--PAGE_BREAK--Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица и устанавливаются Уставом муниципального образования. Так, по Уставу муниципального образования «Город Архангельск» отзыв возможен, если депутат или мэр города утратили доверие со стороны избирателей или не выполнили свои депутатские полномочия или полномочия мэра города соответственно.[41]
Процедура отзыва аналогична процедуре проведения местных референдумов, включает в себя следующие стадии: инициирование проведения голосования по отзыву, назначение голосования по отзыву, подготовка к проведению голосования по отзыву, проведение агитационной компании, голосование и определение результатов голосования по отзыву.[42]Процедура проведения закреплена законом субъекта Федерации, принимаемым в соответствии с ФЗ – 131. Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном округе, муниципальном образовании. Итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). В Архангельской области принят Областной закон от 21 июня 2006 г. «О порядке голосования по отзыву депутат представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления».[43]
Постоянный контроль со стороны населения за работой депутатов, выборных должностных лиц, критика со стороны избирателей недостатков деятельности данных лиц помогают обеспечить активное влияние на всю практику выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, активизировать их работу, вести борьбу с проявлением бюрократизма, волокиты невнимательного отношения к нуждам и потребностям людей.[44]
Конституция Российской Федерации устанавливает, что изменение границ, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно – правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения.[45]
Согласие населения при изменении границ муниципального образования необходимо, если изменяются в установленных законом случаях границы муниципальных районов, а также границы поселений. Согласие требуется и в установленных законом случаях при преобразовании муниципальных образований, которое включает в себя объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.[46]
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним закона субъекта Федерации. Согласие населения считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.[47]
Данный институт осуществления местного самоуправления используется для выявления мнения населения по вопросу, который решается субъектом Федерации. Население путем голосования не может изменить границы муниципального образования или осуществить преобразование, однако, без получения согласия населения, субъект не вправе осуществить указанные изменения.
1.3 Территориальное общественное самоуправление.
Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.[48] Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Это может быть подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением и иные территории проживания граждан.
Территориальные органы общественного самоуправления создаются для взаимодействия и сотрудничества с органами местного самоуправления.[49] Уставы многих муниципальных образований предусматривают возможность передачи органами местного самоуправления вопросов на разрешение органами территориального общественного самоуправления, при этом также возможно установление сферы совместного ведения. В частности, это проявляется в том, что именно представительный орган муниципального образования в Уставе или иных нормативно – правовых актах устанавливает порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета. Однако ТОС самостоятельно определяет цели, задачи, формы и основные направления своей деятельности. Вопросы организации ТОСов в МО «Город Архангельск» регулируются Решением Архангельского городского Совета депутатов от 16 мая 2007 г. «Об организации и осуществлении территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования «Город Архангельск»».[50]
Территориальное общественное самоуправление может быть юридическим лицом, осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, которые образуются за счет доходов экономической деятельности, добровольных взносов и иных поступлений.[51] Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
Органы территориального общественного самоуправления представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории, обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан. Также ТОСы обладают правом вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов.[52]
Приближенность органов территориального общественного самоуправления к населению, простота и порядок их формирования, тесная связь их деятельности с повседневными жизненными интересами граждан обеспечивают массовость этих органов, определяют необходимость повышения их роли в системе местного самоуправления.[53]
1.4 Сход граждан
Данная форма осуществления народом своей власти применяется в поселении, где численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек.[54] Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа. Эта форма непосредственной демократии является наиболее доступным средством самоорганизации граждан. Населению поселения обеспечивается возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с их личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании[55].
Созывается сход граждан либо главой муниципального образования самостоятельно, либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.[56] Председательствует на сходе глава муниципального образования или иное лицо, избираемое на сходе граждан.
Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.
Данный институт непосредственной демократии занимает важное место в системе местного самоуправления. Являясь одной из самых массовых форм непосредственной демократии, сход граждан служит формой привлечения населения поселения к осуществлению самых разнообразных управленческих функций. [57]
Глава 2 Осуществление местного самоуправления непосредственно населением в Российской Федерации
Как уже было отмечено, основным нормативно – правовым актом, регулирующим осуществление населением местного самоуправления, является ФЗ – 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года. Данный закон положил начало муниципальной реформе в Российской Федерации. Авторы реформы провозглашали вполне правильные цели[58]: приблизить муниципальную власть к населению, четко определить ее социальные обязанности и др. Однако, социально – экономические проблемы, возникшие в ходе реформы местного самоуправления, дефекты в правовой базе породили на практике дополнительные проблемы, и многие задачи реформы не осуществлены и на сегодняшний момент. Остается нерешенным главный вопрос – принадлежит ли реально населению его право на осуществление местного самоуправления самостоятельно, независимо и под свою ответственность.
Так, Пешин Н.Л. считает, что в построенном на новых принципах МСУ, на первый план выступают органы и должностные лица местного самоуправления. Значение населения в осуществлении публичной власти преимущественно сводится к функционированию представительного органа муниципального образования и участию в ряде консультативных процедур.[59] Система органов местного самоуправления уже установлена в федеральном законодательстве, в результате чего у органов государственной власти появляется реальная возможность заниматься решением важных вопросов местного самоуправления, определением их результатов, что прямо противоречит ст. 131 Конституции Российской Федерации.[60]
Практика применения нового законодательства о МСУ зачастую лишена логики и противостоит основным конституционным принципам организации местного самоуправления. Судья Конституционного Суда А.Я. Слива заметил, что в Конституции РФ не указано о том, что «местное самоуправление появляется в 2003 или в 2009 году; Конституция вступила в силу в 1993 году, и ее положения, касающиеся местного самоуправления, должны соблюдаться».[61] Помимо этого возникает достаточно большое количество ошибок организационного характера, связанных с незнанием законодательства о МСУ и нежеланием органов МСУ, должностных лиц и органов государственной власти решать существующие проблемы.
В ФЗ – 131 местный референдум как одна из форм осуществления местного самоуправления населением прописана первой. Однако, положение о референдуме как о высшей непосредственной форме выражения власти народа, относящееся к основам конституционного строя, с позиций практики не означает абсолютизации роли данного института в механизме местной власти[62]. Во – первых, возможность принятия гражданами публично – властных решений всегда ограничена. Так, в РФ к полномочиям, осуществляемым исключительно прямым волеизъявлением населения, относится введение и использование средств самообложения граждан.[63] Во – вторых, местный референдум как способ решения вопросов местного значения в Российской Федерации применяется крайне редко, что фактически и делает его факультативным средством осуществления местного самоуправления.[64] В Архангельской области, в т.ч. и в муниципальном образовании «Город Архангельск», референдум по вопросам местного значения не проводился.
К наиболее частым вопросам, предлагаемым на вынесение при проведении местного референдума, относятся: определение структуры органов местного самоуправления, территориального устройства муниципального образования, и др.[65]
Так, структура органов местного самоуправления в некоторых вновь создаваемых муниципальных образованиях была определена на местных референдумах: 104 местных референдума прошли в Республике Башкортостан, 266 местных референдумов были проведены в Томской области. В городе Кирове инициативная группа предложила вынести на референдум следующие вопросы: согласны ли вы с тем, что глава города должен избираться непосредственно населением; согласны ли вы с тем, что глава города должен возглавлять администрацию города? Эти вопросы представительным органом были признаны не подлежащими вынесению на референдум. Районный суд г. Кирова решением от 18 декабря 2006 г. №2-1242/06 подтвердил правомерность отказа со следующей мотивировкой. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает проведение местного референдума о структуре органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях, город Киров таковым не является. Кассационная судебная инстанция оставила это решение в силе, надзорная инстанция не усмотрела оснований для его опротестования. В научной литературе высказывается мнение о том, что данное положение противоречит ст.131 Конституции РФ, прямо устанавливающей, что вопросы о структуре органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно.[66]
После принятия ФЗ – 131 во многих регионах РФ были изменены границы муниципальных районов. Так, например, 20 февраля 2005 года в Тульской области прошел местный референдум по поводу отделения города Новомосковска от Новомосковского района. В Кемеровской области 31 марта 2002 года состоялись районные референдумы в городах Марииинске и Топках. Решался вопрос об объединении Мариинского и Топкинского районов. Более чем 80% участников референдума (при явке 60%) высказалось за объединение.
Характерной отрицательной чертой проведения референдумов является низкая явка населения на референдумы. В городе Светлый Калининградской области 22 мая 2005 г. прошел референдум, но который были вынесены следующие вопросы: согласны ли Вы со строительством терминала по перевалке нефтепродуктов по ул. Кржижановского, 4 в черте города Светлый? Согласны ли Вы с реконструкцией и строительством бункеровочной базы под бункеровку судов топливом и перевалку нефти на танкеры по ул. Рыбацкой, 1 в черте города Светлый? Референдум признан несостоявшимся, так как 50-процентный явочный барьер не был преодолен. Явка избирателей на участки голосования составила 48,5%.
Несмотря на то, что ФЗ – 131 от 6 октября 2003г по сравнению с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995 года, определил местный референдум как основную форму осуществления местного самоуправления, на сегодняшний день он остается факультативным инструментом осуществления местного самоуправления.
Обязательность и периодичность проведения выборов в Российской Федерации установлена ФЗ – 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».[67] Муниципальные выборы являются самой используемой формой осуществления местного самоуправления.
Наиболее часто встречающимися недостатками региональных законов о муниципальных выборов является отсутствие вариативности видов избирательных систем, отсутствие точного (в процентном соотношении) количества подписей избирателей, необходимого для регистрации кандидатов, списков кандидатов, установление неоправданно низких размеров предельных сумм расходов за счет средств избирательных фондов депутатов, отсутствие сроков проведения повторного голосования. Существенных доработок требовали законы Республики Саха(Якутия), Ставропольского края, Ханты – Мансийского, Чукотского и Агинско – Бурятского автономных округов. [68]
Организацию и проведение выборов осуществляют либо избирательная комиссия муниципального района, либо территориальная избирательная комиссия, на которую возлагаются полномочия избирательной комиссии муниципального образования. Следует отметить, что в ряде субъектов необходимость формирования муниципальных избирательных комиссий в муниципальном районе была вызвана только тем, что члены соответствующей территориальной избирательной комиссии находились в прямом служебном или должностном подчинении кандидатов (Новосибирская область). Однако чаще всего организуют и проводят выборы территориальные избирательные комиссии – они являются государственными органами, поэтому их деятельность финансируется из государственного бюджета; на финансирование избирательной комиссии муниципального образования, как правило, в местном бюджете не хватает средств.[69]
Практика проведения муниципальных выборов показывает, что на уровне сельских поселений региональные и местные отделения политических партий не проявляют активности. Наиболее активны политические партии при проведении выборов глав и представительных органов муниципального образования.
Институт избирательного залога вытесняет сбор подписей как традиционную форму поддержки выдвижения кандидатов. Известны случаи, когда в ряды сборщиков внедрялись политические соперники и умышленно собирали недостоверные подписи в расчете на последующее обжалование регистрации противника. Следует отметить также, что реальных механизмов проверить за 5 дней достоверность подписей, не существует.[70]
продолжение
--PAGE_BREAK--