по распределению полномочий между двумя уровнями местного самоуправления необходимо оформить в виде таблицы. В таблице 4. приведена форма для делегирования полномочий от органов МСУ поселений органам МСУ муниципального района. В случае обратного делегирования во 2-ю колонку таблицы необходимо поместить перечень вопросов местного значения муниципального района.
3.3 Выработка предложений по организации межмуниципального сотрудничества
Межмуниципальное сотрудничество в России возникло одновременно с формированием местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Первыми ростками межмуниципального сотрудничества можно считать создание Ассоциации сибирских городов в конце 80-х годов, впоследствии ставшей Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), и Союза Российских городов. К середине 90-х годов прошлого века российское межмуниципальное движение уже было представлено региональными (в пределах субъекта РФ), межрегиональными (охватывающими несколько субъектов РФ), специализированными (охватывающими МО, отличающиеся особыми признаками – ЗАТО, наукограды, шахтерские города, исторические города) и, наконец, общероссийскими ассоциациями.
В 1998 г. был создан Конгресс муниципальных образований РФ. По состоянию на 21 марта 2005 года в Конгрессе состояло 4 общероссийских, 4 межрегиональных, 4 специализированных и 29 региональных ассоциаций.
Правовой основой деятельности ассоциаций (союзов) МО является Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией в 1998 г. Статья 10 Хартии устанавливает право органов МСУ в рамках закона вступать в ассоциацию для осуществления задач, представляющих общий интерес, для защиты и достижения своих общих интересов, а также вступать в международную ассоциацию органов МСУ.
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Совет муниципальных образований субъекта РФ должен защищать интересы муниципальных образований, взаимодействовать с органами государственной власти субъекта РФ по отстаиванию прав и законных интересов МО.
С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований. Таким образом, предусмотрена возможность образования объединений МО по разным специфическим признакам.
Федеральный Закон № 131-ФЗ предусматривает, что советы МО субъектов РФ будут осуществлять свою деятельность в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям (ст. 66).
При выполнении данного раздела необходимо предусмотреть порядок учета численности населения МО при принятии советами МО решений. Следует учесть, что в случае применения принципа равного представительства небольшие по численности населения, но самые распространенные по типу МО сельские поселения будут предопределять позиции советов МО. Позиция же городских поселений, в том числе городских округов, несмотря на преобладающую численность населения, может оказаться неучтенной.
Необходимо предусмотреть установление порядка принятия решения советами муниципальных образований, обеспечивающего баланс интересов разных типов МО. Возможно также использование палатного (по типам МО) принципа формирования и функционирования советов МО субъектов РФ, в том числе с закреплением за «палатами» права вето по решениям совета, затрагивающим интересы соответствующего типа МО.
В данном разделе необходимо предусмотреть создание органа (органов) управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, порядок их формирования, сроки полномочий, подконтрольность и подотчетность, источники финансирования их деятельности.
Для выполнения задания данного раздела необходимо использовать материалы, приведенные в Приложениях 8 и 9.
О ФОРМАХ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА: ОПЫТ РОССИИ И ФРАНЦИИ
Межмуниципальное сотрудничество (далее – ММС), являясь достаточно новым институтом российского права, представляет собой поливалентное явление и может быть реализовано на практике в различных формах. Наибольший интерес в этой сфере вызывает проблема взаимодействия частно- и публично-правовых механизмов ММС.
По мнению Мазаева В. Д., «публичный – значит, относящийся к государству и обществу как к политико-правовым явлениям и вследствие этого открытый, гласный, доступный для граждан»[1], а «частноправовое отношение построено на координации субъектов, частное право представляет собой систему децентрализованного регулирования жизненных отношений»[2]. Однако на практике, по замечанию С. С. Алексеева, «публичное и частное право во многих случаях оказываются «перемешанными»: в жизненных отношениях довольно часто наличествуют разнопрофильные элементы, одни из которых относятся к частному праву, другие – к публичному»[3]. А позиция М. М. Агаркова сводится к тому, что «определение частного и публичного права и их разграничение – это вопрос, которому так посчастливилось в науке по количеству и качеству посвященной ему литературы и не посчастливилось по части общепринятого его разрешения»[4]. Следовательно, четкое разграничение этих механизмов имеет больше научно-теоретическое, концептуальное значение, в нашей работе же при реализации таких правовых институтов как ММС представляется возможным наблюдение их взаимодействия. продолжение
--PAGE_BREAK--
Согласно смыслу норм Законов «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г., а также Генерального кодекса территориальных коллективов Франции межмуниципальные единицы являются своеобразными корпорациями, поскольку в основном создаются и действуют в рамках заключаемых между ними соглашений и являются юридическими лицами. В этой связи хотелось бы отметить, что именно в развитии корпораций некоторые ученые видели разрешение проблемы противопоставления частного и публичного. Так, Э. А. Поздняков пишет: «Нам представляется, что решение этой сложной проблемы лежит на пути образования сильного последующего звена в виде системы различных корпораций, которые могли бы служить промежуточным и одновременно связующим звеном между индивидуумом и организованным в государство обществом, между частным и общим интересом»[5]. Таким образом, становится понятным, что корпоративный интерес, представленный в нашем случае межмуниципальными единицами, имеет двойственную природу.
Как указывалось выше, российский законодатель в настоящее время выступает за сугубо добровольный характер сотрудничества муниципальных образований, подчеркивая его договорный характер. В этой связи Закон Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области» закрепляет, что «объединения МО создаются на добровольной основе…»[6], эта норма текстуально воспроизводит положение действующего Федерального Закона об общих принципах[7], однако, новый Закон, также содержащий такое правило, уже вводит и императивную норму об образовании совета МО в каждом субъекте РФ[8]. Интересно, что иркутский законодатель, в отличие от федерального, в качестве форм сотрудничества не упоминает создание совместных коммерческих структур, а в качестве некоммерческих называет только союзы (ассоциации). В некоторой степени это может быть оправдано тем, что региональное законодательство не может противоречить федеральному, поэтому, если на более высоком уровне регулирования иные формы взаимодействия прописаны, то они могут быть реализованы и на более низком, либо тем, что соответствующий федеральный закон является рамочным и устанавливает только нормативные пределы правового регулирования.
Итак, формами ММС в РФ являются следующие: коммерческие (ЗАО, ООО) и некоммерческие (автономные НКО, фонды, координационные органы). Наиболее распространенной формой могут быть названы союзы (ассоциации) МО, действующие на разных территориальных уровнях, большинство из них имеет межрегиональный характер, например, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, в уставе которой закреплено, что она является добровольной некоммерческой организацией[9]. Наиболее активно работающими на региональном уровне являются ассоциации МО Приморского края, Калужской, Астраханской, Оренбургской, Калининградской областей[10], на территории Иркутской области также существует ассоциация МО. Кроме того, Конгресс МО является общероссийской организацией, представляющей интересы МО РФ[11].
Во Франции ситуация в целом схожа, поскольку коммуны, будучи юридическими лицами, имеют право заключать между собой договоры (соглашения) об условиях взаимодействия в решении тех или иных проблем. Следовательно, французский вариант ММС также предполагает его добровольный характер, однако и здесь законодатель иногда прибегает к использованию императивов. Для иллюстрации такого действия возможно сопоставление форм сотрудничества.
Критерий сравнения
Межкоммунальные
синдикаты
Дистрикты
Городские сообщества
(агломерации)
Нормативное
регулирование
и цель
деятельности
Ст. L.5212-1 ГКТК;
Ассоциация, создаваемая в целях обслуживания общего интереса нескольких коммун.
Ст. L.5214 -1 ГКТК;
Организация, создаваемая для разработки общего плана развития и обустройства территории на основе солидарности.
Ст.ст.L.5215 -1, 5216 -1 ГКТК;
Организация, существующая для разработки и исполнения общего плана развития и обустройства территории сообщества внутри пространства солидарности.
Объект
деятельности
(компетенция) и порядок его определения
Компетенция и объем полномочий определяются коммунами самостоятельно и добровольно.
Синдикаты:
— одноцелевые
— многоцелевые
— долевые
Два аспекта:
А) обязательная компетенция:
— управление службами жилья;
— управление противопожарными службами.
Б) добровольная – любые другие сферы деятельности для развития и обустройства территории коммун–членов
Два аспекта:
А) обязательная компетенция, например, создание и оборудование жилых районов, зон городских восстановительных работ и т.д. (перечень достаточно объемный)
Б) необязательная
Органы
руководства
— комитет синдиката (орган по принятию решений)
— председатель (исполнительный орган)
— совет
— председатель
— совет объединения
— председатель
Ресурсы
собственный бюджет, формируемый за счет отчислений от ассоциированных коммун, доходов от имущества, субвенций из бюджетов других уровней, пожертвований и т.п.
Собственный бюджет, пополняемый из тех же средств, что и в случае синдиката, а также при наличии соответствующего решения совета, частью налоговых платежей, поступающих в бюджеты членов дистрикта
Аналогично другим формам, а также прямые налоги в бюджет объединения (наряду с налогами, пополняющими бюджеты самих коммун)
Членство
Свободное
Свободное
Эта форма сотрудничества должна объединять не менее 50 тыс. человек, проживающих на территории одного и того же департамента
Процедура создания
Единогласие-постановление префекта;
При отсутствии единогласия –
а) перечень возможно затрагиваемых коммун, составляемый после положительного заключения генерального совета;
б) перечень общин, представляющих большинство населения;
в) постановление префекта.
Единогласие- постановление префекта;
При отсутствии единогласия – продолжение
--PAGE_BREAK--
а) перечень возможно затрагиваемых коммун, составляемый после положительного заключения генерального совета;
б) перечень общин, представляющих большинство населения;
в) постановление префекта.
Единогласие-указ;
При отсутствии единогласия –
а) перечень возможно затрагиваемых коммун, составляемый после положительного заключения генерального совета;
б) перечень общин, представляющих большинство населения;
в) указ Государственного совета.
Правовая природа
Публичное учреждение
Публичное учреждение
Публичное учреждение, которое может быть создано принудительно
Следовательно, законодатель прибегает к принудительным мерам избирательно, чтобы не оказать давление на муниципальные единицы и не нарушать принципы децентрализации и свободного определения коммуной своих действий, разумеется, в рамках действующего законодательства. В отношении именно городских сообществ можно наблюдать императив: установлены жесткие требовании к потенциальным членам объединения, а также сама возможность Государственного совета Франции влиять на создание такой структуры. Историческая ретроспектива показывает, по данным Ch. Brechon – Moulenes, что в 1996 г. принудительно были образованы городские сообщества Бордо (объединены 27 коммун), Страсбурга (27 коммун), Лиона (55 коммун) и Лилля (87)[12]. Таким образом, государство оставляет за собой право по сути интервенции во внутренние дела местных территориальных коллективов. Кроме того, городское образование поглощает синдикаты и дистрикты, существовавшие до него и включавшие все или некоторые коммуны из числа членов объединения. Поэтому изначально декларированная гибкость и свобода выбора формы взаимодействия иногда остается только формальной.
Что касается процедуры изменения статуса межкоммунальной единицы, то она затрагивает все возможные варианты такой модификации: расширение объекта деятельности, в основном за счет добровольно принимаемой на себя, необязательной компетенции и возникновения соответствующих полномочий, принятие в состав или выход коммуны из ассоциации. Первые два типа особенно поддерживались законодателем; реализация таких изменений происходит при наличии одобрения совета публичного учреждения (употребим этот обобщающий термин для французских межкоммунальных образований), заключения местных органов власти (муниципальных советов) коммун-членов, и одобрения префекта, которое возможно при положительном отношении к изменению большинства коммун и необходимо в связи с правилами административной опеки.
В отношении проблемы выхода коммуны из публичного учреждения однозначного решения не существовало достаточно продолжительный период. Предложений было два: укрепить межкоммунальные связи, прочность которых рассматривалась как успех (в этом случае выход коммуны затрудняется, если не становится невозможным) либо сделать систему более гибкой, преследуя одновременно цели поощрения развития сотрудничества (когда коммуны знают, что присоединение не является окончательным, они более охотно согласятся войти в публичное учреждение) и облегчение возможности выхода коммун, поскольку представляется бесполезным продолжение совместной работы коммун, не находящих между собой согласия[13]. В настоящее время за коммунами не признается никакого права на выход из дистрикта или городского объединения, следовательно, законодатель в качестве главного здесь признал принцип стабильности образований. Единственной «гибкой» формой остался синдикат.
Далее перейдем к рассмотрению непосредственно частноправовых механизмов сотрудничества. Первый из них, как отмечалось, представляет собой добровольный и свободный характер сотрудничества, за некоторым изложенным выше исключением. Если во Франции в Генеральном кодексе территориальных коллективов (ГКТК), основном нормативно-правовом акте, регламентирующем основы ММС, прописаны только публично-правовые формы сотрудничества, а частно-правовые закреплены гражданским законодательством, то в РФ это сделано как в последнем, так и в Законах об общих принципах 1995 и 2003 гг. Коммерческие и некоммерческие структуры, призванные на практике реализовывать сотрудничество, относительно разнообразны. Из всего их числа как видов юридических лиц, как в России, так и во Франции, законодатель выбирает ЗАО, ООО, учреждения и фонды. Однако здесь присутствует теоретическое различие между самим пониманием элементов частного права в России и Франции, которые, хотя и принадлежат к одной, континентальной, системе права, все же неоднородны. Российское законодательство в рассматриваемом вопросе повторяет традиционную для гражданского права трактовку юридического лица и ее «преломляет» в публичном ракурсе, французская пандектная система (о лицах, о вещах, об обязательствах) тоже это делает, но данный механизм там имеет несколько другое основание. Не углубляясь далее в вопросы частного права, отметим, что публично – правовой интерес реализуется и с помощью указанной нормативной возможности. При обращении к тексту ГК РФ можно заметить, что в отношении межмуниципальных единиц законодателем допущен некоторый пробел, связанный с тем, что они не включены в перечень публичных образований – потенциальных субъектов таких отношений (глава 5), хотя анализируемые нами федеральные законы содержат подобные положения. Кроме того, этот пробел существует в ситуации, когда нормы ГК о муниципальных унитарных предприятиях, которые являются коммерческими структурами, не применяются к субъектам ММС, поскольку федеральными законами закреплен исчерпывающий перечень коммерческих, равно как и некоммерческих, организаций, которые могут быть образованы для совместного решения вопросов местного значения.
Таким образом, соотношение частно- и публично-правовых элементов взаимодействия МО может быть представлено следующим образом (в данной таблице мы выделяем сходные элементы российского и французского регулирования):
Частно-правовое начало Публично-правовое начало
— наличие коммерческих и некоммерческих организаций, призванных осуществлять совместные проекты;
— закрытый перечень таких форм сотрудничества, иные правовые конструкции не востребованы вовсе;
— преобладание диспозитивных норм в регулировании возникающих правоотношений;
— в целом свободный и добровольный характер взаимодействия МО.
— публичный субъект отношений (МО);
— публичный объект (отношения по совместному решению практических проблем местной власти, например, посредством реализации общих проектов в сфере теплоснабжения).
— публичное содержание такого взаимодействия (создание условий для эффективного решения вопросов местного значения, реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления и защита общих интересов муниципальных образований).
— сам институт ММС имеет комплексную публично-правовую основу (нормы муниципального, государственного и частично административного права).
Выводы:
1. Совмещение императивного и диспозитивного методов правового регулирования ММС.
2. Трудности политического, финансового, юридического и практического характера создают основу для появления многообразных форм сотрудничества.
3. Наиболее эффективным средством взаимодействия является создание и функционирование юридических лиц (коммерческих и некоммерческих).
4. Налицо частно-правовой механизм реализации публичного института.
5. Сущность ММС (на основе анализа форм сотрудничества):
Россия Франция
1. Финансовое взаимодействие:
— коммерческие организации (объединение капиталов);
— некоммерческие (взносы, пожертвования и т.п.).
2. Организационное.
3.Административного объединения нет (отсутствуют властно-управленческие полномочия).
1.Финансовое объединение (свой бюджет, иногда своя налоговая система).
2. Организационное.
3. Административное (слияния территории не происходит, но осуществляется общее управление, следовательно, есть определенные властные полномочия).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Основной, глубинный смысл реформы местного самоуправления заключается в необходимости приблизить власть к людям. Конституция Российской Федерации говорит о том, что местное самоуправление предназначено для решения вопросов местного значения, т.е. таких вопросов, которые наиболее тесно связаны с обеспечением нормальной жизнедеятельности населения. Закон направлен на развитие местной инициативы и ответственности жителей за развитие своей территории, ведь именно на местах люди знают и могут наиболее эффективно решать вопросы каждой деревни, каждого села.
Условно в рамках реализации реформы можно выделить следующие этапы:
территориальная организация двухуровневого местного самоуправления (установление статуса и границ муниципальных образований);
формирование органов местного самоуправления;
разграничение имущества;
формирование межбюджетных отношений;
решение кадровых вопросов реформы.
Данная курсовая работа предусматривает разработку комплекса мероприятий по формированию системы местного самоуправления, необходимых для того, чтобы в каждом муниципальном образовании органы местного самоуправления приступили к реализации Федерального закона, не допустив ухудшения качества обслуживания населения.
Реорганизация структуры местной администрации предполагает переход от отраслевого принципа муниципального управления к программно-целевому. Аналитическая работа – дорогостоящий процесс, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения. Однако, если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентирована на собственную социально-экономическую ситуацию, а в тех сферах, где система муниципального управления не имеет своих целей, их заместят цели администрации Субъекта Федерации.