Проблемы гражданско-правового статуса военных организаций в системе Федеральной пограничной службы Российской Федерации
Административно-правовое положение военных организаций в настоящее время определено достаточно чётко1.
Вместе с тем, несмотря на то, что участие вооружённых формирований в качестве субъектов в гражданском обороте имеет древнюю историю2, проблемы гражданско-правового положения военных организаций обычно оставались за рамками научных интересов учёных-цивилистов. Как уже отмечалось, до 1974 года в юридической литературе практически не было работ, посвящённых анализу гражданской правоспособности воинской части и её имущественной ответственности3.
В отечественной цивилистике первым фундаментальным научным исследованием гражданской правосубъектности воинской части (как структурного подразделения Вооружённых Сил) стала диссертация А.А. Беспалова. В ней автор, анализируя действующее в то время законодательство, приходит к выводу о том, что воинские части обладают статусом юридического лица. Позже проблемы правового положения воинских частей были развиты в ряде работ других военных учёных4.
При этом на практике от своего имени, то есть в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений, выступали любые структурные подразделения Минобороны, КГБ, МВД, других силовых структур, имеющие условное наименование “войсковая часть”, со всеми соответствующими атрибутами (счёт в банковских учреждениях, печать и т.п.), независимо от их места в ведомственной иерархии.
На сегодняшний же день в соответствии со сложившейся практикой все воинские части признаются юридическими лицами с присущими для них правами, обязанностями и ответственностью. При этом не учитывается, что достаточных правовых оснований для этого нет.д.ело в том, — как подчёркивает Я.А. Гейвандов, — что присвоение воинскому подразделению или формированию условного наименования вовсе не должно в нынешних экономических условиях влечь за собой автоматически признание их юридическими лицами5.
Развитие рыночной экономики в нашей стране и связанные с этим коренные изменения, произошедшие в гражданском праве, привели к необходимости пересмотра одного из важнейших институтов цивилистики – юридического лица. И если в соответствии с ранее действовавшим гражданским законодательством юридическими лицами признавались все воинские части, то с принятием нового Гражданского кодекса то, что ранее было вполне очевидно, теперь перестало быть таковым. Дискуссия о статусе воинских частей, развернувшаяся в последнее время в юридической и военной прессе, по мнению ряда специалистов, “показывает, что не определились по этому вопросу не только учёные–правоведы, но и правоведы-практики. Это приводит к тому, что ни сами военные, ни судьи не могут однозначно подтвердить либо опровергнуть правомочность воинских частей”6.
Вследствие этого воинские части при разбирательстве дел в суде не могут подтвердить свою правоспособность, а гражданские организации не знают к кому предъявлять требования, вытекающие из договорных и внедоговорных обязательств. В результате суды всё чаще выносят определения о привлечении к суду в качестве надлежащего ответчика Минобороны России.
Весьма показателен в этом отношении запрос, поступивший в адрес Минобороны России из ВАС РФ (по письму заместителя председателя арбитражного суда Приморского края Л.М. Кузнецова, просившего в связи с рассмотрением дела представить в суд документы, определяющие гражданско-правовой статус Тихоокеанского флота): “На запросы суда командование флота и начальник юридической службы ВМФ ответили, что Тихоокеанский флот юридическим лицом не является. Если этот ответ соответствует действительности, прошу сообщить суду, на кого возложена ответственность за размещение в акваториях флота списанных кораблей и плавсредств и какие структуры ответственны, в том числе материально, за соблюдение правил природоохранного законодательства”7.
До недавнего времени из военных организаций всех “силовых ведомств” более или менее было определено гражданско-правовое положение исправительных учреждений МВД России8.
Что же касается гражданско-правового статуса воинских частей, то на сегодняшний день он остаётся достаточно неопределённым. Как в своё время указывал М.И. Брагинский, до принятия ГК РФ признание организации юридическим лицом связывалось с моментами материальными (наличием признаков, указанных законодателем – см. например ч.1 ст.11 Основ гражданского законодательства), а не формальными (наличием соответствующей записи о юридической личности организации в её уставе или положении) 9. Теперь же, в соответствии с пунктом 2 ст.51 ГК РФ, юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. По состоянию на 1996 год из всех воинских частей ФПС России официальный статус юридического лица имели только сама Федеральная пограничная служба Российской Федерации10 и вузы. Позже пограничные округа и пограничные группы, дислоцированные на территории Российской Федерации, были преобразованы в региональные управления ФПС России11, при этом в приказе Директора ФПС было указано, что региональное управление является юридическим лицом12. На основании этого региональные управления ФПС получили возможность зарегистрироваться в качестве юридического лица в органах юстиции на местах.
Интересно, что Положением о военном округе ВС РФ (1998 г) наделение военного округа (в отличие от регионального управления ФПС России) статусом юридического лица не предусмотрено13.
Таким образом, перечень военных организаций, прошедших в установленном порядке государственную регистрацию в качестве юридического лица, на сегодняшний день строго ограничен. Иные же воинские части, на наш взгляд, не могут выступать в гражданском обороте от своего имени, так как на основании п.3 ст.49 ГК РФ (как уже говорилось выше) правоспособность юридического лица (способность иметь гражданские права и нести обязанности) возникает в момент его создания (то есть в момент государственной регистрации (п.2 ст.51)). Таким образом, представляется возможным сделать вывод о том, что воинские части, заключая многочисленные сделки, собственно говоря, не имеют на это права.
Казалось бы — что может быть проще – зарегистрировать воинские организации в качестве юридических лиц и всё. Но тут возникает новая проблема: а какие, собственно говоря, организации должны быть признаны юридическими лицами – сами федеральные органы исполнительной власти (Минобороны России, ФПС России и др.) и подчинённые им воинские части или только воинские части, а может только сами ведомства?
На нерешённость до сегодняшнего дня этого вопроса и на его актуальность указывает в своём исследовании Я.А. Гейвандов (1999 г): “Необходимо определить, какие именно воинские подразделения могут получить статус юридического лица… Статусом юридического лица в форме государственного учреждения целесообразно наделить Министерство обороны РФ, иные министерства и ведомства РФ, в которых предусмотрена военная служба, а также виды Вооружённых Сил РФ, военные округа, флота, армии, флотилии, дивизии, корпуса и бригады”14. Вместе с тем в этом же исследовании, несколькими страницами ранее Я.А. Гейвандов приходит к выводу, что “нет оснований наделять все войска, воинские формирования и конкретные воинские части правом самостоятельного участия в гражданских правоотношениях. Все вопросы гражданско-правового характера, связанные с расходованием государственных бюджетных средств в интересах обеспечения национальной безопасности, должно решать государство в лице уполномоченных государственных органов (Минобороны РФ, МВД России, МЧС России и т.п.) ”15. А ещё выше он предлагает иной вариант решения указанной проблемы: “именно Российскую Федерацию следовало бы признавать субъектом гражданских правоотношений, возникающих в процессе обеспечения обороны страны, и возлагать на неё соответствующие права, обязанности и ответственность”16.
Таким образом, вопрос о том, какие именно военные организации являются (или должны быть признаны) юридическими лицами до сих пор остаётся открытым. Вместе с тем, как уже отмечалось выше, чёткое определение правосубъектности военных организаций имеет не только теоретическое, но и огромное практическое значение.
Для того чтобы разобраться в гражданской правосубъектности военных организаций, представляется необходимым рассмотреть эти организации с точки зрения их соответствия признакам юридического лица.
Одним из таких признаков является организационное единство и организационная автономия.
Как уже отмечалось в предыдущей главе, анализ понятия внутреннее организационное единство организации позволяет выявить следующие характерные черты этого явления:
1. Наличие общих целей членов организации.
2. Задачи организации распределяются среди различных позиций в ней, как официальные обязанности должностных лиц.
3. Иерархическая структура власти, в которой каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящими и располагает властью над теми, кто находится ниже его.
4. Наличие системы внутренних норм и правил.
5. В отношениях с «внешним миром» по делам организации должностные лица выступают от имени организации.
Организационное единство военных ведомств в целом и подчинённых им военных орагнизаций в отдельности закреплено в воинских уставах, других правовых актах. Таким образом, соответствие любой военной структуры (от отделения до министерства) признаку организационное единство не вызывает сомнений.
Вместе с тем, как уже отмечалось в предыдущей главе, для того, чтобы организация соответствовала статусу (и сущности) юридического лица, одного организационного единства недостаточно – крайне важна ещё и организационная автономность, как совершенно необходимое условие самостоятельности и юридического равенства сторон. Как следует из самой сути гражданских правоотношений, субъектом их должны быть организации самостоятельные и юридически равные между собой. Так, например, по мнению авторов одного из учебников по гражданскому праву: “… ни одна из сторон в гражданском правоотношении не может предопределять поведение другой стороны только в силу занимаемого ею в правоотношении положения, как это имеет место, например, в административном правоотношении”17.
Таким образом, рассматривая военную организацию в качестве юридического лица, представляется важным проанализировать, насколько она автономна в своей деятельности при выступлении в гражданском обороте, так как именно автономия, определённая независимость организации позволит ей стать действительно самостоятельным субъектом тех или иных отношений, в том числе и гражданско-правовых.
Как показывает анализ нормативных актов, регламентирующих организацию хозяйственной деятельности военных организаций ФПС России, выступление их в гражданском обороте осуществляется под контролем и руководством вышестоящих органов ФПС России. В частности органы материального обеспечения ФПС России осуществляют организационно-методическое руководство органами материального обеспечения (подразделениями) пограничных округов, групп, частей центрального подчинения ФПС России по направлениям деятельности18.
Ещё одним подтверждением отсутствия автономности военных организаций ФПС России, на наш взгляд, служит то, что “порядок распределения финансовых средств в соответствии со сметой расходов и порядок обеспечения этими средствами органов и войск ФПС России, а также полномочия должностных лиц органов и войск ФПС России по расходованию финансовых средств устанавливаются директором ФПС России”19.
Порядок заключения организациями ФПС России гражданско-правовых договоров, регламентируемый приказами директора ФПС России, также позволяет сделать вывод об отсутствии автономности в хозяйственной деятельности этих организаций (даже в случае формального выступления их в гражданском обороте от своего имени). Так, например, подписание договоров (кроме договоров, предусматривающих оплату по факту поставки и договоров с предприятиями-монополистами) необходимо производить по согласованию (в течение 10 дней) с Управлением собственной безопасности, Финансово-экономическим управлением, Военной прокуратурой ФПС России, службами (отделами) собственной безопасности, финансовыми органами и органами Военной прокуратуры на местах20.
Заказчику заключение договоров на поставку продукции вне плана предписано “осуществлять, в виде исключения, на основании письменного разрешения:
в аппарате ФПС России, в том числе по частям и учреждениям центрального подчинения — заместителей директора ФПС России по направлениям деятельности;
в органах и войсках ФПС России — командующего пограничным округом (группой войск) ”21.
Финансово-экономическому управлению и финансовым органам на местах предписывается “в 3-дневный срок рассматривать проекты заключаемых договоров на предмет их обеспечения денежными средствами, а также обоснованности цены договоров”22.
Кроме того, об ограничении свободы в определении условий договора может свидетельствовать предписание структурному подразделению-заказчику “согласование с поставщиками договорных цен на продукцию (работы и услуги) предусматривать на уровне не выше среднерыночных цен (при условии представления этих цен Минэкономики России), действующих в соответствующих субъектах Российской Федерации”23. --PAGE_BREAK--
Анализ приказов директора ФПС России от 11 июня 1997 г. № 402 “Об организации закупки товаров, работ, услуг для Федеральной пограничной службы Российской Федерации”, от 18 марта 1998 г. № 124 “О временном порядке взаиморасчётов при организации торгово-бытового обслуживания органов и войск ФПС России” и целого ряда других также позволяет сделать вывод о жёсткой регламентации вышестоящим командованием хозяйственной деятельности военных организаций ФПС России при выступлении последних в гражданском обороте.
Таким образом, даже выступая в гражданском обороте от своего имени, структурные подразделения вынуждены согласовывать свои действия и заключаемые договоры с вышестоящим командованием, а сам порядок заключения договоров (часто и их условия) жёстко регламентирован ведомственными приказами и инструкциями.
Кроме того, контент-анализ ведомственных правовых актов не позволяет делать вывод об отношениях между военными организациями ФПС России внутри самого ведомства, как между равными самостоятельными участниками гражданских правоотношений. Так, например, “выполнение работ в интересах ФПС России, органов и войск ФПС России и оказание им услуг производится в порядке, устанавливаемом директором ФПС России”24. Ни о каких гражданских правоотношениях при этом речи не идёт. Вместе с тем отношения с предприятиями военторга Минобороны России в соответствии с требованиями Приказа директора ФПС России от 18 марта 1998 г. № 124 “О временном порядке взаиморасчётов при организации торгово-бытового обслуживания органов и войск ФПС России” должны строиться на основании договоров.
Таким образом, на основе анализа целого ряда правовых актов можно сделать вывод о фактическом отсутствии у структурных подразделений ФПС организационной автономности при их вступлении в гражданские правоотношения.
Одним из важнейших факторов, определяющих гражданскую правосубъектность организации, является правовой режим имущества, обусловливающий имущественную обособленность юридического лица. Как уже было показано в первой главе, именно имущественная обособленность организации имеет определяющее значение при определении гражданско-правового статуса организации.
В этом отношении представляется показательным письмо Министерства юстиции от 23 июня 1997 г. № 07–02–917–97, подписанное первым заместителем Министра юстиции Г.В. Куликовым. В письме сообщалось об отказе в регистрации приказа директора ФПС РФ от 06.01.97 № 3 “Об утверждении Положения об Управлении заказов вооружения и техники ФПС России”, “в связи с тем, что, по мнению Минюста, “документ не нуждается в регистрации, так как носит внутриведомственный характер.
Вместе с тем абзац второй пункта 1.5 Положения, устанавливающий, что управление является юридическим лицом, следует исключить, так как он не соответствует статье 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей понятие юридического лица”25.
Позже сотрудник Минюста, отвечающий за регистрацию, разъяснил, что Положение об этом управлении не было зарегистрировано, так как создаваемое Управление не отвечает признаку имущественной обособленности юридического лица. Действительно, в Положении ничего не говорится об имуществе, закрепляемом за Управлением. Вместе с тем пунктом 5.2. Положения предусмотрено, что начальник Управления является распорядителем кредитов второй степени.
В соответствии с ранее действующим законодательством для признания за госбюджетными организациями гражданской правоспособности они должны были отвечать, кроме других признаков юридического лица, двум дополнительным условиям:
иметь самостоятельную смету;
руководитель такой организации должен был иметь права распорядителя кредитов (ч.3 ст.11 Основ, ч.3 ст.24 ГК РСФСР).
По мнению А. Беспалова, наличие этих условий у госбюджетных организаций “составляет тот признак юридического лица, который именуется обособленным имуществом”26.
Вместе с тем ранее, как отмечал А. Беспалов, “Положение о финансовом хозяйстве воинской части и другие нормативные акты органов военного управления не называют командиров воинских частей распорядителями кредитов”27, вследствие чего ему приходилось выводить самостоятельность правоспособности воинских частей как юридического лица из сложившейся практики их хозяйственной деятельности, то есть по существу — из обычаев делового оборота: “ … может сложиться впечатление, что воинские части как организации, состоящие на государственном бюджете, лишены одного из условий, установленных законодательством, для признания их юридическими лицами. Однако практика свидетельствует о том, что воинские части являются самостоятельными участниками гражданских правоотношений, они вступают в хозяйственные отношения по поставкам материальных средств, оказанию услуг, производству работ, оформляя эти отношения договорами”28.
В настоящее время целым рядом нормативных актов уже предусмотрено, что командиры могут быть распорядителями кредитов29.
Вместе с тем современное российское законодательство не рассматривает наличие прав распорядителя кредитов (или ассигнований) у руководителя организации в качестве признака наличия самостоятельной правосубъектности такой организации. Таким образом, представляется целесообразным проанализировать имущественную обособленность военной организации на основании действующего гражданского законодательства.
Рассматривая правовое положение имущества воинской части, важно точно определить её организационно-правовую форму. ГК РФ чётко определяет перечень возможных организационно-правовых форм юридических лиц. Поскольку ни Кодексом, ни другим законом такой организационно-правовой формы, как воинская часть, не предусмотрено, наиболее оптимальной организационно-правовой формой для воинской части, видимо, следует признать финансируемое собственником учреждение (кроме различных военных заводов и подобных им унитарных предприятий). Следовательно, в соответствии с действующим гражданским законодательством России, имущество за ними закрепляется на праве оперативного управления (собственником этого имущества остаётся государство — п.2 ст.48 ГК РФ). Именно такой подход мы видим, например, в постановлениях Президиума ВАС РФ30.
На первый взгляд вопрос о правовом положении имущества военных организаций кажется простым. Вместе с тем в таком случае становится не совсем понятным, как должны строиться имущественные отношения воинских частей и их вышестоящих структурных подразделений. Какие права имеют эти вышестоящие структуры в отношении имущества подчинённых им воинских частей? Каким образом должны строиться имущественные правоотношения между воинскими частями ФПС России одного уровня (например, между пограничными отрядами) и между воинскими частями различных ведомств (например, между пограничным отрядом и мотострелковой дивизией)? Для того чтобы ответить на эти вопросы и максимально чётко определить правовое положение военных организаций и режим их имущества, необходимо проанализировать правовой режим имущества не отдельной воинской части (как в постановлении Президиума ВАС РФ от 21 апреля 1998 года № 6068/97), а всей системы воинских частей в рамках отдельно взятого федерального органа исполнительной власти (в нашем случае – ФПС России).
Но, прежде всего, представляется важным внимательно рассмотреть особенности права оперативного управления.
В отличие от прошлых лет, в настоящее время понятие “право оперативного управления” определено достаточно чётко, и если ранее некоторыми отечественными цивилистами высказывались мнения о том, что учреждения (в том числе и наделённые властными функциями) не способны стать носителями права оперативного управления31, то в соответствии с действующим законодательством само понятие “право оперативного управления” отграничено от смежного с ним понятия “право хозяйственного ведения”, а имущество, которым собственник наделяет учреждения, закрепляются за последними именно на праве оперативного управления. Необходимо особо отметить, что право оперативного управления в нынешнем его понимании не может быть производным иначе, как от права собственности. Из содержания п.1 ст.299 ГК РФ следует, что право оперативного управления имуществом возникает у учреждения в момент передачи ему этого имущества собственником, если иное не установлено законом и иными правовыми актами. При этом возможность учреждения права оперативного управления лицом, не являющимся собственником имущества, не предусмотрена. Это подтверждается ещё и тем, что в соответствии с действующим российским законодательством учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закреплённым за ним имуществом и имуществом, приобретённым за счёт средств, выделенных ему по смете (п.1 ст.298 ГК РФ). Таким образом, только собственник имущества может создавать юридические лица, наделяемые правом оперативного управления на передаваемое им имущество, а сами учреждения, владеющие таким имуществом на праве оперативного управления, передавать это же имущество каким либо другим организациям уже не вправе. Следовательно, построение имущественных “пирамид”, когда государство на базе своей собственности создаёт учреждения (например – ФПС России, Минобороны России и т.п.), наделяя их правом оперативного управления на обособленное для них имущество, эти учреждения, в свою очередь, создают другие учреждения (воинские части), совершенно исключено. Анализ вышеизложенных положений позволяет сделать вывод о том, что любые государственные учреждения (и военные организации в том числе) должны обладать обособленным имуществом независимо друг от друга. Обособление имущества государственного учреждения означает его полную имущественную независимость от других юридических лиц (и от других государственных учреждений в том числе), а также относительную имущественную независимость от самого собственника — государства. Следовательно, вышестоящие (по административной иерархии) юридические лица, такие, например, как ФПС России, управление Регионального управления ФПС России, не могут иметь абсолютно никаких вещных прав на имущество подчинённых им воинских частей. Таким образом, в случае признания каждой воинской части юридическим лицом, это может привести к значительным трудностям в управлении хозяйственной деятельностью этими воинскими частями, усложнит манёвр имущественными средствами ФПС России.
В упомянутом выше постановлении Президиума ВАС РФ от 21 апреля 1998 года № 6068/97 был сделан вывод о том, что “КЭУ32 города Москвы … в соответствии с установленными Положением33 целями его деятельности и заданиями собственника осуществляет право владения, пользования и распоряжения закреплённым за ним имуществом, финансируя квартирно-эксплуатационные расходы, капитальное строительство и капитальный ремонт включённых в план объектов (п. 19, главы XIII и XIV Положения) ”. Данный вывод представляется не совсем обоснованным. Исходя из сущности права оперативного управления и положения КЭУ в системе Минобороны России, собственником имущества является государство, а право оперативного управления данным имуществом имеет Министерство обороны, а не КЭУ города Москвы. При этом упомянутое в Постановлении Президиума ВАС РФ и в Положении о КЭС “право владения, пользования и распоряжения закреплённым за ним имуществом” осуществляется этой организацией не от своего имени, а от имени Минобороны России. КЭУ города Москвы, таким образом, выступает в гражданском обороте на правах филиала Минобороны России. Подтверждением такого правового положения КЭУ и указанного режима имущества, на наш взгляд, могут служить многочисленные распоряжения Правительства России о передаче закреплённых за воинскими частями объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность. Так, например, Распоряжение Правительства России (согласованное с Минобороны России) о передаче в муниципальную собственность находящихся в федеральной собственности объектов коммунально-бытового назначения военного городка “Посёлок Сертолово” КЭУ Ленинградского военного округа, предписывало “Мингосимуществу России совместно с Минобороны России и органом местного самоуправления … обеспечить передачу в установленном порядке указанных объектов в муниципальную собственность”34.
Аналогичные формулировки содержатся и в других распоряжениях Правительства России о передаче из федеральной в муниципальную собственность объектов коммунально-бытового назначения, закреплённых за воинскими частями35.
На наш взгляд, указанные формулировки свидетельствуют о том, как строятся имущественные отношения между собственником – государством (в лице его представителей – Правительства РФ и Мингосимущества России) и военными организациями (Минобороны России и воинскими частями). Собственник принимает решение об изъятии указанных объектов права оперативного управления, закреплённых за Минобороны России, рассматривая его, видимо (в соответствии с п.1 статьи 296 ГК РФ), как излишнее для Минобороны России. При этом вопрос передачи, как мы видим из формулировок Распоряжения, согласовывается с Минобороны, а не с КЭУ и не с воинскими частями, на балансе которых находятся эти объекты. Указание “обеспечить передачу в установленном порядке указанных объектов в муниципальную собственность” Правительство отдаёт также не конкретным воинским частям или КЭУ, а Министерству обороны России. На наш взгляд, это убедительно свидетельствует о том, что в действительности субъектом права оперативного управления является не КЭУ и не воинские части, а именно Минобороны России.
В связи с вышеизложенным, следует также обратить внимание на необходимость обособления конкретного имущества юридического лица и его чёткого отграничения от имущества других юридических лиц. В этом отношении представляется показательным одно из арбитражных дел. продолжение
--PAGE_BREAK--