Теоретические аспекты гражданства в России

--PAGE_BREAK--Введение

       Неотъемлемым элементом правового статуса личности выступает гражданство. Граждане той или иной страны, как правило, являются ее жителями, а большинство жителей гражданами. В рамках демократического общества проживание в стране и ее гражданство должны приблизительно совпадать.

       Вопросы гражданства служат объектом исследования правоведов. Гражданство – это правовой институт, благодаря которому лицо включается в конкретную связь с деятельностью государства, участвуя в ней. Статус гражданина наделяет его демократическими правами, которые могут быть использованы им с целью изменения своего материального положения. Это так называемое  активное гражданство имеет две модели: либеральную и республиканскую. Либеральная модель помещает в центре индивидуальные права и равенство всех пред законом. Способность быть гражданином выражается в актуализации гарантированных прав и принципов, во влиянии на лиц, принимающих управленческие решения. Участию в управлении как таковому не придается никакой ценности. Республиканская модель, напротив, определяет участие в самоуправлении как сущность свободы, как феномен, требующий гарантий. Современное гражданство не дистанцирует либеральную и республиканскую модели рассматриваемого правового феномена. В реализации правового статуса гражданин и государство стремятся к интерсубъективно осуществляемой практике участника, а не только наблюдателя. Поэтому обе модели гражданства проявляют себя в процессе отношений между лицом и государством, отличающихся правовой основой, устойчивостью и взаимностью.

Гражданство — атрибут государственного суверенитета[1], следовательно, без определения смысла этого понятия и раскрытия его сути трудно судить и о самом государстве в целом. Не случайно этот институт поместили в первую главу Конституции, в основы Конституционного строя, отдавая дань его важности.

В настоящее время все отношения, связанные с гражданством, регламентируются Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 11 ноября 2003 года. Действующая Конституция расширила число норм, регулирующих гражданство Российской Федерации. Причём наиболее важные нормы в этой области отнесены к основам конституционного строя (ст. 6).

  Понятие и юридическая природа Гражданства РФ

2.1Институт гражданства является важной составной частью правового статуса личности. Его можно назвать неотъемлемой и основополагающей частью определения правового статуса личности.[2] Обладание гражданством — предпосылка полного распространения на лицо всех прав и свобод, признаваемых законом государства, в гражданстве которого данное лицо состоит. А так же гарантия защиты лица не только внутри страны, но и за её пределами.

Существует множество определений гражданства: О.О. Миронов считает, что гражданство — правовая категория, связанная с населением государства[3]. Другие считают, что это — юридическое состояние лица, в силу которого оно обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законодательством данного государства[4].

Законодательное понятие гражданства РФ сформулировано в ст. 3 Закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года. Оно определяется как устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

В этом определении выделены главные, сущностные черты, характеризующие гражданство.

Во-первых, это правовой характер связи лица с государством, т.е. данная связь не просто фактическое состояние, а юридически оформленное их (лица и государства) взаимодействие.  И это не просто нахождение лица на территории государства (хотя такое состояние тоже имеет правовой характер). Помимо граждан России  на территории РФ находятся и иностранные граждане и лица без гражданства; в то же время граждане РФ могут проживать на территории иных государств. Таким образом, это отношение не ограничивается территорией государства и распространяется за пределы его территории, в отличие от большинства иных отношений, которые не распространяются на граждан, находящихся в пределах иностранного государства. Государство в лице его органов устанавливает основания, по которым то или иное лицо признается его гражданином, основания приобретения и прекращения гражданства,  так же порядок решения всех связанных с этим вопросов.

Так как гражданство это юридическая связь, то она имеет и документальное закрепление. С.А. Авакян считает, что гражданство — факт официальной принадлежности физического лица к данному государству[5] (т.е. имеющего документ, подтверждающий это). Основным документом, подтверждающим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина РФ. Помимо него такими документами являются: свидетельство о рождении и другие документы, в которых содержится указание на гражданство.

В соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации  паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на ее территории. Паспорт обязаны иметь все граждане России, достигшие возраста 14 лет и проживающие в Российской федерации. Паспорта изготовляются и оформляются по единому для всей Российской Федерации образцу на русском языке (республики, входящие в состав РФ, имеют право изготовлять вкладыши к паспорту с текстом на языке данного субъекта).

Во-вторых, это устойчивая связь, которая заключается в их постоянном характере. Обычно они длятся в течение всей жизни человека. Для них предусмотрен особый порядок приобретения и прекращения. Например: чтобы приобрести гражданство РФ иностранцу необходимо проживать в РФ определенное время (3-5 лет), а расторжение этих отношений по инициативе государства в настоящее время вообще невозможно.

Определение в ФЗ «О гражданстве РФ»  гражданства как связи человека с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей знаменовало собой утверждение новой концепции взаимоотношений личности и государства.

Новый подход к содержанию отношений, связанных с гражданством исходит из признания общечеловеческих ценностей, т.е. признания человека и государства равноправными, равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью.

Закон СССР о гражданстве 1990 года, принятый уже в  последние годы перестройки, впервые в правовом акте нашей страны сформулировал понятие гражданства, сходное с тем, которое дано в законе РФ. Так же наполнив его сходным содержанием. Но, в законе СССР гражданство определялось как политико-правовая связь  лица с государством. Мишина А.А. также считает, что гражданство — политическая принадлежность индивидуума к государству[6]. В настоящее время такая формулировка не может быть признана приемлемой хотя бы потому, что в РФ существует многопартийность. В период же Союза ССР данное положение было не только возможным, но и диктовалось особенностью политической системы, исходившей из идеи  морально-политического единства всего советского народа, подкрепленной однопартийностью системы. Совершенно естественно, что такое определение не было воспринято законодательством России, как не связанное с сущностью отношений гражданства. Эти отношения являются правовыми, а не политическими.

    продолжение
--PAGE_BREAK--  Развитие законодательства о гражданстве РФ

3.1Анализ института в его историческом развитии является  необходимым условием для глубокого понимания этого института. Важно проследить динамику развития правового регулирования  отношений гражданства.

Начать следует с царской России. Самым заметным отличием является то, что в России существовало не гражданство, а подданство, причем оно сохраняло следы средневековых феодальных начал, не основываясь на юридическом равенстве граждан.

Все подданные в Российской империи подразделялись на несколько разрядов с различным статусом:

1)     природные подданные

-         дворяне (потомственные и личные)

-         духовные лица

-         городские обыватели

-         сельские обыватели

2)     инородцы (евреи и восточные народы)

3)     финляндские обыватели

С принадлежностью к той либо иной категории подданных законодательство связывало весьма серьезные различия в правах и обязанностях (например: дворяне пользовались свободой передвижения, а сельские обыватели таким правом не обладали).

С изменением государства данная система была упразднена Декретом ВЦИК об уничтожении сословий и гражданских чинов от 11 (24) ноября 1917 г. этим же декретом устанавливалось одно общее для всего населения России наименование — гражданин Российской республики. Спустя почти полгода был издан декрет «О приобретении прав Российского гражданства» в соответствии с которым местные советы могли принимать в гражданство иностранцев проживающих в РСФСР, а НКВД регистрировал их. Данные положения были конкретизированы в конституции РСФСР 1918 года.

3.2Следующий этап развития законодательства о гражданстве был связан с образованием СССР. В ст. 7 конституции СССР 1924 года закреплялось единое союзное гражданство для всех граждан союзных республик. В соответствии с этой конституцией к ведению верховных органов власти относилось «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев». Полностью же вопросы гражданства были урегулированы в Положении о гражданстве Союза ССР от 30-го июня 1930 года. Указанное положение урегулировало вопросы, связанные с признанием лица гражданином СССР, с порядком принятия в гражданство и выхода из него, и с гражданством СССР. Каждое лицо, поживающее на территории СССР,  признавалось гражданином Союза ССР, так как не доказана его принадлежность к гражданству другого государства. Положение также закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой он постоянно проживает, если же он считает  себя связанным с другой союзной республикой, то он вправе избрать гражданство этой республики. В соответствии с положением принятие иностранных граждан в гражданство СССР осуществлялось постановлением Президиума ЦИК СССР или Президиума ЦИК той союзной республики, в которой они проживали. Президиумы ЦИК союзных республик могли принимать в гражданство Союза ССР иностранных граждан, проживающих за границей, если они подавали заявление в эти органы.

Выход из гражданства разрешался так же Президиумами ЦИК СССР и президиумами ЦИК союзных республик (если лицо проживало в пределах СССР)

Положение устанавливало и упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении:

а. Иностранцев — рабочих и крестьян проживающих в пределах СССР для трудовых занятий, а так же иностранцев пользующихся правом политического убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность.

б. Лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.

В этих случаях приобретение гражданства и выход из него осуществлялись по постановлению краевого (областного) исполнительного комитета, ЦИК АССР, или исполкома автономной области, если заявитель проживал на территории СССР. Если он проживал за рубежом, то вопрос решался постановлением полномочного представителя СССР.

Следующим этапом развития стала конституция СССР 1936 г. «сталинская». Она, как и предшествующая, закрепила принцип единого союзного гражданства.

В соответствии с ней Верховным советом 19 августа 1938 г. был принят Закон о гражданстве Союза ССР. Сохранив сложившиеся принципы гражданства, Закон закрепил ряд новых положений. Он установил, что гражданами СССР являются:

1.                       Все лица, состоявшие к 7 ноября 1917 г. в подданстве бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства.

2.                       Лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке.

Лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР признавались лицами без гражданства (апатридами). Считалось, что такое разделение должно повысить политический и правовой статус гражданина СССР. Закон изменил и порядок решения вопросов о выходе из гражданства и о его лишении. Данные вопросы были отнесены к исключительной компетенции Президиума Верховного Совета СССР. Данное положение отражало развивающийся процесс централизации советского союзного государства. В последующие годы принимались многочисленные акты, связанные с приобретением гражданства СССР и восстановления его. К ним относится: Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской,  Латвийской и Эстонской Советских Социалистических Республик» 1940 года, «О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а так же лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории Манчжурии»1945 года и другие акты.

Конституция СССР 1977 года более широко урегулировала сферу отношений, связанных с гражданством СССР. Она впервые закрепила, что основания и порядок приобретения и утраты гражданства определяется законом о гражданстве СССР. Это свидетельствует о повышении значимости данного вопроса.  Получил конституционное выражение принцип защиты и покровительства граждан СССР за границей.

Согласно Конституции СССР 1977 года принятие в гражданство  СССР, решение  вопросов о выходе из гражданства и о его лишении входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР. В принятых на основе конституции СССР конституциях союзных республик право принимать в гражданство СССР закреплялось и за Президиумами Верховных Советов этих республик.

В соответствии со статьей 33 конституции СССР 1-го декабря 1978 года был принят закон о гражданстве СССР. Он вступил в силу с 1-го июля 1979 года. Принятие этого закона было вызвано необходимостью совершенствования законодательного регулирования отношений, связанных с гражданством. Прежний закон не охватывал многих сторон отношений гражданства. Многие его положения уже устарели и  не отвечали новым условиям. Все это требовало расширения законодательного регулирования положений о гражданстве, их обновления, отражения в них пунктов международных договоров Российской Федерации.

Закон о гражданстве СССР 1978 года был значительно больше по объему, чем прежний закон 1938 года. В этом законе закреплялись законодательные права республик в сфере гражданства.

На основе этого закона впервые были приняты законодательные акты союзных республик по вопросам гражданства. Например, в 1981 году законом Верховного Совета был утвержден Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке приема в гражданство РСФСР».

Закон 1978 года сохранил в силе принцип, по которому один  факт проживания лица, не имеющего доказательств принадлежности к гражданству иного государства, на территории СССР, недостаточен для признания его гражданином СССР. Но он по-иному сформулировал условие принадлежности к гражданству СССР. Исходным началом в определении принадлежности лица к  гражданству СССР признавалось его состояние в гражданстве СССР на день вступления этого закона в силу.

Сохранение  самого принципа, лежащего в основе определения принадлежности к гражданству, обусловило и сохранение по этому закону и лиц без гражданства.

Следующий этап в  развитии законодательства о гражданстве связан с процессом «перестройки». 23 мая 1990 года был принят закон о гражданстве СССР. Этот закон знаменовал некоторые шаги вперед по пути демократизации правового регулирования отношений гражданства.

В нем, по сравнению с законом 1978 года, объем был увеличен почти в два раза. Появились разделы об органах, принимающих решения по вопросам гражданства, о производстве по рассмотрению этих вопросов, об исполнении и обжаловании решений. Таким образом, новый закон восполнил некоторые пробелы, имевшиеся в прежнем законодательстве и оставлявшие широкий простор для произвольного трактования и применения правовых установлений.

Полномочия принятия решений по вопросам гражданства, прежде бывшие прерогативой Президиума Верховного Совета перешли к новому должностному лицу — президенту СССР.

Следующими актами, в задачи которого входило регулирование вопросов гражданства, является закон РФ «О гражданстве РФ» 1991 года с изменениями и дополнениями, внесенными Законом от 17 июня 1993 года, а также действующий федеральный закон «О гражданстве РФ» № 62 от 31 мая 2002 года.

    продолжение
--PAGE_BREAK--Законодательные основы гражданства РФ
4.1. Принципы гражданства Российской Федерации

Конституция Российской Федерации и Закон о гражданстве устанавливают, прежде всего, те общие основы, которые определяют сущностные черты отношений гражданства.  Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.Среди них выделяют следующие принципы:

1 — Гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Важность этого принципа для России связана с ее федеративным устройством. В силу этого он закреплен в Конституции РФ (ст. 6).  Более того регулирование вопросов гражданства находится в исключительном ведении Российской Федерации (п.«в» ст. 71 Конституции. Т.е. основы гражданства республик тоже регулируются на федеральном уровне[7]. Таким образом, устраняется неопределенность этого положения в союзном законодательстве. Единство гражданства в федеративном государстве является необходимым условием для сохранения суверенитета и целостности всего государства. Но в нарушении этого принципа многие конституции республик в составе РФ предусматривают гражданство без ссылки на федеральное законодательство. Например, ч.2 ст.5 Конституции республики Северная Осетия – Алания, закрепляет: гражданство приобретается в соответствии с законом республики. Т.е. фактически, в нарушение Конституции РФ институт гражданства переводится в сферу ведения субъектов федерации. На исправление данных несоответствий направлено создание института полномочных представителей президента в Федеральных округах (ч. 13 ст. 6 указа Президента РФ В.В. Путина от 13 мая 2000 г.[8]). Иначе, без принципа единства, федерация начинает сильно напоминать конфедерацию.

Гражданство является равным независимо от оснований его приобретения.Это конституционный принцип, закрепленный в ч.1 статьи 6 конституции РФ. Он означает, что законодательство не устанавливает никаких особенностей в правовом статусе лиц, ставших гражданами РФ по различным основаниям (по рождению, по территории, восстановлением и др.). Так же не имеет значения и время приобретения гражданства. Но  в некоторых западных странах способ приобретения гражданства оказывает определенное влияние на правовой статус индивидуума. Обычно это связано с ограничением прав натурализованных граждан[9] (Так, президентом США может стать только гражданин по рождению).

2 —Гражданство Российской Федерации является свободным  и открытым. Это выражается в том, что, согласно ст. 1  «в  Российской  Федерации  каждый  человек  имеет  право  на   гражданство», в существовании такой формы приобретения гражданства как прием в гражданство. Международные документы о правах человека призывают государства к сокращению лиц без гражданства.

Свободный характер гражданства выражается еще и в том, что конституция РФ и закон закрепляют право гражданина на изменение гражданства. Этого права никто не может быть лишен. Несмотря на то, что гражданство это устойчивая связь человека и государства, второе не вправе принудительно удерживать гражданина в гражданстве, иначе это бы ограничило его свободу. Но в законе «О гражданстве РФ» предусматриваются основания и для отказа в выходе т.к. иначе это ограничило бы права других лиц. Об этом речь пойдет в главе 4.3 Прекращение гражданства РФ

3 — Гражданин  Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Упомянутый принцип является новеллой для нашего законодательства. Это чрезвычайно важный принцип, поэтому он закреплен в основном Законе.

Все предшествующее законодательство, включая закон о гражданстве СССР 1990 года, предусматривало лишение гражданства как форму его утраты. Лишение гражданства — это разрыв гражданских связей по инициативе государства, причем согласие гражданина как условие разрыва не предполагается.

Лишение гражданства широко использовалось советским государством на протяжении всей истории его развития, являлось средством борьбы с инакомыслием, формой репрессий, непризнания за советски­ми гражданами права проживать за границей. Характерно, что законо­дательные акты о гражданстве до Закона СССР 1978 года не содержали никаких указаний на основания, по которым могло применяться лишение гражданства, оставляя полный простор в решении этих вопросов компетентным органам.

Закон о гражданстве СССР 1978 года впервые установил такие основания. К ним относились «действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР».

Закон о гражданстве СССР 1990 года, закрепляя положение о лише­нии гражданства, ограничил возможности его применения — только к тому гражданину, который проживает за границей, устранил такое рас­плывчатое основание, как «действия, порочащие высокое звание граж­данина», и решил не регулируемый ранее вопрос о том, кто вносит представление о лишении гражданства.

Практика лишения гражданства в первые годы существования со­ветского государства имела свою специфику. Лишение гражданства распространялось не на конкретных лиц, а на целые категории граждан. Гражданства лишались подданные бывшей Российской империи, поки­нувшие пределы государства без разрешения компетентных государст­венных органов, так называемые невозвращенцы, и др. Когда оконча­тельно опустился «железный занавес», подобного рода основания для массового лишения гражданства утратили значение. Стал применяться в основном индивидуальный подход к решению вопросов о лишении гражданства. Оно касалось по преимуществу так называемых диссиден­тов. Однако в период «оттепели», когда «железный занавес» немного приоткрылся и советские граждане получили право выезжать на посто­янное место жительства за границу, лишение гражданства в массовом порядке было реанимировано, хотя и под видом «выхода» из граждан­ства.

Президиум Верховного Совета СССР в 1967 году принял Указ «О выходе из гражданства лиц, переселяющихся из СССР в Израиль». Они считались выбывшими из гражданства с момента их выезда из СССР. Указ носил закрытый характер, не был опубликован, на него нельзя было ссылаться. Покровы секретности с этого Указа были сняты только в начале перестройки по заключению Комитета конституционного надзора СССР, на основе которого упомянутый Указ был офици­ально опубликован через 24 года после его принятия.

Запрет в Конституции Российской Федерации и в Законе о граж­данстве лишать человека гражданства вытекает из права человека на гражданство, двустороннего характера связи между человеком и госу­дарством, что предполагает расторжение этой связи, как той, так и дру­гой стороной только по взаимному согласию.

4 — Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство). Такая возможность предоставляется, но при наличии двух условий:

а) если такая возможность предусмотрена федеральным законом.

б) если это предусмотрено междуна­родным договором Российской Федерации (ст. 62 Конституции Рос­сийской Федерации).

Упоминание  в Конституции  о федеральном законе означает,  что решение  вопросов  двойного  гражданства  в других законодательных актах недопустимо. Согласно ст. 6 Закона «О гражданстве Российской Федерации» Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.

Смысл двойного гражданства — приобретение нового без отказа от старого гражданства[10]. Это новая норма в законодательстве о гражданстве. Ранее такое право отвергалось. Двойное гражданство по закону не может возник­нуть автоматически, хотя основания возникновения у гражданина Рос­сийской Федерации иностранного гражданства в жизни бывают неред­ко: рождение на территории государства, признающего родившихся своими гражданами, автоматическое распространение гражданства мужа на его жену и т. д. Подобного рода двойного гражданства россий­ское законодательство не признает.

Признание двойного гражданства, закрепленное в Конституции, ос­новывается на определенных условиях: требуется ходатайство лица о двойном гражданстве; разрешение на это государства; наличие соответ­ствующего договора Российской Федерации с тем государством, в гражданстве которого состоит или гражданство которого хочет принять ходатайствующее лицо. Решение о разрешении двойного гражданства принимает Президент Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации, имеющие также иное гражданст­во, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства Российской Федерации.  Лица с двойным гражданством обладают правами и несут обязанности в соответствии с законодательством обоих государств. Коллизии между ними разрешаются по дипломатическим каналам[11].

5 —  Принцип сохранения гражданства Российской Федерации лицами, проживающими за ее пре­делами. Такого рода принцип вытекает из естественного права человека избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы Рос­сийской Федерации и беспрепятственно возвращаться, что закреплено в ст. 27 Конституции. Отрицание этой свободы в прошлом являлось грубым ущемлением прав и свобод человека.

6 — Гражданство Российской Федерации основано на отрицании автоматического его изменения при заключении или расторжении брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к ее гражданству, а также при изменении гражданства другим супругом. Этот принцип отражает сущность гражданства как индивидуальной, персональной связи лица с государством, недопустимость автоматичес­кого прекращения гражданства, без волеизъявления лица и соблюдения установленного порядка. Кроме того, подобная норма исходит из при­знания брака равноправным союзом, не допускающим, чтобы жена или муж следовали гражданству супруга. В равной мере брак, заключенный гражданином Российской Федерации с иностран­ным гражданином, не предоставляет последнему российского граждан­ства без надлежащей процедуры.

7 — Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Этот принцип закреплен в Конститу­ции Российской Федерации (ст. 61) и в Законе о гражданстве (ст. 7). В последнем предусмотрено, что органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы.Этот принцип важен тем, что он закрепляет обязанность государства перед своим гражданином[12]. Конституция устанавливает, что гражданин Российской Федерации не может быть выслан за ее пределы или выдан другому государству. За преступления, совершенные рос­сийским гражданином за границей, он подлежит уголовной ответствен­ности по законам своей страны. В этом принципе выражаются ответст­венность гражданина перед своим государством, необходимость обес­печения принятых в государстве гарантий защиты его прав и интересов в уголовном процессе.

Вывод: данные принципы, являющиеся основой действия российского законодательства о гражданстве имеют нормативное закрепление; и при различных коллизиях, которые неизбежно возникают,  играют свою роль.

    продолжение
--PAGE_BREAK--4.2  Приобретение гражданства Российской Федерации
Закон о гражданстве, его статья 11  устанавливает, что оно приобрета­ется:

а) по рождению;

б) в результате приема в гражданство РФ;

в) в результате восстановления в гражданстве РФ;

г) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором РФ.

Перечень оснований существенно отличается от предусматривав­шихся прежним союзным законодательством. Это объясняется особы­ми условиями становления российского гражданства, как бы вычленя­ющегося из гражданства СССР.

1.Главным, постоянно действующим основанием пополнения граждан, является приобретение гражданства по рождению (филиация). Это основание исходит из сочетания двух принципов приобретения граж­данства: «права крови» (Jussanguinus), т. е. с учетом гражданства родителей, и «права почвы» (Jussoli), —т. е. в зависимости от места рождения.

Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в граж­данстве Российской Федерации, является ее гражданином независимо от места рождения. Данная возможность закреплена во всех странах мира, хотя человек в этом возрасте не может определить свои предпочтения[13].

Если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой — представляет собой лицо без гражданства, ребенок является гражданином Российской Фе­дерации независимо от места рождения.

При различном гражданстве родителей, если только один из них состоит в гражданстве Российской Федерации, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство Российской Федерации, если он родился на ее территории либо если иначе он стал бы лицом без гражданства.

Принцип «права почвы» применяется в отношении гражданства детей, родители которых неизвестны. Согласно ст. 12 пункта 2 Закона, находя­щийся на территории Российской Федерации ребенок, оба родителя которого неизвестны, становится гражданином РФ в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения. Данный подход основан на презумпции членства, согласно которой, при рождении определенного лица имеется высокая степень вероятности того, что оно проявит лояльность по отношению к государству, в котором родилось[14].

Этот же принцип действует и в отношении родившихся на террито­рии Российской Федерации детей от лиц без гражданства, а также детей, родившихся на территории Российской Федерации от родите­лей, состоящих в гражданстве других государств, если последние не предоставят ему своего гражданства.

2. Закон о гражданстве установил такое основание как прием в гражданство в общем порядке.  Согласно ст. 13 данного закона иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью,  вправе получить гражданство РФ, если они:

а. проживают на территории РФ в течение пяти лет непрерывно;

б. обязуются соблюдать Конституцию РФ  и законодательство РФ;

в. имеют законный источник средств к существованию;

г. обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства;

д. владеют русским языком.

Срок проживания  на территории РФ сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

а. наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес  для РФ;

б. предоставление лицу политического убежища  на территории РФ;

в. признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.

Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в  Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях или в органах, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ  без соблюдения условий, предусмотренных пунктом «а» части первой настоящей статьи, и без представления вида на жительство.

Настоящий ФЗ «О гражданстве» также допускает прием в гражданство в упрощенном порядке.  В соответствие со ст.14 иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 18 лет  и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке, если они:

а. имеют хотя бы одного родителя, имеющего гражданство РФ и проживающего на территории РФ;

б. имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства;

в. являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях РФ после 1 июля 2002 года.

Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории РФ, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке, если они:

 а. родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР;

б. состоят в браке с гражданином РФ не менее трех лет;

в. являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста 18 лет и являющихся гражданами РФ.
В гражданство РФ принимаются в упрощенном порядке ребенок и недееспособное лицо, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства:

а. ребенок, один из родителей которого имеет гражданство РФ, — по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства РФ. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории РФ;

б. ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство РФ по заявлению этого родителя;

в. ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека и попечительство, — по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство РФ.

3. Основанием приема в гражданство является восстановление в гражданстве РФ. В ст. 16 закона перечислены основания отклонения заявлений о восстановлении в гражданстве лицам, которые:

а. выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ;

б. в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство РФ или о восстановлении в гражданстве РФ, выдворялись за пределы РФ;

в. использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;

г. состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства;

д. имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами;

е. преследуются в уголовном порядке компетентными органами РФ или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствие с федеральным законом;

ж. Осуждены или отбывают наказания в виде лишения свободы. 

 
    продолжение
--PAGE_BREAK--4.3. Прекращение гражданства Российской Федерации


Гражданство Российской Федерации может прекращаться по раз­личным основаниям. Как и в случае с приемом в гражданство, они закреплены в Законе о гражданстве. Статья 18 в числе их указывает:

а) выход из гражданства;

б) от­мена решения о приеме в гражданство;

в) выбор   гражданства   (оптация)   при   изменении государственной принадлежности территории и другим основаниям, предусмотренным международными договорами России.

Прекращение гражданства Российской Федерации влечет за собой прекращение гражданства республик в ее составе.

Выход из гражданства Российской Федерации — главное основание его прекращения.

Право на изменение гражданства закреплено в ст. 6 Конституции Российской Федерации.

Ст. 19 настоящего закона предусматривает выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории РФ, на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем либо в упрощенном порядке. Выход из гражданства РФ ребенка, один из родителей которого имеет гражданство РФ, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.

Действующий Закон Российской Федерации определил две группы оснований, которые препятствуют выходу из гражданства: при наличии одних в выходе из гражданства, может быть отказано: другие – вообще исключают возможность выхода (ст. 20).

К первой группе основании относится наличие у гражданина России имущественных обязательств перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации либо неисполненных обязательств перед государством, вытекающих из оснований, определяемых законом Российской Федерации.
Вторая группа оснований исключает возможность выхода из граж­данства. Выход не допускается:

а) при привлечении лица компетентными органами РФ в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;

б)  если гражданин не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения. ходатайствующий о выходе из гражданства, привле­чен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению об­винительный приговор суда.

Закон предусматривает, что отклонение ходатайства о выходе из гражданства Российской Федерации или отказ в регистрации выхода должны быть мотивированы полномочными органами.

Отмена ре­шения о приеме в гражданство также  является основанием прекращения гражданства  Российской Федерации (ст. 22).

Причиной для этого является приобретение гражданства на основа­нии заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Чтобы долж­ным образом гарантировать права гражданина Российской Федерации, Закон закрепляет судебный порядок установления такого рода фактов, не связывает отмену решений о приеме в гражданство конкретного лица с прекращением гражданства супруга и детей (если не будет доказана их осведомленность в приобретении гражданства незаконным путем). Кроме того, оговаривается, что отмена решения о приеме в гражданство возможна только в течение пяти лет после приема.

4.4. Порядок изменения гражданства детей


Специальную главу Закон о гражданстве посвящает регулированию гражданства детей при изменении гражданства родителей, при усынов­лении, опекунстве, попечительстве, максимально полно учитывая ин­тересы ребенка в возможных жизненных ситуациях. Исходным прин­ципом при этом является стремление обеспечить одинаковое граждан­ство всех членов семьи, учесть желание детей, которые могут в соответ­ствующем возрасте делать сознательный выбор, исключить состояние безгражданства детей, по возможности сохранить российское граждан­ство детей в их интересах.

В ст. 9 содержатся общие положения о том, что гражданство детей в возрасте до 14 лет следует гражданству родителей; гражданство детей в возрасте от 14 лет до 18 лет изменяется при наличии их согласия; гражданство детей не изменяется при изменении гражданства родите­лей, лишенных родительских прав, а на изменение гражданства детей не требуется в таком случае согласие родителей. Эти положения отно­сятся ко всем ситуациям, когда необходимо решить вопрос о граждан­стве ребенка при изменении гражданства родителей, опекунстве, усы­новлении.

Если оба родителя или единственный родитель приобретают граж­данство Российской Федерации, то при соблюдении указанных выше условий соответственно меняется гражданство детей. В случае если один из родителей приобретает гражданство Российской Федерации, то ребенку предоставляется ее гражданство по ходатайству этого родителя и при наличии письменного согласия другого родителя. Если граждан­ство Российской Федерации прекращается только у одного родителя, то ребенок сохраняет это гражданство. По ходатайству данного родителя и при письменном согласии другого российское гражданство ребенка прекращается, но только если он не останется лицом без гражданства.

На аналогичных подходах основывается и норма Закона о граждан­стве детей при усыновлении. Во всех возможных случаях обеспечива­ются сохранение или приобретение усыновленными российского граж­данства.

Однако, исходя из интересов одинакового гражданства в семье, не исключается и иное решение вопроса. В качестве условий предусмат­ривается наличие ходатайства об этом, соглашение усыновителей и предоставление ребенку другого гражданства, т. е. недопустимость его безгражданства.

Закон устанавливает, что гражданство недееспособного лица следу­ет гражданству опекуна.

Споры между родителями, опекуном пли попечителем о гражданст­ве детей и недееспособных лиц рассматриваются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка или недееспособного лица.

    продолжение
--PAGE_BREAK--4.5. Порядок решения дел о гражданстве Российской Федерации


Реализация рассмотренных выше норм об основаниях приобрете­ния, прекращения и изменения российского гражданства связана с не­обходимостью ее правового регулирования.

Этому посвящена значительная часть Закона о гражданстве. Закон о гражданстве предусматривает, какие государственные орга­ны ведают делами о гражданстве и каковы полномочия этих органов, закрепляет порядок производства и обжалования решений по этим делам.

В системе органов, связанных с решением вопросов гражданства, основными полномочиями обладает Президент Российской Федерации как глава государства, олицетворяющий его.

Конституция устанавливает, что Президент решает вопросы граж­данства Российской Федерации (ст. 89, п. «а»). Закон о гражданстве Российской Федерации конкретизирует полномочия Президента в дан­ной сфере. Он принимает решения по следующим вопросам: прием в гражданство, восстановление в гражданстве, разрешение на выход из гражданства; разрешение гражданину Российской Федерации иметь одновременно гражданство другого государства: отмена решения о при­еме в гражданство.

По всем названным вопросам Президент издает указы. Другие госу­дарственные органы, связанные с решением этих вопросов, осуществ­ляют лишь подготовительную работу.

 Государственные органы, принимающие участие в реше­нии вопросов гражданства или решающие их, входят в систему органов исполнительной власти. К ним относятся Министерство внутренних  дел и его органы, а также Министерство иностранных дел, дипломати­ческие представительства и консульские учреждения.

Полномочия, возложенные на эти органы по решению вопросов гражданства, аналогичны, с тем лишь различием, что первые — прини­мают их в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации, а вторые — за ее пределами. В число таких полномочий входят: определение наличия гражданства у лиц РФ; прием заявлений и ходатайств по вопросам гражданства Рос­сийской Федерации; проверка фактов и представленных документов; оформление гражданства РФ; осуществление отмены решений по вопросам гражданства РФ; и другие.

В процедуре оформления и решения вопросов о приобретении и прекращении гражданства в порядке регистрации (т. е. в упрощенном порядке) и во всех остальных случаях имеются существенные разли­чия. Они касаются: установленной формы обращения; органов, прини­мающих решения; актов, которыми оформляются решения: порядка обжалования.

Для решения вопроса о регистрации гражданства подается заявле­ние, решение по этому вопросу принимают соответствующие органы внутренних дел либо Министерство иностранных дел, дипломатичес­кие представительства и консульские учреждения; оформляются реше­ния заключением (в необходимых случаях представлением); срок рас­смотрения — не более шести месяцев; решения могут быть обжалованы в суд в месячный срок.

Во всех других случаях приобретения и прекращения гражданства, не подпадающих под регистрационный порядок, оформляется хода­тайство на имя Президента, который и принимает решения по этим вопросам; оформляются они Указом Президента; срок рассмотрения ходатайств — не более девяти месяцев; решения обжалованию не под­лежат, что не исключает возможности повторного ходатайства.

Как заявление, так и ходатайство подаются в письменном виде по установленной форме в орган внутренних дел по месту жительства лица (за пределами Российской Федерации в соответствующее дипломати­ческое представительство или консульское учреждение).

Гражданство Российской Федерации считается приобретенным или прекращенным со дня принятия решения полномочным органом или издания Указа Президента Российской Федерации.

Исполнение решений возлагается соответственно на Министерство внутренних дел и его органы пли на Министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения.
4.6. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
Прекращение существования Союза ССР привело к тому, что боль­шое число русских и других русскоязычных его граждан оказались помимо своей воли жителями иностранных государств, являвшихся в прошлом союзными республиками. Последние далеко не всегда обеспе­чивали таким жителям, прежде всего по языковым, национальным при­знакам, условия для осуществления в полной мере всего комплекса прав и свобод человека. Поэтому в достаточно массовых масштабах началось переселение русскоязычного населения в Россию.

Острые межнациональные конфликты в различных регионах самой России тоже привели к вынужденному переселению большого числа граждан внутри нее.

Массовый характер указанных выше процессов вызвал необходи­мость правового регулирования статуса этих лиц.

19 февраля 1993 г. были приняты Законы Российской Федерации «О беженцах»[15] и «О вынужденных переселенцах»[16]. Эти Законы оп­ределяют понятия беженца и вынужденного переселенца, устанавли­вают порядок обращения с ходатайством о признании за ними такого статуса, права и обязанности обратившихся с ходатайством лиц, по­рядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем, его права и обязанности в данном качестве и решают другие сопут­ствующие вопросы.

Понятие «беженец» применяется к лицу, которое:

1)     не является гражданином Российской Федерации;

2)     находится вне страны своей гражданской принадлежности (а в случае отсутствия определенного гражданства — вне страны своего прежнего, обычного места жительст­ва);

3)      покинуло указанную страну в силу вполне обоснованных опасе­ний стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной соци­альной группе или политических убеждений

4)      не может (не желает) пользоваться ее защитой (вернуться в нее) вследствие таких опасений.

В отличие от беженца, вынужденный переселенец, — как правило, гражданин Российской Федерации, по тем же основаниям вынужден­ный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию России или вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федера­ции и прибывший на территорию другого субъекта.

Вынужденным переселенцем признается также иностранный граж­данин (или лицо без гражданства), постоянно проживающий на закон­ных основаниях на территории Российской Федерации и изменивший место жительства в ее пределах по указанным выше основаниям. Закон определил и некоторые иные основания признания лица вынужденным переселенцем.

Установленные рассматриваемыми Законами порядок оформления статуса беженца и вынужденного переселенца, их права и обязанности в основном аналогичны.

Для получения любого из этих статусов необходимо ходатайство лица в соответствующий орган Федеральной миграционной службы России по месту своего пребывания (за рубежом — в дипломатическое представительство или консульское учреждение России; на границе — при отсутствии поста иммиграционного контроля — в орган погранич­ного контроля). Ходатайство подается и рассматривается в установлен­ные законами сроки. После проверки соответствующих сведений над­лежащий орган Федеральной миграционной службы выдает свидетель­ство о принятии (регистрации) ходатайства, что влечет распростране­ние на лицо комплекса необходимых прав и направление его в центр временного размещения. После такого предварительного рассмотрения ходатайства названный орган принимает решение по существу о предо­ставлении лицу статуса беженца или вынужденного переселенца, о чем выдается соответствующее удостоверение установленного образца (Утверждено постановлением Правительства РФ от 12 декабря 1995 г.[17]). Оно действительно на всей территории России в течение трех лет. В необходимых случаях статус беженца или вынужденного переселенца может продлеваться на каждый последующий год по заявлению лица.

Законы устанавливают основания, по которым может быть отказано в предоставлении названных статусов.

Отказ в принятии ходатайства и отказ в предоставлении соответст­вующего статуса может быть обжалован в вышестоящий орган Феде­ральной миграционной службы или в суд.

Лица, признанные беженцами или вынужденными переселенцами, пользуются всеми правами и несут все обязанности гражданина Рос­сийской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Эти лица вправе в течение трех месяцев избрать местом своего постоянного жительства либо населенный пункт из числа предлагаемых органом миграционной службы, либо населенный пункт, в котором проживают их родственники при условии согласия последних.

Установлены льготные условия для приобретения беженцами или вынужденными переселенцами российского гражданства.  Для них, как уже, было указано, ровно вдвое сокращен срок пребывания в РФ.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны оказывать беженцам и вынужденным переселенцам всесторон­нюю помощь и содействие в решении их жизненных проблем, связан­ных с устройством на новом месте жительства.

Для временного размещения беженцев и вынужденных переселен­цев (на срок не более трех месяцев) создаются центры, являющиеся государственными учреждениями Федеральной миграционной служ­бы России. Типовое положение о центре временного размещения вы­нужденных переселенцев утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г.[18]

Вынужденным переселенцам может быть предоставлена долговре­менная беспроцентная возвратная ссуда на строительство (приобрете­ние) жилья.

В законах определены основания, при которых лицо утрачивает статус беженца и вынужденного переселенца.

    продолжение
--PAGE_BREAK--